STS 1667/2017, 2 de Noviembre de 2017

Por la representación procesal de la Junta de Andalucía, se interpuso recurso contencioso-administrativo contra la Resolución de la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos de Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas de fecha 10 de junio de 2013, denegatoria del requerimiento formulado el 31 de mayo de 2013 para la convocatoria de la Comisión Bilateral prevista en la Disposición Adicional Tercera del Estatuto de Autonomía para Andalucía, y la remisión de información sobre el importe de la inversión total realmente ejecutada por el Estado en la Comunidad Autónoma Andaluza en los ejercicios 2010 y 2011.

En contestación a dicho requerimiento, la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos remitió a la Junta de Andalucía comunicación de 10 de junio de 2013 señalando que la Comisión Bilateral de Cooperación Junta de Andalucía-Estado según el art. 220 del Estatuto carece de competencia en materia de inversiones, quedando asignadas según el art. 184 del Estatuto en la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Comunidad Autónoma. Por lo que la metodología y procedimientos aprobados en un grupo de trabajo de una Comisión que no tiene competencias en la materia así como las comunicaciones recibidas en relación a la Disposición Adicional Tercera en 2008 y 2009 no suponen ningún compromiso de gasto. En cuanto a la obligación de remisión de información, se indica que no consta la aprobación por la Comisión Bilateral de Cooperación Junta de Andalucía-Estado de ninguna Metodología específica de cálculo, sin perjuicio de las actuaciones realizadas por un grupo de trabajo en el seno de la misma cuyo resultado no consta que fuera elevado y aprobado por la Comisión, señalando no obstante que es objeto de publicación periódica por parte del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas el Informe de Distribución Territorial de la Inversión del Estado y sus Organismos, elaborado por la Intervención General de la Administración del Estado y que está a disposición de todos los ciudadanos en la página web de dicha institución. La anterior negativa es lo que había dado lugar al recurso contencioso-administrativo.

El recurso contencioso-administrativo se siguió con el número 352/2013. La Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, dictó sentencia de fecha 11 de noviembre de 2014 , en cuya parte dispositiva se acuerda:

Que DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo nº 352/2013 interpuesto por la letrada de la JUNTA DE ANDALUCÍA, contra la Resolución de la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas de fecha 10 de junio de 2013, a que la demanda se contrae, la cual declaramos ajustada a derecho. Sin efectuar expresa imposición de costas.

Contra la referida sentencia, el representante legal de LA JUNTA DE ANDALUCÍA, manifestó ante la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, su intención de interponer recurso de casación, que la Sala de instancia tuvo por preparado y al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el Letrado de la Junta de Andalucía, compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 14 de abril de 2015, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que expuso los dos motivos de casación siguientes:

Primero.- al amparo del art. 88.1.c) LJCA , por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen actos y garantías del procedimiento, con infracción del art. 218 LEC , relativo a la incongruencia y motivación de las sentencias.

Segundo.- con carácter subsidiario al anterior, por infracción de la Disposición Adicional tercera del Estatuto de Autonomía para Andalucía, aprobado por Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo en relación con al primera pretensión formulada y del art. 29 LJCA , en relación tanto con la primera como con la segunda de las pretensiones esgrimidas en el proceso. La sentencia al desestimar la pretensión de constitución de la convocatoria de la Comisión prevista en la Disposición Adicional tercera del Estatuto de Autonomía de Andalucía se inaplica y vacía de contenido la norma estatal de que se trata.

Y termina suplicando a la Sala estime los motivos del recurso de casación, casando la sentencia de instancia recurrida y estimando la demanda.

Admitido a trámite el recurso de casación, la Administración General del Estado presentó escrito de oposición al recurso en fecha 12 de noviembre de 2015 en el que suplicó a la Sala dicte resolución desestimando el recurso de casación, con costas. Quedando las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno corresponda.

Se abstuvo del conocimiento del presente recurso de casación el Exmo. Magistrado Sr. Arozamena Laso, por haber resuelto el pleito en la anterior instancia. Se señaló para votación y fallo el día 30 de mayo de 2017, que fue suspendida para su deliberación conjunta con el recurso de casación 3030/2015. Señalándose nuevamente para su votación y fallo el día 19 de septiembre de 2017, fecha en que ha tenido lugar con observancia de las disposiciones legales, continuándose la deliberación el día 26 de septiembre, 3 y 17 de octubre.

La Junta de Andalucía interpone recurso de casación 80/2015, frente a la sentencia de la Sección Séptima de la Sala de lo contencioso administrativo de la Audiencia Nacional de fecha 11 de Noviembre de 2014, dictada en el recurso tramitado bajo el número 352/2013.

La sentencia de la Audiencia Nacional desestimó el recurso contencioso-administrativo promovido por la Junta de Andalucía contra la resolución de la Secretaria de Estado de Presupuestos y Gastos del Ministerio de Hacienda y Administraciones Publicas de fecha 10 de junio de 2013, por la que se desestima el requerimiento formulado por el Consejero de Economía, Innovación y Ciencia de la Junta de Andalucía el 31 de mayo de 2013, en relación con la inacción del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas en orden a la falta de convocatoria de la Comisión Bilateral específica prevista en la Disposición Adicional Tercera del Estatuto de Autonomía de Andalucía.

El requerimiento formulado por la Junta de Andalucía se basaba en lo dispuesto en la Disposición Adicional Tercera del Estatuto de Autonomía de Andalucía (EAA) se realizó en los siguientes términos:

(...) La constitución de la referida Comisión y la negociación en su seno de buena fe, además de un imperativo legal, implica una necesaria exigencia de cara a la adecuada financiación autonómica. En este sentido, los Presupuestos Generales del Estado para 2013, además de incumplir la previsión contenida en la DAT de que la inversión de la Administración General del Estado destinada a Andalucía sea equivalente al peso de la población andaluza sobre el conjunto nacional, no contemplan ninguna previsión respecto a los más de 1.504 millones de euros certificados por la intervención General de la Administración del Estado como desviaciones de los ejercicios 2008 y 2009.

