STS 1444/2017, 26 de Septiembre de 2017
| Ponente | ANTONIO JESUS FONSECA-HERRERO RAIMUNDO |
| ECLI | ES:TS:2017:3417 |
| Número de Recurso | 1999/2015 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Número de Resolución | 1444/2017 |
| Fecha de Resolución | 26 de Septiembre de 2017 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En Madrid, a 26 de septiembre de 2017
Esta Sala ha visto el recurso de casación nº 1999/2015, interpuesto por la mercantil LIFEBLOOD, S.L ., representada por el Procurador de los Tribunales don José Ramón Rego Rodríguez y defendido por Letrado don Francisco Javier Artiles Camacho, contra la sentencia dictada el 12 de enero de 2015 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma de Las Islas Canarias (sede de Las Palmas de Gran Canaria) y recaída en el recurso nº 343/2011 , que desestimó el recurso contencioso administrativo que interpuso la representación procesal de la citada entidad mercantil contra la Orden de la Consejería de Sanidad del Gobierno de Canarias, dictada el 9 de marzo de 2011, acordando la renuncia a la contratación del procedimiento de adjudicación y celebración del contrato de gestión de servicio público, en la modalidad de concesión, para la prestación del servicio de hemodiálisis en el Hospital Universitario de Gran Canaria Dr. Negrín, y en el Hospital Dr. José Molina Orosa de Lanzarote. Ha sido parte recurrida LA ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANARIAS , representada y defendida por Letrado de sus Servicios Jurídicos.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo
En el recurso nº 343/2011, seguido en la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma de Las Islas Canarias (sede de Las Palmas de Gran Canaria) se dictó sentencia de 12 de enero de 2015 cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: <<1º.- Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad " Lifeblood, S.L." contra la Orden de la Consejería de Sanidad del Gobierno de Canarias de 9 de marzo de 2011. 2º.- No imponer las costas del recurso">>.
Contra la referida sentencia anunció recurso de casación la representación procesal de la mercantil LIFEBLOOD, S.L., recurso que la Sala de instancia tuvo por preparado acordando el emplazamiento a las partes y la remisión de las actuaciones a este Tribunal Supremo.
Personada dicha mercantil, formalizó el recurso anunciado que lo articula en 6 motivos alegados al amparo del artículo 88.1,d) de la Ley Jurisdiccional , suplicando que se dicte sentencia por la << que, casando la recurrida, estime los motivos esgrimidos y, en consecuencia, caso de estimarse el primero de ellos, acuerde devolver las actuaciones a la Sala a quo para que, con retroacción de las mimas al momento inmediatamente anterior al dictado de la sentencia, se entre a resolver sobre el fondo del asunto y motivos de impugnación contenidos en el escrito de demanda, para, posteriormente, en su caso, dictar sentencia en los términos interesados en su súplica; o, subsidiariamente, entrando en el fondo del asunto por economía procesal, y caso de estimarse el segundo y siguientes de los motivos de casación contenidos en este escrito, dicte sentencia, estimando el recurso interpuesto en los términos interesados en la súplica de nuestro repetido escrito de demanda >>.
Evacuando el traslado conferido, la representación de la parte recurrida se opuso efectuando las alegaciones que estimó ajustadas a su derecho y terminó solicitando el dictado de una sentencia << por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas a la recurrente>>.
Mediante providencia de 22 de junio de 2017 se designó nuevo magistrado ponente y señaló para votación y fallo el día 19 de septiembre de 2017.
En la fecha acordada han tenido lugar la deliberación y fallo del presente recurso. Y el 21 de septiembre siguiente se pasó a la firma la sentencia.
El presente recurso contencioso administrativo se interpone contra la sentencia dictada el 12 de enero de 2015 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma de Las Islas Canarias (sede de Las Palmas de Gran Canaria) y recaída en el recurso nº 343/2011 , que desestimó el recurso contencioso administrativo que interpuso la representación procesal de la citada entidad mercantil contra la Orden de la Consejería de Sanidad del Gobierno de Canarias, dictada el 9 de marzo de 2011, acordando la renuncia a la contratación del procedimiento de adjudicación y celebración del contrato de gestión de servicio público, en la modalidad de concesión, para la prestación del servicio de hemodiálisis en el Hospital Universitario de Gran Canaria Dr. Negrín, y en el Hospital Dr. José Molina Orosa de Lanzarote.
En el único motivo del recurso que podemos ahora examinar, por haber sido inadmitidos los restantes, y que se alega por la parte recurrente cuestiona la sentencia dictada por la Sala Territorial alegando que vulnera, por hacer indebida aplicación, los artículos 7.1º del Código Civil y 11.1º de la Ley Orgánica del Poder Judicial , preceptos que consagran la llamada teoría de los actos propios, así como sentencias del Tribunal Supremo de 1 de febrero de 1999 y de 5 de diciembre de 2014 .
