STS 1280/2017, 18 de Julio de 2017

PonenteRAFAEL FERNANDEZ VALVERDE
ECLIES:TS:2017:2935
Número de Recurso1264/2016
ProcedimientoRECURSO CASACIÓN
Número de Resolución1280/2017
Fecha de Resolución18 de Julio de 2017
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En Madrid, a 18 de julio de 2017

Esta Sala ha visto el Recurso de Casación 1264/2016 interpuesto por la mercantil Josel, S. L., representada por el procurador D. Antonio Sorribes Calle y asistida de letrado, promovido contra la sentencia dictada por la sección tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en el recurso contencioso- administrativo 10/2015 , sobre suspensión del otorgamiento de licencias de parcelación. Ha sido parte recurrida el Ayuntamiento de Sant Cugat del Vallés, representado por el procurador D. Felipe Juanas Blanco y asistido de letrado.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Ante la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña se ha seguido Recurso Contencioso-administrativo 10/2015 , promovido por la entidad Josel, S. L., en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Sant Cugat del Vallés, contra el Acuerdo del Pleno de este Ayuntamiento, adoptado en sesión extraordinaria de 2 de noviembre de 2010, en cuanto decide la suspensión del otorgamiento de licencias de parcelación de terrenos, de edificación, de reforma, de rehabilitación o de derribo, de construcciones, instalaciones o ampliación de actividades o usos concretos y otras autorizaciones conexas, en los ámbitos en que las nuevas determinaciones comporten una modificación del régimen urbanístico que contradiga las determinaciones de la Modificación puntual del Plan General Metropolitano en el Sector de la Torre Negra que se grafía, de acuerdo con lo que determina el art. 73.2 del Decreto 1/2010, de 3 de agosto , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña, en relación con el artículo 103.3 de su Reglamento, sin perjuicio de aquellas actuaciones administrativas necesarias, mediante órdenes de ejecución y/o licencias urbanísticas, a fin de garantizar las condiciones de seguridad y salubridad de las edificaciones e instalaciones existentes, complementado por Edicto publicado el 28 de febrero de 2011, en lo relativo al plazo de suspensión del otorgamiento de licencias, que durará dos años contados desde su publicación, y rectificado por Edicto publicado en fecha 1 de marzo de 2011, por el que se identifica gráficamente el ámbito de suspensión del otorgamiento de licencias. Así como, en trámite de ampliación, contra Acuerdo del Pleno Municipal, adoptado en su sesión de 19 de septiembre de 2011, por el que se determina un plazo de suspensión de dos años, a computar desde el 7 de enero de 2011.

SEGUNDO

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 1 de septiembre de 2015, cuyo fallo es del tenor literal siguiente:

"Primero. Desestimar el recurso interpuesto por la representación de "Josel, S. L." contra Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Sant Cugat del Vallès, adoptado en sesión extraordinaria de 2 de noviembre de 2010, en cuanto decide la suspensión del otorgamiento de licencias de parcelación de terrenos, de edificación, de reforma, de rehabilitación o de derribo, de construcciones, instalaciones o ampliación de actividades o usos concretos y otras autorizaciones conexas, en los ámbitos en que las nuevas determinaciones comporten una modificación del régimen urbanístico que contradiga las determinaciones de la modificación puntual del Plan General Metropolitano en el sector de la Torre Negra que se grafía, de acuerdo con lo que determina el art. 73.2 del Decret 1/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo , en relación con el art. 103.3 de su Reglamento, sin perjuicio de aquellas actuaciones administrativas necesarias, mediante órdenes de ejecución y/o licencias urbanísticas, a fin de garantizar las condiciones de seguridad y salubridad de las edificaciones e instalaciones existentes, complementado por Edicto publicado el 28 de febrero de 2011 en lo relativo al plazo de suspensión del otorgamiento de licencias, que durará dos años contados desde su publicación y rectificado por Edicto publicado en fecha 1 de marzo de 2011, por el que se identifica gráficamente el ámbito de suspensión del otorgamiento de licencias, así como contra Acuerdo del Pleno Municipal, de 19 de septiembre de 2011, por el que se determina un plazo de suspensión de dos años, a computar desde el 7 de enero de 2011, y se incorpora un plano del ámbito de la suspensión.

Segundo. No hacer especial pronunciamiento en materia de costas".

TERCERO

Notificada dicha sentencia a las partes, la representación procesal de la entidad Josel, S. L. presentó escrito preparando el recurso de casación, que fue tenido por preparado mediante diligencia de ordenación de 31 de marzo de 2016, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

CUARTO

Emplazadas las partes, la representación procesal de la entidad Josel, S. L. compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló, en fecha 20 de mayo de 2016, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los argumentos que consideró oportunos, solicitó a la Sala dicte sentencia en la que, casando la de instancia, y con estimación de los motivos de casación, declare la nulidad del Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Sant Cugat del Vallés de 2 de noviembre de 2010, imponiendo las costas del presente recurso a la parte que se opusiere al mismo.

