ATS, 6 de Julio de 2017
| Ponente | MANUEL VICENTE GARZON HERRERO |
| ECLI | ES:TS:2017:7232A |
| Número de Recurso | 1677/2017 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 6 de Julio de 2017 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
AUTO
En la Villa de Madrid, a 6 de julio de 2017
1. La Administración General del Estado, mediante escrito fechado el 21 de marzo de 2017, ha preparado recurso de casación contra la sentencia dictada el 20 de enero de 2017 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso de apelación 333/2016 , relativo a liquidaciones giradas por la Confederación Hidrográfica del Tajo («CHT») en concepto de tarifa de utilización y canon de regulación, ejercicio 2014.
-
Tras justificar la concurrencia de los requisitos reglados de plazo, legitimación y recurribilidad de la sentencia impugnada, identifica como infringido por la sentencia el artículo 114 del Texto refundido de la Ley de Aguas , aprobado por Real Decreto legislativo 1/2001, de 20 de julio (BOE de 24 de julio) [«TRLA»], particularmente en su apartado 7, en la redacción dada por la Ley 11/2012, de 19 de diciembre, de medidas urgentes en materia de medio ambiente (BOE de 20 de diciembre). Se alega que la infracción se produce en la interpretación de la Sala de instancia del anterior precepto, en conexión con el artículo 9.3 de la Constitución Española (BOE de 29 de diciembre de 1978) [«CE»].
-
Razona que la infracción de esa norma de Derecho estatal ha sido relevante y determinante del fallo que contiene la sentencia que se discute en la medida en que el debate procesal ha conducido a que la sentencia de instancia, manejando e interpretando el citado precepto y su aplicación por la CHT, ha habilitado una doctrina interpretativa del citado artículo 114.7 TRLA, en conexión con el artículo 9.3 CE que no admite la cobertura que da el primer precepto para evitar la retroactividad ilícita, tanto de la tarifa del agua como del canon, cuando el propio artículo dice que basta con que ambos gravámenes estén aprobados en el ejercicio correspondiente.
-
Considera que la cuestión que suscita en el recurso de casación presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia por cuanto la sentencia recurrida:
4.1. Sienta una doctrina sobre dichas normas que puede ser gravemente dañosa para los intereses generales [ artículo 88.2.b) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (BOE de 14 de julio) -« LJCA»-] al introducir una interpretación del artículo 114.7 TRLA que fue reformado en el año 2012, precisamente, para evitar lo que le reprocha ahora la sentencia recurrida. Afirma que atenta también contra los intereses generales porque introduce un desconcierto e indefinición sobre la forma de gestionar y liquidar la Tarifa de Utilización del Agua y el Canon de Regulación, afectando a la eficacia, coherencia y presunción de legitimidad y legalidad que tienen las Confederaciones Hidrográficas en el ejercicio de su función legal de administrar el régimen de las aguas.
4.2. Trasciende el caso objeto del proceso y afecta a un gran número de situaciones con riesgo de que pueda replicarse, como ha venido sucediendo en el pasado [ artículo 88.2.c) LJCA ].
4.3. Considera contrario a la CE, sin plantear cuestión de inconstitucionalidad, el art. 114.7 TRLA, acudiendo a sentencias del Tribunal Supremo anteriores a la reforma del citado precepto y a una sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Murcia [ artículo 88.2.d) LJCA ].
4.4. Atribuye al modo de actuar seguido por la Administración hidráulica en el caso de autos una interpretación y aplicación errónea del artículo 9.3 CE [ artículo 88.2.e) LJCA ].
4.5. Se aplica un precepto, el artículo 114.7 TRLA, tras la nueva redacción por la Ley 11/2012, de 19 de diciembre , sobre el que no existe jurisprudencia del Tribunal Supremo que resuelva terminantemente la cuestión [ artículo 88.3.a) LJCA ].
-
Justifica la conveniencia de un pronunciamiento del Tribunal Supremo que fije jurisprudencia, dado que la actuación de la Confederación Hidrográfica es más que relevante y realmente imprescindible para la administración, gestión y uso racional y equilibrado del agua y su sostenibilidad. Además, añade, no existe jurisprudencia concluyente y terminante al respecto que aclare esta cuestión y uniformice la respuesta judicial; antes bien las citas del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en la sentencia recurrida, en apoyo de su tesis, pueden inducir a la confusión siendo necesario dotar de seguridad jurídica ( artículo 9.3 CE ) a una cuestión trascendente para la correcta y legítima administración y gestión del agua.
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid tuvo por preparado el recurso de casación en auto de 21 de marzo de 2017 , ordenando el emplazamiento a las partes para su comparecencia ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo. Han comparecido la parte recurrente y la recurrida dentro del plazo de 30 días señalado en el artículo 89.5 LJCA .
Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Vicente Garzon Herrero, Magistrado de la Sección
1. El escrito de preparación fue presentado en plazo ( artículo 89.1 LJCA ), la sentencia contra la que se dirige el recurso es susceptible de casación ( artículo 86 LJCA , apartados 1 y 2) y la Administración General del Estado se encuentra legitimada para interponerlo, por haber sido parte en el proceso de instancia ( artículo 89.1 LJCA ).
