STS 1556/2017, 16 de Octubre de 2017
| Ponente | MARIA DEL PILAR TESO GAMELLA |
| ECLI | ES:TS:2017:3814 |
| Número de Recurso | 2542/2015 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Número de Resolución | 1556/2017 |
| Fecha de Resolución | 16 de Octubre de 2017 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En Madrid, a 16 de octubre de 2017
Esta Sala ha visto el recurso de casación para la unificación de doctrina número 2542/2015, interpuesto por la Procuradora de los Tribunales, Dña. Carmen Iglesias Saavedra, en nombre y representación de D. Casiano , contra la Sentencia de 27 de febrero de 2015, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Sexta) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso contencioso administrativo nº 419/2009 , sobre responsabilidad patrimonial sanitaria. Se han personado como partes recurridas, la Letrada de la Administración de la Seguridad Social, en nombre y representación del Instituto Nacional de la Seguridad Social, y el Procurador de los Tribunales D. Enrique Hernández Tabernilla, en nombre y representación de Fraternidad-Muprespa, Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales, de D. Eulogio y de D. Florencio .
Ha sido ponente la Excma. Sra. D.ª Maria del Pilar Teso Gamella
La Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Sexta) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, dictó Sentencia de fecha 27 de febrero de 2015 , que contiene el siguiente fallo:
Que rechazando las causas de inadmisibilidad planteadas por las partes de la Administración General del Estado y por el INSS, debemos estimar y estimamos parcialmente el presente recurso contencioso-administrativo núm. 419/2009, interpuesto por Don Casiano , contra la Resolución PRESUNTA por silencio administrativo a su petición de fecha 7 de marzo de 2008, por la que se acuerda desestimar su petición tanto al INSTITUTO NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL -INSS- como al MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES, de reclamación de 400.000 euros por responsabilidad patrimonial por daños y perjuicios sufridos por el actor por negligencia médica (incorrecta atención sanitaria); debemos declarar y declaramos en consecuencia que la citada resolución es disconforme con el ordenamiento jurídico, y se anula, con retroacción de actuaciones para que, previa instrucción del oportunos expediente, sea resuelto por órgano competente, continuándose el procedimiento a partir de la entrada de la solicitud en el INSS- Ministerio de Trabajo y ASUNTOS SOCIALES, y de acuerdo con la obligación del artículo 20.1 de la LRJAPYPAC y con los trámites de los artículos 142 y siguientes de la misma, seguir la instrucción del oportuno expediente para su resolución por órgano competente. (...) Sin que proceda de momento hacer ninguna declaración sobre concesión de indemnización resarcitoria. (...) No procede hacer declaración sobre costas
.
Notificada la sentencia, se interpone ante la Sala de instancia, con fecha 20 de abril de 2015, por la representación procesal de D. Casiano , recurso de casación para la unificación de doctrina, en el que se solicita "se admita y estime el mismo y se case la sentencia por contradictoria con los pronunciamientos invocados y se dicte otra estimando la demanda" .
Por su parte, las recurridas, Administración General del Estado, "Fraternidad Muprespa, Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales", D. Florencio y D. Eulogio y la Administración de la Seguridad Social, solicitan, en su escrito de oposición al recurso, que o bien se inadmita, o bien se desestime, el recurso de casación para la unificación de doctrina, que se confirme la sentencia impugnada y se impongan las costas a la parte recurrente.
Por providencia de 8 de julio de 2015, se acordó remitir las actuaciones a esta Sala, para el conocimiento y resolución del recurso de casación para la unificación de doctrina.
Recibidas las actuaciones, por providencia de 14 de julio de 2017, se señaló para votación y fallo el día 3 de octubre de 2017, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto. Entregada la sentencia por la magistrada ponente el día 4 de octubre de 2017.
Se impugna, mediante este recurso de casación para la unificación de doctrina, la sentencia que estima en parte el recurso contencioso administrativo, interpuesto por el ahora recurrente, frente a la desestimación, por silencio administrativo, de la reclamación, por importe de 400.000 euros, por responsabilidad patrimonial, debido a la defectuosa actuación sanitaria, dirigida contra el Instituto Nacional de la Seguridad Social.