QUINTO

El recurso de casación fue admitido por providencia de 3 de octubre de 2016, ordenándose por diligencia de ordenación de 20 de octubre de 2016 entregar copia del escrito de interposición del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse, lo que llevó a cabo la representación del Ayuntamiento de Sant Cugat del Vallés mediante escrito presentado en fecha 10 de noviembre de 2016.

SEXTO

Por providencia de 28 de abril de 2017 se señaló para votación y fallo el día 4 de julio de 2017, fecha en la que, efectivamente, tuvo lugar.

SÉPTIMO

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Se impugna en el presente Recurso de Casación 1264/2016, interpuesto por la mercantil Josel, S. L., la sentencia desestimatoria dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en el Recurso contencioso-administrativo 10/2015 , en el que fue impugnado el Acuerdo del Pleno del citado Ayuntamiento, adoptado en sesión extraordinaria de 2 de noviembre de 2010, en cuanto decide la suspensión del otorgamiento de licencias de parcelación de terrenos, de edificación, de reforma, de rehabilitación o de derribo, de construcciones, instalaciones o ampliación de actividades o usos concretos y otras autorizaciones conexas, en los ámbitos en que las nuevas determinaciones comporten una modificación del régimen urbanístico que contradiga las determinaciones de la Modificación puntual del Plan General Metropolitano en el Sector de la Torre Negra que se grafía, de acuerdo con lo que determina el art. 73.2 del Decreto 1/2010, de 3 de agosto , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña, en relación con el artículo 103.3 de su Reglamento, sin perjuicio de aquellas actuaciones administrativas necesarias, mediante órdenes de ejecución y/o licencias urbanísticas, a fin de garantizar las condiciones de seguridad y salubridad de las edificaciones e instalaciones existentes, complementado por Edicto publicado el 28 de febrero de 2011, en lo relativo al plazo de suspensión del otorgamiento de licencias, que durará dos años contados desde su publicación, y rectificado por Edicto publicado en fecha 1 de marzo de 2011, por el que se identifica gráficamente el ámbito de suspensión del otorgamiento de licencias. Así como, en trámite de ampliación, contra Acuerdo del Pleno Municipal, adoptado en su sesión de 19 de septiembre de 2011, por el que se determina un plazo de suspensión de dos años, a computar desde el 7 de enero de 2011.

SEGUNDO

Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo formulado por la entidad Josel, S. L., y, se fundamentó para ello, en síntesis, y, por lo que en el recurso de casación interesa, en las siguientes consideraciones, dadas en respuesta al escrito de demanda del recurrente.

  1. En el Fundamento Jurídico Primero la sentencia concreta las resoluciones objeto de las pretensiones deducidas, cuales fueron:

    1. El Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Sant Cugat del Vallés, adoptado en sesión extraordinaria de 2 de noviembre de 2010, en cuanto decide la suspensión del otorgamiento de licencias de parcelación de terrenos, de edificación, de reforma, de rehabilitación o de derribo, de construcciones, instalaciones o ampliación de actividades o usos concretos y otras autorizaciones conexas, en los ámbitos en que las nuevas determinaciones comporten una modificación del régimen urbanístico que contradiga las determinaciones de la Modificación puntual del Plan General Metropolitano en el Sector de la Torre Negra que se grafía, de acuerdo con lo que determina el art. 73.2 del Decreto 1/2010, de 3 de agosto , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña, en relación con el artículo 103.3 de su Reglamento, sin perjuicio de aquellas actuaciones administrativas necesarias, mediante órdenes de ejecución y/o licencias urbanísticas, a fin de garantizar las condiciones de seguridad y salubridad de las edificaciones e instalaciones existentes.

    2. El Edicto publicado el 28 de febrero de 2011, en lo relativo al plazo de suspensión del otorgamiento de licencias, que durará dos años contados desde su publicación.

    3. El Edicto publicado en fecha 1 de marzo de 2011, rectificando el anterior, y por el que se identifica gráficamente el ámbito de suspensión del otorgamiento de licencias.

    4. En virtud del trámite de ampliación, el Acuerdo del Pleno Municipal, adoptado en su sesión de 19 de septiembre de 2011, por el que se determina un plazo de suspensión de dos años, a computar desde el 7 de enero de 2011.

  2. En el Fundamento Jurídico Segundo, sin más explicaciones, la sentencia de instancia reproduce los Fundamentos Jurídicos Décimo, Duodécimo, Décimo Tercero y Décimo Cuarto de la STSJ de la misma Sala de Cataluña nº 123/2009, de 16 de febrero .

