STS 1948/2017, 12 de Diciembre de 2017

PRIMERO .- La sentencia impugnada estimó en parte el recurso de apelación 120/2015, instado por Can Brians 2, S.A., contra la pronunciada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 17 de Barcelona, inadmitiendo el recurso contencioso-administrativo (procedimiento ordinario) número 187/2014. El objeto del recurso contencioso-administrativo fue la resolución del Organismo de Gestión Tributaria de la Diputación de Barcelona, de 10 de febrero de 2014, confirmatoria en reposición de la adoptada el 22 de octubre de 2013 en relación con el impuesto sobre bienes inmuebles (IBI) de los ejercicios 2009 a 2013 relativo al inmueble en el que se ubica el "Centro Penitenciario Brians-2" (referencia catastral 08207A0 1000031-0001/YT).

La sentencia contra la que se dirige este recurso de casación en interés de la ley reconoce el derecho de la apelante a que el inmueble en cuestión quede exento del IBI en cuanto se refiere al suelo sobre el que se asienta el edificio destinado a centro penitenciario, en virtud del artículo 62.1.a) del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo (BOE de 9 de marzo) [TRLHL].

SEGUNDO .- El 20 de octubre de 2016, el Organismo de Gestión Tributaria de la Diputación de Barcelona interpuso contra la referida sentencia recurso de casación en interés de la ley, al amparo del artículo 100 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de esta jurisdicción (BOE de 14 de julio).

1. Considera errónea la doctrina que contiene, por las siguientes razones:

   1. ) Es contraria a la configuración del hecho imponible del IBI, que se prevé como un todo, contradiciendo también la regulación de la base imponible de dicho tributo por cuanto genera una errónea percepción del valor catastral y propiciando la existencia de dos sujetos pasivos no solidarios.

   2. ) Supone aplicar una exención parcial no prevista por el artículo 62.1.a) TRLHL, con clara vulneración del artículo 14 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre General Tributaria (BOE de 18 de diciembre).

2. Sostiene que esa doctrina, que reputa errónea, es gravemente dañosa para el interés general, afirmación que justifica con los siguientes argumentos:

   1. ) Desde hace ya bastantes años la Administración, haciendo uso de la colaboración público-privada, ha adoptado (entre otras) la contratación a través de la figura del derecho de superficie. En el caso de la Generalitat de Cataluña, esta vía se hace más patente aún si cabe, ya que entre los años 2003 y 2013 ha sacado a concurso bajo esta fórmula más de 46 inmuebles, todos ellos de grandes proporciones y trascendencia (juzgados, centros penitenciarios y comisarías, principalmente). En Cataluña hay 34 municipios que tienen en su ámbito territorial inmuebles bajo el régimen peculiar de gestión a través de la constitución del derecho de superficie. Municipios de otras comunidades autónomas han optado por este tipo de contratos [Ciudad de la Justicia en Córdoba; el Ayuntamiento de Atarfe (Granada) en relación con un edificio destinado a personas sordas; la propia ciudad de Granada, en relación con el equipamiento deportivo; Parla (Madrid), para la construcción de un colegio concertado, etc.].

   2. ) Es razonable pensar que los interesados, titulares superficiarios, promuevan los cauces administrativos y judiciales de forma masiva para solicitar, al menos, la exención parcial, siguiendo el criterio de la sentencia recurrida. Dicho previsible incremento de procedimientos y el hecho de que puedan ser estimadas las pretensiones de los recurrentes provocaría un grave perjuicio. En primer lugar, a los ayuntamientos en los que se encuentren los inmuebles, sujetos activos del IBI, quienes sufrirían la correspondiente merma en su hacienda por las cantidades dejadas de percibir, en un momento como el actual en el que los municipios tienen graves problemas para aplicar sus presupuestos pero que en absoluto menguan sus competencias y responsabilidades hacia el conjunto de los ciudadanos, antes al contrario. En segundo lugar, los propios tribunales de justicia deberán resolver los pleitos que se inicien, pudiéndose obtener resoluciones de variado contenido y diferente calado.