El origen de los hechos que dieron lugar a la reclamación por responsabilidad patrimonial se sitúan en el accidente laboral que padeció el recurrente en la instancia el día 10 de mayo de 2002, cuando trabajaba como conserje en el Edificio San Carlos de Madrid, consistente en lo que en principio parecía un esguince en la rodilla izquierda, tuvo diversas intervenciones quirúrgicas, presentando finalmente una apreciable cojera con dolor en la citada rodilla izquierda. Habiéndose declarado, por Resolución de la Dirección Provincial del Instituto Nacional de la Seguridad Social de Madrid, de 9 de diciembre de 2004, confirmada por Resolución de la Dirección General en 16 de octubre de 2006, la incapacidad permanente parcial dimanante de dicho accidente laboral.
La sentencia que se recurre, tras resumir la posición de las partes y desestimar las objeciones procesales esgrimidas por la parte demandada en el recurso contencioso administrativo, considera, respecto de la competencia para resolver la reclamación por responsabilidad patrimonial, que « hay algo que no puede obviarse y es que el actor formuló en sede administrativa una reclamación de responsabilidad patrimonial -con independencia y al margen de su prosperabilidad- por la causa acción de daños y perjuicios que a su entender deben ser reparados por la Administración -a quien dirigió la solicitud-, y cuya resolución correspondía -ex art. 142.2 de la Ley 30/92 - al titular del Ministerio de Trabajo o Sanidad. Ahora bien, como fue el INSS el que, en definitiva, desestimó esa reclamación, incurriendo en manifiesta incompetencia objetiva, además de funcional, no subsanada, es por lo que concurre la causa de nulidad de pleno derecho de las Resoluciones recurridas establecida en el art. 62.1.b) de la Ley 30/92 , y, sin entrar en el fondo del recurso, procede declarar su nulidad de pleno derecho, con retroacción de actuaciones para que, previa la instrucción del oportuno expediente, sea resuelto por órgano competente, continuándose el procedimiento a partir de la entrada de la solicitud el 7 de marzo de 2008 en el Ministerio de Trabajo o de Sanidad, y de acuerdo con la obligación del artículo 20.1 de la LRJAPYAC y con los trámites de los artículos 142 y siguientes, es decir con el informe obligatorio del Consejo de Estado (artículo 13 del Reglamento) que aquí tampoco consta que se haya realizado; y sin que proceda acceder aquí y ahora a las pretensiones indemnizatorias de la parte actora. (...) En el caso de autos fue el propio INSS, quien incurriendo en manifiesta incompetencia objetiva, además de funcional, no subsanada en la alzada, no notificó la recepción del escrito reclamatorio de 7 de marzo de 2008, no informó de la apertura del expediente administrativo al actor, ni del plazo para resolver (a pesar de la queja del actor, el documento nº 1-) solo resolvió en sentido denegatorio la petición por silencio, por lo que concurre la causa de nulidad de pleno derecho de la Resolución recurrida establecida en el art. 62.1.b) de la Ley 30/92 , y sin entrar en el fondo del recurso , procede declarar su nulidad de pleno derecho, con retroacción de actuaciones para que, previa la instrucción del oportuno expediente sea resuelto por órgano competente » Además se indica que se ha rebasado el plazo de un año, la denominada "actio nata", para ejercitar la reclamación por responsabilidad.
En el presente recurso de casación para la unificación de doctrina se sostiene que entre las sentencias de contraste que se aportan, y que seguidamente relacionamos, y la sentencia recurrida existe una contradicción esencial. Esta discrepancia de criterio se centra en que mientras que dichas sentencias consideran que las mutuas patronales de accidentes pueden ser objeto de reclamación por responsabilidad patrimonial en caso de mal funcionamiento de sus servicios sanitarios, en la sentencia impugnada se considera que la reclamación ha de hacerse al Ministerio de Trabajo que es el único competente para resolver dichas reclamaciones.
Se aportan las siguientes sentencias de contraste:
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Sentencia de la Sala de nuestro orden jurisdiccional, Sección Cuarta, del Tribunal Supremo de 10 de diciembre de 2009, dictada en el recurso de casación nº 1885/2008 .