-
En el escrito de preparación se acredita el cumplimiento de tales requisitos reglados, se identifican con precisión las normas del ordenamiento jurídico estatal que se invocan como infringidas, las cuales fueron tomadas en consideración en la sentencia, y se justifica que las infracciones que se le imputan han sido relevantes para adoptar el fallo impugnado [ artículo 89.2 LJCA , letras a), b), d) y e)].
-
En el repetido escrito se fundamenta especialmente que concurre interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia porque la sentencia recurrida sienta una doctrina gravemente dañosa para los intereses generales [ artículo 88.2.b) LJCA ], afecta a un gran número de situaciones, por trascender su doctrina al objeto del proceso [ artículo 88.2.c) LJCA ], resuelve un debate que ha versado sobre la validez constitucional de una norma con rango de ley, sin que la improcedencia de plantear la pertinente cuestión de inconstitucionalidad aparezca suficientemente esclarecida [ artículo 88.2.d) LJCA ], interpreta y aplica aparentemente con error y como fundamento de su decisión una doctrina constitucional [ artículo 88.2.e) LJCA ] y no existe jurisprudencia del Tribunal Supremo que interprete la norma en la que se sustenta la razón de decidir [ artículo 88.3.a) LJCA ].
1. El canon de regulación y la tarifa de utilización del agua se encuentran regulados en el artículo 114 TRLA, apartados 1 y 2, que disponen lo siguiente: «1. Los beneficiados por las obras de regulación de las aguas superficiales o subterráneas, financiadas total o parcialmente con cargo al Estado, satisfarán un canon de regulación destinado a compensar los costes de la inversión que soporte la Administración estatal y atender los gastos de explotación y conservación de tales obras.
-
Los beneficiados por otras obras hidráulicas específicas financiadas total o parcialmente a cargo del Estado, incluidas las de corrección del deterioro del dominio público hidráulico, derivado de su utilización, satisfarán por la disponibilidad o uso del agua una exacción denominada "tarifa de utilización del agua", destinada a compensar los costes de inversión que soporte la Administración estatal y a atender a los gastos de explotación y conservación de tales obras».
-
En relación con la posibilidad de aprobar las tarifas de utilización del agua y el canon de regulación durante el ejercicio al que correspondan, el apartado 7 del artículo 114 TRLA, en su redacción original, disponía lo siguiente: «El Organismo de cuenca aprobará y emitirá las liquidaciones reguladas en este artículo en el ejercicio al que correspondan». Esta previsión se completa con lo dispuesto en los artículos 303 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico , aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril (BOE de 30 de abril) [«RDPH»] en el que se admite que «[e]l canon podrá ser puesto al cobro a partir de la aplicación del presupuesto del ejercicio correspondiente o de la prórroga del anterior. En el caso de que el canon de regulación no pudiera ser puesto al cobro en el ejercicio corriente, debido a retrasos motivados por tramitación de impugnaciones o recursos, o por otras causas, el organismo gestor podrá aplicar el último aprobado que haya devenido firme». Esta misma previsión se reproduce para la tarifa de utilización del agua en el artículo 310 RDPH.
-
El artículo 114.7 TRLA fue modificado por la Ley 11/2012, de 19 de diciembre , aplicable al caso de autos, por ser liquidaciones correspondientes al ejercicio 2014, estableciendo lo siguiente: «El organismo de cuenca, de acuerdo con lo establecido en este artículo, determinará las cuantías del canon de regulación y de la tarifa de utilización del agua del año en curso, emitiendo las liquidaciones correspondientes antes del último día del mismo año».
-
La Sala de instancia (FJ 4º), después de destacar su más reciente sentencia, de la misma Sección, de 23 de junio de 2016, acerca de la cuestión de la retroactividad del canon de regulación y de la tarifa de utilización del agua (recurso 910/2014 , ES:TSJM:2016:7159), afirma que:
4.1. En el caso analizado, tal y como obra en el expediente remitido, la tarifa fue aprobada el 21 de agosto de 2014 y notificada el 25 de noviembre del mismo año. Es decir, el supuesto de hecho temporal no es asimilable al que se discutía en aquél pronunciamiento teniendo en cuenta, además, que el artículo 114.7 TRLA fue reformado por la Ley 11/2012 (FJ 5º).
4.2. El espíritu de la protección del principio de no irretroactividad de la normativa tributaria consiste en el caso de la tarifa de utilización de agua, en la necesidad de que la misma no se apruebe con posterioridad al ejercicio al que corresponda. Remitiéndose a la Sentencia citada por la demandante dictada por la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, considera que lo que se pretende con la reforma operada en el artículo 114.7 TRLA por «la Ley de Presupuestos de 2013» (cita así, refiriéndose, no obstante, a la Ley 11/2012) es atajar el fenómeno ya tratado por la jurisprudencia de liquidaciones de cánones o tarifas fuera del año en el que se ha disfrutado de los bienes del dominio público. Admite que si se exigieran en el propio año, deberían ser aprobados conforme a los principios de previsibilidad y conocimiento de costes siendo así que la mencionada previsibilidad no concurre en el proceso de elaboración de la tarifa en el caso debatido (FJ 6º).