  3. Y, en el Fundamento Jurídico Tercero, la sentencia responde a la impugnación relacionada con la suspensión de las licencias decretada por los Acuerdos y edictos impugnados, razonando en los siguientes términos:

    "La recurrente, al impugnar la suspensión de otorgamiento de licencias de autos, está, en realidad, controvirtiendo la iniciativa de aprobación inicial de determinada figura de planeamiento general, en este caso, el Plan General Metropolitano, y por lo que hace al sector aquí litigioso. Pues no cabe duda que la suspensión de licencias controvertida constituye una decisión reglada cuando ante tal aprobación inicial (art. 73.2 TRLUC), y no el mero estudio de la modificación de que se trata, en que la suspensión sí cae en el ámbito de la discrecionalidad administrativa (art. 73.1 TRLUC), nos hallamos, tratándose de ámbitos en que las nuevas determinaciones comporten una modificación del régimen urbanístico. Y, partiendo de tales coordenadas, no siendo siquiera, a la fecha de adoptarse los acuerdos impugnados, firme nuestra anterior sentencia, no resulta viable apreciar fraude alguno, o causa de nulidad del art. 103.4 LJCA , en la suspensión impugnada, allí donde declaramos ya que la clasificación del suelo de autos como no urbanizable ordinario, o discrecional, como se le quiera designar, no aparece revestida de tacha de arbitrariedad que cuestionare el recto ejercicio de la potestad discrecional de planeamiento que rige cuando de la anterior clasificación se trata. Siendo así, por lo demás, que nada impide al Ayuntamiento recurrido promover modificación del planeamiento en orden a la aludida clasificación, y, a la vez, seguir sosteniendo en casación de nuestra anterior sentencia, la concurrencia de especiales valores que exigieren con carácter reglado la misma clasificación urbanística, sin que en ello quepa apreciar contradicción o fraude alguno que vicien el proceso de formación del nuevo planeamiento. A salvo, claro está, la eventual impugnación de la aprobación definitiva de la figura de planeamiento cuya aprobación inicial aquí nos trae, desde la perspectiva de la medida cautelar de garantía de efectividad del futuro planeamiento, y los motivos en que pudiera basarse, lo cual constituirá en su caso, debate procesal ajeno al presente recurso, que el mismo en modo alguno prejuzga".

    Por todo ello, la sentencia concluye señalando que el recurso ha de ser desestimado.

TERCERO

Contra esa sentencia ha interpuesto recurso de casación la entidad recurrente, en el cual esgrime un único motivo de impugnación al amparo del apartado d) del artículo 88 de la LRJCA , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, entendiendo producida la vulneración de la jurisprudencia del Tribunal Supremo respecto de los suelos de la Torre Negra, así como de los artículos 3.1 del Texto Refundido de la Ley de Suelo , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio (TRLS08), 9.3 y 117 de la Constitución Española, 70.2 y 103.4 de la LRJCA, 6.4 del Código Civil, así como 63 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA).

Expone la recurrente que los Acuerdos y Edictos impugnados lo son, exclusivamente, en cuanto deciden la suspensión del otorgamiento de licencias en los términos y con el ámbito a los que el primer Acuerdo se refiere, y que la razón de decidir de la sentencia no es otro que el entender que en el citado Acuerdo no se aprecia fraude alguno o causa de nulidad del artículo 103.4 de la LRJCA , según se recoge en el Fundamento Jurídico Tercero de la sentencia que en el motivo se trascribe, como también acabamos de hacer nosotros.

Señala la recurrente que la sentencia vulnera la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre los límites de la discrecionalidad técnica en el ámbito del planeamiento, que debe ejercitarse con justificación y motivación, teniendo en cuenta el interés público y realizando un estudio de las diversas alternativas, que, en el supuesto de autos debe de ser más intenso y reforzado dado el condicionamiento derivado de las resoluciones judiciales producidas; pues bien, entiende que ello no ha acontecido en el supuesto de autos, en el que la resolución impugnada está ausente de tal motivación y dirigida a frustrar los intereses de la entidad recurrente. Insiste la recurrente en que la circunstancia de que la STSJ de Cataluña de 16 de febrero de 2009 no fuera firme en el momento del Acuerdo adoptado en 2010, no impide apreciar fraude alguno o voluntad de esquivar los anteriores pronunciamientos judiciales, citando también la posterior STSJ de Cataluña de 14 de marzo de 2016 que ---como aclararemos enseguida--- ha vuelto a anular otra Modificación puntual del Plan General Metropolitano del Sector de Torre Negra de la que el Acuerdo impugnado era una actuación preparatoria. Por ello, la recurrente señala que todos los pronunciamientos dictados han sido favorables a la recurrente, lo que "ahora" ---con base en el citado pronunciamiento jurisdiccional--- se patentiza, y que le impidió el uso y destino urbanístico que a la misma confiere el Plan General Metropolitano, poniéndose de manifiesto la arbitraria conducta municipal, vulnerándose la citada jurisprudencia sobre los límites de la potestad de planeamiento, llevada a cabo sin motivación, contraria a pronunciamientos jurisdiccionales firmes y dictada con la exclusiva finalidad de frustrar el derecho de los propietarios del suelo actuando en fraude de ley.