En consecuencia y en virtud de lo expuesto, por la presente le requiero para que como órgano al que se le atribuye la Presidencia de dicha Comisión, proceda a convocar la misma en el plazo máximo de un mes.

Segundo.- Además, a diferencia de otros años, y sin justificación alguna, la Administración General del Estado ha incumplido su deber de suministrar información correspondientes a la inversión total realmente ejecutada en los ejercicios 2010 y 2011, que conforme a lo que se establece en la "Metodología de cálculo de las Inversiones del Estado de Andalucía", aprobada en el seno de la Comisión Bilateral de Cooperación Junta de Andalucía-Estado, debería haber sido remitida antes del 30 de junio de 2012- y validada por la intervención General de la Administración del Estado antes del 15 de octubre pasado.

Al privar a Andalucía de dicha información se está vulnerando el principio de lealtad institucional, ya que se nos impide el correcto ejercicio de nuestras competencias al carecer de datos que resultan imprescindibles para calcular los recursos con los que cuenta nuestra Comunidad Autónoma.

Es por ello que, en virtud de la presente, se le requiere para que remita la información sobre los importes de la inversión total realmente ejecutada por el Estado de Andalucía en los ejercicios 2010 y 2011 en el plazo máximo de 15 días.

Asimismo, le recuerdo el deber de suministrar la información correspondiente a la inversión total realmente ejecutada en el ejercicio 2012 antes de 30 de junio del presente ejercicio.

La Administración estatal rechazó el requerimiento de la Junta en el que se interesaba la convocatoria de la Comisión de la DA 3ª del EAA, en el que adicionalmente se interesaba la remisión de cierta información, mediante la resolución de la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas de fecha 10 de junio de 2013, en los siguientes términos:

En relación con su carta de 31 de mayo de 2013 en virtud de la cual requiere a la Administración General del Estado la convocatoria de la Comisión Bilateral específica prevista en la Disposición Adicional Tercera del Estatuto de Autonomía de Andalucía y la remisión de información sobre el importe de la inversión total ejecutada por el Estado en la comunidad Autónoma de Andalucía en los ejercicios 2010 y 2011 le puedo trasladar las consideraciones que, como respuesta a una carta anterior remitida por la Junta de Andalucía a este Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, le pudo transmitir el Secretario de Estado de Administraciones Públicas mediante carta del pasado 30 de mayo de 2012 en la que le señalaba que "la comisión Bilateral de cooperación Junta de Andalucía-Estado según el artículo 220 del Estatuto carece de competencias en materia de inversiones quedando asignados según el artículo 184 (...) del Estatuto en la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Comunidad Autónoma.

Por ello, la metodología y procedimientos aprobados en un grupo de trabajo de una Comisión que no tiene competencias en la materia así como las comunicaciones recibidas en relación a la Disposición Adicional Tercera en 2008 y 2009 no suponen ningún compromiso de gasto.

En este sentido, tal y como expone la Sentencia del Tribunal Constitucional (STSC) 31/2010 en su fundamento jurídico 181 y, en términos equiparables, a lo previsto en la Disposición Adicional Tercera de la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de Reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía , no puede tener en modo alguno (...) efectos directamente vinculantes para el Estado y por tanto debe, pues, interpretarse en el sentido de que no vincula al Estado en la definición de su política de inversiones, ni menoscaba la plena libertad de las Cortes Generales para decidir sobre la existencia y cuantía de dichas inversiones.

Así pues las Comunidades Autónomas no pueden pretender construir en sus Estatutos un sistema de financiación adicional para inversiones que se distribuya territorialmente según el criterio o variable que sea más favorable en cada momento a los intereses de cada Comunidad".

Por otra parte, sin perjuicio de lo anteriormente señalado respecto de la falta de competencia de la señalada Comisión Bilateral, en el apartado segundo de su carta se alude a una obligación de remisión de información antes del 30 de junio de 2012 en virtud "de lo que establece en la Metodología de cálculo de las inversiones del Estado en Andalucía aprobado en el seno de la Comisión Bilateral de Cooperación Junta de Andalucía-Estado". en relación con ella debe indicarse que no consta la aprobación por tal Comisión de ninguna Metodología específica de cálculo sin perjuicio de las actuaciones realizadas por un grupo de trabajo en el seno de la misma cuyo resultado no consta que fuera elevado y aprobado por tal Comisión.

En cualquier caso, dentro del compromiso de este Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas por la máxima transparencia en relación con la información de la actividad económica-financiera del Estado puedo indicarle que es objeto de publicación periódica por parte del mismo el "Informe de Distribución Territorial de la inversión del Estado y sus Organismos ( artículo 16 de la ley Orgánica 2/2012 )" elaborado por la Intervención General de la Administración del Estado y que está a disposición de todos los ciudadanos en la página web de dicha institución, refiriéndose la última publicación disponible en la fecha actual a datos de ejecución presupuestaria a 31 de diciembre de 2012.

Interpuesto recurso contencioso administrativo por la Junta de Andalucía, la Sala de la Audiencia Nacional desestima el recurso contencioso por similares razones a las expresadas por la Administración del Estado para rechazar el requerimiento dirigido por la Comunidad Autónoma aquí recurrente.

