STS 1304/2017, 18 de Julio de 2017

En el recurso nº 793/2015, seguido en la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, el 5 de julio de 2016 se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

FALLAMOS

1. Se desestima la causa de inadmisibilidad del recurso planteada por la Unión General de Trabajadores del País Valenciano y la Confederación Sindical de Comisiones Obreras del País Valenciano.

2. Que estimando en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Central Sindical Independiente y de Funcionarios, Unión Sindical Obrera de la Comunidad Valenciana, Intersindical Valenciana y Sindicato Independiente de la Comunidad Valenciana contra el Decreto 193/2015, de 23 de octubre del Consell de la Generalidad Valencia(na), por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 7/2015, de 2 de abril, de la Generalitat, de participación y colaboración institucional de las organizaciones sindicales y empresariales representativas de la Comunidad Valenciana y, en concreto el artículo 7, apartados 3 , 4 , 5 , 6 y 8 ; art. 8 ; art. 9 ; art. 12, punto 1, apartados c), d ) y e ) y punto 2 ; art. 15, punto 3 ; art. 21 y art. 25, del Anexo, debemos declarar y declaramos nulo el artículo 9, por vulnerar el derecho fundamental contenido en los artículos 14 y 28.1 de la Constitución Española , condenando a la Administración demandada a estar y pasar por dicha declaración, en los términos establecidos en el fundamento jurídico cuarto de esta sentencia respecto del citado precepto.

3. No se hace expreso pronunciamiento respecto de las costas procesales

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Contra la referida sentencia anunciaron recurso de casación las organizaciones sindicales Central Sindical Independiente y de Funcionarios (CSI-F), el Sindicato Independiente (SI), la Intersindical Valenciana y la Unión Sindical Obrera de la Comunidad Valenciana (USOCV), que la Sala de instancia tuvo por preparado por diligencia de ordenación de 3 de agosto de 2016, acordando el emplazamiento a las partes y la remisión de las actuaciones a este Tribunal Supremo.

Personada la procuradora doña Beatriz Martínez Martínez, en representación de las organizaciones sindicales recurrentes, formalizó el recurso anunciado que articuló en los siguientes motivos:

PRIMERO.- En cuanto al motivo fundado en el artículo 88.1 c) de la Ley Jurisdiccional , por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, (...) infringe lo establecido en los artículos 33.1 y 67.1 de la Ley Jurisdiccional , en el artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y en el artículo 24 de la Constitución , porque incurre en una incongruencia interna y en varias incongruencias omisivas (...).

[...]

SEGUNDO.- (...) al amparo del artículo 88.1 letra d) de la Ley Jurisdiccional , (...) la sentencia recurrida realiza una interpretación errónea de los artículos 28 y 14 de la Constitución Española , en relación con la interpretación jurisprudencial que de dichos preceptos constitucionales ha realizado el Tribunal Constitucional y el Tribunal Supremo, y en este punto, entiende esta representación que la Sentencia recurrida infringe la doctrina del Tribunal Constitucional, expresada en las sentencias siguientes: STCO 39/1986, de 31 de marzo (BOE 9-IV-86); STCO nº 7/1990, de 18 de enero (BOE 15 febrero 1990); STCO nº 183/92, de 16 de noviembre (BOE 18 diciembre 1992); STCO nº 32/1990, de 26 de febrero (BOE nº 70, de 22 marzo 1990), y STCO nº 184/87, de 18 de noviembre (BOE 10-XII-87).

Y asimismo, infringe la jurisprudencia del Tribunal Supremo, manifestada en las siguientes sentencias: STS de fecha 16/06/2010, Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso - Administrativo, STS de 16 de mayo de 2006, recurso 62/2004, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Cuarta ; STS de 27 de noviembre de 2012, recurso de casación 4953/2011, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Cuarta ; STS de 13 de junio de 2006, recurso de casación 8221/2003, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera ; STS de 30 de enero de 2008, Sala de lo Contencioso-Administrativo Sección 3ª), en recurso de casación 6555/2004 .

Y también infringe el artículo 6.3.a) de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical , así como el artículo 4 de la Ley 7/2015, de 2 de abril, de Participación y Colaboración Institucional de las Organizaciones Sindicales y Empresariales Representativas en la Comunidad Valenciana

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Y solicitó a la Sala que

(...) tras los trámites correspondientes, dicte Sentencia por la que estimando este recurso, acuerde la anulación de la referida Sentencia en la parte que no estima la demanda presentada, y en consecuencia y además de la nulidad ya declarada por ésta del artículo 9 del citado Decreto, declare la NULIDAD de los siguientes apartados del Reglamento de la Ley 7/2015, de 2 de abril, de la Generalitat, de participación y colaboración institucional de las organizaciones sindicales y empresariales representativas en la Comunitat Valenciana, aprobado por Decreto 193/2015, de 23 de octubre, del Consell:

1º.- Nulidad de los apartados 3, 4, 5, 6 y 8 del artículo 7 del reglamento.

2º.- Nulidad del artículo 12.1 del reglamento en su totalidad. En cualquier caso de los siguientes puntos del apartado 1 del mismo:

- a) referido a los costes salariales y de seguridad social del personal propio de las organizaciones, etc.

- b) referido a los honorarios, gastos de manutención y desplazamientos de expertos, ponentes, etc.

- c) referido a las indemnizaciones.

- d) referido a los gastos generales.

- e) referido a otros gastos.

- último párrafo, referido a la subcontratación.

3º.- Nulidad del número 1º del apartado 3.a) del artículo 21 del reglamento, referido a la experiencia de la entidad para concurrir a las subvenciones.

4º.- Nulidad del apartado 2.e), referido al nombramiento de los auditores que verificarán las cuentas, del artículo 25 del reglamento

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Admitido a trámite el recurso, se remitieron las actuaciones a esta Sección Cuarta, de conformidad con las reglas de reparto de asuntos y, recibidas, por diligencia de ordenación de 21 de diciembre de 2016, se dio traslado del escrito de interposición a las partes recurridas y al Ministerio Fiscal para que formalizaran escrito de oposición.

