STS 1730/2017, 14 de Noviembre de 2017
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 14 Noviembre 2017 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
| Número de resolución | 1730/2017 |
SENTENCIA
En Madrid, a 14 de noviembre de 2017
Esta Sala ha visto el recurso de casación n.º 2271/2015, interpuesto por la Comunidad de Madrid, representada y defendida por el letrado de dicha Comunidad, contra la sentencia n.º 218, dictada el 4 de mayo de 2015 por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid y recaída en el recurso nº 50/2014 , sobre desestimación presunta, por parte de la Consejería de Transportes, Infraestructuras y Vivienda de la Comunidad de Madrid, de la reclamación presentada el 17 de octubre de 2013 de reconocimiento y pago de la suma de 1.011.562,04€ más IVA, correspondiente al total de la revisión de precios que se debió incluir en las certificaciones ordinarias y en la certificación final de la obra "Obras de reparación ordinaria y vialidad invernal de las carreteras de la zona noroeste de la Comunidad de Madrid. Años 2007-2010", así como del pago de los intereses de demora, Se ha personado, como recurrida, la mercantil Dragados, S.A, representada por el procurador don Íñigo Muñoz Durán y asistida por el letrado don Juan Carlos de las Heras García.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva
En el recurso n.º 50/2014, seguido en la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, el 4 de mayo de 2015 se dictó la sentencia n.º 218, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:
FALLAMOS:
Que estimando en parte el recurso contencioso-administrativo núm. 50/14 formulado por el procurador Sr. Muñoz Durán, en nombre y representación de la entidad Dragados, S.A., anulamos la actuación administrativa impugnada, condenando a la Administración demandada a pagar a la recurrente la suma total de 1.011.562,04 euros en concepto de revisión de precios, así como el pago de los intereses de demora en los concretos términos expuestos en el fundamento de derecho sexto de esta sentencia, desestimando el resto de sus pretensiones. Todo ello sin efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas"
SEGUNDO.- Contra la referida sentencia anunció recurso de casación el letrado de la Comunidad de Madrid, que la Sala de instancia tuvo por preparado por diligencia de ordenación de 10 de junio de 2015, acordando el emplazamiento a las partes y la remisión de las actuaciones a este Tribunal Supremo.
TERCERO.- Personado el letrado de la Comunidad de Madrid, en la representación y defensa que ostenta de dicha Comunidad, por escrito de 14 de septiembre de 2015, formalizó el recurso anunciado, que funda en el motivo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción "Infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate" y consiste en la infracción del artículo 103 del texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio.
Y solicitó a la Sala que case y anule la sentencia recurrida.
CUARTO.- Admitido a trámite el recurso, se remitieron las actuaciones a la Sección Séptima, de conformidad con las reglas de reparto de asuntos.
QUINTO.- Recibidas, por diligencia de ordenación de 12 de noviembre de 2015 se dio traslado del escrito de interposición al procurador don Íñigo María Muñoz Durán para que formulara su oposición. Trámite evacuado por escrito presentado el 23 de noviembre de 2015 en el Registro General de este Tribunal Supremo, en el que pidió a la Sala la desestimación del recurso y que declare la firmeza de la sentencia recurrida, con expresa condena en costas a la parte recurrente y demás que proceda en Derecho.
Al amparo de lo dispuesto en el artículo 94.3 de la Ley de la Jurisdicción , dijo que no interesa la celebración de vista.
SEXTO.- Debido a la reestructuración de la Sala, como consecuencia de la entrada en vigor del nuevo régimen del recurso de casación y, en aplicación de las nuevas normas de reparto vigentes a partir del día 22 de julio de 2016, aprobadas por acuerdo de la Sala de Gobierno de 14 de junio anterior (BOE núm. 163, de 7 de julio de 2016), se remitieron las actuaciones a esta Sección Cuarta .
SÉPTIMO.- Mediante providencia 14 de julio de 2017 se señaló para votación y fallo el día 31 de octubre siguiente y se designó magistrado ponente al Excmo. Sr. don Pablo Lucas Murillo de la Cueva.
OCTAVO.- En la fecha acordada, 31 de octubre de 2017, han tenido lugar la deliberación y fallo del presente recurso. Y el 7 de noviembre siguiente, se pasó a la firma la sentencia.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Los términos del litigio y la sentencia de instancia.
