STS 1410/2017, 21 de Septiembre de 2017

La Sección tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó Sentencia en el Recurso número 133/2012, con fecha siete de junio de dos mil dieciséis , cuyo Fallo es del siguiente tenor literal:

"Rechazando las causas de inadmisibilidad propuestas, DESESTIMAMOS el recurso contencioso administrativo interpuesto en nombre y representación de "RESIDENCIAL MEDES PARK, S.L." contra los acuerdos de la Comisión Territorial de Urbanismo de Girona de 6 de octubre de 2011, aprobando definitivamente el Plan de Ordenación Urbanística Municipal de Castell-Platja dŽAro, promovido y tramitado por el Ayuntamiento, supeditando su publicación y ejecutividad a la elaboración de un texto refundido con determinadas prescripciones, y de 15 de marzo de 2012, dando su conformidad al indicado texto refundido y ordenando su publicación. Con imposición a la parte actora de las costas procesales, bien que limitadas a la cantidad máxima de 800 euros en concepto de honorarios de letrado (a razón de 400 euros por cada una de las partes demandadas en tal concepto).

Notifíquese esta sentencia (...)"

Notificada la misma a las partes interesadas, la recurrente presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando se tuviese por preparado recurso de casación; a ello se accedió por resolución de siete de septiembre siguiente, en la que se acordaba el emplazamiento de los interesados para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo al efecto concedido comparecieron ante esta Sala las partes expresadas en el encabezamiento de la presente.

La representación procesal de la entidad RESIDENCIAL MEDES PARK,S.L. formuló recurso de casación, con base en los motivos siguientes:

"Primero.- Por el motivo previsto en el artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional : por infracción de normas del ordenamiento jurídico aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.

Como expusimos en nuestro escrito de anuncio de recurso de casación, éste se fundamenta en infracción de normas de Derecho estatal relevantes y determinantes del fallo recurrido, de conformidad con lo dispuesto en el art. 86.4 LJCA .

En orden a acreditar la concurrencia de este requisito, el artículo 89.2 LJCA impone la realización de un juicio de relevancia de la normativa aplicada y tomada en cuenta por la sentencia, en que, contrastándose las diversas normas estatales (o comunitarias europeas) y autonómicas empleadas por el juzgador, se concluya que fue la normativa estatal (y no la autonómica) la que resultó determinante para el fallo. Por ello, entiende esta parte que la Sentencia recurrida infringe:

1. - Vulneración del Principio de interdicción de la arbitrariedad de los Poderes Públicos reconocido en el artículo 9.3 de la Constitución Española .

   (...) Mi representada es dueña de la parcela desde hace 28 años, si bien está en situación de semi abandono ante la inviabilidad de la calificación de equipamiento por existir una barrera que impide el libre acceso, hecho que no impide que le suponga unos costes elevados a mi representada, como es el coste anual del Impuesto de Bienes Inmuebles, cuyo pago en fecha 15 de septiembre de 2015 ascendía a 2.421,61 €.

   La parcela propiedad de mi representada está clasificada como suelo urbano, y se encuentra localizada en un entorno claramente residencial, dotada de todos los servicios previstos para ese tipo de suelo en la Legislación urbanística de Cataluña. Sin embargo, a día de hoy, la parcela no está edificada ni se destina a uso alguno como consecuencia de la oposición mayoritaria de los propietarios integrados en la Entidad Urbanística Colaboradora para la conservación de S'Agaró a que se desarrolle cualquier tipo de equipamiento sobre dicha parcela.

   Prueba de la referida oposición vecinal a la calificación de la parcela como equipamiento es el contenido de las alegaciones a la aprobación inicial del POUM que presentó, en fecha 27 de diciembre de 2010, la Entidad Urbanística Colaboradora para la conservación de S'Agaró (...)

2. - Vulneración del artículo 35 de la Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio , por el que se aprueba el texto refundido de la ley de suelo.

   Por último, haciendo referencia al daño patrimonial sufrido por mi mandante, cuya indemnización se solicitó en nuestra Demanda, esa Sala niega el Derecho de mi mandante a ser indemnizada por entender que el cambio de planeamiento no ha supuesto la inviabilidad e imposibilidad de la clasificación y calificación de la parcela.