La sentencia comienza su fundamentación jurídica con la reseña de los antecedentes de hecho relevantes para el enjuiciamiento del caso, (FJ 1º), tras lo cual sintetiza los argumentos impugnatorios esgrimidos por la parte actora (FJ 2º), y a continuación pasa a examinar el contenido de la citada Disposición Adicional 3ª EAA y del artículo 220 del mismo texto estatutario, referidos respectivamente a la Comisión Bilateral Junta de Andalucía-Estado y a la Comisión Bilateral de Cooperación Junta de Andalucía-Estado (FJ 3º), para concluir en la forma que ya expusimos, en el sentido de que las inversiones corresponden a la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales (FJ 4º), rechazando asimismo, en el siguiente fundamento la remisión de información solicitada.

Así centrado el tema de debate, declara la sentencia que la aludida Comisión Bilateral Estado-Junta de Andalucía de la DA 3ª del EAA, carecía de competencia en materia de inversiones, así como la improcedencia de la información requerida con el siguiente tenor:

CUARTO: Así pues, este último precepto señala en sus dos últimos apartados, como es de ver, que la Comisión Bilateral Junta de Andalucía-Estado se reunirá en sesión plenaria al menos dos veces al año y siempre que lo solicite una de las dos partes, así como que adoptará su reglamento interno y de funcionamiento por acuerdo de las dos partes. Sin embargo, la Disposición Adicional Tercera, primeramente transcrita, sólo establece que "se constituirá una Comisión integrada por la Administración estatal y autonómica" , hecho que en la actualidad no se ha producido pues, si bien es cierto que ambas Administraciones designaron en su día a las personas que iban a actuar en su representación en la citada Comisión, -el Estado mediante la Orden PRE/971/2007, de 30 de marzo, y la Junta de Andalucía mediante Acuerdo de 17 de abril de 2.007, del Consejo de Gobierno-, lo cierto es que, como viene a reconocer la propia parte actora en su escrito de requerimiento a la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, "dicha Comisión aún no se ha constituído" .

Y, ciertamente, no se ha dictado norma o disposición alguna en desarrollo del apartado 3 de la DAT, en el que se recoge la constitución de esta Comisión en el futuro, con lo que no se ha constituído la misma, y falta por tanto el presupuesto básico indispensable para que pueda hablarse de inactividad de la Administración, a la que se refiere el art. 29 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, según el cual:

"Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta a favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ellas puede reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración".

En virtud de lo anterior, es claro que la pretensión deducida por la Junta de Andalucía en el sentido de que se convoque a la Comisión bilateral que nos ocupa, no puede acogerse de forma favorable por no haberse constituído formalmente la misma, como queda dicho, debiendo tenerse presente que no estamos ante una disposición general que no precise de actos de aplicación, ni ante ningún acto, contrato o convenio que obligue a la Administración a realizar una prestación concreta a favor de una o varias personas, sino ante una disposición legal que tiene carácter de futuro y que carece por el momento de un contenido prestacional concreto y determinado, y que por tanto necesita de ulterior regulación y especificación.

Cabe señalar a los efectos que se debaten, por último, que el art. 184 del Estatuto de Andalucía establece, sobre la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado- Comunidad Autónoma, que ésta Comisión "es el órgano bilateral de relación entre el Estado y la Comunidad Autónoma en el ámbito de la financiación autonómica. Le corresponde la concreción, aprobación, actualización y el seguimiento del sistema de financiación, así como la canalización del conjunto de relaciones fiscales y financieras de la Comunidad Autónoma y el Estado, y ejercerá sus funciones sin perjuicio de los acuerdos suscritos por la Junta de Andalucía en esta materia en instituciones y organismos de carácter multilateral." Destacándose entre las funciones que tiene asignadas -apartado 4, d)-, la de " Estudiar las inversiones que el Estado realizará en la Comunidad Autónoma de Andalucía".

Del anterior precepto se deduce que es a esta Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales del Estado-Comunidad Autónoma a la que corresponden en realidad las competencias en materia de inversiones, y no a la Comisión Bilateral de Cooperación Junta de Andalucía-Estado, ya que no se incluyen en el art. 220 del mismo Estatuto, en el que se relacionan las funciones de esta última, antes transcrito.

QUINTO: Sobre la remisión de información sobre el importe de la inversión total realmente ejecutada por el Estado en la Comunidad Autónoma Andaluza en los ejercicios 2.010 y 2.011, y al margen de que el Abogado del Estado plantea la inadmisibilidad de tal pretensión a tenor de los arts. 69,c ) y 28 de la LJCA por cuanto el requerimiento efectuado al respecto por la actora (el 31 de mayo de 2.013) es extemporáneo según el art. 46.2 de la LJCA por sobrepasar con exceso el plazo de dos meses desde que la información debió ser remitida (antes del 30 de junio de 2.012), ha de manifestarse que no existe tampoco esta inactividad por parte de la Administración, pues tampoco nos encontramos ante ninguna disposición general, ni acto, contrato o convenio que obligue a la Administración a realizar esta prestación concreta, sin perjuicio del cumplimiento del principio de lealtad institucional que a todas la Administraciones incumbe, no citándose por otra parte ningún precepto estatutario, legal o reglamentario que resulte infringido, sino únicamente lo establecido en la "Metodología de cálculo de las Inversiones del Estado en Andalucía", que según afirma la parte actora fue aprobado en el seno de la Comisión Bilateral de Cooperación Junta de Andalucía-Estado.