Evacuando el traslado conferido, el Fiscal, en virtud de lo expuesto en su escrito de 13 de enero de 2017, considera que procede desestimar el presente recurso de casación, con la preceptiva imposición de las costas al recurrente por imperativo del artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional .

La procuradora doña Isabel Cañedo Vega, en representación de CCOO y de la UGT, se opuso al recurso por escrito de 27 de enero de 2017 en el que solicitó a la Sala que proceda a desestimar el referido recurso, confirmando la sentencia de instancia en todos sus pronunciamientos, con imposición de las costas, dijo, a los recurrentes.

Por su parte, la Letrada de la Generalidad Valenciana formuló su oposición por escrito de 6 de febrero de 2017 en el que interesó, asimismo, la desestimación del recurso.

Y el procurador don Jorge Castelló Navarro, en representación de la Confederación de Organizaciones Empresariales de la Comunidad Valenciana (CIERVAL), en su escrito de oposición de 4 de febrero de 2017, también pidió la desestimación en su integridad del recurso, manteniendo, dijo, el fallo recogido en la sentencia recurrida y condenando en costas a las partes promotoras del recurso de casación.

Mediante providencia de 26 de abril de 2017 se señaló para la votación y fallo el 27 de junio siguiente y se designó magistrado ponente al Excmo. Sr. don Pablo Lucas Murillo de la Cueva.

En la fecha acordada, 27 de junio de 2017, han tenido lugar la deliberación y fallo del presente recurso. Y el 14 de julio siguiente se pasó la sentencia a firma de los magistrados de la Sala.

La Central Sindical Independiente y de Funcionarios, la Unión Sindical Obrera de la Comunidad Valenciana, la Intersindical Valenciana y el Sindicato Independiente de la Comunidad Valenciana, en adelante los recurrentes, impugnaron por el procedimiento de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales el Decreto 193/2015, de 23 de octubre, del Consell de la Generalidad Valenciana por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 7/2015, de 2 de abril, de la Generalidad Valenciana, de participación y colaboración institucional de las organizaciones sindicales y empresariales representativas de la Comunidad Valenciana.

En la instancia mantuvieron que los preceptos que impugnaron de esa disposición vulneran los derechos fundamentales reconocidos por los artículos 14 y 28.1 de la Constitución e infringen las prescripciones de esa Ley valenciana 7/2015.

La Sección Quinta de la Sala de Valencia estimó en parte el recurso contencioso-administrativo y anuló el artículo 9 del Decreto, relativo a la participación de las organizaciones sindicales y empresariales más representativas en otros órganos colegiados.

Antes de llegar a ese fallo rechazó la causa de inadmisibilidad opuesta por la Administración valenciana que sostuvo la inadecuación del procedimiento. La sentencia de instancia, apoyándose en la doctrina del Tribunal Constitucional, afirma que para que proceda la inadmisión por esa causa, "es necesario que se advierta de modo "inequívoco y manifiesto" que el recurso no afecta al ámbito de los derechos fundamentales, y que en caso de duda, debe mantenerse una postura favorable a la admisión". Aplicando ese criterio, considera que no se daba tal circunstancia en este caso.

Seguidamente, delimita el alcance del enjuiciamiento que va a llevar a cabo. En particular, precisa que ha de limitarse "a determinar si el Decreto impugnado incide o vulnera los artículos 14 y 28 de nuestra Constitución ". A tal efecto, con reproducción de parte de varias sentencias de esta Sala, recuerda que la jurisprudencia ha admitido la reserva a los sindicatos más representativos de las actividades de representación y participación institucional ante o en órganos administrativos pero no la exclusión de los demás sindicatos del acceso a subvenciones para fines sindicales.

Desde estas premisas, se adentra en el examen del Decreto a la luz de la Ley 7/2015 que distingue la participación institucional, que tiene lugar en órganos de la Administración de carácter paritario o tripartito, y la colaboración institucional, consistente en el desarrollo por parte de las organizaciones sindicales y empresariales de la acción social y económica propia de interés general y que se fomentará, preferentemente, mediante convocatoria pública de subvenciones en régimen de concurrencia competitiva, para actuaciones sectoriales e intersectoriales en la mejora del empleo, su calidad y dignidad, la dinamización empresarial e industrial y la preservación del Estado de bienestar, según dice el artículo 1.2 y 3 de ese texto legal.

Aquí la sentencia rechaza la impugnación del artículo 25 del Decreto, relativo a la "Constitución de la Mesa de Diálogo Social y funciones asignadas", porque entiende que la participación institucional se realiza mediante la representación e intervención en órganos colegiados del sector público de la Generalidad y ese no es el caso de la Mesa.

Del artículo 7, dedicado a "Acciones y contenido de la participación institucional", la demanda afirmaba que varios de sus apartados sobrepasan lo que debe entenderse como participación institucional. En particular, los nº 3, 4, 5, 6 y 8 cuyo tenor es el siguiente:

Artículo 7. Acciones y contenido de la participación institucional.

De acuerdo con lo previsto en el artículo 4 de la LPCI, las funciones de participación institucional a las que hace referencia el artículo anterior se llevarán a cabo mediante:

3. La propuesta, seguimiento y evaluación de líneas estratégicas, informes, planes, criterios, directrices, iniciativas legislativas y cuantas otras actuaciones se consideren necesarias para el desarrollo económico y social de la Comunitat Valenciana tanto por iniciativa de las organizaciones empresariales y sindicales, como cuando así sea requerido a criterio del órgano colegiado donde participen, previa adopción del oportuno acuerdo.

4. El seguimiento y difusión de los acuerdos y pactos suscritos entre las organizaciones sindicales y empresariales más representativas y el Consell.

5. La organización y participación en jornadas, seminarios, conferencias, foros y en cuantos actos tengan como objeto el fomento del desarrollo económico y social de la Comunitat Valenciana, organizadas y realizadas por iniciativa de las organizaciones empresariales y sindicales, así como su obligada participación en la organización y desarrollo de las acciones reseñadas, propuestas y organizadas por los órganos colegiados de participación institucional, previa adopción del oportuno acuerdo.