CUARTO

Como hemos podido comprobar no consta en la sentencia de instancia impugnada ---pues se limita a reproducir los Fundamentos Jurídicos expresados---, la parte dispositiva de la citada STSJ de Cataluña 123/2009, de 16 de febrero , que fue la siguiente:

"En atención a lo expuesto la Sala ha decidido, con estimación parcial de los motivos de impugnación alegados en la demanda interpuesta por la entidad Josel S. L., declarar la nulidad del acuerdo del Govern de la Generalitat de fecha 21 de octubre de 2.003, publicado en el D.O.G.C. de 30 de diciembre de 2.003, por el que se aprobó definitivamente la Modificación puntual del Plan General Metropolitano para la preservación integral de la Torre Negra, del municipio de Sant Cugat del Vallés. Sin pronunciamiento en costas. La Administración demandada deberá proceder a la publicación del FALLO en el D.O.G.C. en el plazo de diez días a contar desde la firmeza de esta resolución".

Tampoco consta en la sentencia ---pese a su posterioridad--- que contra la misma se siguió el recurso de casación 2129/2009 , que fue resuelto por la STS de 9 de octubre de 2012, nº 6958/2012 , cuya parte dispositiva fue la siguiente:

"Que, rechazando la causa de inadmisión alegada por la representación procesal de la entidad mercantil y con desestimación de todos los motivos de casación invocados por los tres recurrentes, debemos declarar y declaramos que no ha lugar a los recursos interpuestos por el Procurador Don Antonio Sorribes Calle, en su nombre y representación de la entidad JOSEL, S.L., por el Procurador Don Felipe Juanas Blanco, en nombre y representación del Ayuntamiento de Sant Cugat del Vallés, y por la Abogada de la Generalidad, en nombre y representación de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cataluña, contra la sentencia pronunciada, con fecha 16 de febrero de 2009, por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en el recurso contencioso-administrativo número 312 de 2004 , sin hacer expresa condena al pago de las costas procesales causadas").

Igualmente se hace referencia en el desarrollo del motivo de la recurrente a la STSJ de Cataluña de 14 de marzo de 2016, nº 157, dictada en el Recurso Contencioso-administrativo 269/2012 , cuya parte dispositiva fue la siguiente:

"ESTIMAMOS el presente recurso contencioso administrativo interpuesto a nombre de la entidad JOSEL, S.L. contra la Resolución de 5 de septiembre de 2012 por el Conseller d'Interior de la GENERALITAT DE CATALUNYA, por abstención acordada para con el Conseller del Territori i Sostenibilitat de la Generalitat de Catalunya, por virtud de la que, en esencia, se aprobó definitivamente "la modificació puntual del Pla general metropolitá al sector de la Torre Negra, de Sant Cugat del Vallés", del tenor explicitado con anterioridad, y ESTIMANDO LA DEMANDA ARTICULADA ESTIMAMOS LA NULIDAD DE LA FIGURA DE PLANEAMIENTO REFERIDA.

Se imponen las costas del presente proceso ocasionadas a la parte actora a las partes codemandadas, por mitad, extensivo a la prueba pericial practicada.

Hágase saber que la presente Sentencia, en su caso, es susceptible de Recurso de Casación ante el Tribunal Supremo (...)".

Con posterioridad a la interposición recurso de casación, que ahora que ahora examinamos, hemos resuelto el recurso de casación 2072/2016, mediante STS de 10 de mayo de 2017 , nº 817, interpuesto contra la anterior STSJ de Cataluña, siendo su parte dispositiva la siguiente:

"Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido No ha lugar al recurso de casación número 2072/2016, formulado por AYUNTAMIENTO DE SANT CUGAT DEL VALLÉS, y la GENERALIDAD DE CATALUÑA, debidamente representada y defendida por el Sr. Abogado de sus Servicios Jurídicos, contra la sentencia dictada el catorce de marzo de dos mil dieciséis por la Sección tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en el recurso nº 269/2012 , sostenido contra la Resolución de 5 de septiembre de 2012 del Conseller d'Interior i Sostenibilitat de la Generalitat de Catalunya por la que se aprobó definitivamente la modificación puntual del Plan General Metropolitano del Sector Torre Negra de Sant Cugat del Vallés. Imponer las costas procesales a la recurrente, con la limitación y salvedades expresadas en el último fundamento jurídico de la presente resolución".