Sin embargo, como se recoge en la Resolución impugnada, no consta la aprobación por tal Comisión de la referida "Metodología de cálculo de las Inversiones del Estado en Andalucía", sino que lo que consta es un documento con tal denominación aprobado por un grupo de trabajo en el seno dicha Comisión que no tiene carácter normativo, y que no se acredita haya sido aprobado por la misma; sin que a ello obste que con anterioridad, en fecha 16 de septiembre de 2.011, sí se aprobase un acuerdo relacionado con las inversiones en Andalucía en los años 2.008 y 2.009, pues ello no vincula ni supone compromiso alguno en el mismo sentido para años sucesivos; debiendo resaltarse, finalmente, que en la Metodología referida no se establece la obligación concreta de la Administración de remitir la información que se requiere.

El recurso de casación formulado por la Junta de Andalucía se articula en dos motivos de impugnación, acogido el primero al cauce del artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción , en el que denuncia la incongruencia y falta de motivación de la sentencia recurrida, y el segundo al amparo del apartado d) del mismo artículo 88.1 LJCA , por infracción de la Disposición Adicional Tercera del Estatuto de Autonomía para Andalucía, aprobado por Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo en relación con al primera pretensión formulada y del art. 29 LJCA , en relación tanto con la primera como con la segunda de las pretensiones esgrimidas en el proceso.

El primer motivo de casación censura la sentencia impugnada por incurrir en incongruencia y falta de motivación. En el desarrollo argumental del motivo aduce que la sentencia ha mutado completamente la pretensión planteada y ha eludido pronunciarse sobre lo que se pide en la demanda, que es la constitución de la comisión prevista en la Disposición Adicional Tercera del Estatuto de Autonomía. Considera que la sentencia debió haber enjuiciado la mencionada Disposición del EAA, y si presentaba un contenido apto para la constitución de la Comisión prevista en el apartado 3º de la disposición reseñada, sin que la Sala de la Audiencia Nacional emita un pronunciamiento sobre la controversia, que deja sin resolver. Por consiguiente -concluye la recurrente - ha quedado patente la vulneración de las reglas que se instituyen en garantía de la más elemental tutela judicial efectiva y que se traducen, entre otras, en la garantía de que el Juzgador se pronuncie sobe lo que ha solicitado la parte actora en el suplico de su escrito de demanda.

Pues bien, la queja de incongruencia y falta de motivación de la sentencia no puede tener favorable acogida, pues la sentencia examina la cuestión suscitada de forma coherente con el planteamiento de la demanda y ofrece una respuesta suficientemente motivada en la que se expone con claridad la ratio decidendi del pronunciamiento desestimatorio.

Es claro que la primera pretensión deducida por la Junta de Andalucía de que se convocara la Comisión de la DA 3ª del EAA que nos ocupa es rechazada de forma motivada por la Sala, que declara en la sentencia que se trata de una disposición legal que tiene carácter de futuro que carece de un contenido concreto y que por tanto, necesita de ulterior regulación y especificación, a lo que añade que la competencia en materia de inversiones corresponde a la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales de la Junta de Andalucía. Respecto a la segunda pretensión de la demanda, que versaba sobre la remisión de cierta información, la Sala asimismo emite una respuesta razonada pues tras considerar la naturaleza de la documentación, concluye que no existía la obligación de la Administración de remitir la información que se requería.

La parte podrá discrepar de tal apreciación y criterio judicial, pero lo cierto es que la Sala argumenta de forma suficiente las razones del recurso de las pretensiones deducidas. La discrepancia se refiere a la cuestión de fondo pero no existe falta de motivación ni la incongruencia que se denuncia, pues se aprecia la correlación entre los razonamientos jurídicos de la sentencia y el objeto del proceso, siendo así que la respuesta judicial resulta congruente, adecuada y conforme con las exigencias del art. 24 CE .

En definitiva, la sentencia impugnada es congruente con el planteamiento realizado por las partes procesales y contiene una respuesta motivada que permite conocer su ratio decidendi, como se desprende de su fundamentación jurídica, sin que se aprecie ningún tipo de indefensión.

No son necesarios más argumentos para rechazar el primer motivo de casación invocado por la Junta recurrente.

El segundo de los motivos de casación se fundamenta en la infracción de la Disposición Adicional Tercera del Estatuto de Autonomía de Andalucía, con cita de lo dispuesto en el artículo 29 LJCA y la doctrina sobre la inactividad de la Administración. Combate la Junta de Andalucía recurrente la conclusión a la que llega la sentencia impugnada, que no reconoce competencia en materia de inversiones a la Comisión prevista en la DA 3ª EAA Estado-Junta de Andalucía. Frente a esta conclusión, considera que la interpretación de la Sala de instancia, que confirma el criterio de la Administración, implica vaciar de todo contenido a la Comisión prevista en la norma estatutaria.

Para abordar las cuestiones controvertidas y a tenor de los términos en los que se plantea el debate, es conveniente comenzar que en su apartado tercero contempla la constitución de la Comisión integrada por la Administración estatal y autonómica.

La Disposición Adicional Tercera del Estatuto de Autonomía de Andalucía, establece lo siguiente:

"Disposición adicional tercera. Inversiones en Andalucía.

1. El gasto de inversión del Estado con destino a Andalucía deberá garantizar de forma efectiva el equilibrio territorial, en los términos del artículo 138.1 y 2 de la Constitución .

2. La inversión destinada a Andalucía será equivalente al peso de la población andaluza sobre el conjunto del Estado para un período de siete años.

