ATS, 20 de Julio de 2017
| Ponente | EDUARDO CALVO ROJAS |
| ECLI | ES:TS:2017:7321A |
| Número de Recurso | 1354/2017 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 20 de Julio de 2017 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
AUTO
En la Villa de Madrid, a 20 de julio de 2017
La Sra. letrada de la Generalitat de Cataluña, en la representación que por ministerio legal ostenta, ha preparado recurso de casación contra la sentencia núm. 894/2016, de 16 de diciembre, dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en el procedimiento ordinario núm. 168/2014.
El Colegio de Abogados de Tarrasa impugnó ante el Tribunal de instancia la resolución de 10 de febrero de 2014 del Tribunal Català de Defensa de la Competència de lAutoritat Catalana de la Competencia, por la que se declaró la comisión por parte de varios Colegios de Abogados de Cataluña, entre ellos el demandante, de una conducta constitutiva de infracción del artículo 1.1 de la Ley de defensa de la competencia , concretamente la aprobación de una disposición relativa al pacto de honorarios en función del resultado imponiendo, sin embargo, que el cliente asuma en todo caso los gastos del asunto. Se acordó asimismo intimar al Colegio recurrente a los efectos de abstenerse de realizar conductas idénticas o similares, e imponerle una sanción de 20.000 euros.
La sentencia de instancia estimó el recurso, revocando la sanción impuesta, al apreciar que procedimiento administrativo que culminó con el acto administrativo sancionador había incurrido en caducidad. Consideró la Sala que la suspensión del expediente sancionador, acordada en virtud del artículo 37 de la Ley de Defensa de la Competencia 15/2007 (LDC) por la interposición de un recurso contencioso-administrativo contra la denegación de la terminación convencional del procedimiento, debió entenderse finalizada no una vez finalizado el proceso contencioso-administrativo mediante sentencia sino antes, a partir de la terminación de la pieza separada de medidas cautelares.
Razona, así, la sentencia de instancia:
En fecha 28 de junio de 2011 el Tribunal Catalán de Defensa de la Competencia dictó resolución desestimando la solicitud de terminación convencional del expediente sancionador. Un acto que inicialmente era ejecutivo dado que no se encontraba en alguna de las excepciones del artículo 57 de la Ley 30/92 . Por tanto, una vez rechazada la terminación convencional, tenía que continuar el procedimiento, como así se dispuso. Los principios de seguridad jurídica y eficacia así lo imponen.
Acto seguido, el ICAB pidió la suspensión del procedimiento hasta la sentencia o, por lo menos, hasta la resolución de las medidas cautelares. La ACCO aceptó esta petición. La resolución no es muy clara en cuanto a la duración de la suspensión, aunque se puede considerar que la misma se dispuso hasta la sentencia.
El caso es que el establecimiento de un plazo máximo de tramitación es una garantía de carácter general que establece la legislación de procedimiento. La suspensión del plazo es una excepción que debe quedar prevista en la legislación y debe ser objeto de interpretación restrictiva como sucede con las excepciones. Como se ha mencionado, el artículo 37 de la Ley 15/2007 determina de forma precisa los supuestos de suspensión del plazo de resolución. Entre estos supuestos se incluye específicamente la interposición del recurso administrativo previsto en el artículo 47 o un recurso contencioso-administrativo. Asimismo, el artículo 47 se refiere al recurso contra las resoluciones y actos de la Dirección de investigación que produzcan indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos.
Por tanto, el supuesto de suspensión del plazo queda referido a la interposición de recursos contra los actos de trámite cualificados, que por otro lado son los únicos actos de trámite susceptibles de recurso autónomo.
El caso es que la suspensión no puede tener una duración superior a la resolución de la pieza de medidas cautelares formulada en el recurso jurisdiccional. Una vez que el Tribunal estableció que no había motivos para suspender la ejecutividad de la resolución administrativa que denegó la finalización convencional, no había ningún motivo para que la ACCO mantuviera esta suspensión. Una situación que, como se ha mencionado constituye una excepción al principio general de ejecutividad de los actos administrativos y, asimismo, a la garantía que supone el establecimiento de plazos máximos.
No se puede computar por tanto la suspensión del plazo para resolver a partir de la notificación del auto que resolvió la pieza de medidas cautelares, con el resultado que el procedimiento caducó antes de que se adoptara la resolución del procedimiento sancionador y la consiguiente nulidad de esta resolución por ausencia de procedimiento
.
