STS 1777/2017, 21 de Noviembre de 2017
| Ponente | EDUARDO CALVO ROJAS |
| ECLI | ES:TS:2017:4031 |
| Número de Recurso | 725/2015 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Número de Resolución | 1777/2017 |
| Fecha de Resolución | 21 de Noviembre de 2017 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En Madrid, a 21 de noviembre de 2017
Esta Sala ha visto el recurso de casación nº 725/2015 interpuesto por PORT DEMPURIABRAVA, S.A., representada por el Procurador D. Manuel Infante Sánchez, contra la sentencia de la Sección 5ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 30 de diciembre de 2014 (recurso contencioso-administrativo 352/2011 ). No ha habido personación de parte recurrida.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas
La representación de las comunidades de propietarios DIRECCION000 , DIRECCION001 y DIRECCION002 , y de la Associació de Ports Privats, Propietaris, Amarristes i Usuaris de la Marina D'empuriabrava interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución del Director General de Puertos, Aeropuertos y Costas de la Generalitat de Cataluña de 24 de noviembre de 2010 que aprueba el Reglamento de explotación y policía de la Marina d'Empuriabrava (DOGC de 13 de enero de 2011); y contra la resolución del Secretario de Territorio y Mobilidad de 25 de julio de 2011 que desestimó el recurso de alzada interpuesto contra la anterior resolución.
La Sección 5ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó sentencia con fecha 30 de diciembre de 2014 (recurso contencioso- administrativo 352/2011 ) en cuya parte dispositiva se acuerda:
1º.- Estimar parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto por la parte actora, contra la resolución del Director General Ports, Aeroports i Costes, del Departament de Politica Territorial i Obres Públiques de la Generalitat de Catalunya, de fecha 24 de noviembre de 2010, "d'aprovació definitiva del reglament d'explotació i policia de la marina d'Empuriabrava", y contra la desestimación por el Secretari de Territori i Mobilitat, mediante resolución de fecha 25 de julio de 2011, del recurso de alzada formulado por las entidades actoras, contra el primer acuerdo.
2º.- Consecuentemente, anular el artículo 25, apartado 3, letras a ) y b) del Reglamento de Policía Portuaria , aprobado por Decret 206/2001, de 24 de julio, y anular igualmente, la letra b) del apartado 2 del art. 98, del Reglamento de explotación y policía de la marina interior de Empuriabrava, aquí impugnado.
3º.- Desestimar el presente recurso contencioso, en cuanto a las restantes pretensiones.
4º.- No hacer pronunciamiento sobre las costas devengadas
.
La entidad Port DEmpuriabrava, S.A. -ahora recurrente en casación- compareció en el proceso de instancia como parte codemandada.
Las razones en las que la sentencia recurrida sustenta ese pronunciamiento parcialmente estimatorio del recurso son reproducción de lo razonado por la misma Sala de instancia en otras sentencias anteriores -en particular, de las sentencias de la misma Sala y Sección 5ª del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 1 de septiembre de 2014 (recurso 328/2011 ) y 3 de noviembre de 2014 (recurso 357/2011 )- de cuya fundamentación se reproducen amplios fragmentos.
Notificada la sentencia a las partes, preparó recurso de casación contra ella la representación de Port DEmpuriabrava, S.A. -codemandada en el proceso de instancia-, que luego formalizó la interposición de su recurso mediante escrito presentado con fecha 6 de abril de 2015 en el que formula dos motivos de casación, ambos al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa . El enunciado y contenido de estos motivos es, en síntesis, el siguiente:
-
- La sentencia invoca indebidamente las previsiones del artículo 277 de la Ley Contratos del Sector Público y 15 Ley de Medidas de Reforma de la Función Pública y vulnera la normativa aplicable sobre el contrato de amarre.
-
- Infracción del artículo 277 de la Ley Contratos del Sector Público , artículo 184 del Reglamento General de la Ley de Contratos , 15 de la Ley de Medidas para la Reforma de la Función Pública y de los principios de legalidad y reserva de ley ( artículos 9.3 , 53.1 y 1013.1 de la Constitución ), así como de la doctrina constitucional y jurisprudencia sobre las relaciones de sujeción especial.
Termina el escrito solicitando que se case y anule la sentencia recurrida, dejando sin efectos los pronunciamientos anulatorios que en ella se contienen.
Mediante providencia de la Sección Primera de esta Sala del Tribunal Supremo de 8 de mayo de 2015 se acordó la admisión del recurso de casación, así como la remisión de las actuaciones a la Sección Tercera , conforme a las reglas de reparto de asuntos.