3. Con esta finalidad se constituirá una Comisión integrada por la Administración estatal y autonómica."

Conviene recordar la jurisprudencia constitucional que hemos reseñado en la sentencia de 2 de noviembre de 2017 dictada en el recurso de casación 3030/2015 promovido por la Generalidad de Cataluña que ha sido deliberado conjuntamente con el presente recurso. Recordamos en dicha sentencia la STS 31/2010, de 28 de junio, que examinó la DA 3 ª del Estatuto de Autonomía de Cataluña. Declaró el Tribunal Constitucional:

no puede admitirse que la disposición adicional tercera, apartado 1, vincule a las Cortes Generales en el ejercicio de sus funciones de examen, enmienda y aprobación de los Presupuestos Generales del Estado, pues respecto de este tipo de compromisos presupuestarios formalizados en un Estatuto de Autonomía hemos dicho que no constituyen «un recurso que el Estado deba consignar obligatoriamente en los presupuestos generales de cada ejercicio económico», pues es al Estado «a quien corresponde en exclusiva, atendiendo a la totalidad de los instrumentos para la financiación de las Comunidades Autónomas, a las necesidades de cada una de éstas y a las posibilidades reales del sistema financiero del Estado, decidir si procede dotar, en su caso, y en qué cuantía aquellas asignaciones en virtud de la competencia exclusiva que sobre la materia le atribuye el art. 149.1.14 CE (hacienda general). De la afirmación de la legitimidad constitucional de [un] mecanismo excepcional de financiación ... no cabe concluir la consecuencia de que el Estado deba, necesariamente y en todo caso, dotar una concreta partida presupuestaria si no se ha alcanzado al efecto acuerdo entre el Estado y la Comunidad Autónoma en el seno de la Comisión Mixta», correspondiendo «al Estado adoptar la decisión de establecer dicha dotación, si bien su actuación debe resultar presidida por el principio de lealtad constitucional que ... 'obliga a todos' y que impone que el Gobierno deba 'extremar el celo por llegar a acuerdos en la Comisión Mixta' ( STC 209/1990, de 20 de diciembre , FJ 4)» ( STC 13/2007, de 18 de enero , FJ 11).

La disposición adicional tercera, apartado 1, debe, pues, interpretarse en el sentido de que no vincula al Estado en la definición de su política de inversiones, ni menoscaba la plena libertad de las Cortes Generales para decidir sobre la existencia y cuantía de dichas inversiones

.

La STC 31/2010 , en este punto, se remite a la precedente STC 13/2007 de 18 de enero , que examinó el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Parlamento de Andalucía contra los arts. 83 , 84 y 85 así como contra las cuantías fijadas en la Sección 32 de la Ley 65/1997, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1998 .

El Estatuto de Autonomía de Andalucía establece en su Disposición Adicional Segunda , apartado 1, que:

"[ ] dadas las circunstancias socioeconómicas de Andalucía, que impiden la prestación de un nivel mínimo en alguno o algunos de los servicios efectivamente transferidos, los Presupuestos Generales del Estado consignarán, con especificación de su destino y como fuentes excepcionales de financiación, unas asignaciones complementarias para garantizar la consecución de dicho nivel mínimo",

Añadiendo su apartado 2 que:

"[ ] los criterios, alcance y cuantía de dichas asignaciones excepcionales serán fijados para cada ejercicio por la Comisión Mixta paritaria Estado- Comunidad Autónoma a que se hace referencia en el apartado 2 de la disposición transitoria sexta" .

Y la STC 13/2007 dijo en relación con este precepto (FJ 11º) que:

"La citada disposición adicional constata y reconoce, en un momento dado, la singularidad de Andalucía para la consecución de un nivel mínimo en la prestación de determinados servicios, razón por la cual prevé un mecanismo de financiación que, aun cuando excepcional, es complementario, operando cuando las restantes fuentes de financiación previstas en la norma estatutaria (concretamente, en su art. 56) se revelen insuficientes para garantizar la consecución de aquel mínimo. En este sentido no puede aceptarse que las asignaciones a las que se refiere el Estatuto de Andalucía sean un recurso que el Estado deba consignar obligatoriamente en los presupuestos generales de cada ejercicio económico. Esta interpretación no se compadece, ni con el carácter excepcional o extraordinario de este mecanismo de financiación, ni con el hecho de que, tal y como sucedía en relación con la participación en los ingresos del Estado, es a este último a quien corresponde en exclusiva, atendiendo a la totalidad de los instrumentos para la financiación de las Comunidades Autónomas, a las necesidades de cada una de éstas y a las posibilidades reales del sistema financiero del Estado, decidir si procede dotar, en su caso, y en qué cuantía aquellas asignaciones en virtud de la competencia exclusiva que sobre la materia le atribuye el art. 149.1.14 CE (hacienda general). De la afirmación de la legitimidad constitucional del mecanismo excepcional de financiación considerado no cabe concluir la consecuencia de que el Estado deba, necesariamente y en todo caso, dotar una concreta partida presupuestaria si no se ha alcanzado al efecto acuerdo entre el Estado y la Comunidad Autónoma en el seno de la Comisión Mixta a que hace referencia la disposición adicional segunda del Estatuto de Autonomía de Andalucía. Corresponde al Estado adoptar la decisión de establecer dicha dotación, si bien su actuación debe resultar presidida por el principio de lealtad constitucional que, como hemos afirmado en un caso que presenta alguna similitud con el ahora sometido a nuestro enjuiciamiento, "obliga a todos", y que impone que el Gobierno deba "extremar el celo por llegar a acuerdos en la Comisión Mixta" ( STC 209/1990, de 20 de diciembre , FJ 4). En suma, también debe desestimarse este último motivo de recurso"

Es el inciso que dice que el Estado no está obligado a dotar una determinada partida presupuestaria en la Ley de Presupuestos de cada ejercicio económico «si no se ha alcanzado al efecto acuerdo entre el Estado y la Comunidad Autónoma en el seno de la Comisión Mixta a que hace referencia la disposición adicional segunda del Estatuto de Autonomía de Andalucía».