En síntesis, y al margen de otras muchas resoluciones, el Tribunal Supremo ha ratificado la nulidad del Acuerdo del Gobierno de la Generalidad de fecha 21 de octubre de 2.003, por el que se aprobó definitivamente la Modificación puntual del Plan General Metropolitano para la preservación integral de la Torre Negra, del municipio de Sant Cugat del Vallés ( STS de 9 de octubre de 2012, nº 6958/2012 ), así como la Resolución de 5 de septiembre de 2012 del Consejero de Interior y Sostenibilidad de la Generalidad de Cataluña, por la que se aprobó definitivamente la Modificación puntual del Plan General Metropolitano del Sector Torre Negra de Sant Cugat del Vallés ( STS de 10 de mayo de 2017 , nº 817).

Es, pues, en este contexto temporal como fue comprobada por la Sala de instancia la legalidad del Acuerdo del Pleno de Ayuntamiento de Sant Cugat del Vallés de 2 de noviembre 2010 que nos ocupa ---en el particular relativo a la suspensión de licencias que ordenaba---, momento en el que, como hemos expuesto, había sido anulada por la misma Sala la Modificación Puntual de 2003 del Plan General Metropolitano, encontrándose la STSJ de Cataluña anulatoria de la misma pendiente de recurso de casación, y, por otra parte, cuando aún no había sido aprobada la ---segunda--- Modificación puntual del Plan General Metropolitano del Sector de la Torre Negra, de Sant Cugat del Vallés de 2012, que, obviamente, aún no podía haber sido impugnada en vía jurisdiccional. Esto es, de la cuatro sentencia que hemos reseñado sólo era conocida la primera.

QUINTO

A pesar del anterior relato no podemos acoger el único motivo de la recurrente, debiendo, pues, declararse no haber lugar al recurso de casación.

Estamos, sin duda, en presencia de una específica acción de nulidad ---novedosa en la LRJCA de 1998--- en relación con cuyo ejercicio se nos suscita, en el fondo, su relación con el principio de cosa juzgada, habiendo sintetizado nuestra doctrina, entre otras muchas en la STS de 12 de abril de 2011 .

Para evitar actuaciones administrativas contrarias a la ejecución de las sentencias, el artículo 103 de la LRJCA , en sus números 4 y 5, contempla la siguiente situación que es descrita y concretada por el legislador para los supuestos "de los actos y disposiciones contrarios a los pronunciamientos de las sentencias, que se dicten con la finalidad de eludir su cumplimiento"; para estos supuestos, esto es, cuando se está en presencia de una actuación jurídica de la Administración ---concretada en la emisión de posteriores actos administrativos o en la aprobación de nuevas disposiciones--- con la finalidad de eludir los expresados pronunciamientos, el legislador pronuncia y establece como sanción para tales actuaciones la nulidad de pleno derecho de tales actos y disposiciones, regulando a continuación, si bien por vía de remisión, el procedimiento a seguir para la declaración de la nulidad de pleno derecho antes mencionada. En el ámbito urbanístico, estaríamos en presencia del posterior planeamiento aprobado o de la posterior licencia dictada "con la finalidad de eludir" la nulidad judicialmente decretada del anterior planeamiento o de la previa licencia.

Conviene, sin embargo, destacar que el objeto de este incidente cuenta con un importante componente subjetivo, pues lo que en el mismo debe demostrarse es, justamente, la mencionada finalidad de inejecutar la sentencia con el nuevo y posterior acto o disposición. En realidad, se trata de un concreto supuesto de desviación de poder.

Antes de continuar nos vemos obligados a reiterar los anteriores pronunciamientos jurisprudencia sobre esta cuestión:

En la STS de 21 de junio de 2005 , así como en las de 2 de febrero y 28 de junio de 2006 , se señaló que "el artículo 103 de la Ley de la Jurisdicción , en sus apartados 4 y 5, permite que en el procedimiento de ejecución, resolviendo un mero incidente en él planteado, se declare la nulidad de actos o disposiciones administrativas distintas, claro es, de las que ya fueron enjuiciadas en la sentencia en ejecución. Pero para ello exige, no sólo que el acto o disposición sea contrario a los pronunciamientos de dicha sentencia, sino, además, que se haya dictado con la finalidad de eludir su cumplimiento. El precepto contempla, pues, un singular supuesto de desviación de poder, en el que el fin perseguido por el acto o disposición no es aquél para el que se otorgó la potestad de dictarlo, sino el de eludir el cumplimiento de la sentencia".