3. Solicita que se fije como doctrina legal la siguiente:

   De acuerdo con los artículos 61, 63 y 65 del Texto Refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, referidos al Impuesto sobre Bienes Inmuebles, en los supuestos en los que sobre un inmueble esté constituido un derecho de superficie, que supone una titularidad diferente sobre el suelo y las construcciones, se producirá un único hecho imponible que será el correspondiente a la titularidad del derecho de superficie; en este supuesto, únicamente el superficiario será el sujeto pasivo y la base imponible vendrá constituida por el valor catastral total integrado por el valor del suelo y el valor de las construcciones. En este caso, no será procedente reconocer parcialmente por la parte del suelo la exención prevista en el artículo 62.1.a) del Texto Refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, aun cuando el titular del mismo sea una de las Administraciones Públicas previstas en dicho precepto, Estado, Comunidades Autónomas o Entidades Locales, si éstas no son el sujeto pasivo del Tributo

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   Subsidiariamente propone como doctrina legal:

   De acuerdo con los artículos 61, 63 y 65 del Texto Refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, referidos al Impuesto sobre Bienes Inmuebles, en los supuestos en los que sobre un inmueble esté constituido un derecho de superficie, que supone una titularidad diferente sobre el suelo y las construcciones, se producirá un único hecho imponible que será el correspondiente a la titularidad del derecho de superficie; en este supuesto, únicamente el superficiario será el sujeto pasivo y la base imponible vendrá constituida por el valor catastral total integrado por el valor del suelo y el valor de las construcciones. En consecuencia, en estos casos no será procedente reconocer la exención prevista en el artículo 62.1.a) del Texto Refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales de una manera parcial por la parte del suelo

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   TERCERO .- El abogado del Estado, en escrito de 17 de mayo de 2017, pide la desestimación del recurso.

   Razona que la exención prevista en el artículo 62 TRLHL para los inmuebles que estén afectos a los servicios penitenciarios está sujeta a una doble condición: la de la afección a los referidos servicios y la de que la titularidad corresponda a una Administración Pública. Siendo así, opina que en este caso no se cumple el segundo requisito por lo que se refiere a la edificación, pues la modalidad "derecho de superficie" excluye el hecho imponible "derecho de propiedad".

   Añade que la sujeción al IBI de un inmueble afecto al servicio público como establecimiento penitenciario está plenamente justificada cuando, como es el caso, es efectivamente fuente de un rendimiento para el superficiario.

   Sostiene, por otro lado, que el efecto de la doctrina discutida es el equivalente a la no inclusión del valor del suelo en la base imponible del impuesto que ha de pagar el superficiario, lo que, por otra parte, se corresponde con el ámbito material del derecho subjetivo que ostenta el sujeto pasivo, que es un derecho sobre la edificación. Por ello, estima difícil descubrir la grave afectación del interés general por el mero hecho de que el valor del suelo, cuya titularidad corresponde a una Administración Pública y que está afecto a un servicio que habitualmente da lugar a la exención, no sea considerado en la base imponible del impuesto.

   En cualquier caso, la doctrina que se combate es, a su juicio, correcta.

   CUARTO . - Can Brians 2, S.A., en escrito presentado el 25 de julio de 2017, también se ha opuesto al recurso.

   Considera que la totalidad del inmueble debería estar exento, dado que cumple todos y cada uno de los requisitos exigidos para ello por la normativa tributaria, sin perjuicio de que la interpretación del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en la sentencia recurrida es totalmente compatible con la configuración del IBI, sin que el derecho de superficie que ostenta despliegue efectos de forma autónoma. La propietaria de la totalidad del inmueble (suelo y vuelo) ha sido siempre la Generalitat de Cataluña.

   Por lo demás, entiende que el Organismo recurrente no acredita suficientemente el efecto dañoso para el interés general que ocasiona la interpretación del Tribunal Superior de Justicia. Así, por ejemplo, en relación con el inmueble litigioso, el suelo (que en la tesis de la sentencia recurrida queda exento del IBI) representa un 3,40% del valor catastral del inmueble. En otros inmuebles con la misma configuración jurídica, que cita a título de ejemplo, el suelo representa una ratio entre el 11% y el 17%.

   QUINTO .- El fiscal, mediante escrito registrado el 12 de septiembre de 2017, también propugna la desestimación del recurso.

   De entrada, sostiene que el Organismo de Gestión Tributaria de la Diputación de Barcelona no acredita suficientemente el efecto dañoso que para el interés general puede ocasionar la interpretación del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. Se limita a citar 34 municipios catalanes en los que se han construido inmuebles a través de la figura de colaboración público-privada del derecho de superficie, y lo hace sin cuantificar las consecuencias económicas que supondría para la tesorería municipal la doctrina de la sentencia atacada, y ello a pesar de disponer de la suficiente información como entidad gestora de los tributos de la mayoría de los ayuntamientos de la provincia de Barcelona.