No habiendo habido personación de parte recurrida, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 14 de noviembre de 2017, fecha en la que tuvo lugar la deliberación y votación del presente recurso de casación.
El presente recurso de casación nº 725/2015 lo interpone la representación procesal de Port DEmpuriabrava, S.A. contra la sentencia de la Sección 5ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 30 de diciembre de 2014 (recurso contencioso-administrativo 352/2011 ).
Como hemos visto en el antecedente primero, la citada sentencia estimó en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por varias comunidades de propietarios y asociaciones contra la resolución del Director General de Puertos, Aeropuertos y Costas de la Generalitat de Cataluña de 24 de noviembre de 2010 que aprueba el Reglamento de explotación y policía de la Marina d'Empuriabrava, y contra la resolución del Secretario de Territorio y Mobilidad de 25 de julio de 2011 que desestimó el recurso de alzada interpuesto contra la anterior resolución, anulando la sentencia el artículo 25, apartado 3, letras a / y b/, del Reglamento de Policía Portuaria aprobado por Decreto 206/2001, de 24 de julio, de la Generalitat de Cataluña, así como la letra b/ del apartado 2 del artículo 98 , del Reglamento de explotación y policía de la marina interior de Empuriabrava impugnado en el proceso.
En el antecedente segundo hemos visto que para sustentar ese pronunciamiento parcialmente estimatorio del recurso contencioso-administrativo la sentencia recurrida reproduce amplios fragmentos de la fundamentación de otras sentencias de la propia Sala de instancia, en particular, de las sentencias de la misma Sala y Sección 5ª del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 1 de septiembre de 2014 (recurso 328/2011 ) y 3 de noviembre de 2014 (recurso 357/2011 ).
Pues bien, esta sentencia citada en último lugar - sentencia de la Sala y Sección 5ª del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 3 de noviembre de 2014 (recurso 357/2011 )- ha sido ya examinada por esta Sala del Tribunal Supremo en el recurso de casación 222/2015 , promovido por la misma entidad Port DEmpuriabrava, S.A. aquí recurrente en casación. Y sucede que los dos motivos de casación formulados en el caso que ahora nos ocupa son sustancialmente coincidentes con los aducidos por la misma recurrente como motivos segundo y tercero de aquel recurso de casación 222/2015.
Por ello, a continuación no haremos sino reiterar las consideraciones que expusimos en nuestra sentencia de 1 de septiembre de 2017 que resolvió el citado recurso de casación 222/2015 .
Los dos motivos de casación vienen referidos a la naturaleza de la relación del concesionario con los titulares de las parcelas y a la supuesta ilegalidad de determinadas facultades otorgadas al concesionario. Así, el motivo primero se refiere a la naturaleza de la relación entre propietarios de parcelas y la sociedad concesionaria y el segundo a la alegada contradicción de las facultades otorgadas a la concesionaria con la legislación estatal sobre contratación pública. Pues bien, dada la ratio decidendi de la sentencia recurrida, ambos motivos pueden ser examinados conjuntamente.
La Sala de instancia considera que determinadas facultades atribuidas a la concesionaria por el Reglamento de Explotación y Policía de la Marina de Empuriabrava -así como por el Reglamento de Policía Portuaria catalán, al que aquél debe acomodarse- son de carácter público y, en defecto de norma con rango de ley que las atribuya a sujetos privados, sólo pueden ser ejercidas por las Administraciones públicas -por funcionarios, se afirma-.
Como ya tuvimos ocasión de declarar en la citada sentencia de 1 de septiembre de 2017 (recurso de casación 222/2015 ), ambos motivos de casación han de ser estimados pues, como vamos a ver, tales facultades por un lado tienen cobertura legal (la Ley de Puertos de Cataluña) y, por otro, no contradicen la legislación estatal sobre contratos públicos.
a/ La normativa catalana.
Hay que partir de que en realidad, nos encontramos ante un litigio que versa sustancialmente sobre derecho autonómico, en concreto sobre la legislación sobre puertos de la Comunidad Autónoma catalana. Sin embargo, hemos de pronunciarnos sobre la litis debido a que la ratio decidendi de la sentencia de instancia se apoya en parte relevante en la legislación estatal sobre contratos públicos. En primer lugar, el examen de la Ley de Puertos de Cataluña ( Ley 5/1998, de 17 de abril) establece lo siguiente en su artículo 60 :
"Artículo 60. Cesión de elementos portuarios.