Por su parte, en la STS de 1 de marzo de 2005 se expuso que "no se puede olvidar que el artículo 103.4 de la vigente Ley Jurisdiccional dispone que serán nulos de pleno derecho los actos y disposiciones contrarios a los pronunciamientos de las sentencias, que se dicten con la finalidad de eludir su cumplimiento, y el apartado 5 del mismo precepto establece que el órgano jurisdiccional, a quien corresponda la ejecución de la sentencia, declarará, a instancia de parte, la nulidad de los mencionados actos y disposiciones por los trámites previstos en los apartados 2 y 3 del artículo 109 de la misma Ley , salvo que careciese de competencia para ello, lo que no sucede en este caso por tratarse de las determinaciones, contenidas en el Plan Especial de Protección aprobado por la Administración autonómica, que catalogan como edificaciones a conservar las que, según la sentencia de cuya ejecución se trata, deben ser demolidas para reponer los terrenos al estado natural del paisaje antes de realizar los desmontes y la edificación".

En las mismas SSTS antes citadas expusimos lo siguiente abundando en la viabilidad y ámbito del supuesto en el que nos encontramos:

"Efectivamente, la nueva LRJCA de 1998, tras la regulación de lo que se ha denominado ejecución voluntaria y ejecución forzosa, contiene, en tercer lugar, los supuesto que han sido calificados como de ejecución fraudulenta; esto es, la nueva Ley regula aquellos supuestos en los que la Administración procede formalmente a la ejecución de la sentencia dictada, mediante los pronunciamientos, actos o actuaciones para ello necesarios, pero, sin embargo, el resultado obtenido no conduce justamente a la finalidad establecida por la propia Ley; como consecuencia, lo que ocurre es que con la actuación administrativa, en realidad, no se alcanza a cumplir la sentencia en la forma y términos que en esta se consignan, para conseguir llevarla a puro y debido efecto. Del nuevo texto legal pueden deducirse dos supuestos diferentes de ejecución fraudulenta, el primero (103.4 y 5), con una connotación estrictamente jurídica, y, el segundo (108.2), que pudiera tener como fundamento una actuación de tipo material:

  1. Para evitar, justamente, este tipo de actuaciones, el artículo 103 en sus números 4 y 5, contempla la situación, dibujada por el legislador, de los supuestos «de los actos y disposiciones contrarios a los pronunciamientos de las sentencias, que se dicten con la finalidad de eludir su cumplimiento»; para estos supuestos, esto es, cuando se está en presencia de una actuación jurídica de la Administración ---concretada en la emisión de posteriores actos administrativos o en la aprobación de nuevas disposiciones--- con la finalidad de eludir los expresados pronunciamientos, el legislador pronuncia y establece como sanción para tales actuaciones la nulidad de pleno derecho de tales actos y disposiciones, regulando a continuación, si bien por vía de remisión, el procedimiento a seguir para la declaración de la nulidad de pleno derecho antes mencionada. En el ámbito urbanístico, estaríamos, pues, en presencia del posterior planeamiento aprobado o de la posterior licencia dictada «con la finalidad de eludir» la nulidad judicialmente decretada del anterior planeamiento o de la previa licencia. Conviene, pues, destacar que el objeto de este incidente cuenta con un importante componente subjetivo, pues lo que en el mismo debe demostrarse es, justamente, la mencionada finalidad de inejecutar la sentencia con el nuevo y posterior acto o disposición, o, dicho de otro modo, la concurrencia de la desviación de poder en la nueva actuación administrativa, en relación con el pronunciamiento de la sentencia.

(...) 2º. El segundo supuesto (108.2 de la LRJCA) de la que hemos denominado ejecución fraudulenta de la sentencia ---aunque no es el supuesto de autos--- viene determinada no como consecuencia de una actividad jurídica de la Administración --esto es mediante actos o disposiciones dictados para contradecir los pronunciamientos de las sentencias, que acabamos de examinar--- sino como consecuencia de una actividad material de la propia Administración «que contraviniere los pronunciamientos del fallo» de la misma. Es, como decimos, el supuesto contemplado en el artículo 108.2 de la LJCA en el cual se hace referencia a los casos en los que «la Administración realizare alguna actividad que contraviniera los pronunciamientos del fallo»".

(...) Por su parte, en la STS de 17 de diciembre de 2010 también dijimos que "precisamente el artículo 103.4 de la LJCA contiene una norma tendente a evitar que lo juzgado pueda ser burlado mediante nuevos actos o disposiciones que tengan tal propósito. Se regula, en el indicado precepto, un caso específico de desviación de poder propio de las ejecuciones de sentencia, en el que el fin que se persigue no es el propio de la potestad que se ejercitó para dictar el acto o aprobar la disposición, sino el de eludir el cumplimiento de lo juzgado.