   Considera, además, que la doctrina que se contiene en la sentencia recurrida no es errónea. Del artículo 62.1.a) TRLHL se deduce que para que opere la exención del IBI es necesario que el inmueble sujeto al tributo sea propiedad de una de las Administraciones Públicas allí indicadas. En el caso examinado, el propietario del inmueble objeto del impuesto es una entidad privada -Can Brians 2, S.A.-, pero se da la circunstancia de que se trata de una propiedad dividida, a saber, el propietario del suelo afecto a un servicio penitenciario es una Comunidad Autónoma, y el propietario superficiario de la construcción levantada sobre aquél es la mencionada entidad privada. Por lo tanto, debe fraccionarse el IBI declarando exenta la parte correspondiente al suelo y obligada al pago la que atañe a la construcción cuya titularidad superficiaria corresponde a Can Brians 2, S.A. Ello es justamente lo que ha hecho la sentencia impugnada.

   Rechaza la tesis preconizada por la entidad recurrida -Can Brians 2, S.A.- de que el tributo no puede escindirse y debe considerarse exento del mismo tanto el suelo como la construcción, porque ello, además de exceder del objeto del presente recurso de casación en interés de la ley, sería establecer una doctrina contraria al ordenamiento jurídico.

   SEXTO .- Las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, circunstancia que se hizo constar en diligencia de ordenación de 14 de septiembre de 2017, fijándose al efecto el día 28 de noviembre siguiente, en el que, previa deliberación, se aprobó la presente sentencia.

PRIMERO .- La Generalitat de Cataluña era y es titular del suelo destinado a sustentar el centro penitenciario conocido como "Brians-2". A tal fin, suscribió un contrato con Can Brians 2, S.A., en virtud del cual esta compañía mercantil se comprometía a construir las instalaciones destinadas a ubicar dicho centro penitenciario. A cambio, la Generalitat de Cataluña constituyó a su favor un derecho real de superficie (durante 357 meses), quedando Can Brians 2, S.A., obligada a ceder la edificación en arrendamiento a la Generalitat durante todo el tiempo de duración del mencionado derecho real. Expirado el plazo, la construcción revertirá a la mencionada Administración Pública.

Así pues, el servicio público penitenciario se presta en "Brians-2" en unas instalaciones de las que Can Brians 2, S.A., es titular superficiario y que tiene arrendadas a la Generalitat de Cataluña, que es la propietaria del suelo.

Can Brians 2, S.A., se dirigió al Organismo de Gestión Tributaria de la Diputación de Barcelona solicitando la devolución de 1.423.530,12 euros, en concepto de IBI pagado entre el 30 de septiembre de 2009 y el 30 de setiembre de 2013 por el inmueble en cuestión (referencia catastral 08207A0 1000031-0001/YT), al entender que estaba exento en virtud del artículo 62.1.a) TRLHL. La solicitud fue desestimada en resolución después confirmada en reposición.

Interpuesto recurso contencioso-administrativo, fue acogido en parte, en grado de apelación, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 1ª) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, que, interpretando el mencionado precepto legal, concluye que el repetido inmueble está sujeto al IBI en cuanto a las construcciones, pero no así en lo que respecta al suelo.

El Organismo de Gestión Tributaria de la Diputación de Barcelona se alza en casación en interés de la ley argumentando que la doctrina que sienta la sentencia que combate no sólo resulta errónea, sino que también es susceptible de causar graves perjuicios a los intereses generales.

SEGUNDO .- El recurso de casación en interés de la ley, que preveía el artículo 100 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de esta jurisdicción (BOE de 14 de julio) [LJCA], tiene naturaleza excepcional y exige, como uno de sus requisitos de procedibilidad, que la doctrina contenida en la sentencia discutida, además de errónea, sea gravemente dañosa para el interés general (apartado 1). El Tribunal Supremo ha interpretado este concepto jurídico indeterminado como un daño provocado mediante el razonable y previsible seguimiento posterior y repetido, con efectos multiplicadores, de esa doctrina por los tribunales de instancia, e incluso de la Administración, al conocer de casos iguales a los resueltos por la sentencia impugnada.

Las razones que hace valer el Organismo de Gestión Tributaria de la Diputación de Barcelona y los elementos de juicio que suministra para justificar el grave daño para el interés general de la doctrina que combate, de los que hemos dejado amplia constancia en la letra B) del segundo antecedente de hecho de esta sentencia, justifican suficientemente la grave incidencia negativa de la misma sobre el interés general, en el caso de que se repute errónea. La prestación de servicios públicos por las Administraciones mediante el peculiar régimen de colaboración público-privada en que se desarrolla el servicio penitenciario en el centro "Brians-2" (sólo en Cataluña, 34 municipios tienen en su ámbito territorial inmuebles explotados mediante la constitución de derechos de superficies de larga duración -documento 4 de los acompañados con el escrito de interposición del recurso-), forma de gestión presente en otros ámbitos del territorio nacional (documentos 5 a 10), y su incidencia en la determinación de la base imponible del IBI justifica un pronunciamiento del Tribunal Supremo sobre la doctrina en cuestión.