La representación procesal de la Generalitat de Cataluña, presentó escrito de preparación de recurso de casación contra dicha sentencia, en el cual, tras acreditar el cumplimiento de los requisitos en orden al plazo, legitimación y recurribilidad de la resolución que se impugna, identifica como normativa infringida los artículos 36 y 37 de la LDC y artículo 12, apartados 1 º y 2º, del Real Decreto 261/2008 .
Argumenta que la sentencia, de forma errónea, entiende producida la caducidad del procedimiento sancionador porque toma como causa de la suspensión acordada por el TDC el incidente de medidas cautelares en sede jurisdiccional, cuando resulta que el incidente, es decir, la causa de la suspensión del procedimiento sancionador tomada en consideración por el Tribunal de Defensa de la Competencia en el caso que nos ocupa, fue la interposición de recurso contencioso, como la misma sentencia señala (la causa prevista en la letra d) del artículo 37 de la LDC ) en el fundamento de derecho cuarto. En otras palabras -afirma la recurrente en casación-, la sentencia confunde el término "incidente" empleado por el artículo 12.2. del Reglamento de la Ley de Defensa de la Competencia , empleado como sinónimo de causa de suspensión de las recogidas por el art. 37 de la misma Ley de Defensa de la competencia , con el procedimiento incidental (incidente) de medidas cautelares regulado por la LJCA.
Siempre a juicio de la recurrente, la sentencia impugnada es contraria a la reiterada jurisprudencia dictada en relación con la caducidad y cómputo de los plazos de suspensión, de la que son un ejemplo -afirma- las sentencias del Tribunal Supremo de 15 de junio de 2015 ( STS 2879/2015), 17 de junio de 2015 ( STS 2937/2015), y 8 de junio de 2015 ( STS 2547/2015 ).
Alega la recurrente que el recurso de casación presenta interés casacional objetivo conforme al artículo 88, apartado 2.a) de la Ley Jurisdiccional 29/1998, pues la sentencia considera que la suspensión finaliza con desestimación del recurso de reposición interpuesto frente a la medida cautelar, contrariamente a lo considerado por las sentencias del Tribunal Supremo antes citadas y las sentencia de la Audiencia Nacional de 27 de febrero de 2015 (rec.193/2011 ) y de 7 de mayo de 2014 (rec.202/2011 ).
Añade, finalmente, que también concurren los supuestos de interés casacional contemplados en el apartado 2, subapartados b ) y c) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , pues la sentencia impugnada asienta una doctrina que resulta gravemente dañosa a los intereses generales, porque puede extrapolarse y afectar a muchos otros casos en similar e idéntica situación, amén de que han sido varios los colegios de abogados sancionados a los que les afecta idéntica errónea interpretación y respecto de los cuales se ha dictado sentencia (Colegio de Abogados de Barcelona, de Figueres, de Terrassa, Consejo de Abogados de Cataluña, y de Lleida).
La corporación colegial actora en la instancia y ahora recurrida en casación se ha opuesto, con ocasión de su personación ante esta Sala, a la admisión del recurso de casación.
Considera, ante todo, que la doctrina sentada por la sentencia es correcta y desde luego no entra en contradicción con la jurisprudencia sobre la materia, y añade que las sentencias que invoca la recurrente para justificar la concurrencia del supuesto previsto en el artículo 8.2.a) de la Ley de la Jurisdicción no se refieren a cuestiones sustancialmente iguales.
Aduce esta parte que el detonante de la suspensión acordada en el seno del expediente sancionador estaba determinado en el acuerdo de suspensión de plazo dictado por la Autoritat Catalana de la Competència ("ACCO") en fecha 2 de enero de 2012: era la solicitud de medidas cautelares presentada por esta misma parte ante el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña; siendo así que una vez resuelto dicho incidente de medidas cautelares no reanudó el cómputo del plazo tal y como venía obligada por lo dispuesto en el artículo 12.2 del Real Decreto 261/2008 , sino que esperó a que le fuese notificada la sentencia. Por lo tanto, afirma la recurrida, lo que se plantea es una cuestión completamente distinta a la debatida en las sentencias citadas en el escrito de preparación, por cuanto en esos casos no se discute que el hecho que dio lugar a la suspensión fue la interposición de un recurso contencioso-administrativo y, en consecuencia, el dies ad quem era el día de notificación de la sentencia relativa a dichos contenciosos.