Repárese que la aplicación del apartado 4 del expresado artículo 103 precisa de la concurrencia de dos requisitos. De un lado, ha de concurrir una exigencia de índole objetiva: ha de dictarse un acto contrario a un pronunciamiento judicial; y, de otro, debe mediar otra exigencia de tipo teleológico: que la finalidad sea precisamente eludir el cumplimiento de la sentencia".

SEXTO

Pues bien, desde esta perspectiva, obvio es que la situación expresada no concurren en el supuesto de autos, pues ---se insiste--- la sentencia dictada por la Sala de instancia, en los estrictos términos en los que lo ha sido, respondiendo exclusivamente a la primera y principal pretensión de los recurrentes, no ha llevado a cabo pronunciamiento alguno en relación con la intrínseca legalidad de las disposiciones anuladas, ya que ---como venimos con reiteración señalando--- se ha limitado, tal y como se le pedía, a declarar que el Acuerdo municipal de suspensión de licencias ---y sus derivados--- no han sido aprobados con la finalidad de eludir el cumplimiento y ejecución de las anteriores ---y posteriores--- sentencias. Por ello, la sentencia de instancia no se pronuncia sobre aspectos relacionados con la perspectiva de su legalidad en el marco del planeamiento, sino, exclusivamente, sobre si los Acuerdos impugnados lo han sido para eludir el cumplimiento de las anteriores sentencias.

Es más, en el supuesto de autos nos encontramos ante una situación reglada y de obligado cumplimiento para la Administración municipal actuante en el inició del ejercicio de su potestad de planeamiento, y sin que podamos enjuiciar aquella actuación desde la perspectiva de los posteriores acontecimientos anulatorios antes reseñados. Así, desde hace tiempo, venimos reiterado esta posible actuación municipal, como hemos expuesto en nuestras recientes SSTS de 30 de noviembre y 28 de diciembre de 2016 (5404 y 5780, RRCC 2348 y 3831 de 2015 ):

"La finalidad de la suspensión aparece claramente reflejada en la ya clásica STS de 7 noviembre 1988 que señaló que la misma "...que tiene por finalidad asegurar la efectividad de un planeamiento futuro, es decir, de una ordenación urbanística que todavía no está en vigor impidiendo que cuando ésta no ha llegado a aprobarse definitivamente puedan producirse aprovechamientos del suelo que, aun conformes con la ordenación en vigor, vayan a dificultar la realización efectiva del nuevo plan; ... el plan nace para ser ejecutado -sin ejecución es un dibujo muerto- y precisamente para hacer visible esa ejecución nuestro ordenamiento jurídico crea la figura de la suspensión del otorgamiento de las licencias. Su necesidad y su racionalidad, claras, como deriva de lo ya expuesto, quedan corroboradas comprobando su existencia en el derecho comparado; ... obedece pues esta figura a una terminante exigencia del interés público y dado que el Derecho Administrativo aspira siempre a armonizar las exigencias de dicho interés con la garantía del administrado, el ordenamiento jurídico arbitra distintas vías para tal armonización: por una parte, ha de tenerse en cuenta el límite temporal de la virtualidad de la suspensión respecto de las licencias solicitadas con anterioridad que esta Sala ha destacado en Sentencias de 15 abril 1988 , y por otra son de recordar las indemnizaciones señaladas en los arts. 27.4 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y 121.2 , 3 y 4 del Reglamento de Planeamiento . Con la armonización que acaba de indicarse de la suspensión del otorgamiento de licencias aparece revestida de una racionalidad que excluye la idea de una necesidad de interpretación restrictiva".

No se trata, pues, de una técnica dirigida hacía el planeamiento, sino más bien de una medida cautelar, que trata de evitar situaciones urbanísticas contrarias a la nueva ordenación. Restrictiva de derechos, en concreto del derecho a edificar, por lo que supone una restricción de los derechos dominicales, constitucionalmente reconocidos en el artículo 33 de la Constitución , y en consecuencia ha de interpretarse restrictivamente. Ello se traduce en una doble limitación del ámbito de la suspensión de licencias: a) Territorial, por cuanto ha de limitarse, a las áreas que expresamente se dicen afectadas. b) Temporal ya que ha de limitarse a un máximo de dos años.