El 15 de noviembre de 2007 la Comunidad de Madrid adjudicó a Dragados, S.A. el contrato consistente en "Obras de reparación ordinaria y vialidad invernal de las carreteras de la zona noroeste de la Comunidad de Madrid. Años 2007-2010". Se formalizó el 26 siguiente y el plazo de ejecución convenido era de treinta y seis meses desde el día siguiente al de la comprobación del replanteo que tuvo lugar el 30 de noviembre de 2007. Expiraba, pues, el 30 de noviembre de 2010. El contrato contenía una cláusula de revisión de precios.
El 26 de mayo de 2010 se firmó el modificado n.º 1 que incrementó en 1.223.693,68€ el precio del contrato que, así, quedaba en 10.543.185,64€ pero no amplió el plazo. El 15 de noviembre de ese año, 2010, el Consejero de Transportes e Infraestructuras acordó, en virtud del artículo 96.2 del texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, ampliar el plazo hasta el 28 de febrero de 2011 por las inclemencias meteorológicas habidas ese invierno sin introducir ningún otro cambio. De nuevo, el 15 de febrero siguiente el mismo Consejero, en virtud igualmente de ese artículo 96.2 , resolvió una nueva prórroga hasta el 28 de julio de 2011 debido a la tramitación de un proyecto modificado sin alteración de las demás estipulaciones ni imposición de penalidades por no ser imputable al contratista. Todavía el 15 de abril de 2011 el Director General de Carreteras solicitó a Dragados, S.A. que continuara ejecutando las obras con las mismas condiciones del contrato hasta que comenzara la ejecución de nuevo para el período 2011-2014.
La Administración madrileña convalidó mediante los acuerdos de su Consejo de Gobierno de 15 de diciembre de 2011 y de 12 de abril de 2012 los trabajos efectuados entre el 1 de diciembre de 2010 y el 15 de abril de 2011 por 1.880.285,13 y entre el 16 de abril de 2011 y el 31 de octubre de 2011 por 1.085.455,25€.
Dragados S.A. solicitó a la Comunidad de Madrid el 17 de octubre de 2013 el pago de 1.011.562,04€ más el IVA por la revisión de precios que se debió incluir en las certificaciones ordinarias de obra y en la final por los trabajos realizados entre el 1 de diciembre de 2010 y el 31 de octubre de 2011. También reclamó los intereses de demora por no haberse satisfecho en su momento el importe de la revisión de precios. Ante el silencio de la Administración, entendió desestimada su pretensión e interpuso el recurso contencioso- administrativo resuelto por la sentencia, estimatoria, cuya anulación pretende la Comunidad de Madrid.
En efecto, la Sección Tercera de la Sala de Madrid estimó en parte las pretensiones de Dragados, S.A. pues reconoció su derecho a percibir los 1.011.562,04€ reclamados y los intereses de demora. No acogió --de ahí la estimación parcial-- su reclamación de los intereses de los intereses por faltar una cantidad líquida sobre la que calcularlos.
La sentencia aceptó la tesis de la recurrente y concluyó que la prolongación del contrato no se debió a causas imputables a la contratista y tuvo en cuenta que se acordó que se aplicarían durante las prórrogas las estipulaciones contractuales excepto las relativas al plazo de manera que aceptó la revisión de precios. Además, subrayó que no cabía hablar de obras realizadas fuera de contrato o sin su cobertura. Destaca en este sentido que la Jefe del Área de Conservación y Explotación de la Consejería de Transportes, en informe que obra a los folios 49 y siguientes, explica que "se dio orden a la empresa contratista de continuar los trabajos" mientras se tramitaba el expediente para licitar el nuevo contrato ante el peligro para la seguridad vial de la falta de mantenimiento de las carreteras. Destaca, igualmente, la sentencia que tanto las prórrogas como la orden de continuación de los trabajos respondieron a necesidades de la Administración sin causa imputable a Dragados, S.A. y que aquélla reconoció que las obras se encontraban en buen estado y que se ejecutaron conforme al proyecto.