Añade la recurrida que en este caso no puede decirse que la sentencia sea dañosa para los intereses generales o que afecta a un gran número de situaciones.
Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas, Magistrado de la Sala
Como cuestión previa, y desde un punto de vista formal, cabe señalar que el escrito de preparación cumple con las exigencias del artículo 89.2 LJCA por lo que nada puede oponerse a la admisibilidad del recurso desde el punto de vista de los subapartados a) y b) del artículo 90.4 LJCA .
Así, el escrito se ha estructurado en apartados separados, encabezados con un epígrafe expresivo de su respectivo contenido, y se ha razonado en el mismo tanto la recurribilidad de la resolución de instancia por este cauce extraordinario como la observancia de los requisitos de legitimación y plazo.
Así mismo, se han identificado debidamente las normas cuya infracción se imputa a la sentencia de instancia, cumpliéndose con la carga procesal de justificar, primero , su incardinación en el Derecho estatal; segundo , su alegación en el proceso de instancia y/o su toma en consideración por la sentencia impugnada; y tercero , su relevancia en el sentido del "fallo".
Finalmente, esa Sección considera que se ha realizado el imprescindible esfuerzo argumental, con singular referencia al caso, en relación a la concurrencia de los distintos supuestos o escenarios de interés casacional comprendidos en los apartados 2 º y 3º del artículo 88 LJCA que se invocan.
Comprobada la ausencia de impedimentos formales para la admisión del recurso de casación, procede determinar ahora cuál es la cuestión litigiosa y si ésta tiene interés casacional objetivo para la creación de jurisprudencia que justifique un pronunciamiento de esta Sala.
Pues bien, la cuestión planteada en este recurso de casación es sustancialmente similar a la suscitada en los recursos de casación núm. 1083/2017 y 1363/2017, ya admitidos por esta Sala mediante autos de fecha 13 de julio de 2017; por lo que nuestro razonamiento en este caso será también coincidente con el que entonces empleamos.
Es verdad que en el caso que ahora nos ocupa, a diferencia de esos dos recursos admitidos por dichos autos, la Sala no ha hecho expresa cita del artículo 12.2 del reglamento RD 261/2008 ; pero aun así la cuestión litigiosa dotada de interés casacional es, en el fondo, la misma, y así lo ha entendido la Administración autonómica recurrente en casación, que identifica, entre las normas que cita como infringidas, el referido artículo 12.2, y centra el tema de debate en torno a la interpretación del término "incidente" que este precepto emplea.
La cuestión planteada en casación versa, pues, en definitiva, sobre la interpretación del artículo 12.2 del RD 261/2008 , en relación con el artículo 37.1.d) de la LDC , en lo concerniente al término «incidente» que dicho artículo 12.2 emplea, en los casos en los que, como en el presente, se acuerda la suspensión del procedimiento sancionador por causa de la interposición de un recurso contencioso-administrativo en cuyo seno se solicitan al órgano jurisdiccional medidas cautelares.
El artículo 37.1.d) de la LDC dispone:
«1. El transcurso de los plazos máximos previstos legalmente para resolver un procedimiento se podrá suspender, mediante resolución motivada, en los siguientes casos:
[...] d) Cuando se interponga el recurso administrativo previsto en el artículo 47 o se interponga recurso contencioso- administrativo".
A su vez, el artículo 12.2 RD 261/2008 establece:
[...] Para el levantamiento de la suspensión del plazo máximo, el órgano competente de la Comisión Nacional de la Competencia deberá dictar un nuevo acuerdo en el que se determinará que se entiende reanudado el cómputo del plazo desde el día siguiente al de la resolución del incidente que dio lugar a la suspensión y la nueva fecha del plazo máximo para resolver el procedimiento. Este acuerdo de levantamiento de la suspensión será igualmente notificado a los interesados [...]
.
