STS 725/2017, 27 de Septiembre de 2017

Ponente:SEBASTIAN MORALO GALLEGO
Número de Recurso:1876/2016
Procedimiento:SOCIAL
Número de Resolución:725/2017
Fecha de Resolución:27 de Septiembre de 2017
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Cuarta, de lo Social
 
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CONTENIDO

SENTENCIA

En Madrid, a 27 de septiembre de 2017

Esta sala ha visto el recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto por el Abogado del Estado, en nombre y representación del Fondo de Garantía Salarial (FOGASA), contra la sentencia dictada el 31 de marzo de 2016, por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, en el recurso de suplicación núm. 290/2016 , que resolvió el formulado contra la sentencia del Juzgado de lo Social núm. 5 de Oviedo, de fecha 13 de noviembre de 2015 , recaída en autos núm. 117/2015, seguidos a instancia de D. Jeronimo contra el Fondo de Garantía Salarial, sobre reclamación de cantidad.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Sebastian Moralo Gallego

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Con fecha 13 de noviembre de 2015 el Juzgado de lo Social nº 5 de Oviedo dictó sentencia , en la que se declararon probados los siguientes hechos:

1º. - D. Jeronimo prestó servicios por cuenta y bajo la dependencia de la empresa METAZINCO TRANSPORTES SA, percibiendo un salario día de 59,20 €, con antigüedad al 24 de abril de 2000 hasta que cesó por despido objetivo con efectos 14 de noviembre de 2011. El actor formuló demanda de reclamación de cantidad en vía judicial y fue turnada al Juzgado de lo Social nº 1 de Oviedo registrándose con el número de autos 851/2012, que levantó acta de conciliación en fecha once de marzo de dos mil trece en la que la empresa METAZINCO TRANSPORTES SA reconoció al actor por el concepto de despido objetivo la cantidad de 15.422,28 € y por el concepto de salarios 1.440,67 € netos, todo ello con la conformidad de la Administración Concursal de la empresa la cual había sido declarada en concurso voluntario por el Juzgado de lo Mercantil nº 1 de Oviedo en autos 143/2012. El Administrador Concursal certificó en fecha 24 de mayo de 2013 la deuda a favor del trabajador en los términos aludidos.

2º .- Se solicitó del FONDO DE GARANTIA SALARIAL el pago de las prestaciones en fecha 4 de noviembre de 2013 y en resolución del FONDO DE GARANTIA SALARIAL de fecha 26 de noviembre de 2014 se le reconoció la indemnización de 11.604,35 €, y salarios de 1.064,67 €. Se impone la presente demanda en fecha 6 de febrero de 2015

.

En dicha sentencia consta el siguiente fallo: «Que estimando íntegramente la demanda formulada por D. Jeronimo frente al FONDO DE GARANTIA SALARIAL debo declarar y declaro el derecho del actor a percibir la cantidad de CUATRO MIL CIENTO NOVENTA Y TRES € CON NOVENTA Y TRES CÉNTIMOS DE € (4.193,93 €), correspondiendo 376 € de salarios y 3.817,93 € en concepto de indemnización por despido. Condenando al FONDO DE GARANTÍA SALARIAL a estar y pasar por esta declaración y a su efectivo cumplimiento».

SEGUNDO

La citada sentencia fue recurrida en suplicación por la representación del Fondo de Garantía Salarial ante la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, la cual dictó sentencia en fecha 31 de marzo de 2016 , en la que consta el siguiente fallo: «Que desestimamos el recurso de suplicación interpuesto por el FONDO DE GARANTÍA SALARIAL contra la sentencia del Juzgado de lo Social nº 5 de Oviedo, dictada en los autos seguidos a instancia de D. Jeronimo contra el Organismo recurrente, sobre Reclamación de Cantidad, y en consecuencia confirmamos la resolución impugnada».

TERCERO

Por la representación del FOGASA se formalizó el presente recurso de casación para la unificación de doctrina. Se invoca como sentencia contradictoria con la recurrida la dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, en fecha 7 de diciembre de 2015 (RSU 805/2015 ). El recurso se fundamenta en un único motivo: al amparo de lo previsto en el artículo 224.1 y 2, en relación con el artículo 207 e) de la LRJS , por la infracción de los artículos 43.1 y 62.1 f) de la LRJPAC y 28.7 del Real Decreto 505/1985, de 6 de marzo , en relación con el artículo 33.1 y 2 del ET , y la jurisprudencia.

CUARTO

Con fecha 15 de diciembre de 2016 se admitió a trámite el presente recurso. No habiéndose personado la parte recurrida, se pasaron las actuaciones al Ministerio Fiscal, que emitió informe en el sentido de que el recurso debe ser considerado improcedente.