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Sentencia de la misma Sala y Sección, de 29 de abril de 2013, dictada en el recurso de casación para la unificación de doctrina nº 4002/2012 .
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Sentencia de la Sala de lo Contencioso administrativo, Sección Décima, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 27 de septiembre de 2012 (recurso contencioso administrativo nº 609/2010 ).
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Sentencia de la Sala de lo Contencioso administrativo, Sección Cuarta, de la Audiencia Nacional, de 8 de noviembre de 2006 (recurso contencioso administrativo nº 194/2003 ).
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Sentencia de la misma Sala y Sección que la anterior sentencia, pero de fecha 28 de mayo de 2003 (recurso contencioso administrativo nº 799/2000 ).
Por su parte, las recurridas (Administración General del Estado, Tesorería General de la Seguridad Social, y Mutua Fraternidad Muprespa) sostienen que no concurren las identidades legalmente establecidas para dar lugar al recurso de casación para la unificación de doctrina.
Conviene delimitar de modo preferente los contornos de esta casación para la unificación de doctrina, que se regula en la Sección Cuarta, Capítulo III, título IV ( artículos 96 a 99) de la Ley de esta Jurisdicción . Se configura esta modalidad de recurso como un remedio excepcional y subsidiario respecto del de casación propiamente dicho, que tiene por finalidad corregir interpretaciones jurídicas contrarias al ordenamiento jurídico, pero sólo en cuanto constituyan pronunciamientos contradictorios con los efectuados previamente en otras sentencias específicamente invocadas de contraste, respecto de los mismos litigantes u otros en idéntica situación y, en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales.
Como ya indicamos en Sentencia de 15 de julio de 2003 , entre otras muchas, «Se trata, con este medio de impugnación, de potenciar la seguridad jurídica a través de la unificación de los criterios interpretativos y aplicativos del ordenamiento, pero no en cualquier circunstancia, conforme ocurre con la modalidad general de la casación --siempre que se den, desde luego, los requisitos de su procedencia--, sino "sólo" cuando la inseguridad derive de las propias contradicciones en que, en presencia de litigantes en la misma situación procesal y en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sutancialmente iguales, hubieran incurrido las resoluciones judiciales específicamente enfrentadas... No es, pues, esta modalidad casacional una forma de eludir la ininpugnabilidad de sentencias que, aun pudiéndose estimar contrarias a Derecho, no alcancen los límites legalmente establecidos para el acceso al recurso de casación general ordinario, ni, por ende, una última oportunidad de revisar jurisdiccionalmente sentencias eventualmente no ajustadas al ordenamiento para hacer posible una nueva consideración del caso por ellas decidido. Es, simplemente, un remedio extraordinario arbitrado por el legislador para anular, si, sentencias ilegales, pero sólo si estuvieran en contradicción con otras de Tribunales homólogos o con otras del Tribunal Supremo específicamente traídas al proceso como opuestas a la que se trate de recurrir».
Esa configuración legal del recurso de casación para la unificación de doctrina determina que se exija en su escrito de formalización un razonamiento específico que explique, de manera precisa y circunstanciada, las identidades que determinan la contradicción alegada y la infracción legal que se imputa a la sentencia ( artículo 97 de la LJCA ).
La recurrente construye, en relación con algunas de las sentencias de contraste, una contradicción jurídica coherente, pero que extrae de supuestos en los que concurren circunstancias diferentes a las que se aprecian en el caso examinado, lo que impide la apreciación de las exigidas identidades. Así es, entre las sentencias que se traen a colación, como de contraste, y el supuesto de la sentencia impugnada existe una diferencia esencial, y es que en este caso la reclamación por responsabilidad patrimonial se interpone en fecha 7 de marzo de 2008 , dirigida, según consta en el encabezamiento del escrito, al " Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. Instituto Nacional de la Seguridad Social INSS ", si bien vinculada y sujeta a la suerte que corriera en la vía civil, que ya se había iniciado, respecto de la declinatoria allí suscitada por la Mutua ahora recurrida, pero sin que se reclamara la responsabilidad de dicha Mutua.