6. La información sobre normas y, especialmente, sobre los programas de ayudas de interés para empresas y trabajadores.

8. Así como cualquier otra función de análogo contenido que, siendo propia de las organizaciones empresariales y sindicales más representativas, esté incluida en el ámbito del artículo 1.2 de la LPCI

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Pues bien, la sentencia rechaza la impugnación de estos preceptos con los siguientes argumentos:

Respecto del apartado 3, dice:

Considera la parte actora que dicha norma sobrepasa lo que debe entenderse por participación institucional: Concluye en las actuaciones en las reuniones de los órganos de participación, no pudiendo ir mas allá de las mismas, de tal manera que tendrían una duración indefinida, ni pueden quedar reservadas a las organizaciones mas representativas, en tanto que a los restantes sindicatos compete también la función de seguimiento.

Se rechaza tal argumento pues, como argumentan las partes codemandadas, la participación institucional no puede limitarse a las reuniones, sino que precisa de un seguimiento, evaluación y adopción de las medidas que implementen las acordadas

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Sobre el apartado 4 dice:

Rechazan las organizaciones demandantes la exclusividad de las mas representativas en la difusión y seguimiento de los acuerdos y de los pactos, sino que también compete al resto.

Sin embargo, sólo quienes han sido parte en la toma de acuerdos y pactos, están en condiciones de tal seguimiento y difusión

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De los apartados 5 y 6 dice:

Igualmente reivindican los actores la competencia de todo sindicato en las actividades recogidas en los dos apartados anteriores.

Habida cuenta el contenido del artículo 17 del propio Reglamento, el cual incluye en la colaboración institucional aquellas actuaciones que impulsen la actividad económica y sociolaboral, no cabe considerar discriminados a los sindicatos recurrentes

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Del apartado 8 dice:

Entiende la parte actora que tal apartado permite a las organizaciones mas representativas la justificación de cualquier actividad, aunque no tenga relación directa con la participación institucional.

Ello sería así si el mismo no hiciera referencia al artículo 1.2 de la Ley 7/2015, de 2 de abril, de la Generalitat , de participación y colaboración institucional de las organizaciones sindicales y empresariales representativas en la Comunitat Valenciana, a tenor del cual "Se entiende por participación institucional, a los efectos de esta ley, la representación e intervención de las organizaciones sindicales y empresariales más representativas intersectoriales en el sector público de la Generalitat valenciana con competencias en materia laboral, social, económica e industrial, que afecten a los intereses económicos y sociales de los trabajadores y trabajadoras y del empresariado.

Son competencias en materia laboral, social, económica, industrial y fomento del desarrollo económico las relativas a trabajo, empleo, Industria, crédito público, formación profesional, economía social, políticas de igualdad, emigración e inmigración vinculada a su integración social e inserción laboral, y, en general, cualquier otra materia con relevancia laboral, social o económica

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La sentencia anula el artículo 9. Es el que extiende la aplicación de este Reglamento a las actividades de los sindicatos y organizaciones empresariales más representativos en órganos o consejos abiertos a otras entidades en los supuestos en que una norma autonómica les confiera el derecho de representación en ellos. Las razones dadas por la Sala de Valencia para ese pronunciamiento son las siguientes:

Comparte este Tribunal la postura de la parte demandada (sic) en cuanto a la crítica de este precepto, al dejar abierta la participación de las organizaciones empresariales y sindicales más representativas en cualquier órgano colegiado, sin especificar su naturaleza, en contra de lo dispuesto en el artículo 1 del Reglamento, que limita su intervención en órganos colegiados, constituidos por el sector público instrumental de la Generalitat. Debe pues anularse dicho párrafo a fin de que se dicte otro que se adapte a lo dispuesto en el citado artículo 1

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Sobre el artículo 12, dedicado a los costes asociados a la participación institucional, la sentencia desestima la demanda con esta explicación:

Denuncia la parte actora que este artículo establece una serie de costes que, en muchos casos, no están asociados a la participación institucional.

No se aprecia que el contenido de este precepto afecte a los derechos de libertad sindical o de igualdad. Pero, a mayor abundamiento, sirve para rebatir tal impugnación lo ya dicho en cuanto al alcance de la participación institucional, que no se circunscribe a la mera asistencia a las reuniones, sino que incluye toda la actividad previa y posterior a las mismas, lo cual conlleva gastos complementarios de material y personal, los cuales, en definitiva, estarán sujetos a los límites de la normativa de la Generalitat y de la Ley General de Subvenciones

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También rechaza la impugnación del artículo 15, que se ocupa del régimen de pagos, anticipos y garantías pues considera que no tiene razón la demanda al calificar de privilegio exorbitante, contrario al principio de igualdad, la exención que dispone este precepto de la exigencia de constitución de garantías para las organizaciones empresariales y sindicales más representativas. A juicio de la Sala de Valencia:

Ello no es así, pues el referido precepto de la Ley 1/2015 establece: "Quedan exonerados de la constitución de garantías, salvo previsión en contrario de las bases reguladoras: [...] f) Las entidades sin ánimo de lucro, así como las federaciones o agrupaciones de las mismas, siempre que desarrollen proyectos o programas vinculados a las siguientes áreas de actuación: acción social y atención socio-sanitaria, empleo, formación y cualificación profesional, así como cooperación internacional al desarrollo", por lo que no sólo las organizaciones más representativas quedan exentas de constituir garantías

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Por último, la sentencia desestima igualmente la impugnación de la previsión del artículo 25.2 e) que faculta a la Comisión Técnica de la Mesa de Diálogo Social la designación de los auditores que verificarán las cuentas justificativas de los destinatarios de las compensaciones económicas a la participación institucional. Dice al respecto la Sala de Valencia:

Omite la parte demandante en qué medida dicha norma vulnera los artículos 14 y 28 de la Constitución Española . Si a ello añadimos que la Comisión Técnica está compuesta por dos representantes de cada una las partes que componen el Pleno de la Mesa de Diálogo Social, es decir, por seis representantes titulares de la Administración del Consell, seis representantes titulares de las organizaciones empresariales más representativas en la Comunitat Valenciana y seis representantes titulares de las organizaciones sindicales más representativas y el sometimiento de las compensaciones económicas o beneficiarias de las subvenciones que correspondan a las organizaciones empresariales y sindicales más representativas al control económico y financiero por parte de la Intervención General de la Generalitat y de la Sindicatura de Comptes, se confirma la inexistencia de cualquier vulneración de los derechos fundamentales recogidos en los citados preceptos constitucionales

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Tal como se ha visto en los antecedentes, el escrito de interposición dirige contra esta sentencia dos motivos de casación. El primero es de carácter formal, se apoya en el apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción . El otro es de fondo, invoca su apartado d), y afirma que la sentencia infringe, entre otros preceptos, los artículos 28 y 14 de la Constitución .