   En el supuesto que nos ocupa, la insistencia, por parte de esa Administración, en cuanto al mantenimiento de un régimen de usos inoperante en la práctica, se traduce en una total pérdida de aprovechamiento urbanístico con respecto a la parcela propiedad de mi representada. Si el uso es inviable, el resto de parámetros que configuran el aprovechamiento de la parcela multiplican por 0. El perjuicio patrimonial es más que evidente y su falta de justificación resulta, cuanto menos, contraria a los principios que rigen la actuación administrativa en el marco de la planificación urbanística."

Acordada la admisión a trámite por providencia de dieciocho de noviembre de dos mil dieciséis, y remitidas las actuaciones a esta Sección quinta para su sustanciación, se dio el oportuno traslado a las partes recurridas. Tanto el AYUNTAMIENTO DE PLAYA DE ARO como la GENERALIDAD DE CATALUÑA han formulado su oposición a lo alegado de contrario, para solicitar expresamente la desestimación del recurso de casación.

Tramitado el mismo, el trece de junio pasado, se acordó la unión de copia de la Sentencia nº 600/2016 (de la Sección tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña ) "sin que haya lugar a declarar la pérdida sobrevenida de objeto de este recurso de casación". Tras las alegaciones de las partes, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento, a cuyo fin se fijó, para su deliberación, votación y fallo, el veinte de septiembre de dos mil diecisiete, fecha en la que se celebró con observancia de las formalidades legales esenciales.

Se interpone el presente recurso, contra la sentencia de siete de junio de dos mil dieciséis, dictada por la Sección tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en el recurso nº 133/2012 , sostenido contra el acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Gerona de 6 de octubre de 2011, aprobando definitivamente el Plan de Ordenación Municipal de Castell-Platja dŽAro, promovido y tramitado por el Ayuntamiento, supeditando su publicación y ejecutividad a la elaboración de un texto refundido con determinadas prescripciones, y de 15 de marzo de 2012, dando su conformidad al indicado texto refundido y ordenando su publicación (DOGC 13-4-12).

Se interesaba en la demanda la anulación de tales acuerdos, declarándose el derecho de la actora a que se autoricen los usos residenciales en la parcela de su propiedad o, subsidiariamente, se reconozca su derecho a ser indemnizada por los graves perjuicios derivados del mantenimiento de una calificación urbanística manifiestamente inviable, en los términos que se determinen, en su caso, en ejecución de sentencia.

La sentencia, empieza rechazando las causas de inadmisibilidad propuesta por las demandadas, pasando, a continuación a hacer constar que "La parte actora es propietaria de una finca en suelo urbano que ya en el planeamiento general anterior se consideró como equipamiento privado, idéntica consideración que ha merecido en el plan de ordenación urbanística municipal de autos, resultando por completo ajeno a este recurso la circunstancia de la existencia en el lugar de una valla o barrera que regule la entrada a la zona, cualquier proyecto de obras que hubiese sido aprobado o la eventual oposición de los propietarios a tal equipamiento, e indiferente el estado en que se encuentre la urbanización o el carácter reglado del suelo urbano como, en definitiva, ha sido en cualquier caso clasificado el de autos".

Continua la sentencia señalando que "En lo demás, no planteándose en la demanda cuestión alguna en relación con los estándares urbanísticos mínimos de obligado respeto, de la prueba practicada en autos, singularmente de la pericial contradictoria, no se desprende la irracionalidad, incoherencia o falta de justificación de un equipamiento que venía ya establecido en la normativa precedente, ni su contrariedad con las líneas estratégicas del plan, ni su inviabilidad, incongruencia o incidencia en cualquier clase de discriminación en su establecimiento, por más que la actora considere, sin más y sin duda interesadamente, tratarse de una zona óptima para el uso residencial".

Respecto a la motivación en materia de planeamiento, según la resolución impugnada "la Memoria del plan general debe analizar las distintas alternativas posibles y justificar las distintas determinaciones, justificación que se produce mediante la exteriorización de las razones por cuya virtud se ha elegido un cierto modelo con unas concretas determinaciones. Este contenido de la Memoria, que refleja con detalle el itinerario que conduce a la decisión planificadora, integra la motivación del planeamiento, motivación que raras veces exige el ordenamiento jurídico con tanta precisión, habiendo puesto de relieve la jurisprudencia que la profunda discrecionalidad del planeamiento explica la necesidad esencial de la Memoria como elemento fundamental para evitar la arbitrariedad, pues de su contenido ha de fluir la motivación de sus determinaciones. De donde se infiere que la exigencia de motivación en materia de planeamiento urbanístico no puede traducirse en la exigencia de motivación explícita de cada una de sus concretas determinaciones, sino de aquellas determinaciones generales referidas a los objetivos y criterios de la ordenación del territorio, la justificación del modelo de desarrollo elegido y la descripción de la ordenación propuesta. Sin embargo, no por ello las concretas determinaciones que contiene el planeamiento quedan huérfanas de motivación, pues los principios generales de racionalidad, proporcionalidad y congruencia aseguran suficientemente el encaje de la concreta determinación examinada dentro del conjunto del instrumento de planeamiento al que pertenece. De manera que, si bien la falta de motivación o la motivación defectuosa puede integrar un vicio de anulabilidad o una mera irregularidad no invalidante, es sustancial al respecto que la administración, en el ejercicio de sus potestades discrecionales, revele cuales han sido los elementos que le han permitido formar su voluntad, cuando menos para que se pueda impugnar la decisión tomada criticando las bases en que se funda, evitando toda indefensión, con clara exposición de todos los elementos necesarios.

