STS 1668/2017, 2 de Noviembre de 2017

Por la representación procesal de la Generalidad de Cataluña, se interpuso recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta del requerimiento previo formulado por el Consejo de Economía y conocimiento de la Generalidad de Cataluña en relación con la inacción del Ministerio de Hacienda y Administraciones Publicas en orden a hacer efectivo el traspaso a la Generalidad de Cataluña de los fondos pendientes de liquidación del ejercicio presupuestario de 2008, en aplicación de la Disposición Adicional Tercera del Estatuto de Autonomía de Cataluña, ampliado luego a la resolución expresa de 10 de abril de 2014 dictada por el Secretario General Técnico del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, por delegación del Ministro, por la que se desestima el requerimiento formulado.

Partiendo del procedimiento previsto en la Metodología de aplicación de la Disposición Adicional Tercera del Estatuto de Autonomía sobre inversión del Estado en Cataluña en infraestructuras, la liquidación pendiente para el año 2008 está pendiente de ejecución y de la correspondiente dotación presupuestaria desde el año 2011 y, en concreto, de que el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas dicte el acto que dé lugar a la efectiva transferencia de capital con cargo en la correspondiente partida presupuestaria a favor de la Generalidad.

El recurso contencioso-administrativo se siguió con el número 113/14. La Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, dictó sentencia de fecha 27 de julio de 2015 , en cuya parte dispositiva se acuerda:

Que DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo nº 113/2014 interpuesto por el Abogado de la GENERALITAT DE CATALUNYA, contra desestimación presunta del requerimiento previo formulado por el Consejero de Economía y Conocimiento de la Generalitat de Catalunya en relación con la inacción del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas en orden a hacer efectivo el traspaso a la Generalitat de Catalunya de los fondos pendientes de liquidación del ejercicio presupuestario de 2008, en aplicación de la Disposición Adicional Tercera del Estatuto de Autonomía de Catalunya, ampliado luego a la resolución expresa de 10 de abril de 2014 dictada por el Secretario General Técnico del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, por delegación del Ministro, por la que se desestima el requerimiento formulado, a que la demanda se contrae, la cual declaramos ajustada a derecho. Sin efectuar expresa imposición de costas.

Contra la referida sentencia, el representante legal de LA GENERALIDAD DE CATALUÑA, manifestó ante la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, su intención de interponer recurso de casación, que la Sala de instancia tuvo por preparado y al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la Generalidad de Cataluña, compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, en fecha 9 de noviembre de 2015, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que expuso los cuatro motivos de casación siguientes:

Primero.- al amparo del art. 88.1.d) LJCA , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, en concreto, la sentencia que se recurre infringe la disposición adicional tercera del Estatuto de Autonomía de Cataluña y las sentencias del TC 209/1990 , 13/2007 y 31/2010 , así como la doctrina de los propios actos.

Segundo.- al amparo del art. 88.1.d) de la LJCA , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, en concreto, la sentencia que se recurre infringe el art. 3.1 del CC y el principio general del derecho según el cual, donde la ley no distingue, no se puede distinguir (ubi lex non distinguit, nec nos dintinguere debemus).

Tercero.- Al amparo del art. 88.1.d) LJCA , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, en concreto, la sentencia que se recurre infringe el art. 183.2 del Estatuto de Autonomía de Cataluña.

Cuarto.- Al amparo del art. 88.1.d) LJCA , por infracción de las normas del ordenamiento objeto de debate, en concreto, la sentencia que se recurre infringe la disposición adicional quincuagésima séptima de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2007 y la disposición adicional quincuagésima sexta de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2008 .

Y termina suplicando a la Sala estime los motivos del recurso de casación, casando la sentencia de instancia recurrida y en su lugar estime el recurso contencioso administrativo interpuesto por esta parte, en los términos indicados en la demanda.

Admitido a trámite el recurso de casación, la Administración General del Estado presentó escrito de oposición al recurso en fecha 10 de marzo de 2016 en el que suplicó a la Sala dicte resolución desestimando el recurso de casación, con costas. Quedando las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno corresponda.

Se abstuvo del conocimiento del presente recurso de casación el Excmo. Magistrado Sr. Arozamena Laso, por haber resuelto el pleito en la anterior instancia. Se señaló para votación y fallo el día 19 de septiembre de 2017, deliberándose de forma conjunta con el recurso de casación 80/2015, se ha llevado a cabo con observancia de las disposiciones legales, continuando la deliberación el día 26 de septiembre, 3 y 17 de octubre.

La Generalidad de Cataluña interpone recurso de casación frente a la Sentencia de la Sección Séptima de la Sala de lo contencioso administrativo de la Audiencia Nacional de fecha 27 de Julio de 2015, dictada en el recurso tramitado bajo el número 113/2014 .

La sentencia de instancia desestimó el recurso contencioso-administrativo promovido por la Generalidad de Cataluña contra la desestimación presunta del requerimiento previo formulado por el Consejero de Economía y Conocimiento de la Generalitat de Catalunya en relación con la inacción del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas en orden a hacer efectivo el traspaso a la Generalidad de Cataluña de los fondos pendientes de liquidación del ejercicio presupuestario de 2008, en aplicación de la Disposición Adicional Tercera del Estatuto de Autonomía de Cataluña, ampliado luego a la resolución expresa de 10 de abril de 2014 dictada por el Secretario General Técnico del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, por delegación del Ministro, por la que se desestima el requerimiento formulado.

La reclamación así deducida por la Generalidad se basaba en lo dispuesto en la Disposición Adicional Tercera del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC), que establece lo siguiente:

"Disposición adicional tercera . Inversiones en infraestructuras.

1. La inversión del Estado en Cataluña en infraestructuras, excluido el Fondo de Compensación Interterritorial, se equiparará a la participación relativa del producto interior bruto de Cataluña con relación al producto interior bruto del Estado para un periodo de siete años. Dichas inversiones podrán también utilizarse para la liberación de peajes o construcción de autovías alternativas.

2. Con esta finalidad se constituirá una comisión, integrada por las Administraciones estatal, autonómica y local"

Sobre la base de esta previsión estatutaria, sostenía la Generalidad que la llamada Comisión Bilateral Generalidad-Estado regulada en el artículo 183 del Estatuto, había acordado, en reunión celebrada el día 19 de julio de 2011, cifrar como importe de la inversión del Estado en infraestructuras en Cataluña, pendiente del ejercicio presupuestario 2008, la cantidad de 759 millones de euros; siendo este el importe reclamado por la Generalidad por medio del requerimiento mencionado.

Sin embargo, la Administración estatal rechazó el requerimiento así dirigido mediante la resolución de 10 de abril de 2014, donde se apuntó:

1. ) que "la deuda que indica en su escrito el Consejero no existe, dado que no existe ningún acuerdo al respecto de la Comisión de Infraestructuras, que, según el Estatuto de Autonomía, es quien tiene competencias en materia de inversiones" (FJ 3º, pág. 6);

2. ) que "la disposición adicional tercera del Estatuto de Cataluña no vincula al Estado en la definición de su política de inversiones ni puede condicionar la voluntad del legislador en el ejercicio de sus funciones sobre los presupuestos generales del Estado, puesto que los compromisos recogidos en los Estatutos se configuran como un compromiso de carácter político y no como un imperativo que deba reflejarse obligatoriamente en los presupuestos" (FJ 4º, págs. 8-9);

3. ) que "para que el Estado esté obligado a dotar una concreta partida presupuestaria a tal efecto sería necesario el correspondiente Acuerdo entre el Estado y la Comunidad Autónoma en el seno de la oportuna Comisión Mixta" ; comisión que no es la Comisión Bilateral Estado-Generalidad, sino la llamada Comisión de Infraestructuras, que no ha adoptado ningún Acuerdo en relación con la cuestión objeto del requerimiento (FJ 4º, pág. 9).