En el recurso de inconstitucionalidad resuelto por esta sentencia STC 13/2007 , la parte entonces recurrente, el Parlamento de Andalucía, alegaba que en relación con el presupuesto para 1998 no se había previsto ninguna asignación en favor de la Comunidad Autónoma andaluza distinta o diversa de la participación en los ingresos del Estado, como a su juicio procedía en aplicación de la Disposición Adicional 2ª del Estatuto de Autonomía de Andalucía; y censuraba la falta de acuerdos al respecto en ese concreto ejercicio de 1998 en el seno de la Comisión Mixta. Consideraba, en definitiva, inconstitucional la omisión o falta de previsión de una partida presupuestaria específica derivada directamente de la Adicional 2ª tan citada en el presupuesto para 1998.

El Tribunal Constitucional, sin embargo, rechazó este planteamiento por las razones que antes hemos transcrito .

En este contexto, la alusión -antes subrayada- de la STC 13/2007 al hecho de que se haya alcanzado o no un acuerdo en el seno de la Comisión Mixta, no puede interpretarse de forma aislada y descontextualizada, sino en el seno del concreto recurso de inconstitucionalidad que resuelve. En efecto, este específico argumento se emplea por el Tribunal Constitucional para fundamentar el rechazo a la tesis de la recurrente en ese concreto recurso de inconstitucionalidad, cuando pretendía que se incluyera en la Ley de Presupuestos Generales del Estado una partida específica en aplicación de la Adicional 2ª del Estatuto Andaluz aun a pesar de no haberse alcanzado acuerdo alguno bilateral previo ad hoc en la Comisión Mixta.

Pues bien, ese inciso coincidentemente expresado en las SSTC de 2007 y 2010 no tiene el alcance que la Junta de Andalucía pretende atribuirle en su favor, pero tampoco cabe aceptar el razonamiento de la Sala de instancia que considera, en síntesis, que por mucho que se haya alcanzado un acuerdo en el seno de una Comisión Mixta del tipo de las aquí concernidas, tal acuerdo resulta en cualquier caso jurídicamente inocente o irrelevante. Al contrario, la STC 13/2007 resalta la importancia de las relaciones cooperativas entre Estado y Comunidad Autónoma, y argumenta sobre la relevancia de las actuaciones llevada a cabo en el seno de las Comisiones Mixtas.

Señala esta STC 13/2007 , con carácter general (FJ 5º), que no existe un derecho de las Comunidades Autónomas constitucionalmente consagrado a recibir una determinada financiación, sino un derecho a que la suma global de los recursos existentes de conformidad con el sistema aplicable en cada momento se reparta entre ellas respetando los principios de solidaridad y coordinación; añadiendo más adelante (FJ 6º) que la determinación de los criterios de distribución de la participación de las Comunidades Autónomas en los ingresos del Estado corresponde exclusivamente a este último, de manera que, en definitiva, "es de competencia exclusiva del Estado, en ejercicio de la que le atribuye al efecto el art. 149.1.14 CE , no sólo el señalamiento de los criterios para el reparto de la participación que se les conceda a las Comunidades Autónomas en los ingresos estatales, sino también la concreción por ley de esa participación". Sobre esta base, recuerda la sentencia (FJ 7º) que al Estado le corresponde la coordinación en materia de financiación de las Comunidades Autónomas, si bien matiza que ha de tenerse en cuenta que en el ámbito de la participación en los ingresos del Estado como recurso propio de las Comunidades Autónomas, "no sólo es precisa la coordinación del Estado sino también el establecimiento de fórmulas de colaboración (en particular, de cooperación) entre el Estado y las Comunidades Autónomas", que han de estar presididas por el principio de lealtad constitucional, principio que constituye un soporte esencial del funcionamiento del Estado autonómico, cuya observancia resulta obligada.

Dando un paso más en el razonamiento, señala la STC 13/2007 (FJ 8º) que la intervención de la Comisión Mixta paritaria Estado-Comunidad Autónoma no puede ignorar o soslayar el señalado marco de coordinación y cooperación interterritorial.

Ahora bien, puntualiza la sentencia inmediatamente a continuación, "este marco multilateral tampoco puede desplazar, en el ámbito específico de sus competencias, la actuación de las Comisiones Mixtas, es decir, ha de integrarse también con las funciones que dichas Comisiones tengan en su caso atribuidas en las normas estatutarias y en la LOFCA en cuanto órganos bilaterales específicamente previstos para concretar la aplicación a cada Comunidad Autónoma de los criterios acordados en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera. De acuerdo con el doble marco de integración señalado, el que la participación de las Comunidades Autónomas en el proceso de adopción de los criterios de reparto de los recursos del Estado deba producirse en el seno de un órgano como el Consejo de Política Fiscal y Financiera (art. 3 LOFCA) no significa que, antes o después de que dicho órgano delibere y en su caso adopte un acuerdo (que no olvidemos que, conforme al art. 10.2 del Reglamento de régimen interior del Consejo de Política Fiscal y Financiera, tendría la naturaleza de mera recomendación elevada al Gobierno, a quien correspondería elevar por su parte a las Cortes Generales su propia propuesta), no puedan tener lugar contactos entre el Estado y cada Comunidad Autónoma, en particular, en el seno de las Comisiones Mixtas a que hacen referencia las diferentes normas estatutarias, bien de carácter previo, con el fin de poner de manifiesto sus pretensiones y acercar posiciones, bien a posteriori, para concretar la aplicación a cada Comunidad Autónoma de los recursos previstos en el sistema de financiación que, a la vista de las recomendaciones del Consejo de Política Fiscal y Financiero, pudieran establecer las Cortes Generales".