Sin que se observe falta de motivación en el presente supuesto (donde la Memoria determina el mantenimiento de los equipamientos privados previstos ya en la anterior ordenación, como complemento de los públicos, calificación que el propio perito procesal considera congruente), ni se haya acreditado mediante actividad probatoria contraria desarrollada por la parte actora, como correspondería en desvirtuación de la presunción de legalidad y acierto de que goza el actuar administrativo en la materia, que éste ha incurrido en error, o se ha seguido al margen de la discrecionalidad, o con alejamiento de los intereses generales a que debe servir, o sin tener en cuenta la función social de la propiedad o la estabilidad o seguridad jurídica, o con desviación de poder, o que resulte material o económicamente inviable, pues son precisamente los planes los que configuran el derecho de propiedad sobre el suelo y, en contra de la potestad planificadora de la administración, no vinculada por ordenaciones anteriores que, aunque con vigencia indefinida, no son inalterables, no cabe esgrimir ni un derecho al mantenimiento de una situación precedente, ni un derecho a obtener la clasificación y calificación urbanísticas que mejor cuadren con cualesquiera intereses privados".

Por fin, concluye la sentencia que "Vistos los supuestos indemnizatorios contemplados en el artículo 35 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio , ninguno de ellos concurre en el supuesto de autos donde, como se ha dicho, si bien se ha producido un cambio de planeamiento, se ha mantenido en él, respecto de la finca de la actora, la misma clasificación y calificación que ya tenía en el planeamiento anterior, cuya inviabilidad e imposibilidad de ejecución no se acredita en forma alguna, estableciendo el artículo 115.6 del Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto , aprobando el texto refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña, que el reconocimiento por un instrumento de planeamiento urbanístico de usos y edificabilidades preexistentes no tiene en ningún caso la consideración de limitación o vinculación singular".

Por la representación procesal de Residencial Medes Park S.L., se interpuso el presente recurso, basado en los siguientes motivos:

1. - Vulneración del Principio de interdicción de la arbitrariedad de los Poderes Públicos reconocido en el artículo 9.3 de la Constitución Española .

2. - Vulneración del artículo 35 de la Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio , por el que se aprueba el texto refundido de la ley de suelo.

Para analizar el primero de los motivos, debemos partir de una primera afirmación, según la cual, la Administración goza de cierta discrecionalidad a la hora de planificar, gracias a las prerrogativas que le confiere la normativa urbanística. De esta forma, la única condición que, en principio, se le va a exigir a la Administración será la de motivar de forma suficiente y adecuada las decisiones que tome en relación con el planeamiento urbanístico de la ciudad.

Como se señala en nuestra Sentencia de 30 septiembre 2011 (Recurso de Casación 1294/2008 ): "Son acertadas, pues, las consideraciones que se contienen en la sentencia del Tribunal a quo sobre la necesidad de que las potestades de planeamiento estén subordinadas y encaminadas a la consecución del interés general.....", añadiendo que "las potestades de planeamiento urbanístico se atribuyen por el ordenamiento jurídico con la finalidad de que la ordenación resultante, en el diseño de los espacios habitables, de sus usos y de sus equipamientos, y de las perspectivas de su desarrollo, ampliación o expansión, sirva con objetividad los intereses generales, de manera racional, evitando la especulación".

En parecidos términos, la Sentencia de 29 febrero 2012 (Recurso de Casación 6392/2008 ), señala que: "... la potestad de planeamiento, aún siendo discrecional, se circunscribe a un fin concreto: la satisfacción del interés público, hallándose condicionada al mismo tiempo por los principios de interdicción de la arbitrariedad e igualdad consagrados en los artículos 103.1 , 9.3 y 14 de la Constitución ".