La desestimación del recurso contencioso-administrativo se basó en un doble orden de consideraciones, que en esencia recogen las razones que en su día había expresado la Administración del Estado para rechazar el requerimiento dirigido por la Comunidad autónoma aquí recurrente:

La primera y principal, que la reclamación se basaba en un acuerdo alcanzado en el seno de la Comisión Bilateral Estado-Generalidad, en sesión celebrada el día 19 de julio de 2011, por el que se reconoció una deuda de inversiones del Estado en Cataluña por importe de 759 millones de euros; pero aun siendo eso cierto, dicha comisión carece de competencia para adoptar decisiones sobre esa cuestión, por lo que el referido acuerdo no puede tenerse por tal a efectos de la exigencia de su cumplimiento con amparo en la Disposición Adicional Tercera del Estatuto de Autonomía.

Y la segunda, que realmente la citada Disposición Adicional Tercera, tal como ha sido interpretada por el Tribunal Constitucional, no incorpora un mandato vinculante para el Estado.

En efecto, la sentencia comienza su fundamentación jurídica con la laboriosa reseña de los antecedentes de hecho relevantes para el enjuiciamiento del caso, (FJ 1º), tras lo cual sintetiza los argumentos impugnatorios esgrimidos por la parte actora (FJ 2º), y a continuación pasa a examinar el contenido de la tan citada Disposición Adicional 3ª EAC y de los artículo 183 y 210 del mismo texto estatutario, referidos respectivamente a la Comisión Bilateral Generalidad-Estado y a la Comision Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalidad (FJ 3º), con cita y transcripción parcial de la STC 31/2010 , referida precisamente al Estatuto de Autonomía de Cataluña. Es en el FJ 4º donde comienza la Sala su respuesta a las cuestiones planteadas, señalando que la cuestión litigiosa se reduce en esencia a determinar si la Comisión Bilateral Estado-Generalidad tiene competencia para acordar, con efectos vinculantes, el déficit de inversiones del Estado en Cataluña en materia de infraestructuras correspondiente al año 2008 (759 millones de euros).

Así centrado el tema de debate, reconoce la sentencia que, en efecto, la Comisión Bilateral Estado-Generalidad, en la sesión celebrada el día 19 de julio de 2011, adoptó un acuerdo con el siguiente tenor:

el Presidente de la Comisión constata el acuerdo de las partes en cifrar el déficit inversor en infraestructuras en Catalunya correspondiente al periodo 2008 en 759 millones de euros, y acuerda diferir a la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Financieros y a la Comisión Bilateral de Infraestructuras el desarrollo y concreción de dicho acuerdo

.

Ahora bien, aun constatado esto, señala el Tribunal que la Comisión prevista en la Disposición Adicional Tercera EAC, en contra de lo que sostiene la parte actora, no es la Comisión Bilateral Generalidad-Estado, sino la Comisión Mixta de Infraestructuras a la que se refieren la Orden PRE 738/2007, de 27 de marzo (BOE de 28 de marzo) por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros por el que se designan los representantes de la Administración del Estado en la Comisión prevista en la referida Adicional 3ª EAC. Considera, pues, el Tribunal a quo que «la Comisión Bilateral Generalitat-Estado, en consecuencia, no tiene competencia para la determinación de las inversiones en infraestructuras al amparo de la Disposición Adicional Tercera del Estatuto de Autonomía».

Tras el examen de la regulación estatutaria y la doctrina constitucional relativa a la Comisión Bilateral tantas veces citada, con nueva mención a la STC 31/2010 , concluye la Sala :

la Comisión Bilateral prevista en el artículo 183 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, se configura como un órgano de cooperación y participación, pero en ningún caso como un órgano con capacidad para adoptar acuerdos vinculantes en cuanto a competencias propias del Estado. En definitiva, y en palabras de la propia STC 31/2010, de 28 de junio (los citados Fundamentos Jurídicos 115 y 116), su actividad se limita a una facultad de acción política que sólo compromete en el ámbito político que le es propio y al que necesariamente se contrae.

De acuerdo con ello, y teniendo en cuenta que en este caso, la realización de los trámites necesarios para hacer efectivo el traspaso de la cantidad de 759 millones de euros exige la incorporación de dicha cantidad a los Presupuestos Generales del Estado, y la aprobación de la Ley de Presupuestos Generales del Estado es competencia exclusiva de éste, no puede reconocerse carácter vinculante al acuerdo tal y como pretende la Generalitat.

Reconoce, ciertamente, la sentencia que según el apartado primero de la Disposición Adicional Quincuagésima Séptima de la Ley 42/2006, de Presupuestos Generales del Estado para 2007 , se atribuyó competencia a la Comisión Bilateral Generalidad-Estado para elaborar la metodología para el cálculo del déficit del Estado frente a Cataluña en materia de infraestructuras a que se refiere la Disposición Adicional Tercera del Estatuto de Autonomía, y a la puesta en marcha de la misma, es decir, al cálculo del déficit conforme a la misma. Ahora bien, matiza la Sala, "una vez determinado el déficit, como así se hizo, en 759 millones de euros, termina la competencia de la Comisión Bilateral. Entender que la misma tiene competencia para que sus acuerdos obliguen al Estado a consignar el crédito determinado en la Ley de Presupuestos Generales del Estado supone una interpretación de la Disposición Adicional Quincuagésima Séptima de la Ley 42/2006 que excede de lo que la misma dispone"; pues, en la interpretación de la Sala, una cosa es que la Comisión BilateralGeneralidad-Estado tenga competencia para la determinación de la metodología para el cálculo del déficit y su aplicación, y otra distinta es que tenga competencia para la aprobación de dicho déficit.

En definitiva, declara la Audiencia Nacional, no existe ningún acuerdo respecto a la deuda reclamada por parte de la Comisión de Infraestructuras, que, según el Estatuto de Autonomía, es quien realmente tiene competencia en materia de inversiones. Y aunque es cierto que el acuerdo de la Comisión Bilateral de julio de 2011 cifra el déficit inversor de 2008 en 759 millones, ese mismo acuerdo deriva a la Comisión de Infraestructuras su desarrollo y concreción.

Trae nuevamente a colación la Sala la STC 31/2010 , para apuntar que la Disposición Adicional Tercera del Estatuto de Cataluña, en la que se prevé la inversión en infraestructuras que el Estado debería efectuar en Cataluña, "no puede tener, en modo alguno (...), efectos directamente vinculantes para el Estado", y que por tanto "debe interpretarse en el sentido de que no vincula al Estado en la definición de su política de inversiones, ni menoscaba la plena libertad de las Cortes Generales para decidir sobre la existencia y cuantía de dichas inversiones"

En fin, a modo de recapitulación de su extensa fundamentación jurídica, la sentencia señala lo siguiente:

"[...] no cabe estimar la presente demanda por las siguientes razones que acoge la Sala en los términos reseñados:

1) La Comisión competente para adoptar los acuerdos derivados de la aplicación de la Disposición Adicional Tercera del Estatuto de Autonomía es la Comisión Mixta de Infraestructuras y no la Comisión Bilateral Generalitat-Estado.

2) La anterior conclusión no se ve desvirtuada por el esfuerzo argumental que realiza la parte actora que, sin embargo omite cualquier referencia a la Comisión Mixta de Infraestructuras, toda vez que la Comisión Bilateral Generalitat-Estado no puede adoptar acuerdos que comprometan más allá del plano estrictamente político.