La sentencia aquí impugnada es, en este punto, más clara que en otras sentencias dictadas por la misma Sala y Sección en relación con el mismo caso, pues aun cuando apunta que "la resolución no es muy clara en cuanto a la duración de la suspensión", inmediatamente a continuación afirma que "se puede considerar que la misma se dispuso hasta la sentencia". Partiendo de esta base, considera, en síntesis, que la suspensión del expediente sancionador no puede tener una duración superior a la resolución de la pieza de medidas cautelares formulada en el recurso jurisdiccional; de manera que una vez denegada por la Sala la suspensión cautelar de la ejecutividad de la resolución administrativa que denegó la finalización convencional, no había ningún motivo para que la autoridad administrativa de competencia mantuviera la suspensión del expediente. En definitiva, sostiene que la suspensión del procedimiento sancionador por la causa prevista en el artículo 37.1.d) LDC , en caso de que exista un incidente cautelar en el proceso contencioso-administrativo, ha de entenderse que finaliza con la resolución del meritado incidente.
La cuestión jurídica planteada en este recurso reviste interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, pues, con independencia de que la doctrina fijada en la sentencia impugnada pudiera, eventualmente, reputarse gravemente dañosa a los intereses generales, no cabe duda que trasciende del caso concreto objeto del proceso, pues dicha interpretación afecta al plazo de los procedimientos sancionadores en el ámbito de la Ley de Defensa de la Competencia en aquellos supuestos de interposición de recursos contencioso administrativos en los que se haya solicitado medidas cautelares.
Siendo el recurso de casación el instrumento por excelencia para asegurar la uniformidad en la aplicación judicial del derecho, como se hace constar en el preámbulo de la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, resulta conveniente un pronunciamiento al respecto por parte de esta Sala del Tribunal Supremo.
Apreciada en la cuestión planteada la concurrencia de ese interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia que justifica su admisión, y en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 90.4 LJCA , declaramos que el interés casacional objetivo consiste en determinar si el artículo 12.2 del reglamento de defensa de la competencia aprobado por Real Decreto 261/2008, de 22 de febrero , en relación con el artículo 37.1.d) de la Ley 15/2007 , debe ser interpretado en el sentido de que cuando se refiere a "la resolución del incidente que dio lugar a la suspensión", la expresión "incidente" alude sólo al incidente procesal de medidas cautelares que se haya suscitado en el seno del recurso contencioso- administrativo, o si se refiere, más ampliamente, a la resolución judicial que haya puesto término al recurso, con independencia de lo que eventualmente se haya acordado en la pieza separada de medidas cautelares.
Todo ello, sin perjuicio de que «[...] la sentencia haya de extenderse a otras (normas) si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso».
Conforme a lo dispuesto por el artículo 90.7 LJCA , este auto se publicará íntegramente en la página web del Tribunal Supremo.
Procede comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto, como dispone el artículo 90.6 de la LJCA y conferir a las actuaciones el trámite previsto en los artículos 92 y 93 de la LJCA , remitiéndolas a la Sección Tercera de esta Sala, competente para su sustanciación y decisión de conformidad con las reglas de reparto.
Por lo expuesto,
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) Admitir el recurso de casación preparado por la Letrada de la Generalitat de Cataluña, en nombre y representación que ministerio legis ostenta, contra la sentencia de 16 de diciembre de 2016, dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en el procedimiento ordinario núm. 168/2014.
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) Declarar que la cuestión planteada en el recurso que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar si el artículo 12.2 del reglamento de defensa de la competencia aprobado por R.D. 261/2008, de 22 de febrero en relación con el artículo 37.1.d) de la Ley 15/2007 , debe ser interpretado en el sentido de que cuando se refiere a "la resolución del incidente que dio lugar a la suspensión", la expresión "incidente" alude sólo al incidente procesal de medidas cautelares que se haya suscitado en el seno del recurso contencioso-administrativo, o si se refiere, más ampliamente, a la resolución judicial que haya puesto término al recurso, con independencia de lo que eventualmente se haya acordado en la pieza separada de medidas cautelares.
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) Se ordena publicar este Auto en la página web del Tribunal Supremo.
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) Comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto.
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) Para la sustanciación del recurso, remítanse las actuaciones a la Sección tercera de esta Sala Tercera, a la que corresponde con arreglo a las normas sobre reparto de asuntos.
Así lo acuerdan y firman. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez Manuel Vicente Garzon Herrero Segundo Menendez Perez Octavio Juan Herrero Pina Eduardo Calvo Rojas Joaquin Huelin Martinez de Velasco Diego Cordoba Castroverde Jose Juan Suay Rincon Jesus Cudero Blas