Procede, pues, examinar si, como sostiene el Organismo recurrente, esa doctrina es errónea.

TERCERO .- El IBI grava el valor de los bienes inmuebles (artículo 60 TRLHL) y su hecho imponible lo constituye la titularidad sobre dichos bienes de los siguientes derechos: concesión administrativa, derecho real de superficie, derecho real de usufructo y derecho de propiedad [artículo 61.1 TRLHL, letras a), b), c) y d), respectivamente]. Tratándose de inmuebles urbanos y rústicos, la realización del hecho imponible sobre un inmueble por una de esas titularidades determina, por el orden en el precepto establecido, la no sujeción a las restantes modalidades previstas ( vid. el artículo 61.2 TRLHL, primer inciso). Así, la titularidad del derecho real de superficie determina la no sujeción del inmueble de que se trate por la titularidad del derecho de propiedad.

Son sujetos pasivos del IBI, a título de contribuyentes, las personas naturales y jurídicas y las entidades a que se refiere el artículo 35.4 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre General Tributaria (BOE de 18 de diciembre), que ostenten la titularidad del derecho que en cada caso sea constitutivo de su hecho imponible (artículo 63.1 TRLHL, primer párrafo).

La base imponible está constituida por el valor catastral de los bienes inmuebles, determinado conforme a lo dispuesto en las normas reguladoras del Catastro Inmobiliario (artículo 65 TRLHL).

El artículo 62.1 TRLHL establece exenciones objetivas del impuesto, esto es, dispensas que atienden a la naturaleza del bien sobre el que se realiza el hecho imponible. En lo que ahora interesa, su letra a) declara exentos los inmuebles que sean propiedad del Estado, de las comunidades autónomas o de las entidades locales que estén afectos a la seguridad ciudadana y a los servicios educativos y penitenciarios, así como los del Estado afectos a la defensa nacional.

La exención requiere, pues, la concurrencia de dos requisitos, uno subjetivo y otro objetivo. El primero atiende a la titularidad del bien, que ha de serlo del Estado, de las comunidades autónomas o de las entidades locales. Pero este requisito subjetivo presenta una nota de talante objetivo: no alcanza a cualquiera de las titularidades sobre los bienes que, con arreglo al artículo 61.1 TRLHL, constituye el hecho imponible del impuesto (concesión administrativa, derecho real de superficie, derecho real de usufructo y derecho de propiedad), sino sólo a la propiedad.

El requisito objetivo supone que, además, el bien debe estar afecto a la seguridad ciudadana o a los servicios educativos o penitenciarios, así como, en el caso de los del Estado, a la defensa nacional.

CUARTO .- Como ya se ha apuntado, el bien en el que se presta el servicio penitenciario conocido como "Brians-2" por la Generalitat de Cataluña, presenta escindida su titularidad: sobre el suelo, dicha Administración Pública ostenta la propiedad, sobre el vuelo, Can Brians 2, S.A., durante los ejercicios tributarios a que se refiere este litigio (30 de septiembre de 2009 a 30 de septiembre de 2013), era titular de un derecho de superficie.

La sentencia contra la que se dirige este recurso de casación concluye que, ante tal realidad, sólo cabe girar a dicha sociedad el IBI correspondiente al vuelo, pues el suelo está exento en cuanto es propiedad de la Administración autonómica y se destina al servicio penitenciario. Admite esta escisión porque así lo autoriza, en su criterio, el artículo 65 TRLHL al remitirse a la normativa catastral, que permite distinguir entre la parte del IBI correspondiente al suelo y la relativa a las construcciones.

Esta conclusión es la que el Organismo de Gestión Tributaria de la Diputación de Barcelona considera errónea e infractora del artículo 62.1.a) TRLHL, calificativo que también le atribuye Can Brians 2, S.A., si bien con designio diametralmente opuesto: ambos están de acuerdo en que no cabe la escisión que practica la Sala de instancia, pero mientras aquel organismo lo hace para sostener que todo el inmueble (suelo y vuelo) está sujeto al IBI, esta sociedad persigue la exención total.

Vaya por delante que esta última pretensión está fuera de lugar en este recurso de casación en interés de la ley, pues, de un lado, mediante una alteración en la posición procesal de las partes, abocaría a una mutatio libelli causante de una incongruencia extra petitum , y, de otro, otorgaría legitimación para impugnar la sentencia recurrida mediante este específico cauce procesal a una personificación jurídica (Can Brians 2, S.A.) que, con arreglo al artículo 100.1 LJCA , carece de ella.