3) La competencia que las Disposiciones Adicionales Quincuagésima Séptima de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2007 y Quincuagésima Sexta de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2008 atribuyen a la Comisión Bilateral Generalitat-Estado se limita a la elaboración de la metodología para la determinación del déficit en materia de infraestructuras y al cálculo del mismo, pero no comprende su aprobación.

4) Lo cierto es que aun siendo respetable la interpretación sostenida por la Generalitat, el acuerdo de 19 de julio de 2011 en que basa su demanda se limita a reconocer la necesidad de concreción y desarrollo del mismo por la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Financieros y por la Comisión Bilateral de Infraestructuras, y no cabe derivar de él la existencia de una deuda líquida, vencida y exigible".

El recurso de casación formulado por la Generalidad de Cataluña se articula en cuatro motivos de impugnación, acogidos al cauce del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción , en su redacción aplicable al caso (anterior a la reforma de dicha Ley por la L.O. 7/2015).

El primer motivo denuncia la infracción de la Disposición Adicional Tercera del Estatuto de Autonomía de Cataluña y las sentencias del Tribunal Constitucional 209/1990 , 13/2007 y 31/2010 , así como la doctrina de los propios actos. Se refiere la Generalidad recurrente a la conclusión a la que llega la sentencia impugnada, cuando sólo otorga efectos vinculantes para el Estado a lo que se acuerde en el seno de la Comisión de Infraestructuras y niega esta posibilidad a lo que se acuerde en el seno de la Comisión Bilateral Estado- Generalidad. Frente a esta conclusión, considera que si bien es cierto que la STC 31/2010 (FJ 138) limitó el alcance de la Disposición Adicional Tercera EAC, interpretando que no podía tener efectos directamente vinculantes para el Estado ni podía vincular a las Cortes Generales en el ejercicio de sus funciones de examen, enmienda y aprobación de los Presupuestos Generales del Estado, también lo es -a pesar del silencio de la sentencia recurrida- que dicha STC 31/2010 (FJ 138) precisó que el Estado debía dotar una concreta partida presupuestaria "si (...) se ha alcanzado al efecto acuerdo entre el Estado y la Comunidad Autónoma". Esto es precisamente -afirma- lo que ocurrió en el caso presente, pues el Estado y la Generalidad de Cataluña, en el marco de la Comisión Bilateral Estado-Generalidad, acordaron, en aplicación de esa misma Adicional Tercera, que el déficit de inversiones estatales en Cataluña en materia de infraestructuras correspondientes al año 2008 era de 759 millones de euros. Añade la parte recurrente que no es admisible que una vez alcanzado dicho acuerdo en aplicación de la metodología de aplicación de la Adicional aprobada por la propia Comisión Bilateral, se diga luego que los acuerdos alcanzados en dicha comisión no tienen ningún valor, trascendencia o efectos jurídicos, pues eso va contra la doctrina de los propios actos, contra el tenor literal de la misma Disposición Adicional Tercera y contra la jurisprudencia citada del Tribunal Constitucional. En este sentido, apunta la recurrente que sorprende que habiéndose liquidado el déficit de inversiones estatales en Cataluña en materia de infraestructuras correspondientes al año 2007 (335 millones de euros) a partir de los trabajos de la Comisión Bilateral Estado-Generalitat, se oponga luego que estos mismos trabajos de la misma Comisión no son aplicables a las inversiones estatales en infraestructuras pendientes en Cataluña correspondientes al año 2008.

El segundo motivo casacional denuncia la vulneración del artículo 3.1 del Código Civil y el principio general del derecho según el cual, donde la ley no distingue, no se puede distinguir. Siempre a juicio de la recurrente en casación, la sentencia que se recurre lleva a cabo una interpretación de la Disposición Adicional Tercera EAC que le hace decir algo que no dice de manera expresa. Apunta la recurrente que el apartado segundo de dicha Adicional prevé que "con esta finalidad [la de acometer la inversión del Estado en Cataluña en infraestructuras] se constituirá una comisión", sin especificar cuál debe ser dicha "comisión". Pues bien, con una interpretación que no tiene apoyo en la dicción literal de esta Disposición Adicional, la sentencia recurrida limita esta "comisión" a la "Comisión de Infraestructuras", cuando es perfectamente posible, a la luz de las SSTC 209/1990 , 13/2007 y 31/2010 , que dicha "comisión" pueda serlo la Comisión Bilateral Estado-Generalidad, pues en definitiva, lo que exigió la última de estas sentencias, la STC 31/2010 (con cita de las anteriores), para apreciar la existencia de una obligación del Estado en materia de inversiones en infraestructuras es que hubiese un "acuerdo entre el Estado y la Comunidad Autónoma". Considera la Generalidad catalana que avala esta interpretación favorable a la Comisión Bilateral Estado-Generalidad lo dispuesto en el artículo 183 EAC, que la habilita para acordar con el Estado las inversiones que éste debe realizar en materia de infraestructuras, con efectos vinculantes. Por lo demás, es cierto que el acuerdo de la Comisión Bilateral Estado-Generalidad de 19 de julio de 2011, que concretó el déficit de inversiones estatales en Cataluña en materia de infraestructuras correspondientes al año 2008 en 759 millones de euros, se remitía a la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Financieros y a la Comisión Bilateral de Infraestructuras; pero también lo es que esta remisión no lo era a los efectos de aprobar o ratificar el acuerdo ya alcanzado por la Comisión Bilateral Estado-Generalidad sobre la deuda pendiente en 759 millones de euros, sino únicamente para "el desarrollo y concreción de dicho acuerdo", esto es, para especificar y detallar cómo se repartía entre los diferentes Ministerios la inversión de los 759 millones de euros en infraestructuras ya comprometidos por el Estado.

El tercer motivo de casación denuncia la vulneración del artículo 183.2 EAC, producida por la afirmación de la sentencia impugnada de que la Comisión Bilateral Estado- Generalidad prevista en dicho precepto se configura tan sólo como un "órgano de cooperación y participación, pero en ningún caso como un órgano con capacidad para adoptar acuerdos vinculantes". Puntualiza la recurrente en casación que "esta parte, ni ante el Tribunal a quo ni en sede de casación, pretende que se vincule a las Cortes Generales en su función de aprobar las Leyes de Presupuestos Generales del Estado. Lo que se discute es la inacción del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas en orden a hacer efectivo el traspaso a la Generalitat de Catalunya de los fondos pendientes por la liquidación del ejercicio presupuestario de 2008, en aplicación de la disposición adicional tercera del Estatuto de Autonomía de Catalunya, esto es, la negativa de dicho Ministerio a realizar los trámites necesarios para incorporar dichos fondos pendientes en el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado tras haber acordado con la Generalitat, a través de la Comisión bilateral Estado-Generalitat, la deuda pendiente por un importe de 759 millones de euros, y todo ello sin perjuicio de que posteriormente las Cortes Generales, en ejercicio de sus funciones soberanas, decida lo que proceda sobre el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado que se le presente en función de las mayorías parlamentarias existentes". Ahora bien, dicho esto, insiste la recurrente en que el artículo 183.2 EAC prevé de manera expresa que las funciones de la Comisión Bilateral Estado-Generalidad son "deliberar, hacer propuestas y, si procede, adoptar acuerdos en los casos establecidos por el presente Estatuto". A la vista de esta previsión estatutaria -concluye la recurrente- no cabe afirmar que la Comisión Bilateral Estado-Generalidad es un simple "órgano de cooperación y participación" que no pueda adoptar acuerdos