Esta afirmación se hace, en esencia, por considerar que la sentencia, cuando da pleno valor a su escrito de 18 de noviembre de 2010, de renuncia a la adjudicación del contrato, no repara en dos datos trascendentales: 1º) que la decisión de la administración no responde a la petición de renuncia que llegó a postular, como deriva del propio contenido de la Orden dictada el 9 de marzo de 2011; 2º) que la administración había realizado actos posteriores que evidenciaban la voluntad inequívoca de continuar con el procedimiento de contratación, razón por la que aquél escrito debió de considerarse como inexistente.
La sentencia impugnada contenía, en lo que ahora nos afecta, la siguiente fundamentación jurídica:
PRIMERO.- La adecuada resolución del litigio requiere partir de un hecho trascendental que, sin embargo, no mencionó la actora mientras pudo, esto es, hasta que la representación de la Administración, en el trámite de contestación a la demanda, llamó la atención respecto a dicha insólita omisión.
SEGUNDO.- Se trata, en concreto, de un escrito que la propia "Lifeblood, S.L." presenta el 18 de noviembre de 2010 ante la Consejería de Sanidad del Gobierno de Canarias; documento, el indicado, de cuyo contenido nos da una idea exacta su última página, que seguidamente transcribimos:
"[...] A la vista de lo sucedido, confío en que ustedes entenderán esta decisión que, insisto, tomo exclusivamente con el objetivo de que en un nuevo concurso con las bases que estimen oportunas, se proceda a la adjudicación definitiva sin sospecha alguna, y, sobre todo, que desaparezca cualquier duda tendenciosa imposibilitando que se repitan las injurias y calumnias que injustamente hemos tenido que soportar.
En definitiva, el infundado desprestigio que ha generado esta situación me obliga a ponerme a disposición de la administración para que considere proceder tal como hemos señalado, esto es, que ejerza su potestad de renuncia a la celebración del contrato o dicte cualquier otro acto administrativo con idénticas causas y consecuencias, volviéndose a convocar un concurso en los términos que se consideren oportunos.
Por lo expuesto,
Solicito a esa Consejería tenga hechas las alegaciones que contiene, y tenga a bien considerar proceder, en consecuencia, a ejercer su exclusiva potestad de renunciar a la celebración del contrato ejerciendo la Administración conforme a lo previsto en el artículo 139.3 de la LCSP , o a dictar cualquier otro acto administrativo con idénticas causas y consecuencias a dicha renuncia, procediéndose a la convocatoria de un nuevo concurso con el mismo objeto, y con las condiciones y criterios de adjudicación que ustedes verifiquen".
TERCERO.- Sin embargo, la actora, en su demanda, adopta un planteamiento impugnatorio paradójico, pues dedica la totalidad de sus alegaciones a demostrar la ilegalidad de la Orden recurrida, sin "advertir" que ese acto de la administración tiene por contenido aquello que, poco antes, la sociedad demandante, espontánea y voluntariamente, había solicitado del Gobierno de Canarias.
Así pues, las pretensiones formalizadas por la entidad recurrente, al articularse con olvido del motivo que dio lugar a que se dictase la Orden que constituye el presupuesto objetivo del presente proceso, no se acomodan a las reglas de la buena fe e infringen el principio general del Derecho según el cual "venire contra factum propium non valet"; máximas, ambas, hipotastizadas como técnica legal en los artículos 7.1 del Código Civil y 11.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial .
En las circunstancias expuestas, el recurso ha de ser, ineluctablemente, desestimado, sin necesidad de enjuiciar la legalidad intrínseca de la actuación administrativa impugnada en los cauces de este proceso.
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El recurso debe ser estimado pues asiste razón al recurrente al ser meridianamente claro que las pretensiones ejercitadas en el recurso contencioso administrativo no pueden ser consideradas contrarias al principio general de buena fe que está positivizado en los artículos 7.1º del Código Civil y 11.1º de la Ley Orgánica del Poder Judicial ya que:
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) el acto administrativo impugnado, por su contenido literal, nunca podía ser considerado como la respuesta de la administración a la petición de renuncia o desistimiento a la adjudicación del contrato, posibilidad que contemplaba la entonces vigente y aplicable cronológicamente Ley 30/1992. La petición formulada por la recurrente el día 18 de noviembre de 2010, cuyo contenido está incorporado en los fundamentos jurídicos de la sentencia impugnada y ya trascritos, como mucho, podría determinar su renuncia a la condición que en ese momento ostentaba -que era la de adjudicatario provisional- o a continuar interesado en el procedimiento de contratación, pero nunca, porque era indisponible para dicha parte, la renuncia a la total tramitación y resolución final del procedimiento de contratación.