Vamos a exponer sucintamente, a continuación, el contenido de cada uno.

El primer motivo considera que la sentencia incurre en incongruencia interna y omite la respuesta que los recurrentes consideran obligada en varios extremos y carece de la necesaria motivación por lo que vulnera los artículos 33.1 y 67.1 de la Ley de la Jurisdicción, el 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y el artículo 24 de la Constitución .

La incongruencia interna la sitúa en el pronunciamiento que hace sobre el artículo 25, el que regula la Mesa de Diálogo Social. La sentencia entiende que, no refiriéndose este precepto a la participación institucional, ha de rechazarse su impugnación. El motivo dice que, si es así, entonces la consecuencia necesaria era la de que se debió anular su apartado 2 e), el relativo al nombramiento de auditores, tal como pedía la demanda.

Las omisiones las sitúa en que la sentencia no se pronuncia sobre la impugnación del criterio objetivo para otorgar las subvenciones previsto en el artículo 21.3 a)-1º: la experiencia en la materia específica de igualdad de mujeres y hombres, con actuaciones y trabajos en los últimos tres años. Exigencia que, según la demanda, se impone con carácter retroactivo. Y en que tampoco se manifiesta sobre la impugnación de la referencia a la subcontratación de actividades que hace el artículo 12.1 in fine, pues no es un concepto de gasto sino una facultad que se les ofrece a los sindicatos más representativos para justificar el gasto.

La falta de motivación la aprecia en la ausencia de explicación de las razones por las que la sentencia considera que la designación de auditores para revisar las cuentas es coherente con los derechos de libertad sindical y de igualdad. Otro tanto sucede con la respuesta referida a los costes asociados a la participación institucional sobre los que la sentencia no se pronuncia pormenorizadamente. Aquí llaman la atención los recurrentes sobre la elevadísima cifra de 5,3 millones de euros destinada a la participación institucional en los Presupuestos Generales de la Comunidad Valenciana para 2015.

El segundo motivo, según se ha indicado, sostiene que la sentencia recurrida infringe los artículos 28 y 14 de la Constitución , la doctrina del Tribunal Constitucional, la jurisprudencia del Tribunal Supremo, el artículo 6.3 de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de libertad sindical , y la propia Ley valenciana 7/2015, cuyo artículo 4 considera infringido.

En su extenso desarrollo, organizado en veinte apartados, los recurrentes se detienen en precisar el concepto legal y jurisprudencial de participación institucional reservada a los sindicatos más representativos y resaltan que la regulación impugnada es, en realidad, "un entramado legal que busca dar cobertura a la financiación encubierta" de los sindicatos más representativos bajo la apariencia de esa participación institucional.

A partir de estas premisas, mantienen que (i) las actividades descritas en el artículo 7 apartados 3 a 8 del Reglamento no son propiamente actividades específicas de participación institucional; (ii) muchos de los costes incluidos en el artículo 12 "no están propiamente asociados a la participación institucional por lo que resulta excesivo y abusivo (...) permitir que (...) se puedan imputar" a ella, en particular: (1º) las indemnizaciones de su apartado 1 c); (2º) los gastos generales del apartado 1 d); y (3º) la subcontratación prevista en el apartado 1 in fine ; o (4º) los "otros gastos" del apartado 1 e); y (5º) los costes salariales y de seguridad social del personal de las organizaciones sindicales que asista a las reuniones; así como (6º) los "costes asociados a la participación institucional"; (iii) el criterio de otorgamiento recogido en el artículo 21.3 a) de la "experiencia en materia específica de igualdad de mujeres y hombres, con actuaciones y trabajos realizados en los últimos tres años" tiene un "efecto retroactivo (...) inaceptable desde el principio constitucional de igualdad ya que un sindicato de nueva creación no tendría ninguna posibilidad de concurrir con posibilidades de éxito en este tipo de convocatorias de subvenciones con lo cual también se estaría conculcando el derecho de libertad sindical"; (iv) el artículo 25.2 e), al permitir que la Comisión Técnica de la Mesa para el Diálogo Social nombre a los auditores que verificarán las cuentas justificativas de los destinatarios de las compensaciones económicas a la participación institucional, para un período de dos ejercicios posteriores" es "contrario a cualquier principio de neutralidad e imparcialidad".

Termina el desarrollo del motivo con consideraciones sobre la desviación de poder en que se ha incurrido al dictar este Decreto 193/2015 en la medida en que, para los recurrentes, no busca "como finalidad la participación institucional, sino, a través de una regulación tan abierta, incorporar nuevas actividades que se revestirán de apariencia de participación institucional, para así proporcionar una amplia cobertura legal a la financiación con fondos públicos de los sindicatos más representativos, sufragándoles actividades comunes del sindicato, bajo el ropaje de la participación institucional, al posibilitar que tales actividades puedan ser cargadas a la partida presupuestaria de participación institucional".

La Generalidad Valenciana opone a estos motivos que no existe incongruencia interna pues la sentencia desestima la impugnación del artículo 25 por considerar que este precepto no forma parte de la regulación de la participación institucional sino de la dedicada al fomento de la participación y colaboración institucionales. Tampoco advierte las omisiones denunciadas por los recurrentes porque la sentencia limita, según ella misma advierte, su enjuiciamiento a la comprobación de si los extremos impugnados del Decreto 193/2015 podían infringir los derechos fundamentales dejando al margen las cuestiones de legalidad ordinaria. Por eso, no incide en un examen pormenorizado de los aspectos relativos a esta última, tal cual es el caso de los costes, de la subcontratación. De otro lado, considera palmario que el criterio objetivo de otorgamiento de subvenciones consistente en la experiencia en materia de igualdad entre mujeres y hombres no infringe el derecho a esa igualdad.