Finalmente, sostiene la Generalidad de Cataluña que la sentencia recurrida infringe la Disposición Adicional Quincuagésima Séptima de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2007 y la Disposición Adicional Quincuagésima Sexta de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2008 , desde el momento que limita sus efectos a la mera determinación del déficit del Estado frente a Cataluña en materia de infraestructuras (759 millones de euros) en aplicación de la metodología de cálculo pactada, pero sin otorgar a este proceso ninguna trascendencia jurídica ni ningún efecto vinculante para el Estado. Alega la recurrente que la indicada Adicional Quincuagésima Séptima de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2007 atribuyó a la Comisión Bilateral Estado-Generalidad el «establecimiento y puesta en marcha» de la metodología a utilizar para determinar el cumplimiento de la Disposición Adicional Tercera EAC; y a su vez la Adicional Quincuagésima Sexta de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2008 estableció que la inversión del Estado en Cataluña en infraestructuras para el año 2008 sería por un importe de 4.365.293,07 de euros, pero al mismo tiempo advirtió que una vez finalizado el ejercicio 2008 y obtenidos los datos de liquidación del mismo, se verificaría el cumplimiento de dicha Disposición Adicional Tercera mediante la comprobación de que las inversiones estatales ejecutadas en Cataluña habían alcanzado su porcentaje de participación en el producto interior bruto estatal, respecto al importe total de la ejecución territorializada de las inversiones estatales, según se establece en la Metodología acordada, con el fin de «corregir», en su caso, la desviación que hubiese podido producirse. Partiendo de esta base, la sentencia de instancia ha interpretado erróneamente dichas disposiciones, que de haberse interpretado correctamente habrían conducido a la conclusión de que existía una habilitación legal de la Comisión Bilateral Estado-Generalidad para fijar el déficit del Estado frente a Cataluña en materia de infraestructuras (759 millones de euros).

Por su parte, el representante de la Abogacía del Estado enfatiza que la Comisión Bilateral Generalidad- Estado carece de cualquier competencia para aprobar con efectos vinculantes ningún tipo de acuerdo que comprometa la política de inversiones del Estado, por cuanto que tal competencia corresponde en todo caso a la llamada Comisión de Infraestructuras. Añade que realmente la Disposición Adicional Tercera EAC, de por sí, tampoco vincula en modo alguno al Estado en la definición de su política de inversiones, ni condiciona al legislador estatal a la hora de aprobar la Ley de Presupuestos , no siendo esa Adicional Tercera más que expresión de un puro compromiso político y no un imperativo jurídico.

Para abordar las cuestiones controvertidas y a tenor de los términos en los que se plantea el debate, es conveniente comenzar por precisar el alcance y el carácter de la mencionada Disposición Adicional Tercera del Estatuto de Autonomía de Cataluña, y también la jurisprudencia constitucional sobre tal disposición.

La citada Disposición Adicional Tercera del Estatuto de Autonomía de Cataluña, establece lo siguiente:

Disposición adicional tercera. Inversiones en infraestructuras.

1. La inversión del Estado en Cataluña en infraestructuras, excluido el Fondo de Compensación Interterritorial, se equiparará a la participación relativa del producto interior bruto de Cataluña con relación al producto interior bruto del Estado para un periodo de siete años. Dichas inversiones podrán también utilizarse para la liberación de peajes o construcción de autovías alternativas.

2. Con esta finalidad se constituirá una comisión, integrada por las Administraciones estatal, autonómica y loca

.

Precisamente sobre esta Disposición Adicional, se pronunció la STC 31/2010 de 28 de junio , en su fundamento jurídico 138, cuyas consideraciones conviene transcribir ahora. En el aludido fundamento de la Sentencia, declara el Tribunal Constitucional que "tal disposición no puede tener, en modo alguno ... efectos directamente vinculantes para el Estado". Y continua su razonamiento en los siguientes términos:

no puede admitirse que la disposición adicional tercera, apartado 1, vincule a las Cortes Generales en el ejercicio de sus funciones de examen, enmienda y aprobación de los Presupuestos Generales del Estado, pues respecto de este tipo de compromisos presupuestarios formalizados en un Estatuto de Autonomía hemos dicho que no constituyen «un recurso que el Estado deba consignar obligatoriamente en los presupuestos generales de cada ejercicio económico», pues es al Estado «a quien corresponde en exclusiva, atendiendo a la totalidad de los instrumentos para la financiación de las Comunidades Autónomas, a las necesidades de cada una de éstas y a las posibilidades reales del sistema financiero del Estado, decidir si procede dotar, en su caso, y en qué cuantía aquellas asignaciones en virtud de la competencia exclusiva que sobre la materia le atribuye el art. 149.1.14 CE (hacienda general). De la afirmación de la legitimidad constitucional de [un] mecanismo excepcional de financiación ... no cabe concluir la consecuencia de que el Estado deba, necesariamente y en todo caso, dotar una concreta partida presupuestaria si no se ha alcanzado al efecto acuerdo entre el Estado y la Comunidad Autónoma en el seno de la Comisión Mixta», correspondiendo «al Estado adoptar la decisión de establecer dicha dotación, si bien su actuación debe resultar presidida por el principio de lealtad constitucional que ... 'obliga a todos' y que impone que el Gobierno deba 'extremar el celo por llegar a acuerdos en la Comisión Mixta' ( STC 209/1990, de 20 de diciembre , FJ 4)» ( STC 13/2007, de 18 de enero , FJ 11).

La disposición adicional tercera, apartado 1, debe, pues, interpretarse en el sentido de que no vincula al Estado en la definición de su política de inversiones, ni menoscaba la plena libertad de las Cortes Generales para decidir sobre la existencia y cuantía de dichas inversiones

.

La STC 31/2010 , en este punto, se remite a la precedente STC 13/2007 de 18 de enero , que examinó el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Parlamento de Andalucía contra los arts. 83 , 84 y 85 así como contra las cuantías fijadas en la sección 32 de la Ley 65/1997, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1998 .

El Estatuto de Autonomía de Andalucía establece en su Disposición Adicional Segunda , apartado 1º, que:

"[ ] dadas las circunstancias socioeconómicas de Andalucía, que impiden la prestación de un nivel mínimo en alguno o algunos de los servicios efectivamente transferidos, los Presupuestos Generales del Estado consignarán, con especificación de su destino y como fuentes excepcionales de financiación, unas asignaciones complementarias para garantizar la consecución de dicho nivel mínimo",

Añadiendo su apartado 2 que:

"[ ] los criterios, alcance y cuantía de dichas asignaciones excepcionales serán fijados para cada ejercicio por la Comisión Mixta paritaria Estado- Comunidad Autónoma a que se hace referencia en el apartado 2 de la disposición transitoria sexta" .