En todo caso -cierra el razonamiento en este punto el TC-, en modo alguno cabe admitir que la determinación del porcentaje de participación en los ingresos del Estado pueda depender de la voluntad de una determinada Comunidad Autónoma, pues dotar de carácter vinculante a aquella voluntad sería tanto como conceder un derecho de veto a una Comunidad Autónoma sobre el ejercicio de las competencias exclusivas del Estado (FJ 9º).

Hechas las anteriores consideraciones generales, debemos entrar a analizar el debate planteado en este proceso que, con un alcance distinto al del recurso 3030/2015, se ciñe a resolver sí una vez requerida por la Junta de Andalucía la constitución de la Comisión Bilateral de la Disposición Adicional 3 ª del Estatuto de Autonomía de Andalucía, la Administración del Estado podía -como así hizo- rechazar tal pretensión, o si estaba obligada a la efectiva convocatoria de la Comisión.

La sentencia de instancia, siguiendo la posición de la Administración del Estado considera, por un lado, que no existe ningún deber jurídico de constitución de la Comisión reseñada, dada la ausencia de regulación legal y por otro, que la Comisión de la mencionada DA 3 ª no es competente para adoptar acuerdos por corresponder la competencia en materia de inversiones a la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales del Estado-Comunidad Autónoma, que se contempla en el artículo 184 del Estatuto de Autonomía de Andalucía.

Pues bien, no cabe compartir tal interpretación hecha por la Sala de instancia por las razones que pasamos a exponer.

La primera y más relevante, es que el propio Estatuto de Autonomía de Andalucía contempla una Comisión Bilateral específica integrada por la Administración Estatal y la Autonómica, con la finalidad de velar el gasto del Estado en Andalucía de forma que la inversión destinada a Andalucía sea «equivalente al peso de la población andaluza en el conjunto del Estado».Dicha disposición prevé de forma expresa que con tal finalidad se constituirá una Comisión integrada por ambas Administraciones, central y autonómica. La redacción de dicha previsión estatutaria es clara, pues refiere de forma literal la expresión se «constituirá» incluyendo un mandato legal positivo que conlleva de forma derivada la consecuencia de obligar a las Administraciones implicadas a realizar todas aquellas actuaciones necesarias para que se lleve a efecto , que implica, entre otros aspectos, el nombramiento de los miembros que han de representar a cada una de las Administraciones en esta Comisión y la realización de las correspondientes convocatorias.

Y es que precisamente, la propia Administración del Estado reconoce la realidad de la Comisión cuestionada cuando a fin de dar cumplimiento a la aludida Disposición Adicional Tercera procede, ya en el año 2007, al nombramiento de sus representantes a través de la Orden Ministerial PRE/871/2007/, de 30 de marzo, lo que también hizo el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía mediante Acuerdo de fecha 17 de abril de 2007. Por ende, una vez realizada por la Administración estatal la designación de las personas que habrían de actuar en su representación, era consecuencia necesaria la realización de las actuaciones correspondientes para que se realizara la convocatorias con la finalidad de que la Comisión pudiera abordar las tareas que estatutariamente se le encomiendan. No se trata, pues, de una disposición legal que exija necesariamente una ulterior regulación o un desarrollo normativo en la medida que la propia DA 3ª EAA define su objeto y alcance.

La propia Administración ahora demandada procede a la designación de sus representantes, al igual que lo hizo la Junta de Andalucía, de modo que no restaba sino su convocatoria. A tal fin, el requerimiento deducido por la Junta de Andalucía que interesaba exclusivamente la convocatoria de la Comisión, debió ser atendido.

Lo precedentemente expuesto nos lleva al examen de la segunda razones expuestas en la resolución administrativa, asumida por la Sala de la Audiencia Nacional, de la falta de competencia en materia de inversiones de la Comisión de la DA 3ª EAA debatida, por corresponder tal competencia, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 184 EAA, a la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Comunidad Autónoma

La sentencia transcribe el apartado 4. d) del mencionado artículo 184 EAA, que atribuye a la mencionada Comisión Mixta « Estudiar las inversiones que el Estado realizara en la Comunidad Autónoma de Andalucía». De tal redacción desprende que corresponde a esta última la competencia en materia de inversiones, que no se incluyen en las funciones previstas en el artículo 220 del Estatuto de Autonomía.

Pues bien, tampoco este razonamiento puede tener favorable acogida, pues no cabe interpretar que la existencia de la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales entre dichas Administraciones, prevista en el artículo 184 del mismo Estatuto, vacie de contenido a la Comisión Bilateral de la DA 3ª. Aún cuando se atribuya de manera general a la Comisión Mixta la aprobación y seguimiento del sistema de financiación y singularmente, el examen de las inversiones que el Estado realice en la Comunidad Autónoma de Andalucía, ello no obsta para que se considere que la Comisión de la DA 3ª no mantiene ya ninguna competencia y su extinción de facto. Del tenor literal de la DA 3ª del EAA se desprende que lo que en ella se contempla es que la inversión del Estado con destino a Andalucía garantice el equilibrio territorial, con arreglo a lo establecido en los apartados 1º y 2º de la misma DA 3ª, concretando el apartado 2º que la inversión del Estado ha de ser equivalente al peso de la población andaluza sobre el conjunto del Estado para un período de 7 años. Precisamente, con esta finalidad, se dice en el último apartado «se constituirá una Comisión integrada por Administración Estatal y Autonómica».