Por lo que hace a las vulneraciones alegadas por el segundo motivo de casación, la Generalidad Valenciana opone que la sentencia tiene presente la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional y por el Tribunal Supremo y explica que los apartados cuestionados del artículo 7 del Decreto 193/2015 no infringen los derechos fundamentales reconocidos por los artículos 28 y 14 de la Constitución y que se ajustan a lo previsto en la Ley 7/2015. A este respecto, recuerda que está admitido que las organizaciones empresariales y sindicales más representativas reciban un trato en parte diferente al dispensado a las que no tienen esa condición. Es el que se traduce en la participación institucional que diferencia de la colaboración institucional abierta a todas.

En cuanto a la impugnación del artículo 12, indica, por un lado, que las cifras a que ascienden las subvenciones a que se refieren los recurrentes, fueron aprobadas por la Ley 7/2015 y que las alegaciones dirigidas contra ese precepto en nada afectan a los derechos fundamentales que invocan. La Administración valenciana niega luego que el artículo 21.3 a) 1º sea contrario al principio de igualdad. El criterio de la experiencia en materia de igualdad entre mujeres y hombres, dice, es solamente uno de los que han de ser valorados y, además, resulta que el Reglamento ni siquiera exige su ponderación mínima por lo que podría tener una relevancia insignificante.

También se han opuesto CCOO y UGT y la patronal valenciana CIERVAL.

Los dos sindicatos, que actúan juntos, rechazan que la sentencia sea incongruente y que carezca de la debida motivación. En este sentido, llaman la atención sobre las explicaciones que ofrecen sus fundamentos jurídicos y concluyen que da cumplida respuesta a las pretensiones y alegaciones expresadas en la demanda.

Por lo que hace al segundo motivo de casación, CCOO y UGT aducen, en primer lugar, que no se ajusta a las exigencias del artículo 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción pues las sentencias que invoca no son aplicables al caso. Además, entienden que introduce cuestiones nuevas en el debate procesal pues las infracciones al artículo 6.3 de la Ley Orgánica 11/1985 y al artículo 4 de la Ley valenciana 7/2015 no se expusieron en la instancia. Asimismo, nos dicen que el artículo 86.4 de la Ley de la Jurisdicción impide invocar en esta sede la vulneración de ese precepto autonómico. Apuntan, también, que el motivo es un "corta y pega" de la demanda y reitera miméticamente sus argumentos con la pretensión de convertir este recurso en una suerte de apelación. En fin, observan que la alegación de desviación de poder es otra cuestión nueva.

Ya sobre los argumentos esgrimidos por los recurrentes, CCOO y UGT dicen que, no habiendo impugnado el artículo 1 del Decreto 193/2015 , queda fuera del litigio el ámbito material y subjetivo del ejercicio del derecho de participación institucional. A partir de aquí, afirman que la impugnación de los apartados del artículo 7 no tiene apoyo legal ni jurisprudencial. Además, la consideran contradictoria desde el momento en que no combaten los apartados 1, 2 y 7. Su falta de impugnación, dicen, supone la aceptación implícita de que el ejercicio de la participación institucional abarca, por definición, más tareas que la efectiva asistencia a las reuniones de los órganos de participación. Otra contradicción la advierten en que, aceptando los recurrentes que las actividades posteriores a los acuerdos suscritos en los órganos de participación forman parte de ésta, cuestionan las actuaciones derivadas de acuerdos o decisiones de otros órganos de participación institucional distintos de los de la Mesa de Diálogo Social. Señalan, igualmente, que los aspectos contenidos en los apartados recurridos del artículo 7 del Decreto no forman parte del núcleo esencial del derecho a la libertad sindical y que esas actividades no están reservadas a las organizaciones sindicales más representativas. La única diferencia, precisan, es que en la participación institucional, las acciones son consecuencia de acuerdos adoptados en los órganos colegiados de la Administración, mientras que en la colaboración institucional esas actuaciones podrán ser subvencionadas en atención al cumplimiento de finalidades que se consideren de interés público por la Generalidad.

Del artículo 12 reiteran la contradicción que ven entre la falta de impugnación de los apartados 1, 2 y 7 del artículo 7 y la de este precepto. Por lo demás, subrayan que no se aprecia de qué manera vulnera la libertad sindical y la igualdad de los recurrentes e insisten en que la participación institucional es algo más que asistir a reuniones. Añaden que el estudio de anteproyectos, trabajos previos, la elaboración de propuestas, informes, planes, iniciativas legislativas, su seguimiento y evaluación no se hace en las reuniones de los órganos de participación e implica los consiguientes costes.

Tampoco se comprende, dicen, que el artículo 21.3 a) 1º pueda suponer la vulneración del principio de igualdad o la libertad sindical de los recurrentes. En todo caso, afirman, estos no lo justifican. Y, a propósito del artículo 25.2 e), observan que los actores no han concretado qué derecho constitucionalmente protegido se vulnera.

Por último, además de recordar que se trata de una cuestión nueva, niegan que haya desviación de poder y dicen que, en todo caso, es un extremo de legalidad ordinaria.

El escrito de oposición de la patronal de la Comunidad Valenciana, CIERVAL, rechaza, como los anteriores, que la sentencia adolezca de incongruencia interna e incurra en falta de motivación pues responde a cuanto se le planteó en la instancia.

Se detiene, en particular, CIERVAL en subrayar que el artículo 12 del Decreto 193/2015 no incurre en causas de nulidad por contrariar los derechos de libertad sindical o de igualdad. Respecto del artículo 21.1. 3 a) dice que no hubo incongruencia omisiva pues "fue uno de los artículos que fueron estimados" y sobre el artículo 25.2 e), recuerda que, como apuntó la sentencia, no regula la participación institucional.