Y la STC 13/2007 dijo en relación con este precepto (FJ 11º) que:

"La citada disposición adicional constata y reconoce, en un momento dado, la singularidad de Andalucía para la consecución de un nivel mínimo en la prestación de determinados servicios, razón por la cual prevé un mecanismo de financiación que, aun cuando excepcional, es complementario, operando cuando las restantes fuentes de financiación previstas en la norma estatutaria (concretamente, en su art. 56) se revelen insuficientes para garantizar la consecución de aquel mínimo. En este sentido no puede aceptarse que las asignaciones a las que se refiere el Estatuto de Andalucía sean un recurso que el Estado deba consignar obligatoriamente en los presupuestos generales de cada ejercicio económico. Esta interpretación no se compadece, ni con el carácter excepcional o extraordinario de este mecanismo de financiación, ni con el hecho de que, tal y como sucedía en relación con la participación en los ingresos del Estado, es a este último a quien corresponde en exclusiva, atendiendo a la totalidad de los instrumentos para la financiación de las Comunidades Autónomas, a las necesidades de cada una de éstas y a las posibilidades reales del sistema financiero del Estado, decidir si procede dotar, en su caso, y en qué cuantía aquellas asignaciones en virtud de la competencia exclusiva que sobre la materia le atribuye el art. 149.1.14 CE (hacienda general). De la afirmación de la legitimidad constitucional del mecanismo excepcional de financiación considerado no cabe concluir la consecuencia de que el Estado deba, necesariamente y en todo caso, dotar una concreta partida presupuestaria si no se ha alcanzado al efecto acuerdo entre el Estado y la Comunidad Autónoma en el seno de la Comisión Mixta a que hace referencia la disposición adicional segunda del Estatuto de Autonomía de Andalucía. Corresponde al Estado adoptar la decisión de establecer dicha dotación, si bien su actuación debe resultar presidida por el principio de lealtad constitucional que, como hemos afirmado en un caso que presenta alguna similitud con el ahora sometido a nuestro enjuiciamiento, "obliga a todos", y que impone que el Gobierno deba "extremar el celo por llegar a acuerdos en la Comisión Mixta" ( STC 209/1990, de 20 de diciembre , FJ 4). En suma, también debe desestimarse este último motivo de recurso"

Es el inciso que dice que el Estado no está obligado a dotar una determinada partida presupuestaria en la Ley de Presupuestos de cada ejercicio económico «si no se ha alcanzado al efecto acuerdo entre el Estado y la Comunidad Autónoma en el seno de la Comisión Mixta a que hace referencia la disposición adicional segunda del Estatuto de Autonomía de Andalucía».

En el recurso de inconstitucionalidad resuelto por esta STC 13/2007 , la parte entonces recurrente, el Parlamento de Andalucía, alegaba que en relación con el presupuesto para 1998 no se había previsto ninguna asignación en favor de la Comunidad Autónoma andaluza distinta o diversa de la participación en los ingresos del Estado, como a su juicio procedía en aplicación de la Disposición Adicional 2ª del Estatuto de Autonomía de Andalucía; y censuraba la falta de acuerdos al respecto en ese concreto ejercicio de 1998 en el seno de la Comisión Mixta. Consideraba, en definitiva, inconstitucional la omisión o falta de previsión de una partida presupuestaria específica derivada directamente de la Adicional 2ª tan citada en el presupuesto para 1998.

El Tribunal Constitucional, sin embargo, rechazó este planteamiento por las razones que antes hemos transcrito .

En este contexto, la alusión -antes subrayada- de la STC 13/2007 al hecho de que se haya alcanzado o no un acuerdo en el seno de la Comisión Mixta, no puede interpretarse de forma aislada y descontextualizada, sino en el seno del concreto recurso de inconstitucionalidad que resuelve. En efecto, este específico argumento se emplea por el Tribunal Constitucional para fundamentar el rechazo a la tesis de la recurrente en ese concreto recurso de inconstitucionalidad, cuando pretendía que se incluyera en la Ley de Presupuestos Generales del Estado una partida específica en aplicación de la Adicional 2ª del Estatuto Andaluz aun a pesar de no haberse alcanzado acuerdo alguno bilateral previo ad hoc en la Comisión Mixta.

Pues bien, ese inciso coincidentemente expresado en las SSTC de 2007 y 2010 no tiene el alcance que la Generalidad de Cataluña pretende atribuirle en su favor, pero tampoco cabe aceptar el razonamiento de la Sala de instancia que considera, en síntesis, que por mucho que se haya alcanzado un acuerdo en el seno de una Comisión Mixta del tipo de las aquí concernidas, tal acuerdo resulta en cualquier caso jurídicamente inocente o irrelevante. Al contrario, la STC 13/2007 resalta la importancia de las relaciones cooperativas entre Estado y Comunidad Autónoma, y argumenta sobre la relevancia de las actuaciones llevada a cabo en el seno de las Comisiones Mixtas.

Señala esta STC 13/2007 , con carácter general (FJ 5º), que no existe un derecho de las Comunidades Autónomas constitucionalmente consagrado a recibir una determinada financiación, sino un derecho a que la suma global de los recursos existentes de conformidad con el sistema aplicable en cada momento se reparta entre ellas respetando los principios de solidaridad y coordinación; añadiendo más adelante (FJ 6º) que la determinación de los criterios de distribución de la participación de las Comunidades Autónomas en los ingresos del Estado corresponde exclusivamente a este último, de manera que, en definitiva, "es de competencia exclusiva del Estado, en ejercicio de la que le atribuye al efecto el art. 149.1.14 CE , no sólo el señalamiento de los criterios para el reparto de la participación que se les conceda a las Comunidades Autónomas en los ingresos estatales, sino también la concreción por ley de esa participación". Sobre esta base, recuerda la sentencia (FJ 7º) que al Estado le corresponde la coordinación en materia de financiación de las Comunidades Autónomas, si bien matiza que ha de tenerse en cuenta que en el ámbito de la participación en los ingresos del Estado como recurso propio de las Comunidades Autónomas, "no sólo es precisa la coordinación del Estado sino también el establecimiento de fórmulas de colaboración (en particular, de cooperación) entre el Estado y las Comunidades Autónomas", que han de estar presididas por el principio de lealtad constitucional, principio que constituye un soporte esencial del funcionamiento del Estado autonómico, cuya observancia resulta obligada.

Dando un paso más en el razonamiento, señala la STC 13/2007 (FJ 8º) que la intervención de la Comisión Mixta paritaria Estado-Comunidad Autónoma no puede ignorar o soslayar el señalado marco de coordinación y cooperación interterritorial.

Ahora bien, puntualiza la sentencia inmediatamente a continuación, "este marco multilateral tampoco puede desplazar, en el ámbito específico de sus competencias, la actuación de las Comisiones Mixtas, es decir, ha de integrarse también con las funciones que dichas Comisiones tengan en su caso atribuidas en las normas estatutarias y en la LOFCA en cuanto órganos bilaterales específicamente previstos para concretar la aplicación a cada Comunidad Autónoma de los criterios acordados en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera. De acuerdo con el doble marco de integración señalado, el que la participación de las Comunidades Autónomas en el proceso de adopción de los criterios de reparto de los recursos del Estado deba producirse en el seno de un órgano como el Consejo de Política Fiscal y Financiera (art. 3 LOFCA) no significa que, antes o después de que dicho órgano delibere y en su caso adopte un acuerdo (que no olvidemos que, conforme al art. 10.2 del Reglamento de régimen interior del Consejo de Política Fiscal y Financiera, tendría la naturaleza de mera recomendación elevada al Gobierno, a quien correspondería elevar por su parte a las Cortes Generales su propia propuesta), no puedan tener lugar contactos entre el Estado y cada Comunidad Autónoma, en particular, en el seno de las Comisiones Mixtas a que hacen referencia las diferentes normas estatutarias, bien de carácter previo, con el fin de poner de manifiesto sus pretensiones y acercar posiciones, bien a posteriori, para concretar la aplicación a cada Comunidad Autónoma de los recursos previstos en el sistema de financiación que, a la vista de las recomendaciones del Consejo de Política Fiscal y Financiero, pudieran establecer las Cortes Generales".