En fin, resulta oportuno recordar nuestra jurisprudencia sobre la exigencia de justificación de las determinaciones que el plan alumbra, cuya expresión tiene su sede natural en la memoria del plan. Así, en Sentencia de 23 de marzo de 2012 (recurso de casación n.º 2650/2008 ) hemos declarado que "Desde antiguo esta Sala viene declarando, por todas, las sentencias dictadas en apelación de 23 de junio de 1997 (recurso de apelación n.º 13058/1991 ), 27 de diciembre de 1995 (recurso de apelación n.º 5436/1991 ), y 25 de junio de 1996 (recurso de apelación n.º 8533/1991 ), entre otras muchas posteriores, que la memoria ha de contener justificación suficiente sobre las determinaciones fundamentales que establece, exteriorizando las razones por las que adopta las decisiones esenciales contenidas en el plan. Tal justificación es una exigencia en garantía de los intereses generales. En este sentido, la última sentencia citada declara que "La Administración al planificar y al modificar no puede actuar con alejamiento de los intereses generales o con falta de motivación debidamente justificada, y siempre con observancia de los principios contenidos en el artículo 103 de la Constitución ".

Así pues, nuestra jurisprudencia ha venido imponiendo ciertos límites a la facultad planificadora de la Administración, basados, principalmente, en la coherencia del planeamiento con la realidad existente y en la finalidad pública e interés social que lleva aparejada la labor planificadora.

Sentado lo anterior, la ordenación de la parcela de la recurrente como equipamiento privado, aspecto con el que la parte recurrente muestra su disconformidad, no es arbitraria pues como la sentencia argumenta "por más que la parte actora considere que su parcela es óptima para el uso residencial la prueba practicada no demuestra que el mantenimiento de la calificación como equipamiento privados en el nuevo POUM vulnere los estándares legales en esta materia ni es arbitrario pues la memoria expone los motivos para mantener dicha calificación sin que la prueba practicada demuestre lo contrario".

La anterior conclusión se ve reforzada por las propias alegaciones de la recurrente:

1. "El Plan de Ordenación Urbanística Municipal de Castell-Platja d'Aro mantiene la calificación de equipamiento que hasta ahora venía asignándose a la finca propiedad de mi mandante, localizada en el ámbito de la urbanización S'Agaró y ello pese a que la Administración Municipal tiene perfecta noticia de que existe una fuerte oposición vecinal al desarrollo de ningún tipo de equipamiento sobre dicha parcela, siendo ésta la razón por la que la misma se encuentra en un estado de semiabandono".

2. "En opinión de esta Parte y por los motivos que dejamos extensamente expuestos en nuestra Demanda, el Plan de Ordenación Urbanística Municipal de Castell-Platja d'Aro mantiene la calificación de equipamiento que hasta ahora venía asignándose a la finca propiedad pese a la fuerte oposición vecinal (de conocimiento de la Administración Municipal) al desarrollo de ningún tipo de equipamiento sobre dicha parcela, carece de justificación y es contraria a los criterios generales del POUM así como resulta totalmente inoperante e inviable económicamente por la existencia de una barrera de acceso que prohíbe el acceso rodado".

3. "De acuerdo con el contenido del referido artículo prácticamente se priva a mi representada de la entrada para cualquier actividad, ya que al limitarse los supuestos de acceso en el sentido que hace la norma, se excluye cualquiera de los usos que pudiera desarrollarse en la parcela de mi representada con calificación de equipamiento privado, por lo que, se concluye que la parcela propiedad de mi mandante no tiene acceso".

Consecuentemente, los motivos de impugnación de la parte recurrente se basan de un lado en la oposición vecinal y de otro en la existencia de una barrera que impide el acceso rodado a sus terrenos.

Respecto de la oposición vecinal huelga cualquier conexión entre su existencia y la obligación del Ayuntamiento de cambiar o modificar la ordenación de los terrenos.

Respecto de la barrera, como señala la Comunidad Autónoma "De hecho la sociedad ha interpuesto recurso contencioso administrativo número 288/2015 contra el Plan especial de protección y también tiene pendiente de resolución en el TSJC el recurso de apelación número 340/2014 que interpuso contra la Sentencia del Juzgado número 1 de Girona que desestima el recurso interpuesto contra la resolución del Ayuntamiento de Castell- Platja dŽAro que desestima su petición para eliminar la barrera de acceso a la urbanización".