Del segundo motivo de casación nos dice que debe ser desestimado, como el primero, porque las sentencias invocadas por los recurrentes se refieren a aspectos distintos de los controvertidos en este proceso y, además, nos llama la atención sobre las cuestiones nuevas que plantea, las mismas apuntadas por CCOO y UGT.

A juicio del Ministerio Fiscal, se deben desestimar los motivos de casación.

Del primer motivo dice que debe ser desestimado porque

la petición de anulación de los arts. 12.1 , 21 y 25 del Decreto 193/2015 es respondida; expresamente, en sentido negativo, por el fallo "a quo" luego no se da omisión alguna, debiendo recordarse, en punto a la incongruencia omisiva denunciada por los recurrentes, que la jurisprudencia, antes señalada, indica que sólo las pretensiones contenidas en el suplico de la demanda deben ser contestadas por el fallo, y no las alegaciones contenidas en dicho escrito de demanda. Así en materia de costes el suplico pide la anulación del art. 12.1 del Decreto en su totalidad y a ello contesta el fallo rechazando su nulidad.

Respecto a la alegación de falta de motivación de la sentencia de instancia en cuanto, a la no existencia de desigualdad en la designación de los Auditores debe también desestimarse, toda vez, que aquellos son nombrados por la Comisión Técnica designada por el Pleno en proporción a la mayor o menor representatividad de las organizaciones empresariales y sindicales.

No hay, por tanto, falta de motivación de la resolución aquí atacada y la tacha no puede prosperar.

En relación con la invocación de vulneración de la tutela judicial efectiva por falta de una motivación razonable, tampoco podemos aceptarla dado que la fundamentación de la sentencia cuestionada no es en absoluto arbitraria o irracional y no contiene un proceso deductivo absurdo o irracional

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También propugna el Ministerio Fiscal la desestimación del segundo motivo. Así, explica que el alcance de la participación institucional no es el que defienden los recurrentes, cuya interpretación considera reduccionista y, precisamente, vulneradora de los derechos fundamentales que invocan. De ahí que señale que

a las actividades descritas en el art. 7.3 del Decreto, no se les les puede negar el carácter de participación institucional, por tanto no vulneran los arts. 14 y 28.1 CE y, por tanto, acierta el fallo combatido al no anular el precepto, por considerar como hace la norma cuestionada que la participación institucional no puede limitarse a la presencia física en las reuniones del Pleno o de su Comisión Ejecutiva, sino que precisa de un seguimiento, evaluación y adopción de medidas que implementen las acordadas previamente

.

Sobre los gastos generales no acierta a comprender

porqué tal supuesta extralimitación vulneraría el derecho a la libertad sindical en relación con el derecho a la igualdad, toda vez que dicha subvención se realiza con criterios proporcionados a la mayor representatividad de los dichos sindicatos y pretende favorecer la actividad de participación institucional, lo que invalida la afirmación de los actores de que el Decreto incurre en desviación de poder

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Por último, sobre los criterios objetivos para el otorgamiento de subvenciones y sobre la tacha de que el Decreto apunta a una financiación encubierta de los sindicatos más representativos, dice que no se justifica más allá de la mera alegación y que sólo en el caso de que la subvención no alcance a la organización sindical menos representativa en la proporción correspondiente, se lesionaría el artículo 28.1 de la Constitución , pero "de la atenta lectura del Decreto --arts. 13 a 21-- no se desprende tal discriminación".

La sentencia no es incongruente ni carece de la necesaria motivación.

Es cierto que no se pronuncia expresamente sobre todas y cada una de las infracciones denunciadas por la demanda ni sobre todas las alegaciones con las que las justificaba. No obstante, esto se debe a que, como la propia sentencia explica y nos recuerdan los recurridos, la Sala de Valencia ha limitado su control a la comprobación de si los preceptos cuestionados del Decreto 193/2015 infringen o no los derechos fundamentales invocados por los recurrentes.

En este sentido, se debe tener presente que el procedimiento especial escogido por los actores para su impugnación no se dirige el enjuiciamiento general de la disposición, acto, inactividad o vía de hecho contra la que se dirige el recurso sino solamente de aquellos aspectos de ese objeto que puedan entrañar una vulneración de los derechos fundamentales invocados o de la legalidad ordinaria que produzca esa vulneración. Por eso, la sentencia se detiene en los extremos susceptibles de ser abordados en el proceso regulado por los artículos 114 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción , mientras que no se ocupa con detalle de aquellos ajenos al mismo porque ni directa ni indirectamente entrañan esa lesión.

Esto es lo que sucede con los costes (artículo 12) y con la designación de auditores [artículo 25.2 e)] y también con el criterio de otorgamiento de subvenciones consistente en la experiencia en materia de igualdad entre mujeres y hombres (artículo 21.3 a) 1º, si bien en este caso porque no se explicó por los recurrentes de qué manera les discriminaba a ellos. Y, por lo que hace a la impugnación del artículo 25, es decir de la Mesa de Diálogo Social, no cabe hablar de incongruencia interna porque la sentencia desestime el recurso en ese punto al no considerarla una sede de la participación institucional. Acertado o desacertado el juicio, no implica contradicción interna el que luego no acoja la sentencia la impugnación del apartado 2 e) de ese artículo, el relativo a la designación de auditores, toda vez que la desestimación de este reproche se debió a que la Sala de Valencia no advirtió de qué manera esa designación suponía una lesión de los derechos a la libertad sindical y a la igualdad.

No hay, por tanto, incongruencia, ni tampoco falta de motivación ya que, según se ha visto, la sentencia va explicando las razones que le llevan a sus distintos pronunciamientos.

Se han sugerido varias causas de inadmisibilidad por parte de CCOO y de UGT que afectarían al segundo motivo. Debemos decir ya que no apreciamos su concurrencia.