-
Los contratos que se concierten entre el concesionario y otras personas físicas o jurídicas y que tienen por objeto la cesión temporal del uso y disfrute de elementos portuarios no reservados al uso público tarifado se regirán por el derecho privado por lo que respecta a las relaciones entre las partes contractuales. Los contratos mencionados se sujetarán a las cláusulas de la concesión, a la reglamentación general de la explotación y policía de los puertos de Cataluña y al reglamento particular de cada puerto que apruebe la Administración portuaria al otorgar la concesión. Estos contratos pueden formalizarse en escritura pública y son inscribibles en el Registro de la Propiedad.
[...]"
El apartado del precepto que se acaba de reproducir por sí solo cubre una doble función, otorga cobertura formal a las facultades controvertidas y establece la naturaleza jurídico- privada de las relaciones entre el concesionario y los titulares de parcelas y puntos de amarre en los puertos catalanes, por lo que el mismo sería suficiente como para estimar ambos motivos. En cuanto a la naturaleza de las relaciones entre los propietarios de las parcelas de una marina y el concesionario en relación con los puntos de amarre de los barcos -o cualesquiera otra cesión de elementos portuarios- el precepto es taxativo: los contratos entre concesionarios y otras personas físicas o jurídicas "que tienen por objeto la cesión temporal del uso y disfrute de elementos portuarios no reservados al uso público tarifado se regirán por el derecho privado por lo que respecta a las relaciones entre las partes contractuales". Además, el precepto establece el corpus normativo a que se deben atener tales contratos: las cláusulas de la concesión, el reglamento catalán de explotación y policía de los puertos de Cataluña y el reglamento particular de cada puerto, que ha de ser aprobado por la Administración portuaria al otorgar la concesión.
Pues bien, toda esa normativa es congruente con la determinación legal que acabamos de ver. Así, el Reglamento de desarrollo de la Ley de Puertos ( Decreto 258/2003, de 21 de octubre) establece en su artículo 33.3 lo siguiente:
"Artículo 33. Régimen general.
[...]
-
Los contratos que de conformidad con el artículo 60 de la Ley de puertos de Cataluña se formalicen entre la concesionaria y terceras personas, físicas o jurídicas, con el objeto de cederles temporalmente el uso y disfrute de elementos portuarios no reservados al uso público tarifado son contratos de derecho privado y no comportan ninguna relación jurídica con la administración portuaria. La formalización de estos contratos en ningún caso exime a la concesionaria de su responsabilidad única ante la administración portuaria."
El Reglamento de Marinas Interiores de Cataluña ( Decreto 17/2005, de 8 de febrero) establece en su artículo 24.3 :
"Artículo 24. Gestión y explotación y régimen de policía.
[...]
-
Los contratos que se formalicen entre la concesionaria y terceras personas físicas o jurídicas, con el objeto de cederles temporalmente el uso y disfrute de los elementos que integran la marina interior no reservados al uso público tarifado, son contratos de derecho privado, y no comportan el establecimiento de ninguna relación jurídica con la Administración portuaria. La formalización de estos contratos en ningún caso exime a la concesionaria de su responsabilidad única ante la Administración portuaria."
Por otra parte, la Ley de Puertos catalana, además de establecer el carácter privado de las relaciones contractuales entre concesionario y propietarios, contempla la atribución al concesionario de poderes de vigilancia y policía portuarias, lo que desvanece por completo la falta de cobertura legal para determinadas facultades del concesionario contempladas en el Reglamento de Policía Portuaria de 2001 y el Reglamento de Explotación y Policía de la Marina Interior de Empuriabrava que se impugnó en la instancia. En efecto, el artículo 53 de la citada Ley autonómica establece:
"Artículo 53. Condiciones del otorgamiento.
El título de otorgamiento fijará las condiciones de la concesión, que, por lo menos, son las siguientes:
[...]
j) Los poderes de dirección, de vigilancia y de policía portuarias o marítimas que se confieren al concesionario".
b/ La legislación estatal.