QUINTO

Instruido el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, se declararon conclusos los autos, señalándose para votación y fallo el día 26 de septiembre 2017, fecha en que tuvo lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

1.- La cuestión objeto del recurso de casación unificadora consiste en determinar si puede entenderse estimada por silencio administrativo positivo la solicitud presentada por el trabajador demandante ante al FOGASA, aun cuando lo reclamado excede los límites legales de la responsabilidad que le corresponde asumir a dicho organismo.

La representación letrada del Fondo de Garantía Salarial ha formulado el presente recurso de casación para la unificación de la doctrina contra la sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 1 de marzo de 2016, rec. 290/2016 , que desestimó el recurso de suplicación interpuesto por esa entidad contra la sentencia del Juzgado de lo Social nº 5 de Oviedo, que acoge la demanda del trabajador y condena al Fondo de Garantía Salarial al pago de salarios e indemnización por despido no abonada en su momento por la empresa para la que prestaba servicios.

  1. - Denuncia el recurso infracción de los arts. 43.1 LRJPAC y 28.7 del Real Decreto 505/1985, de 6 de marzo , en relación con el art. 33. 1 º y 2º ET , e invoca como sentencia de contraste la dictada por la Sala de lo Social del TSJ de Cantabria de 7 de diciembre de 2015, rec.805/2015 , para sostener que los efectos que se derivan de la estimación por silencio positivo de la solicitud del actor no pueden extenderse más allá de los límites legales en la responsabilidad del FOGASA que establece el art. 33.2 ET .

    El Ministerio Fiscal en su informe no cuestiona la existencia de contradicción, y solicita la desestimación del recurso por considerar ajustada a derecho la doctrina de la sentencia recurrida.

  2. - Como elementos relevantes de la sentencia recurrida en orden al análisis de la contradicción, debe tenerse en cuenta que la relación laboral del actor se extingue con efectos de 14 de noviembre de 2011, mediante la comunicación escrita remitida por la empresa en la que se le notifica su despido por causas objetivas, a la vez que se le reconoce el derecho a percibir la indemnización de 15.422 euros y 1.440,67 euros en concepto de salarios, de conformidad con la administración concursal de la empresa tras su posterior declaración en situación de concurso voluntario.

    El trabajador interesa del FOGASA el pago de las prestaciones en solicitud de 4 de noviembre de 2013, y en resolución de dicho organismo de 26 de noviembre de 2014 se accede en parte a lo solicitado. Frente a dicha resolución se interpone la demanda que reclama al FOGASA la diferencia entre lo solicitado y admitido.

    Con estos hechos, la sentencia recurrida desestimó el recurso de suplicación del FOGASA, al entender que el silencio positivo equivale a un acto administrativo eficaz que supone estimar íntegramente lo reclamado en la solicitud, y respecto del cual no es posible una ulterior resolución expresa administrativa dictada una vez transcurrido en exceso el plazo de tres meses que revoque lo ya obtenido por los efectos del indicado silencio.

  3. - En el caso de la sentencia invocada de contraste el trabajador solicitó del FOGASA el pago de las prestaciones en solicitud de 18 de mayo de 2014 , y hasta el 2 de diciembre de 2014 no se dicta la resolución de dicho organismo que deniega el pago de las prestaciones porque el trabajador se encontraba de alta en el RETA.

    Contra dicha resolución se formula la demanda que fue íntegramente estimada por el juzgado de lo Social, frente a la que interpone el FOGASA el recurso de suplicación acogido en la sentencia referencial, que revoca la de instancia y desestima la demanda por entender que los efectos jurídicos que despliega el silencio positivo no pueden ir más allá de la responsabilidad legal que le corresponde asumir al FOGASA, lo que obliga a considerar que la solicitud no respondida en plazo solo puede considerarse estimada dentro de los límites legales de la responsabilidad que ha de asumir el citado organismo.

SEGUNDO

1. - A la vista de las sentencias comparadas hemos de concluir que concurre el requisito de contradicción, puesto que en ambos casos los hechos relevantes se contraen a determinar las consecuencias jurídicas que debe otorgarse al silencio administrativo positivo, en aquellos supuestos en los que se ha presentado una reclamación de cantidad al FOGASA por encima de los límites legales de las que debe responder conforme a lo establecido en el art. 33 ET , a la que no se da respuesta dentro del plazo de tres meses legalmente previsto a tal efecto.

Ambas sentencias razonan sobre si debe entenderse estimada por silencio administrativo positivo la solicitud en toda su extensión o con los límites legales por los que debe responder dicho organismo, y los fallos son totalmente contradictorios.