Concluye así la sentencia sus razonamientos:
En definitiva, a la vista de lo anterior, y remitiendo expresamente tanto las Resoluciones de 15 de noviembre de 2010 y 15 de febrero de 2011, como la de 15 de abril de 2011, a las estipulaciones del contrato originario --firmado el día 26 de noviembre de 2007--, no se puede admitir, como pretende la Administración, que la reclamación actora corresponda a obras realizadas fuera de contrato. A lo que se ha de añadir que, en cualquier caso, dadas las circunstancias concurrentes, no puede constituir obstáculo a la reclamación actora la alegada falta de aprobación del gasto debido entre el 1 de diciembre de 2010 y el 31 de octubre de 2011 y la necesidad de convalidación pues, como se acaba de exponer, fue la propia Administración la que dictó las Resoluciones citadas precisamente para satisfacer necesidades de la misma en orden a asegurar las condiciones óptimas de seguridad de los usuarios de las carreteras, bien debido a inclemencias meteorológicas, a la tramitación del proyecto o al retraso en la tramitación del procedimiento de contratación para el periodo 2011-2014. Esto es, la contratista ejecuta los trabajos y obras en virtud de lo dispuesto por la propia Administración, por lo que no se puede hacer recaer en la misma las consecuencias económicas de la omisión de aquéllos trámites, ya que cumplió debidamente con todo lo que se le ordenó, dándole a conocer, además, que serían aplicables las estipulaciones del contrato primitivo, incluida, por lo tanto, la revisión de precios.
Téngase en cuenta, por lo demás, que si bien en el Informe de la Jefe de Área de Conservación y Explotación de la Consejería de Transportes e Infraestructuras de 19 de marzo de 2014 se señala que "los precios de la obra ejecutada fuera de contrato no se encuentran amparados por éste y fueron consensuados con el contratista", sin embargo nada consta en autos ni en el expediente administrativo sobre un posible acuerdo sobre concretos y distintos precios a percibir en el periodo comprendido entre diciembre de 2010 y el 31 de octubre de 2011
.
El motivo de casación interpuesto por la Comunidad de Madrid.
El escrito de interposición, invocando el artículo 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción , dice que la sentencia de instancia ha infringido el artículo 103 del texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas por considerar procedente la revisión de precios reclamada por Dragados, S.A. cuando debió fallar lo contrario. Según el representante de la Comunidad de Madrid ha de estarse a lo señalado en el informe del Área de Conservación y Explotación de la Dirección General de Carreteras en el que se dice que la revisión de precios sólo procede respecto de la obra contratada y no respecto de las actuaciones realizadas sin la cobertura del contrato y que hubo que convalidar antes de pagar pues los precios de la obra ejecutada al margen del contrato no están amparados por éste.
Añade el motivo que el hecho de que la prórroga se acordase conforme al artículo 96.2 del texto refundido, es decir sin que mediaran causas imputables al contratista, no significa que la demora en el plazo de ejecución fuera imputable a la Administración. Y cita en su apoyo la sentencia de esta Sala de 21 de julio de 2011 (casación 110/2009 ).
La oposición de Dragados, S.A.
Nos pide en primer lugar, que inadmitamos el recurso de casación por no alcanzar la cuantía mínima necesaria que exige el artículo 86.2 b) de la Ley de la Jurisdicción en la interpretación que sigue una sentencia de la propia Sala y Sección de instancia que, a su vez, se apoya en varias del Tribunal Supremo. Explica en ese sentido el escrito de oposición que ha de considerarse separadamente la cuantía de cada certificación de obra y no la suma total reclamada y que el importe a que asciende la revisión de precios de cada una en ningún caso supera el límite de los 600.000€.
Sostiene después Dragados, S.A. que la sentencia recurrida no vulnera el artículo 103 del texto refundido de constante cita. Se sirve para sustentar su posición (i) del certificado de ejecución emitido el 10 de julio de 2012 por la Dirección General de Carreteras de la Consejería de Transportes Infraestructuras y Vivienda de la Comunidad de Madrid en el que se dice que la variación del plazo de ejecución se debió a "sendas ampliaciones de la duración del contrato" y que las obras "han sido ejecutadas con arreglo a condiciones y a plena satisfacción del que suscribe" y que consistieron en los trabajos de conservación objeto del contrato; (ii) de la resolución de 15 de noviembre de 2010 de la Consejería de Transportes, Infraestructuras y Vivienda de la Comunidad de Madrid en la que se dice que la prórroga no se debió a causas imputables a la contratista sino a la tramitación y aprobación de un proyecto modificado; (iii) del informe de la Jefe del Área de Conservación y Explotación de la misma Consejería de 19 de marzo de 2014 en el que se dice que se ordenó a la contratista continuar los trabajos.