Téngase en cuenta que la sentencia recurrida acuerda la retroacción de las actuaciones en relación con la competencia para resolver la reclamación por responsabilidad patrimonial, razonando sobre la competencia entre el Ministerio de Trabajo y el Instituto Nacional de la Seguridad Social.
De modo que no concurren las identidades (subjetiva, objetiva y causal) a las que legalmente se anuda la viabilidad de este singular recurso de casación para la unificación de doctrina, pues en los casos señalados la reclamación se había deducido, exclusivamente o conjuntamente con la Administración, a la Mutua.
Así es, las sentencias de contraste que aduce la recurrente en modo alguno pueden considerarse que han sido dictadas respecto de los mismos recurrentes u otros, en idéntica situación y con motivo a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales. La Sentencia de esta Sala Tercera, de 29 de abril de 2013 , tiene como razón de decidir el computo del plazo de la acción de prescripción del artículo 145.5 de la Ley 30/1992 . En las demás sentencias aportadas de contraste, se realizó la reclamación por responsabilidad patrimonial a la Mutua correspondiente, conjuntamente o no, según el caso, con el Instituto Nacional de la Seguridad Social. Sin embargo en el supuesto examinado por la sentencia recurrida consta únicamente, como antes señalamos ahora insistimos, una reclamación ante " Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. Instituto Nacional de la Seguridad Social INSS ", aunque haciendo referencia, pero sólo a los efectos de su presentación " ad cautelam ", ante la propia Administración, a la suerte que corriera la declinatoria planteada por la Mutua ante la jurisdicción civil. No se dirige la reclamación, por tanto, contra la Mutua recurrida, pues el suplico de este atípico escrito, se deduce respecto del INSS y se refiere a una especie de interposición preventiva de la reclamación por responsabilidad patrimonial, realizada a la Administración, para el caso de que la jurisdicción civil estime la declinatoria allí esgrimida por la mutua, que en dicha vía había sido demandada. Es decir, la recurrente consideró inicialmente que la Mutua no podía ser demandada, ante esta jurisdicción.
Tampoco consta en el expediente administrativo la formulación de reclamación alguna contra la citada Mutua, lo que determina, como venimos declarando, que no pueda traerse a colación la doctrina pretendida prescindiendo de la identidad con lo acaecido en vía administrativa y lo sustanciado en sede jurisdiccional. Esta modalidad de recurso de casación nos impone unos contornos, sobre las identidades concurrentes, que no podemos ignorar, desdeñar, o marginar.
En consecuencia, procede declarar que no ha lugar al recurso.
A la conclusión anterior no obsta que la disposición adicional 12 de la Ley 30/1992 , que establece la Ley 4/1999, a al disponer que "la responsabilidad patrimonial de las Entidades gestoras y Servicios comunes de la Seguridad Social (...) y de los centros sanitarios concertados con ella, por los daños y perjuicios causados por o con ocasión de la asistencia sanitaria, y las correspondientes reclamaciones, seguirán la tramitación administrativa prevista en esta Ley , correspondiendo su revisión jurisdiccional al orden contencioso-administrativo en todo caso". Acorde con esta disposición, la Sentencia de la Sala de Conflictos de este Tribunal Supremo, de 11 de julio de 2000 , consideró que "el conflicto ha de resolverse a favor del orden contencioso-administrativo siguiendo la que es ya doctrina de esta Sala". En este mismo sentido se pronuncia el Auto de misma Sala de Conflictos de Competencia de este Tribunal Supremo de 22 diciembre 2005 .
La Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el artículo 139.3 de la LJCA , fija en 2.000 euros la cuantía máxima del importe de las costas procesales por todos los conceptos.
Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido Que no ha lugar al recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto por la representación procesal de D. Casiano , contra la Sentencia de 27 de febrero de 2015, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Sexta) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso contencioso administrativo nº 419/2009 . Con imposición a la parte recurrente de las costas causadas, con el límite que señala el último fundamento.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la coleccion legislativa.
Así se acuerda y firma.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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