En la STS de 29 de enero de 1996 expusimos:

"La institución de la suspensión de licencias por motivo de formación y aprobación de planes, en sus dos vertientes de facultativa ---con ocasión del estudio de un nuevo Plan, no iniciado el procedimiento formal de aprobación, ni los trabajos de elaboración técnica---, y automática ---por la aprobación inicial--, tiene carácter cautelar y tiende a asegurar que durante la tramitación del Plan que regirá en el futuro no se consoliden aprovechamientos del suelo que, aunque amparados en el Plan todavía vigente, sean contradictorios con el nuevo modelo territorial. El carácter específico y la finalidad de la suspensión hace que esta institución opere como limitadora de derechos, de aquí la interpretación restrictiva que merece su régimen jurídico, incluido su contenido, es decir, las actividades a que alcanza la suspensión. En consecuencia, el acuerdo municipal deberá ajustarse a la legislación urbanística que le proporciona la adecuada cobertura para decidir la suspensión de licencias, o dicho en otros términos, el exceso del acuerdo concreto respecto de los casos o supuestos permitidos por la ley resultará ilegal ... En efecto, por una parte, tanto la legislación estatal, artículo 27 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 9 abril 1976 , artículos 117 , 118 y 120 del Reglamento de Planeamiento de 23 junio 1978 y artículo 8 del Real Decreto-ley 16/1981, de 16 octubre ... son coincidentes en disponer la potestad de suspensión del otorgamiento de licencias, sea la misma a ejercitar con motivo del estudio de la formación o modificación de un instrumento de planeamiento o con ocasión de la aprobación inicial del mismo, suspensiones facultativa la primera y automática la segunda, exclusivamente con referencia a las de parcelación de terrenos, de edificación y de demolición ...".

Y en la STS de 7 de abril de 1998 , añadimos:

"La suspensión de licencias viene configurada en el TRLS como una técnica cautelar para asegurar que durante la elaboración y tramitación de un plano de su modificación, no se produzcan actos de utilización del suelo al amparo de una normativa aún vigente, pero en trance de sustitución, con el consiguiente establecimiento de situaciones contradictorias de la nueva ordenación, facultad de suspensión que tiene dos manifestaciones: 1º) La facultativa, para estudiar en determinada zona la sustitución del Plan y su reforma, a la que se refieren los arts. 27 y siguientes 1 y 2 del TRLS y 117 y siguientes del Reglamento de Planeamiento Urbanístico (RD 2159/1978, de 23 junio) y 2º La automática, en caso de aprobación inicial del nuevo planeamiento o de la reforma del anterior. En este sentido la Jurisprudencia apunta que, en la medida en que la suspensión es limitación de las facultades dominicales debe interpretarse (sic) siempre restrictivamente, exigiendo la perimetración previa, totalmente determinada, de los terrenos que por excepción trata de comprender".

Inviable, pues, se nos presenta la comprobación de una actuación reglada como la expresada desde la perspectiva ---cercana a la desviación de poder--- que el artículo 103.4 de la LRJCA nos impone.

SÉPTIMO

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo ( artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional ).

No obstante, esta condena, de conformidad con lo establecido en el citado artículo 139, apartado 3, sólo alcanzará, por todos los conceptos acreditados por la parte recurrida, a la cantidad máxima de 3.000 euros ---más el correspondiente Impuesto sobre el Valor Añadido---, a la vista de la índole de asunto y las actuaciones procesales desarrolladas y concretadas en el escrito de oposición.

FALLO

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido 1º. No haber lugar al Recurso de casación 1264/2016 interpuesto por la entidad Josel, S. L., contra la sentencia desestimatoria dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en el Recurso contencioso-administrativo 10/2015 , seguido contra el Acuerdo del Pleno de este Ayuntamiento, adoptado en sesión extraordinaria de 2 de noviembre de 2010 ---en cuanto decide la suspensión del otorgamiento de licencias de parcelación de terrenos, de edificación, de reforma, de rehabilitación o de derribo, de construcciones, instalaciones o ampliación de actividades o usos concretos y otras autorizaciones conexas, en los ámbitos en que las nuevas determinaciones comporten una modificación del régimen urbanístico que contradiga las determinaciones de la Modificación puntual del Plan General Metropolitano en el Sector de la Torre Negra que se grafía, de acuerdo con lo que determina el art. 73.2 del Decreto 1/2010, de 3 de agosto , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña, en relación con el artículo 103.3 de su Reglamento, sin perjuicio de aquellas actuaciones administrativas necesarias, mediante órdenes de ejecución y/o licencias urbanísticas, a fin de garantizar las condiciones de seguridad y salubridad de las edificaciones e instalaciones existentes---; Acuerdo complementado por Edicto publicado el 28 de febrero de 2011, en lo relativo al plazo de suspensión del otorgamiento de licencias, que durará dos años contados desde su publicación, y rectificado por Edicto publicado en fecha 1 de marzo de 2011, por el que se identifica gráficamente el ámbito de suspensión del otorgamiento de licencias; así como contra Acuerdo del mismo Pleno Municipal de San Cugat del Vallés, adoptado en su sesión de 19 de septiembre de 2011, por el que se determina un plazo de suspensión de dos años, a computar desde el 7 de enero de 2011. 2º. Imponer las costas del recurso en los términos expresados en el Fundamento Jurídico Décimo de la sentencia.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la coleccion legislativa.

Así se acuerda y firma.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Don Rafael Fernandez Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.

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