En el segundo motivo del recurso se denuncia la vulneración del artículo 35 de la Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio , por el que se aprueba el texto refundido de la ley de suelo, en cuanto la Sala niega el derecho de la recurrente a ser indemnizada por entender que el cambio de planeamiento no ha supuesto la inviabilidad e imposibilidad de la clasificación y calificación de la parcela.

Sostiene la parte recurrente que "la insistencia, por parte de esa Administración, en cuanto al mantenimiento de un régimen de usos inoperante en la práctica, se traduce en una total pérdida de aprovechamiento urbanístico con respecto a la parcela propiedad de mi representada. Si el uso es inviable, el resto de parámetros que configuran el aprovechamiento de la parcela multiplican por 0. El perjuicio patrimonial es más que evidente y su falta de justificación resulta, cuanto menos, contraria a los principios que rigen la actuación administrativa en el marco de la planificación urbanística."

El art. 35 del RD Legislativo 2/2008 , dispone que "Dan lugar en todo caso a derecho de indemnización las lesiones en los bienes y derechos que resulten de los siguientes supuestos:

1. La alteración de las condiciones de ejercicio de la ejecución de la urbanización, o de las condiciones de participación de los propietarios en ella, por cambio de la ordenación territorial o urbanística o del acto o negocio de la adjudicación de dicha actividad, siempre que se produzca antes de transcurrir los plazos previstos para su desarrollo o, transcurridos éstos, si la ejecución no se hubiere llevado a efecto por causas imputables a la Administración.

   Las situaciones de fuera de ordenación producidas por los cambios en la ordenación territorial o urbanística no serán indemnizables, sin perjuicio de que pueda serlo la imposibilidad de usar y disfrutar lícitamente de la construcción o edificación incursa en dicha situación durante su vida útil.

2. Las vinculaciones y limitaciones singulares que excedan de los deberes legalmente establecidos respecto de construcciones y edificaciones, o lleven consigo una restricción de la edificabilidad o el uso que no sea susceptible de distribución equitativa.

3. La modificación o extinción de la eficacia de los títulos administrativos habilitantes de obras y actividades, determinadas por el cambio sobrevenido de la ordenación territorial o urbanística.d) La anulación de los títulos administrativos habilitantes de obras y actividades, así como la demora injustificada en su otorgamiento y su denegación improcedente. En ningún caso habrá lugar a indemnización si existe dolo, culpa o negligencia graves imputables al perjudicado.

5. La ocupación de terrenos destinados por la ordenación territorial y urbanística a dotaciones públicas, por el período de tiempo que medie desde la ocupación de los mismos hasta la aprobación definitiva del instrumento por el que se le adjudiquen al propietario otros de valor equivalente. El derecho a la indemnización se fijará en los términos establecidos en el artículo 112 de la Ley de Expropiación Forzosa .

   Transcurridos cuatro años desde la ocupación sin que se hubiera producido la aprobación definitiva del mencionado instrumento, los interesados podrán efectuar la advertencia a la Administración competente de su propósito de iniciar el expediente de justiprecio, quedando facultados para iniciar el mismo, mediante el envío a aquélla de la correspondiente hoja de aprecio, una vez transcurridos seis meses desde dicha advertencia".

   Por su parte, el artículo 115.6 del Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto , aprobando el texto refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña, establece que el reconocimiento por un instrumento de planeamiento urbanístico de usos y edificabilidades preexistentes no tiene en ningún caso la consideración de limitación o vinculación singular.

   En el presente caso, esta es la circunstancia concurrente, dado que el planeamiento municipal aprobado en 1984 incluía la parcela origen del litigio, en la Unidad de Actuación UA/S10 PUNTA PRIMA y la calificaba con la clave 15 b, EQUIPAMIENTOS PRIVADOS definida en el artículo 63 de la Normativa del Plan General de Ordenación Urbana, mientras que el Plan impugnado mantiene la calificación de equipamiento que hasta ahora venía asignándose a la finca propiedad del recurrente, esto es, si bien se ha producido un cambio de planeamiento, se ha mantenido en el mismo, respecto de la finca de la recurrente, la misma clasificación y calificación que ya tenía en el planeamiento anterior; y el recurrente no ha acreditado de ninguna manera la inviabilidad o imposibilidad de ejecución de la misma.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , procede imponer las costas del recurso de casación al recurrente, pero limitado a la cuantía de 4.000,00 euros más IVA, para cada una de las administraciones recurridas.