En todo caso -cierra el razonamiento en este punto el TC-, en modo alguno cabe admitir que la determinación del porcentaje de participación en los ingresos del Estado pueda depender de la voluntad de una determinada Comunidad Autónoma, pues dotar de carácter vinculante a aquella voluntad sería tanto como conceder un derecho de veto a una Comunidad Autónoma sobre el ejercicio de las competencias exclusivas del Estado (FJ 9º).

Pues bien, la STC 13/2007 permite extraer la conclusión, relevante a los efectos aqui debatidos, de que el Tribunal Constitucional dice con rotundidad que las Cortes Generales no están de ninguna manera vinculadas o constreñidas, a la hora de aprobar la Ley de Presupuestos Generales del Estado, por lo que eventualmente pueda haberse acordado en el seno de las Comisiones Mixtas estatutarias por los Gobiernos respectivos de la Nación Española y de la Comunidad Autónoma. En este sentido, las alusiones que hacen estas sentencias, en los párrafos transcritos, al "Estado", deben entenderse hechas, en el contexto en que se producen, al Poder Legislativo del Estado, cuya libertad de configuración y criterio al dar contenido y aprobar los presupuestos no puede verse condicionada ni mediatizada por los acuerdos que el Ejecutivo del Estado haya podido alcanzar con el Ejecutivo Autonómico.

Lo que estas sentencias del Tribunal Constitucional de 2007 y 2010 no dicen es que los acuerdos aprobados en Comisiones Bilaterales carezcan de todo efecto vinculante para quienes los suscriben, el Gobierno del Estado y el de la Comunidad Autónoma (es decir, al Ejecutivo). En este punto es de tener en cuenta la relevancia que da el mismo Tribunal Constitucional a las fórmulas cooperativas y al principio de lealtad constitucional, que son desde luego difícilmente compatibles con cualquier intento de suscribir un acuerdo y luego pretender ignorarlo como si lo en él firmado fuera una suerte de simple acta de un foro de debate.

Esto es, si el Ejecutivo Estatal y el Autonómico se reúnen para alcanzar acuerdos sobre una previsión expresamente incluida en el Estatuto de Autonomía y efectivamente se llega a un acuerdo, ese acuerdo les vincula en el sentido de imponerles el deber jurídico de promover las actuaciones que correspondan dentro de su ámbito de competencia para la efectiva puesta en marcha y cumplimiento de lo acordado. Así lo determina la necesidad de cumplir el Ordenamiento conforme al principio de lealtad constitucional que vertebra las relaciones propias del Estado Autonómico.

Lógicamente, la actuación del Gobierno del Estado consecuente al acuerdo alcanzado se despliega en su propio ámbito de competencia y por tanto no puede condicionar el ámbito de la potestad legislativa que irrenunciablemente corresponde a las Cortes Generales, pero en ese ámbito de competencia propiamente gubernamental el acuerdo derivado de la previsión estatutaria y aprobado en la Comisión competente para ello, no puede considerarse como una mera declaración de intenciones.

Concretamente, lo que incumbe al Gobierno del Estado una vez alcanzado el acuerdo en la Comisión competente, es hacer lo que le corresponde para que ese acuerdo sea eficaz y operativo, a saber, promover su inclusión en el proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado, con independencia de que las Cortes, en ejercicio de su potestad legislativa, decidan finalmente o no su incorporación.

Esto que se acaba de decir no supone negar o ignorar la necesaria perspectiva interterritorial global y la no menos necesaria toma en consideración del principio de solidaridad con que el Gobierno del Estado ha de abordar la determinación de las inversiones estatales en las Comunidades Autónomas y la financiación de estas. La perspectiva interterritorial enmarcada en la coordinación estatal no es dialécticamente incompatible con los acuerdos con Comunidades Autónomas que se enmarcan en la cooperación. El Estado maneja ambas magnitudes y puede armonizarlas al formar su criterio sobre una y otra faceta. El lugar donde esa armonización se ha de producir es precisamente el proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado, en cuya elaboración y presentación termina lo que al Ejecutivo compete.

Por lo demás, caracterizar un acuerdo de este tipo como vinculante para el Gobierno no supone menoscabar o interferir su ámbito propio de competencias, desde el momento que es el propio Ejecutivo el que libremente decide prestar su consentimiento al contenido de dicho Acuerdo, disponiendo por tanto de su propia competencia como considerada más adecuada, por cierto que dentro del marco de decisión y relaciones que impone la observancia del principio de lealtad constitucional.

La Adicional Tercera incorporada al Estatuto no vincula al Poder Legislativo del Estado, que desde esta perspectiva tiene la libertad propia del quehacer legislativo para decidir sobre las inversiones y gastos públicos a través de la Ley de Presupuestos; pero sí que compromete al Ejecutivo Estatal en tanto ha llegado efectivamente a un acuerdo con el Autonómico en el ámbito propio de dicha Adicional.

Hechas las anteriores consideraciones, debemos entrar a analizar el núcleo del recurso que radica en si los acuerdos adoptados por la Comisión Bilateral Estado- Generalidad, pueden considerarse válidos en cumplimiento de la Adicional Tercera del Estatuto de Autonomía de Cataluña.

La tan citada Comisión Bilateral Estado-Generalidad se regula en el artículo 183 del Estatuto, en los siguientes términos:

"Artículo 183. Funciones y composición de la Comisión Bilateral Generalitat-Estado.

1. La Comisión Bilateral Generalitat-Estado, de acuerdo con los principios establecidos por los artículos 3.1 y 174, constituye el marco general y permanente de relación entre los Gobiernos de la Generalitat y el Estado a los siguientes efectos:

   1. La participación y la colaboración de la Generalitat en el ejercicio de las competencias estatales que afecten a la autonomía de Cataluña.

   2. El intercambio de información y el establecimiento, cuando proceda, de mecanismos de colaboración en las respectivas políticas públicas y los asuntos de interés común.

2. Las funciones de la Comisión Bilateral Generalitat-Estado son deliberar, hacer propuestas y, si procede, adoptar acuerdos en los casos establecidos por el presente Estatuto y, en general, con relación a los siguientes ámbitos:

   1. Los proyectos de ley que inciden singularmente sobre la distribución de competencias entre el Estado y la Generalitat.

   2. La programación de la política económica general del Gobierno del Estado en todo aquello que afecte singularmente a los intereses y las competencias de la Generalitat y sobre la aplicación y el desarrollo de esta política.

   3. El impulso de las medidas adecuadas para mejorar la colaboración entre el Estado y la Generalitat y asegurar un ejercicio más eficaz de las competencias respectivas en los ámbitos de interés común.

   4. Los conflictos competenciales planteados entre las dos partes y la propuesta, si procede, de medidas para su resolución.

   5. La evaluación del funcionamiento de los mecanismos de colaboración que se hayan establecido entre el Estado y la Generalitat y la propuesta de las medidas que permitan mejorarlo.

   6. La propuesta de la relación de organismos económicos, instituciones financieras y empresas públicas del Estado en los que la Generalitat puede designar representantes, y las modalidades y las formas de esta representación.

   7. El seguimiento de la política europea para garantizar la efectividad de la participación de la Generalitat en los asuntos de la Unión Europea.

   8. El seguimiento de la acción exterior del Estado que afecte a las competencias propias de la Generalitat.

   9. Las cuestiones de interés común que establezcan las leyes o que planteen las partes.

3. La Comisión Bilateral Generalitat-Estado está integrada por un número igual de representantes del Estado y de la Generalitat. Su presidencia es ejercida de forma alternativa entre las dos partes en turnos de un año. La Comisión dispone de una secretaría permanente y puede crear las subcomisiones y los comités que crea convenientes. La Comisión elabora una memoria anual, que traslada al Gobierno del Estado y al Gobierno de la Generalitat y al Parlamento.