La sentencia recurrida considera que la figura del silencio positivo impone al FOGASA la obligación de responder por la totalidad de la cantidad reclamada, aun cuando exceda los límites de su responsabilidad, mientras que la de contraste concluye que sus efectos no pueden ser otros que los de entender acogida la solicitud dentro de los márgenes legales en los que ,en su caso, debe operar la obligación de pago imputable del FOGASA conforme a los límites y requisitos legales que contempla el art. 33 ET .

Nos encontramos de esta forma ante doctrinas contradictorias que es necesario unificar.

  1. - Para lo que hemos de estar al criterio que ya ha sentado esta Sala en las dos recientes sentencias de Pleno de 20/4/2017 (Rec. 701/2016 y 669/2016 ), a cuyos razonamientos nos vamos a remitir, reproduciendo los de la citada en primer lugar.

    Como en las mismas se dice, la cuestión aquí controvertida ya había sido resuelta por esta Sala en la STS de 16 de marzo de 2015, rcud. 802/2014 , en el sentido en el que se ha pronunciado la sentencia recurrida y a tal doctrina hemos de estar por elementales razones de seguridad jurídica e igualdad en la aplicación de la ley y porque no existen razones que justifiquen un cambio de doctrina, sino todo lo contrario, hemos de mantener la ya expresada.

  2. - Tras lo que la STS 20/4/2017 (Rec. 701/2016 ), razona lo siguiente: "... la normativa legal y reglamentaria que regula los procedimientos administrativos para las reclamaciones al Fondo de Garantía Salarial no regula los efectos que para el administrado pudiera tener el incumplimiento del referido plazo, razón por la que ha de acudirse a la Ley 30/92 -que resulta de indudable aplicación al FOGASA- y cuyo artículo 43.1 -vigente por razones temporales al supuesto de autos- establecía que, en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista...,«el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa legitima al interesado... para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en que una norma con rango de ley.... o una norma de Derecho Comunitario establezcan lo contrario», excepción que no se da en el caso de autos, donde sí se dictó, en cambio, resolución expresa extemporánea. El nº 2 de este artículo establecía, a su vez, que «la estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento». Y el nº 3 del mismo precepto condicionaba el sentido de la resolución expresa, al disponer que «en los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo».

    "Tan claro panorama legislativo nos llevó a reseñar que «No podemos aceptar la argumentación del Abogado del Estado de que no resulta posible obtener por silencio administrativo licencias o autorizaciones contra legem o en contra del ordenamiento jurídico, ya que tal argumentación se refiere a supuestos distintos y, como hemos visto, lo único que puede impedir el juego del silencio positivo por el transcurso del plazo máximo en resolver, en los procedimientos iniciados de instancia o de parte, es que exista norma con rango de Ley o norma de Derecho Comunitario que prevea para el caso el efecto negativo del silencio, lo cual no ocurre en el caso de autos.

    Como señala con acierto el Ministerio Fiscal, la exposición de motivos de la ley 30/92 anuncia que el silencio administrativo, positivo o negativo, no debe ser un instituto jurídico formal, sino la garantía que impida que los derechos de particulares se vacíen de contenido cuando Administración no atiende eficazmente y con la celeridad debida las funciones para las que se ha organizado. Esta garantía, exponente de una Administración en la que de primar la eficacia sobre el formalismo, solo cederá cuando exista un interés general prevalente o, cuando realmente, el derecho cuyo reconocimiento se postula no exista. Así, la sentencia de la Sala Tercera de 2-2-2012 precisa que el silencio administrativo pueda tener lugar ante cualquier clase de solicitud, siempre que su contenido sea real y posible desde el punto de vista material y jurídico.".

    2.- También en nuestra anterior sentencia recordamos que esa doctrina comportaba el seguimiento de la genuina interpretación que del silencio administrativo positivo venía haciendo la Sala Tercera de este Tribunal de la que la STS -3ª- de 25 de septiembre de 2012 (Rec. 4332/2011 ) resultaba ejemplo paradigmático al establecer: «una vez operado el silencio positivo, no es dable efectuar un examen sobre la legalidad intrínseca del acto presunto, pues, si bien es cierto, que según el art. 62.1 f) de la Ley 30/92 son nulos de pleno derecho los actos presuntos "contrarios" al Ordenamiento Jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición, no es menos cierto que para revisar y dejar sin efecto un acto presunto (nulo) o anulable la Administración debe seguir los procedimientos de revisión establecidos por el art. 102, o instar la declaración de lesividad».