Frente a lo que sostiene la Sala de instancia, la determinación de que las relaciones jurídicas entre concesionarios y propietarios tienen naturaleza privada y la atribución a aquéllos de facultades de dirección, vigilancia y policía son previsiones que no resultan contrarias a la legislación estatal sobre contratación pública. En efecto, la invocación por la Sala de instancia de la Ley de Contratos del Sector Público (Ley 30/2007, de 30 de octubre) en su artículo 277.1 (" No podrán ser objeto de estos contratos los servicios que impliquen ejercicio de la autoridad pública "), y ahora el texto refundido de la Ley (Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre) en su artículo 275.1 (" En ningún caso podrán prestarse por gestión indirecta los servicios que impliquen ejercicio de la autoridad inherente a los poderes públicos ") requiere una petición de principio: habría que acreditar, lo que la sentencia impugnada no hace, que las facultades de dirección, vigilancia y policía que la Ley de Puertos catalana permite atribuir a los concesionarios y que se contemplan en los dos reglamentos sobre los que se pronuncia la sentencia impugnada (el de Policía Portuaria de Cataluña y el propio de la marina de Empuriabrava) han de ser ejercidas necesariamente por los poderes públicos. Tanto más cuanto que al igual que la Ley de Puertos catalana, el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre) también prevé la atribución al concesionario de facultades de policía en relación con el contrato de gestión de servicios públicos (artículo 184 ).
Hemos de concluir, por tanto, que las facultades atribuidas al titular de la concesión que la sentencia de instancia ha declarado nulas son conformes a derecho, tanto por estar respaldadas por norma con rango de ley (la Ley de Puertos catalana) como por no ser contrarias a la legislación del Estado sobre contratación pública.
La estimación de los dos motivos de casación determina que la sentencia de 3 de noviembre de 2014 la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña debe ser casada y anulada.
Entrando entonces a resolver en los términos en que viene planteado el debate ( artículo 95.2.d/ de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ), entendemos que debe ser desestimado el recurso contencioso-administrativo interpuesto por las comunidades de propietarios DIRECCION000 , DIRECCION001 y DIRECCION002 , y de la Associació de Ports Privats, Propietaris, Amarristes i Usuaris de la Marina D'empuriabrava contra la resolución del Director General de Puertos, Aeropuertos y Costas de la Generalitat de Cataluña de 24 de noviembre de 2010 que aprueba el Reglamento de explotación y policía de la Marina d'Empuriabrava (DOGC de 13 de enero de 2011), y contra la resolución del Secretario de Territorio y Mobilidad de 25 de julio de 2011 que desestimó el recurso de alzada interpuesto contra la anterior resolución.
En efecto, las pretensiones de anulación del artículo 25, apartado 3, letras a / y b/, del Reglamento de Policía Portuaria aprobado por Decreto 206/2001, de 24 de julio, de la Generalitat de Cataluña, y de la letra b/ del apartado 2 del artículo 98 , del Reglamento de explotación y policía de la marina interior de Empuriabrava, deben ser desestimadas por las mismas razones que hemos expuesto al examinar los motivos de casación. En cuando a los demás argumentos de impugnación y pretensiones que la parte demandante formuló en el proceso de instancia y sobre los que no se ha suscitado debate en casación, damos por reproducidos los razonamientos expuestos en la sentencia recurrida.
De conformidad con lo que dispone el artículo 139 1 y 2 de la Ley de la Jurisdicción , no procede la imposición de costas ni en la casación ni en la instancia, habida cuenta de las dudas de derecho que concurrían en el litigio.
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción .
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido : · Ha lugar al recurso de casación interpuesto por PORT D'EMPURIABRAVA, S.A. contra la sentencia de a Sección 5ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 30 de diciembre de 2014 (recurso contencioso-administrativo 352/2011 ), que queda ahora anuladas y sin efecto. · Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto en representación de las comunidades de propietarios DIRECCION000 , DIRECCION001 y DIRECCION002 , y de la Associació de Ports Privats, Propietaris, Amarristes i Usuaris de la Marina D'empuriabrava contra la resolución del Director General de Puertos, Aeropuertos y Costas de la Generalitat de Cataluña de 24 de noviembre de 2010 que aprueba el Reglamento de explotación y policía de la Marina d'Empuriabrava (DOGC de 13 de enero de 2011); y contra la resolución del Secretario de Territorio y Mobilidad de 25 de julio de 2011 que desestimó el recurso de alzada interpuesto contra la anterior resolución. · No hacer imposición de las costas del recurso contencioso-administrativo ni de las del recurso de casación.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la coleccion legislativa.
Así se acuerda y firma.
Pedro Jose Yague Gil Eduardo Espin Templado Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat Eduardo Calvo Rojas Maria Isabel Perello Domenech Jose Maria del Riego Valledor Angel Ramon Arozamena Laso PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, lo que certifico.
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