4. La Comisión Bilateral Generalitat-Estado se reúne en sesión plenaria al menos dos veces al año y siempre que lo solicite una de las dos partes.

5. La Comisión Bilateral Generalitat-Estado adopta su reglamento interno y de funcionamiento por acuerdo de las dos partes.

   Siendo de tener en cuenta que también la STC 31/2010 se detuvo en la interpretación constitucional de este precepto, señalando acerca del mismo lo siguiente (FFJJ 115 y 116):

   - Que este artículo "se limita a constituir una estructura orgánica, la Comisión Bilateral, que se define como marco de relación entre el Gobierno de la Generalitat y el Gobierno del Estado, en ningún caso entre el Estado español y la Generalitat de Cataluña; y en ningún caso, tampoco, con carácter exclusivo, esto es, con abstracción de otros marcos de relación" ;

   - Que ha de excluirse, por inconstitucional, "cualquier interpretación que quiera ver en ambos preceptos la referencia a una dualidad imposible entre el Estado español y la Comunidad Autónoma de Cataluña o a la no menos inviable participación stricto sensu (id est, determinante o decisoria) de la Generalitat de Cataluña en el ejercicio de competencias ajenas" ;

   - Que "siendo los sujetos implicados en la Comisión Bilateral los Gobiernos respectivos del Estado y de la Generalitat de Cataluña, es obvio que las competencias concernidas únicamente pueden ser, en sentido estricto y en términos de cooperación voluntaria, las correspondientes a uno y otro Ejecutivos, cuya plenitud de ejercicio no puede verse condicionada ni limitada por la Comisión, quedando, además, naturalmente excluidas las que constitucional y estatutariamente corresponden a otros órganos del Estado y de la Generalitat, en particular, como es patente, las competencias legislativas, cuyo ejercicio, fuera del caso de la legislación de urgencia y de los supuestos de delegación, es privativa de las Cortes Generales y del Parlamento de Cataluña, órganos extraños a la Comisión Bilateral" ;

   - Que "las actividades de colaboración de la Generalitat en el ejercicio de las competencias estatales, referidas en el art. 183.1 a) EAC, no pueden tener otra dimensión que la característica de las necesarias y pertinentes relaciones de colaboración entre instituciones dotadas de ámbitos competenciales propios e irrenunciables, debiendo entenderse que, fuera del caso de las competencias gubernamentales en sentido estricto (cuyo ejercicio en ningún supuesto puede ser objeto de injerencias que lo condicionen de manera determinante), respecto de las restantes «competencias estatales» mencionadas en el precepto, en particular, las legislativas, la participación del Gobierno de la Generalitat cerca del Gobierno del Estado ha de limitarse a la típica facultad de estímulo e incentivación del ejercicio de una determinada competencia por quien es su exclusivo titular jurídico. Es decir, a una facultad de acción política que sólo compromete en el ámbito político que le es propio y al que necesariamente se contrae" ;

   - Que, en definitiva, "la calificación que el art. 183.1 EAC efectúa de la Comisión Bilateral Generalitat-Estado como «marco general y permanente de relación entre los Gobiernos de la Generalitat» y del Estado, no es contraria a la Constitución interpretada en el sentido de que no excluye otros marcos de relación, ni otorga a dicha Comisión función distinta de la de cooperación voluntaria en el ámbito de las competencias de ambos Gobiernos, que son indisponibles. En consecuencia, el alcance de la participación y de la colaboración en el ejercicio de las competencias estatales, previstas en el apartado 1 a) del art. 183 EAC, no vulnera la Constitución , ya que no impide ni menoscaba el libre y pleno ejercicio por el Estado de sus propias competencias" .

   Pues bien, la sentencia de instancia, siguiendo la posición de la Administración del Estado considera que esta Comisión Bilateral no es competente para adoptar acuerdos en el marco de aquella Adicional, pues, en todo caso, tal competencia corresponde a la denominada «Comisión de Infraestructuras».

   No cabe compartir tal interpretación por las razones que pasamos a exponer.

   La primera y más relevante es que la propia legislación estatal ha atribuido a dicha Comision Bilateral la metodología del cálculo del déficit del Estado y si, ciertamente, la Comision determina el importe con arreglo a las pautas previamente establecidas, no cabe aceptar que la Comision no resulte competente también para aprobar la cifra de referencia. El propio título de la Disposición Adicional citada, así como las competencias que en ella se contemplan, llevan a considerar que se atribuye a dicha Comisión Bilateral no solo la determinación de la metodología para el cumplimiento de la Disposición Adicional 3ª EAC, sino también de forma derivada las consecuencias de la aplicación de dicha metodología, que conlleva la cuantificación de las inversiones del Estado en la misma con arreglo a la Disposición Adicional 3ª.

   La Disposición Adicional Quincuagésima Séptima de la Ley 42/2006, de Presupuestos Generales del Estado para 2007 , establece lo siguiente:

   "Disposición adicional quincuagésima séptima. Cumplimiento de la Disposición Adicional Tercera del Estatuto de Autonomía de Catalunya.

1. Durante el primer trimestre de 2007, la Comisión bilateral Estado-Generalitat establecerá y pondrá en marcha la metodología a utilizar para determinar el cumplimiento de la Disposición Adicional Tercera del Estatuto de Autonomía de Catalunya.

   Si el acuerdo a que se llegase fuese diferente al utilizado para los presupuestos del 2007, se tendrá en cuenta la diferencia, para su compensación en los presupuestos que resten dentro del período de 7 años. En lo que resta del período de 7 años se aplicará también esta metodología.

2. La Comisión bilateral Estado-Generalitat acordará un Plan Catalunya de Infraestructuras a financiar por el Estado durante el período de 7 años, revisable a mitad de período, que contemplará los principales proyectos de inversión para el citado periodo. En especial, durante el primer semestre de 2007 la Administración General del Estado adoptará las medidas oportunas para agilizar los estudios informativos, declaraciones de impacto ambiental y proyectos constructivos susceptibles de ser incluidos en el citado Plan, con el fin de agilizar la gestión de las inversiones potenciales.

3. Se efectuará un seguimiento de la ejecución presupuestaria relativa a inversiones en infraestructuras en Catalunya para asegurar que ésta está en línea con la del conjunto del Estado, a través de la Comisión prevista en la propia Disposición Adicional Tercera del Estatuto. Si hay diferencia entre lo presupuestado y lo ejecutado se adoptarán en el seno de la Comisión las medidas pertinentes para dar cumplimiento a lo establecido en el Estatuto."

   De esta Adicional de la ley estatal de presupuestos interesa destacar que se atribuye a la Comisión la competencia para establecer y «poner en marcha» la metodología a utilizar para determinar el cumplimiento de la mencionada Disposición Adicional Tercera. Incluye esta Disposición no solo la determinación de la metodología sino también su aplicación lo que conlleva la determinación y cuantificación de las inversiones. A la vez se atribuye a esta Comisión el acuerdo de un Plan de Infraestructuras a financiar por el Estado en Cataluña durante el período de 7 años. De igual modo cabe destacar que no compete a la Comision de Infraestructuras la función de determinar la metodología ni su puesta en marcha, ni tampoco, la aprobación de un Plan de Infraestructuras, limitándose su función al seguimiento de la ejecución presupuestaria relativa a dichas infraestructuras.