Invoca, por lo demás, Dragados, S.A. el artículo 107 del texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas . Si, argumenta, reconoce el derecho a la revisión de precios incluso cuando hay mora imputable al contratista, con más razón deberá reconocerse cuando es la Administración la que amplía el plazo. También recuerda que la resolución de la Consejería de 15 de abril de 2011, además de solicitar a Dragados, S.A. que continúe ejecutando las obras hasta el inicio de la ejecución del nuevo contrato, precisa que esa continuación tendrá lugar bajo las condiciones del suscrito en 2007.
Por último, Dragados, S.A. observa que nada consta en autos ni en el expediente de un posible acuerdo con términos distintos a los convenidos inicialmente y que la jurisprudencia reconoce el derecho a la revisión de precios de las obras adicionales a las pactadas. Cita aquí la sentencia de esta Sala de 21 de marzo de 1991 (apelación 1905/1988 ) y la doctrina de la Junta de Contratación Administrativa del Estado.
El juicio de la Sala: no se aprecia la causa de inadmisión pero el motivo de casación no puede prosperar.
El recurso de casación no incurre en la causa de inadmisión opuesta por Dragados, S.A.. La pretensión que hizo valer ante la Comunidad de Madrid y luego ante la Sala de instancia giraba y gira en torno a la procedencia de aplicar la revisión de precios a las obras realizadas más allá del plazo previsto inicialmente. Se trata, por tanto, de una cuestión previa y distinta a la de la concreción que pudiera alcanzar al aplicarse la revisión de precios a las cantidades consignadas en cada una de las certificaciones de obra emitidas en el período en que se amplió el plazo. De ahí que no proceda dividir o fragmentar la cuantía ya que, siendo uno solo el extremo a dirimir, una sola ha de considerarse su traslación económica.
Porque, efectivamente, es este único extremo el que se plantea, el de si procede o no aplicar la revisión de precios a las obras que Dragados, S.A. ejecutó más allá del plazo consignado en el contrato. En este punto, como hemos visto, la Comunidad de Madrid mantiene que habiéndose realizado fuera de él no cabe acudir a la revisión de precios. Sin embargo, del examen de las actuaciones y de cuanto consta en el expediente resulta una conclusión distinta, precisamente la alcanzada por la sentencia de instancia. Conclusión que excluye la infracción del artículo 103 del texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas e impone, como se ha anticipado, la desestimación del motivo interpuesto por la Comunidad de Madrid.
Niega éste que las obras sobre las que ha surgido esta controversia se hicieran conforme al contrato y sugiere que, si bien no fue imputable a la contratista la prolongación del período de su ejecución, tampoco lo sería a la Comunidad de Madrid. Este planteamiento que, en realidad, discute la apreciación de los hechos, choca con los elementos de los que se sirve la sentencia para afirmar lo contrario. Elementos que no son otros que actuaciones de la propia Administración recurrente que es la que toma las decisiones de hacer modificaciones del proyecto inicial, de ampliar el plazo y de que Dragados, S.A. continúe las obras, precisando además que todo ello se produzca conforme a las estipulaciones iniciales salvo en lo referido al período temporal considerado.
Por otra parte, la sentencia de 21 de julio de 2011 (casación 110/2009 ) no sirve de apoyo a la tesis de la Administración madrileña pues contempla un supuesto del todo diferente en el que no estaba previsto sino excluida expresamente la revisión de precios y se exigió del adjudicatario la renuncia expresa y absoluta a cualquier pretensión en la materia. Justamente lo contrario de lo que ha sucedido en este caso.
Así, pues, como ya se ha dicho, el motivo y el recurso de casación no pueden prosperar.
Costas.
A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , procede imponer las costas a la parte recurrente pues no se aprecian razones que justifiquen no hacerlo. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese precepto legal, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por todos los conceptos la de 6.000€. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido Que no ha lugar al recurso de casación n.º 2271/2015, interpuesto por la Comunidad de Madrid contra la sentencia n.º 218, dictada el 4 de mayo de 2015 por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid y recaída en el recurso n.º 50/2014 , e imponemos a la parte recurrente las costas del recurso de casación en los términos señalados en el último de los fundamentos jurídicos.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la coleccion legislativa.
Así se acuerda y firma.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente en estos autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo, lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.
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