Aunque, ciertamente, el escrito de interposición vuelve sobre las cuestiones planteadas en la instancia y reitera argumentos que ya hizo valer entonces, la verdad es que ahora, aunque deba referirse al sentido que, al entender de los recurrentes, tienen los preceptos cuestionados del Decreto 193/2015, lo hace en respuesta o crítica a la fundamentación de la sentencia que no los ha acogido. Por otra parte, de la jurisprudencia invocada, más allá de que se dictara en asuntos diferentes a este se ha de retener que afirma unos principios válidos con carácter general cuando se trata del derecho a la libertad sindical y a la prohibición de discriminaciones injustificadas en relación con él.

Del mismo modo, las cuestiones nuevas denunciadas por los recurridos, la alegación ahora de preceptos e infracciones no aducidas en la instancia carece de relevancia para resolver el motivo de casación. La cuestión esencial que plantea es si el tratamiento reglamentario dado a los sindicatos más representativos por el Decreto 193/2015 se excede del que está justificado en razón de la participación institucional que se les reconoce, precisamente, por su representatividad o si, por el contrario, se mantiene dentro de los márgenes propios de ésta sin extenderse, por tanto, a actividades comunes a todos los sindicatos. A los efectos de decidir al respecto, la invocación de los artículos 6.3 de la Ley Orgánica 11/1985 y del artículo 4 la Ley 7/2015 , no es determinante una vez que los recurrentes esgrimen los artículos 28.1 y 14 de la Constitución .

Esta misma razón priva de alcance a la objeción relacionada con el carácter autonómico de las normas reglamentarias controvertidas y de la ley que desarrollan. En efecto, no se trata en este proceso de la correcta interpretación de preceptos valencianos sino, como la sentencia recurrida puso de relieve, de si la regulación reglamentaria vulnera los derechos fundamentales a la libertad sindical y a la igualdad. Tal como se ha indicado antes, esta circunstancia, al tiempo que atribuye carácter estatal al problema, explica que el examen llevado a cabo por la Sala de instancia no se extendiese en el detalle a todos y cada uno de los extremos planteados por la demanda, sino solamente a los que podían incidir en esos derechos fundamentales.

Por lo mismo, el reproche de que, en realidad, estamos ante una desviación de poder, con independencia de que ya aparece sugerido en la demanda, sólo supone un elemento adicional a los que se hicieron valer expresamente. De ahí que no altere los términos de los problemas que debemos resolver.

Estos, decíamos, no son otros que los relativos a decidir si los preceptos objeto del recurso contencioso-administrativo --distintos del artículo 9 del Decreto, ya anulado por la Sala de Valencia sin que la Generalidad Valenciana ni las organizaciones recurridas, CCOO y UGT y CIERVA, hayan discutido ese pronunciamiento, por lo que debemos mantenerlo, y del artículo 15.3, relativo a la exención a las organizaciones más representativas de la exigencia de constituir garantías, sobre el que nada dice el motivo de casación, por lo que se ha de mantener también la desestimación acordada en la instancia-- infringen los derechos fundamentales mencionados.

Tal decisión pasa por establecer si dichas previsiones reglamentarias son o no coherentes con el concepto de participación institucional afirmado por la jurisprudencia, recogido en la sentencia de la Sala de Valencia y que las partes no discuten en su formulación general. En efecto, no hay discrepancia entre ellas en que esa participación, además de la que tiene lugar en las sedes de negociación colectiva conforme a las previsiones de la Ley Orgánica 11/1985 y del Estatuto Básico del Empleado Público, es la que se desenvuelve en el seno de órganos de las Administraciones Públicas. Concepto este que está presente en los artículos 1 y 4 de la Ley valenciana 7/2015 y que, según se ha visto, no discuten los recurrentes. Dicho de otro modo, se ha de determinar si el reglamento considera o no contenido propio de la participación institucional actividades o conceptos que no deben formar parte de ella pues, en el caso de que fuera así, tal extensión otorgaría a los sindicatos más representativos una ventaja injustificada en la competición sindical con la consecuencia de discriminar a los que no lo son y afectar así negativamente al derecho a la libertad sindical.

Desde estos presupuestos, debemos enjuiciar el pronunciamiento de la sentencia sobre las actividades que el artículo 7 del Decreto 193/2015 incluye en la participación institucional. Según su apartado 3, son las siguientes:

La propuesta, seguimiento y evaluación de líneas estratégicas, informes, planes, criterios, directrices, iniciativas legislativas y cuantas otras actuaciones se consideren necesarias para el desarrollo económico y social de la Comunitat Valenciana tanto por iniciativa de las organizaciones empresariales y sindicales, como cuando así sea requerido a criterio del órgano colegiado donde participen, previa adopción del oportuno acuerdo

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Tal como se ha visto, la sentencia de instancia no apreció aquí ningún exceso y acogió el argumento de las codemandadas de que la participación institucional no puede limitarse a las reuniones sino que precisa de un seguimiento, evaluación y adopción de las medidas que implementen las acordadas. Ahora bien, si se lee el precepto reglamentario, se advierten en él dos partes claramente diferenciadas. Una es la contemplada por su última frase: la relativa a las actividades que el órgano colegiado en el que participan requiera a las organizaciones más representativas. Otra es la que refiere la propuesta, seguimiento y evaluación y, en general, a las actuaciones que dichas organizaciones crean necesarias para el desarrollo de la Comunidad Valenciana.

Pues bien, si no hay duda de que todo aquello que les sea requerido por los órganos en que participan se integra en la noción establecida de participación institucional, no sucede lo mismo con las actividades que, por propia iniciativa, pongan en marcha las organizaciones más representativas. La redacción del precepto permite considerar participación institucional toda la actividad de estas organizaciones porque comprende todas las actuaciones que redunden en el desarrollo económico y social de la Comunidad Valenciana. Por tanto, esta parte del precepto incurre en el exceso que denuncian los recurrentes y debe anularse por ser lesivo del derecho a la libertad sindical y a la igualdad entre las organizaciones sindicales en la medida en que otorga a las más representativas una ventaja injustificada.