   Es por tanto, el propio titular del Poder Legislativo del Estado el que ha aprobado una norma como la transcrita en la que se atribuyan las relevantes funciones a la Comision Bilateral Estado-Generalidad de Cataluña en aquello que concierne a la aplicación de la Disposición Adicional Tercera EAC. Por ello, una vez reconocida la competencia para fijar la metodología para la determinación de la cuantía, y la realización de los correspondientes cálculos -incluso la aprobación de un Plan de Infraestructuras por 7 años-, carece de sentido remitir a otra diferente Comisión la aprobación formal de la suma fijada que tendrá en todo caso que ajustarse a las determinaciones realizadas por la Comisión Bilateral.

   En consecuencia, una vez alcanzado el acuerdo entre Administración Estatal y la Autonómica en el que se determina la metodología y se cuantifica el deficit, y con arreglo al principio de lealtad constitucional, corresponde al Estado realizar las actuaciones necesarias para que el acuerdo voluntaria y libremente suscrito pueda llevarse a efecto.

   En la misma línea cabe recordar el contenido de la Disposición Adicional Quincuagésima Sexta de la Ley 51/2007, de Presupuestos Generales del Estado para 2008 , que establece lo siguiente:

   "Aplicación de la metodología para el cumplimiento de la disposición adicional tercera del Estatuto de Autonomía de Catalunya.

   Acordada en la Comisión bilateral Estado-Generalitat de Catalunya la metodología para determinar el cumplimiento de la disposición adicional tercera del Estatuto de Autonomía de Catalunya, según lo previsto por la disposición adicional quincuagésima séptima de la Ley 42/2006, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2007 , se establece, en aplicación de dicha metodología, en un importe de 4.365.293,07 miles de euros la inversión del Estado en Catalunya en infraestructuras en el año 2008.

   Una vez finalizado el ejercicio 2008 y obtenidos los datos de liquidación del mismo, se verificará el cumplimiento de dicha disposición adicional tercera, mediante la comprobación de que las inversiones estatales ejecutadas en Catalunya alcanzan su porcentaje de participación en el Producto Interior Bruto estatal, respecto al importe total de la ejecución territorializada de las inversiones estatales, como asimismo se establece en la metodología acordada, con el fin de corregir, en su caso, la desviación que haya podido producirse.

   Según se establece en la disposición adicional quincuagésima séptima de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2007 , y dado que el resultado de la aplicación de la metodología citada anteriormente difiere del previsto en la aplicada en los Presupuestos de 2007, será necesaria una compensación que se realizará en los ejercicios presupuestarios de 2008 y 2009".

   Esta Disposición Adicional reconoce a la Comisión Bilateral Estado-Generalidad importantes funciones a la hora de aprobar y concretar las inversiones a realizar en aplicación de la Adicional 3ª EAC y su importe, de forma que desvirtúa la tesis de la Administración estatal recurrida aceptada por la sentencia de instancia de que dicha Comisión no es competente para adoptar acuerdos como el que es objeto de este recurso.

   Por su parte, el artículo 183 EAC, atribuye a la Comisión Bilateral Estado-Generalidad una amplia competencia para adoptar acuerdos en todo lo relativo a la colaboración entre el Estado y la Generalidad de Cataluña. Dice este artículo:

   Esta Comisión constituye el marco general y permanente de relación entre los Gobiernos de la Generalidad y del Estado en cuanto concierne a la participación y la colaboración de la Generalitat en el ejercicio de las competencias estatales que afecten a la Autonomía de Cataluña

   .

   También establece este artículo 183 que la Comisión Bilateral no sólo delibera y hace propuestas sino que «si procede» puede adoptar acuerdos con relación a ámbitos como, la programación de la política económica general del Gobierno del Estado en todo aquello que afecte singularmente a los intereses y las competencias de la Generalidad y sobre la aplicación y el desarrollo de esta política y el impulso de las medidas adecuadas para mejorar la colaboración entre el Estado y la Generalidad y asegurar un ejercicio más eficaz de las competencias respectivas en los ámbitos de interés común; así como la evaluación del funcionamiento de los mecanismos de colaboración que se hayan establecido entre el Estado y la Generalidad y la propuesta de las medidas que permitan mejorarlo; aspectos, todos ellos, que encajan pacíficamente en el contenido de la Adicional Tercera EAC.

   No existe, por lo demás, incompatibilidad con lo establecido en el segundo apartado de la misma Adicional Tercera EAC, cuando prevé la constitución de una Comisión "integrada por las Administraciones Estatal, Autonómica y Local". Esa Comisión es, como viene a reconocer el apartado 3º de la Adicional 57ª de la Ley 42/2006, la competente para el seguimiento de la « ejecución presupuestaria» de lo antes acordado en la Comisión Bilateral conforme al apartado 1º de la Adicional Tercera EAC.

Una vez reconocida la competencia de la Comisión Bilateral en los términos expuestos, no cabe acoger la interpretación realizada por la Audiencia Nacional que no reconoce efecto alguno a los acuerdos alcanzados, lo que conlleva la estimación del recurso de casación deducido por la Generalidad de Cataluña y procede en consecuencia casar la sentencia dictada en el presente recurso contencioso-administrativo ( art. 95.2.d/ LJCA ).

Y actuando como Tribunal de instancia, y con arreglo a lo anteriormente razonado, no cabe acoger las pretensiones en los términos que pretende la Generalidad de Cataluña, que interesa en su escrito de demanda que se declare que la cantidad litigiosa que en su día determinó la Comisión Bilateral, que fijó la cifra en 759 millones de euros, es ya una cantidad vencida, líquida y directamente exigible.

De hecho, la propia Generalidad expone en su escrito de interposición del recurso de casación lo siguiente :

ni ante el Tribunal a quo ni en sede de casación, pretende que se vincule a las Cortes Generales en su función de aprobar las Leyes de Presupuestos Generales del Estado. Lo que se discute es la inacción del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas en orden a hacer efectivo el traspaso a la Generalitat de Catalunya de los fondos pendientes por la liquidación del ejercicio presupuestario de 2008, en aplicación de la disposición adicional tercera del Estatuto de Autonomía de Catalunya, esto es, la negativa de dicho Ministerio a realizar los trámites necesarios para incorporar dichos fondos pendientes en el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado tras haber acordado con la Generalitat, a través de la Comisión bilateral Estado-Generalitat, la deuda pendiente por un importe de 759 millones de euros, y todo ello sin perjuicio de que posteriormente las Cortes Generales, en ejercicio de sus funciones soberanas, decida lo que proceda sobre el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado que se le presente en función de las mayorías parlamentarias existentes

.

La consecuencia de la aceptación de la competencia de la Comisión Bilateral Estado-Generalidad para determinar el déficit inversor del Estado en Cataluña correspondiente al ejercicio 2008 y la consiguiente declaración de la validez del acuerdo que lleva a cabo esa determinación, es que compete al Gobierno del Estado actuar en la forma que se plasmó en el propio acuerdo recurrido «el Presidente de la Comisión constata el acuerdo de las partes en cifrar el déficit inversor en infraestructuras en Catalunya correspondiente al período 2008 en 759 millones de euros, y acuerda diferir a la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Financieros y a la Comisión Bilateral de Infraestructuras el desarrollo y concreción de dicho acuerdo». Esto es, remitiendo lo actuado a la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Financieros y a la Comisión Bilateral de Infraestructuras para el desarrollo y concreción de dicho acto, y en fin, en su caso, para su incorporación al proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado, no pudiéndose en ningún modo extenderse hasta el extremo de vincular a las Cortes Generales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139, apartados 1 y 2, de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , no ha lugar a la imposición de las costas de este recurso de casación ni de las del proceso de instancia.