Por consiguiente, cabe diferenciar la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales a la que se refiere el artículo 184 del EAA, que la define como el órgano bilateral de relación entre el Estado y la Comunidad Autónoma en el ámbito de la Financiación Autonómica, la Comisión Bilateral de Cooperación Junta de Andalucía-Estado del artículo 220 del EAA que «constituirá el marco general y permanente en relación entre los Gobiernos de la Junta de Andalucía y del Estado», y la Comisión que aquí se cuestiona, prevista en la Disposición Adicional Tercera del EAA, creada con la finalidad de garantizar el cumplimiento de lo establecido en la propia DA 3ª.

Cada una de estas Comisiones tiene un objeto y una finalidad propia y distinta y no cabe considerar -como sostiene la Administración del Estado- que en virtud de las competencias asignadas a las demás Comisiones previstas en el Estatuto de Autonomía -singularmente la Comisión Mixta- la contemplada en la DA 3ª carece ya de todo contenido y objeto, cuando precisamente tiene una finalidad específica, cual es comprobar el cumplimiento de que la inversión del Estado en Andalucía se hace en la forma y cuantía previstas en los apartados 1º y 2º de la propia DA 3ª, esto es, con arreglo al equilibrio territorial y al peso de la población de Andalucía sobre el conjunto nacional.

La consideración de la Comisión Mixta del artículo 184 EAA como órgano bilateral de relación entre el Estado y la Comunidad Autónoma en el ámbito de la financiación autonómica y las competencias que se le atribuyen, no determina ni excluye per se la Comisión de la DA 3 ª en el cometido que le es propio, constreñido al cumplimiento de las específicas previsiones de la DA 3ª en cuanto al porcentaje de inversión del Estado en la Comunidad Autónoma. La interpretación contraria, que al hilo de un supuesto solapamiento de las competencias de las Comisiones reseñadas supone la desaparición de la Comisión de la DA 3ª, no resulta coherente con el propio Estatuto de Autonomía que establece y regula de forma separada e independiente cada una de las reseñadas Comisiones y su coexistencia.

Una vez reconocida la competencia de la Comisión de la DA 3ª EAA en los términos expuestos, no cabe aceptar la interpretación de la DA 3ª EAA realizada por la Audiencia Nacional , lo que conlleva la estimación del recurso de casación deducido por la Junta de Andalucía. Procede, en consecuencia casar la sentencia dictada en el presente recurso contencioso-administrativo ex art. 95.2.d) LJCA .

Y actuando como Tribunal de instancia, con arreglo a lo anteriormente razonado, cabe acoger la pretensión en los términos que plantea la Junta de Andalucía, que en su escrito de demanda solicita que se declare la procedencia de que se constituya la Comisión Bilateral específica prevista en la Disposición Adicional Tercera del EAA.

Resta por analizar la petición formulada en relación con la remisión de información sobre el importe de la inversión realizada por el Estado en la Comunidad Autónoma Andaluza durante los años 2010 y 2011. Argumenta la Junta de Andalucía recurrente que la información requerida se refiere a la inversión total ejecutada y ello con arreglo a la «Metodología de cálculo de las inversiones del Estado en Andalucía» y que tal información es necesaria para conocer el correcto ejercicio de las competencias propias.

La respuesta de la Administración del Estado fué que no constaba la aprobación por la Comisión Bilateral de Cooperación de la Metodología específica de cálculo de inversiones del Estado en Andalucía sin perjuicio de las actuaciones realizadas en un grupo de trabajo, añadiendo que, en todo caso, la información de la actividad económico financiera del Estado es objeto de publicación periódica en el «informe de Distribución Territorial de la Inversión del Estado y sus Organismos, artículo 16 LO 2/2012 elaborado por la Intervención General del Estado», con remisión a la web de la institución.

Pues bien, cabe rechazar el óbice de inadmisibilidad opuesto por el Abogado del Estado sobre la extemporaneidad del requerimiento de información, pues con independencia del cauce al que se refiere, es lo cierto que la información interesada por la Junta de Andalucía guarda relación con el contenido de la DA 3ª en cuanto tiene como finalidad conocer los concretos datos de inversión ejecutada en los últimos años por el Estado en Andalucía y la respuesta de la Administración del Estado que se limita a la remisión a un Informe publicado en la página web, no resulta suficiente ni adecuada, en la medida que en virtud del principio de lealtad institucional nada obsta para facilitar y suministrar dicha información de forma detallada y precisa a la Junta de Andalucía, a fin de que pueda conocer y actuar dentro de sus competencias.

En fin, cabe estimar la demanda de la Junta de Andalucía que en su suplico interesa lo siguiente:

(...) tenga por formulada demanda contra la Resolución de 10 de junio de 2013, que desestima el requerimiento efectuado a la Administración del Estado para la convocatoria de la comisión bilateral específica prevista en la Disposición Adicional Tercera del Estatuto de Autonomía para Andalucía y la remisión de información sobre el importe de la inversión total realmente ejecutada por el Estado en la Comunidad Autónoma Andaluza en los ejercicios 2010 y 2011, y, tras los oportunos trámites, dicte sentencia por la que estime íntegramente el recurso contencioso-administrativo interpuesto, declarando la procedencia de que se constituya la comisión prevista en la Disposición Adicional Tercera del Estatuto de Autonomía para Andalucía, y que se suministre la información requerida por la Comunidad Autónoma Andaluza

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Con arreglo a lo solicitado, declaramos la procedencia de que se constituya la Comisión prevista en la Disposición Adicional Tercera del Estatuto de Autonomía de Andalucía, y que se suministre la información requerida por la Comunidad Autónoma Andaluza.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139, apartados 1 y 2, de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , no ha lugar a la imposición de las costas de este recurso de casación ni de las del proceso de instancia.