No sucede lo mismo con el apartado 4 de este artículo 7 pues aquí sí sirve la razón ofrecida por la sentencia de instancia antes recogida. En cambio, el apartado 4, de nuevo, como el apartado 3, incluye en la participación institucional actividades generales de las organizaciones más representativas pues tiene por tal:

La organización y participación en jornadas, seminarios, conferencias, foros y en cuantos actos tengan como objeto el fomento del desarrollo económico y social de la Comunitat Valenciana, organizadas y realizadas por iniciativa de las organizaciones empresariales y sindicales, así como su obligada participación en la organización y desarrollo de las acciones reseñadas, propuestas y organizadas por los órganos colegiados de participación institucional, previa adopción del oportuno acuerdo

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Otra vez debemos decir que, mientras no hay obstáculo para considerar participación institucional las jornadas, seminarios y otros actos promovidos u organizados por los órganos colegiados a los que se refiere el precepto, no puede afirmarse lo mismo respecto de los que emprendan por su iniciativa las organizaciones más representativas. Al contrario, es excesivo considerarlos participación institucional toda vez que también aquí el tenor del precepto permite incluir en esta última cualquier actividad. En consecuencia, debe ser anulado en la parte en que hace posible ese exceso.

La razón en la que la sentencia se apoyó para rechazar el recurso en este punto, la inclusión por el artículo 17 en la colaboración institucional de las actuaciones que impulsen la actividad económica y sociolaboral, no excluye la discriminación causada por el apartado 5 del artículo 7 porque no impide ni compensa esa extensión de la participación institucional a las actividades ordinarias de las organizaciones más representativas.

A la misma conclusión se ha de llegar respecto del apartado 6 toda vez que la "información sobre normas y, especialmente, sobre los programas de ayudas de interés para empresas y trabajadores" no es una actividad específica de las organizaciones más representativas que merezca el tratamiento reservado a la participación institucional. Por tanto, ha de ser anulado igualmente.

Una vez anulados los extremos anteriores, el apartado 8, que incluye en la participación institucional "cualquier otra función de análogo contenido que, siendo propia de las organizaciones empresariales y sindicales más representativas, esté incluida en el ámbito del artículo 1.2 de la LPCI", no suscita dificultades porque la analogía a que alude ha de entenderse en el sentido de que esas otras funciones solamente serán las que resulten de iniciativas emprendidas por los órganos de participación, en el marco de dicho artículo 1.2.

Los pronunciamientos estimatorios no se ven impedidos por la contradicción en que los recurridos CCOO y UGT dicen que incurren los recurrentes por impugnar los apartados siguientes y no cuestionar el primero y el segundo. No cuesta trabajo comprobar que estos últimos no plantean el problema que sí originan los que llevan los números 3, 5 y 6. Su sola lectura pone de relieve inmediatamente que el 1 y el 2 se refieren únicamente a actividades en y para los órganos colegiados y comisiones en que se materializa la participación institucional, mientras que los apartados 3, 5 y 6 rebasan este marco.

No vemos razón, en cambio, para llegar a una solución distinta de la alcanzada por la Sala de Valencia en los demás puntos combatidos por los recurrentes.

Así, en la identificación de los costes asociados a la participación institucional que lleva a cabo el artículo 12 no se aprecian motivos que permitan concluir que implica una lesión de los derechos fundamentales invocados por los recurrentes. Otro tanto sucede con el criterio de la experiencia en materia de igualdad entre mujeres y hombres referido a los tres años anteriores [artículo 21.3 a) 1º]. Dice el escrito de interposición que impedirá acceder a las subvenciones a los sindicatos de nueva creación pero ocurre que ese no es el caso de ninguno de los recurrentes. Y en cuanto a la designación de los auditores [artículo 25.2 e)], nuevamente nos faltan argumentos para entender que la atribución de esa competencia a la Comisión Técnica de la Mesa para el Diálogo Social comporte una vulneración de los derechos fundamentales de constante referencia.

Por otro lado, en el escrito de demanda no se efectúa ningún otro reproche contra el artículo 25 de manera que tampoco cabe un pronunciamiento diferente sobre él.

Por último, sobre la desviación de poder ya hemos dicho que la demanda, aunque no la planteaba expresamente, sí la sugería al decir que estamos ante una financiación encubierta de las organizaciones más representativas, afirmación que reforzaba al recordar las cantidades que la propia Ley 7/2015 destinaba para ellas. Ahora bien, los recurrentes no han discutido, desde la perspectiva propia de este proceso especial, la regulación que ese texto legal dedica a la participación y a la colaboración institucional. Incluso, han invocado sus preceptos para combatir el Decreto 193/2015. De otro lado, la sola mención de las consignaciones presupuestarias destinadas a las organizaciones más representativas recurridas, por sí sola, no es bastante ni para concluir que implica una vulneración de derechos fundamentales ni para decir que estamos ante una desviación de poder.

La estimación del segundo motivo de casación en los extremos que hemos explicado comporta la anulación de la sentencia y , conforme al artículo 95.2 d) de la Ley de la Jurisdicción , nos obliga a resolver el litigio en los términos en que está planteado el debate.

Pues bien, a la vista de lo dicho, procede estimar en parte el recurso contencioso-administrativo y anular, en el artículo 7 del Decreto 193/2015 , (i) en el apartado 3, el inciso "tanto por iniciativa de las organizaciones empresariales y sindicales, como", pues sin él desaparece el exceso del que se ha hablado; (ii) en el apartado 5 es suficiente con anular el inciso "organizadas y realizadas por iniciativa de las organizaciones empresariales y sindicales, así como su obligada participación en la organización y desarrollo de las acciones reseñadas" por la misma razón que se acaba de indicar: de este modo se evita el exceso advertido; (iii) el apartado 6 en su integridad.

Además, procede anular también el artículo 9, tal como lo hizo ya la sentencia de instancia sin que los recurridos hayan cuestionado ese pronunciamiento, y desestimar el recurso en todo lo demás, incluyendo la impugnación del artículo 15.3, ya que, efectuada en la demanda, nada ha argumentado al respecto el escrito de interposición contra su desestimación por la Sala de Valencia.

A tenor de lo establecido por el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción , no hacemos imposición de costas en la instancia, debiendo correr cada parte con la suyas del recurso de casación.