QUINTO .- Delimitado el debate del indicado modo (si cabe la exención objetiva parcial acogida en la sentencia recurrida), hemos de concluir que la solución adoptada por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña no sólo no es errónea, sino que se ajusta a la perfección al bloque normativo expuesto. Ello, por las siguientes razones:

1. ) Conforme al texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, aprobado por el Real Decreto legislativo 1/2004, de 5 de marzo (BOE de 8 de marzo) [TRLCI], cabe que concurran diversas titularidades catastrales sobre un mismo bien. El artículo 9.1 dispone que son titulares catastrales quienes ostenten, sobre la totalidad o parte de un inmueble, la titularidad del alguno de los siguientes derechos: (a) propiedad plena o menos plena, (b) concesión administrativa, (c) derecho real de superficie y (d) derecho real de usufructo. Por otro lado, con arreglo al artículo 22, el valor catastral es la suma del valor del suelo y del de las construcciones. Caben, pues, distintas titularidades catastrales sobre un mismo bien y resulta también posible discriminar en la valoración entre la correspondiente al suelo y la correspondiente al vuelo. Por lo tanto, resulta posible, a efectos catastrales, que en relación con un mismo bien inmueble haya un titular catastral del suelo y otro que lo sea de las edificaciones, y que esa condición les venga determinada por la titularidad de derechos distintos: por ejemplo, la propiedad sobre el suelo y la condición de superficiario sobre las construcciones.

2. ) El artículo 564.1 del libro quinto del Código Civil de Cataluña , aprobado por Ley del Parlament de Cataluña 5/2006, de 10 de mayo (BOE de 22 de junio), define el derecho de superficie como el derecho real limitado sobre una finca ajena que atribuye temporalmente la propiedad separada de las construcciones o de las plantaciones que estén incluidas en la misma. En su virtud, se escinde la propiedad de lo que se construye o se planta y la del terreno o suelo en que se hace. Siendo así, nada de extraño es que, como ocurre en el supuesto analizado, la Generalitat de Cataluña conserve la propiedad del suelo y que Can Brians 2, S.A., en cuanto superficiario, sea reputado propietario temporal de las construcciones.

3. ) Si, sobre el inmueble litigioso, la Generalitat de Cataluña es la propietaria del suelo y la mencionada compañía lo es del vuelo, en cuanto superficiaria, y si sobre un mismo bien catastral caben que concurran diversas titularidades, siendo también factible la valoración catastral separada de sus distintos elementos, resulta de todo punto coherente y ajustado al diseño que del IBI ha realizado el legislador concluir que dicho impuesto, que grava el valor catastral de los bienes inmuebles (artículo 60, en relación con el 65, TRLHL), pueda recaer sobre diferentes titularidades. Ciertamente, el artículo 61.2 establece un orden de titularidades excluyentes, de modo que la sujeción al IBI por una de ellas (p.ej.: concesión administrativa) excluye el sometimiento al impuesto por cualquiera de las otras tres, pero esta previsión está pensada para aquellos casos en los que la respectiva titularidad jurídica se extiende a la totalidad del bien, pero no para casos como el analizado en los que conviven distintas titularidades sobre diferentes partes del bien, de modo que no se confunden o entrecruzan.

4. ) En consecuencia, siendo posible que, en situaciones como la de este litigio, el IBI grave las diferentes partes de un bien inmueble por concurrir (sin mezclarse o confundirse) distintas titularidades sobre cada una de ellas, si en alguna de esas partes se dan los requisitos objetivos y subjetivos para que opere la exención del artículo 62.1.a) TRLHL, así debe ser declarado, como ha hecho el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en la sentencia recurrida.

Por todo ello, este recurso de casación en interés de la ley debe ser desestimado.

SEXTO .- Dada la naturaleza y configuración especial de este recurso, no se hace pronunciamiento alguno sobre las costas.

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

1. ) No ha lugar al recurso de casación en interés de ley 3054/2016, interpuesto por el ORGANISMO DE GESTIÓN TRIBUTARIA DE LA DIPUTACIÓN DE BARCELONA, contra la sentencia dictada el 9 de junio de 2016 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 1ª) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en el rollo de apelación 120/2015 .

2. ) No procede hacer una expresa condena sobre las costas.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

4. Nicolas Maurandi Guillen

4. Angel Aguallo Aviles D. Joaquin Huelin Martinez de Velasco

4. Jose Antonio Montero Fernandez D. Francisco Jose Navarro Sanchis

4. Jesus Cudero Blas

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Joaquin Huelin Martinez de Velasco, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.