    3.- No puede ser otra la interpretación de los preceptos administrativos denunciados en el recurso a la vista de la expuesta jurisprudencia de la Sala 3·ª de este Tribunal y de la propia exposición de motivos de la Ley 30/1992 (LRJPAC) que, sobre el silencio positivo, señala «El objetivo de la Ley no es dar carácter positivo a la inactividad de la Administración cuando los particulares se dirijan a ella. El carácter positivo de la inactividad de la Administración es la garantía que se establece cuando no se cumple el verdadero objetivo de la Ley, que es que los ciudadanos obtengan respuesta expresa de la Administración y, sobre todo, que la obtengan en el plazo establecido. El silencio administrativo, positivo o negativo, no debe ser un instituto jurídico normal, sino la garantía que impida que los derechos de los particulares se vacíen de contenido cuando su Administración no atiende eficazmente y con la celeridad debida las funciones para las que se ha organizado». En esos idénticos términos se pronuncia la STC 52/2014, de 10 de abril , confirmando que en la norma legal que se aplica el juego del silencio no está en conexión directa con la legitimidad de la solicitud del interesado, sino que aparece como la consecuencia directa del incumplimiento de la obligación legal de la Administración pública de resolver expresamente dentro del plazo máximo fijado a tal fin.

    CUARTO.- 1.- Esa misma regulación se contiene en la actualidad en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas ( LPAC) en cuyo artículo 24 Silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado y en el que se señala que en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario; añadiendo que la estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento, mientras que la desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente. En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo.

    Añade el precepto que los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada. Los mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya expedido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido. Este certificado se expedirá de oficio por el órgano competente para resolver en el plazo de quince días desde que expire el plazo máximo para resolver el procedimiento. Sin perjuicio de lo anterior, el interesado podrá pedirlo en cualquier momento, computándose el plazo indicado anteriormente desde el día siguiente a aquél en que la petición tuviese entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para resolver.

    2.- Esta doctrina no significa que la Sala entienda que, como regla general, pueden obtenerse prestaciones del FOGASA superiores o no previstas en el normativa vigente en cada momento. Antes al contrario: resulta evidente el carácter imperativo del artículo 33 ET . Ocurre, sin embargo, que el citado organismo esta obligado a resolver en el plazo previsto en su propia norma de funcionamiento (Real Decreto 505/1985). Si no lo hace, es la propia ley (LRJPAC) la que establece que la solicitud del interesado ha sido estimada por silencio administrativo -resolución tácita equiparada legalmente a resolución expresa- y es la propia ley la que prevé que, posteriormente, tal resolución presunta no puede dejarse sin efecto por la propia Administración al establecer que "en los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo".

    Con ello no queremos decir que el derecho así reconocido no pueda, posteriormente, ser dejado sin efecto; pero, para ello, la propia ley ha previsto que tal operación únicamente puede efectuarse a través de los procedimientos revisorios previstos en las normas legales. El FOGASA, con fundamento en el entonces vigente artículo 62.1.f) LRJPAC (en la actualidad : artículo 47.1 f) LPAC ): «serán nulos de pleno derecho:... los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición», podrá iniciar el correspondiente procedimiento de revisión del acto presunto a través, en este caso, del artículo 146 LRJS en el que, además de las medidas cautelares que estime oportuno, deberá solicitar la nulidad del referido acto presunto".

TERCERO

La aplicación de la doctrina anterior al supuesto aquí examinado conduce, tal como interesa el Ministerio Fiscal en su informe, a la desestimación del recurso de casación unificadora interpuesto por el FOGASA y a la consiguiente confirmación de la sentencia recurrida. Con imposición de costas al organismo recurrente.

FALLO

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que le confiere la Constitución, esta sala ha decidido

Desestimar el recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto por Fondo de Garantía Salarial, y confirmar la sentencia dictada el 31 de marzo de 2016 por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, en el recurso de suplicación núm.290/2016 , que resolvió el formulado contra la sentencia del Juzgado de lo Social núm. 5 de Oviedo, de fecha 12 de noviembre de 2015 , recaída en autos núm.117/2015, seguidos a instancia de D. Jeronimo , contra Fondo de Garantía Salarial (FOGASA), sobre cantidad, confirmar en sus términos la resolución recurrida e imponer las costas al recurrente.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la coleccion legislativa.

Así se acuerda y firma.

PUBLICACIÓN.- En el mismo día de la fecha fue leída y publicada la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Sebastian Moralo Gallego hallándose celebrando Audiencia Pública la Sala de lo Social del Tribunal Supremo, de lo que como Letrado/a de la Administración de Justicia de la misma, certifico.