Por contra, la decisión de la administración atendía exclusivamente a criterios económicos, siendo prueba de ello el primero de los sus fundamentos jurídicos: " El citado Acuerdo de Gobierno de 22 de octubre de 2010 y la vigente Ley de Presupuestos de esta Comunidad Autónoma para 2011, nos ha situado, a las administraciones públicas, en nuestras políticas de gestión y de prestación de los servicios que tenemos encomendados, tal como hemos señalado anteriormente, en un escenario y en un contexto de restricción y de contención presupuestaria, que impone su impronta en el gasto público presupuestado y en la gestión de los recursos y los fondos consignados y destinados a la contratación de los correspondientes servicios, tal como se ha señalado en el antecedente tercero de esta resolución
Estas circunstancias, nos impone, en nuestras actuaciones administrativas de contratación, el deber de orientar los criterios de valoración, su ponderación y la adjudicación, hacia propuestas ventajosas económicamente, sin menoscabo y con la salvaguarda de los requisitos técnicos que garanticen la calidad y la seguridad de los servicios que se presten, como ya adelantaban en este sentido las instrucciones dadas en 2005 por la Intervención General de la Comunidad Autónoma, mediante un Informe de fecha 20 de octubre de 2005, que fija los criterios legales a la hora de licitar concursos para la correcta administración de los recursos públicos.
A mayor abundamiento en esta línea argumental, es oportuno traer a colación el imperativo legal que nos impone, a los órganos de contratación, el artículo 1 de la vigente Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público , de velar en los procedimientos de contratación por que los mismos se ajusten a los principios de concurrencia, publicidad y transparencia, garantizando, dentro del objetivo de estabilidad presupuestaria y de control del gasto público, una eficiente utilización de los fondos públicos destinados a la contratación de servicios, mediante la exigencia de la definición previa de las necesidades a satisfacer, la salvaguarda de la libre competencia y la selección de la oferta económicamente más ventajosa. Principios éstos, a los que igualmente nos obliga el mandato constitucional, que en su artículo 31.2 encomienda a los Poderes Públicos la gestión y la ejecución del gasto público respondiendo a criterios de eficiencia y economía. ".
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) es evidente que la decisión que adoptó la administración en la Orden dictada el día 21 de diciembre de 2010 al resolver el recurso de reposición interpuesto por un tercero contra la Orden de adjudicación provisional, consistente en su estimación parcial y la retroacción de actuaciones al momento anterior a la adjudicación provisional, dejaba la recurrente sin su condición de adjudicatario provisional y, por tanto, dejaba sin contenido el único efecto que podía conllevar aquella petición de 18 de noviembre de 2010.
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) los demás actos realizados por la Administración desde esa decisión de retroacción y que perfectamente describe la parte en su escrito de recurso son claro ejemplo de que la propia administración nunca contempló la posibilidad de renuncia presentada por la mercantil LIFEBLOOD, S.L., que ya no era la adjudicataria provisional.
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) el hecho de que esta mercantil no hubiese recurrido la decisión de estimar el recurso de reposición contra la adjudicación provisional no es indicativo de nada pues era evidente que su voluntad de renuncia a la contratación -adjudicación provisional- carecía de relevancia por no tener ya tal condición.
Visto todo ello y partiendo de que la doctrina de los actos propios significa la vinculación del autor de una declaración de voluntad al sentido objetivo de la misma y la imposibilidad de adoptar después un comportamiento contradictorio, es evidente que las pretensiones articuladas frente a la actuación administrativa impugnada en la instancia no pueden considerarse contrarias a una petición formulada a la administración por razones diferentes a las que alberga la decisión posterior de la propia administración y en una posición jurídica ya inexistente para quien la formuló.
Llegados a este punto, tras la estimación del primero de los motivos sobre los que se articulaba el recurso de casación debemos estar a lo solicitado expresamente por la parte recurrente y atendiendo a la forma expresa en que se postula la tutela judicial en el suplico de la demanda acordar devolver las actuaciones a la Sala de origen para que, con retroacción al momento inmediatamente anterior al dictado de la sentencia, se entre a resolver sobre el fondo del asunto con examen de los motivos de impugnación contenidos en el escrito de demanda, para, posteriormente, dictar sentencia con plena libertad de criterio.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la LJCA , al estimarse el recurso no se hace imposición de las costas.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido 1º.- ESTIMAR el recurso de casación interpuesto por la representación procesal de Lifeblood, S.L. contra la sentencia dictada el 12 de enero de 2015 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma de Las Islas Canarias (sede de Las Palmas de Gran Canaria) y recaída en el recurso nº 343/2011 , REVOCANDO dicha sentencia, ello con devolución de los autos a la Sala de procedencia a los efectos del fundamento de derecho tercero. 2º.- NO HACER imposición de costas del recurso.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la coleccion legislativa.
Así se acuerda y firma.
D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva Dª Maria del Pilar Teso Gamella D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo D. Rafael Toledano Cantero
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico
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