4.3. Si bien es cierto que la jurisprudencia citada por la recurrente se refiere en todo caso a la aplicación a los supuestos en los que estaba en vigor la Ley de Aguas de 2001, ha de tenerse en cuenta que incluso en tal momento temporal, tras la reforma de la Ley de Aguas, tampoco podía ser retroactiva no posibilitando a la Confederación Hidrográfica la aprobación de la tarifa de utilización de agua y la emisión de la liquidación durante el ejercicio 2014 (FJ 6º) encontrándonos en el caso de autos ante un supuesto de aplicación retroactiva de tarifas contraria a Derecho que sobrepasa con mucho los límites dentro de los cuales la jurisprudencia constitucional circunscribe la posible retroactividad de normas tributarias o de gravamen (cfr. sentencias del Tribunal Constitucional 173/1996, de 31 de octubre, ES:TC:1996:173 ; de 21 de mayo de 1997 ; y 182/1997, de 28 de octubre, ES:TC :1997:182).
4.4. En la línea de lo anterior, recuerda cómo el Tribunal Supremo ha analizado la concreta cuestión que aquí se discute, en la sentencia de 25 de octubre de 2005 (recurso 3727/2000 , ES:TS:2005:6491), en cuyo fundamento jurídico segundo proclama lo siguiente: «Sobre la cuestión de fondo a que se refiere el motivo de casación, es decir, la posibilidad de practicar liquidaciones aplicando tarifas aprobadas con posterioridad al período a que se refieren, se ha pronunciado esta Sala en reiteradas ocasiones; así en Sentencias de 21 de febrero de 1996, dictada en recurso de apelación núm. 685/1993 ; de 2 de marzo de 2000, dictada en recurso de casación núm. 3859/1995 ; de 2 de febrero de 2004, dictada en rec. de cas. núm. 4220/1998 ; y 10 de marzo de 2003, rec. cas. 2963/1998 ; 1 de diciembre de 2003, rec. cas. 6125/1998 ; 19 de diciembre de 2003, rec. cas. 7068/1998 ; 22 de febrero de 2005, rec. cas. 7933/1999 .
Y la doctrina sentada en dichas Sentencias rechaza la tesis sostenida por el Abogado del Estado, y en base a las siguientes razones:
-
- En el año en que deba aplicarse la tasa, es decir en el ejercicio del devengo de la misma, deberán estar ya aprobadas las tarifas reguladoras, antes del presupuesto, aunque se hubiera de liquidar y notificar en el año siguiente, lo que no sería posible si el elemento cuantitativo del hecho imponible se pudiera definir por la Administración "post facto" o "post devengo".
-
- Las tarifas deben aprobarse antes de su entrada en vigor y del comienzo de cada campaña y no después de finalizado el ejercicio.
-
- No es admisible la tesis del Abogado del Estado de que no cabría elaborar un presupuesto de ingresos hasta tanto no se supiese lo que se ha gastado; por el contrario, la aplicación y liquidación de la Tasa requiere, como exigencia "sine qua non", que las tarifas estén previamente informadas y aprobadas y hayan quedado expresamente objetivadas en el presupuesto de ingresos y gastos que ha de presidir la campaña anual correspondiente.
Además, la Sentencia de esta Sala de 26-1-2004 , al resolver la cuestión de ilegalidad planteada por la Sala de instancia en recurso similar, declaró nula la frase "provisionalmente y a buena cuenta" que figura en los artículos 303 y 310, antes citados, del Reglamento de Dominio Público Hidráulico , y que impide girar liquidaciones referidas a ejercicios consumidos y ajustadas a cánones y tarifas aprobadas con posterioridad a esa consunción».
4.5. Finaliza afirmando que es un principio jurídico básico que las tarifas fiscales deben estar aprobadas antes de que se haya realizado el hecho imponible y antes, por tanto, de que se haya producido el devengo, pues lo contrario supone infringir el principio de seguridad jurídica que garantiza el art. 9.3 CE .
1. La Administración General del Estado considera que la sentencia recurrida infringe el artículo 114.7 TRLA en la medida en que la doctrina jurisprudencial en la que se basa se refiere a la redacción anterior del citado precepto, pero la Ley 11/2012, de 19 de diciembre , dio una nueva redacción de suerte que se permite al organismo de cuenca aprobar la tarifa de utilización del agua durante el ejercicio y emitir las liquidaciones antes de que finalice el mismo, tal y como sucede en el presente caso. Además, apunta que la actual regulación subsana el defecto de rango o jerarquía de que, a juicio de la Sala, adolecían antes los preceptos reglamentarios (se refiere a los artículos 303 y 310 RDPH) al acogerse esta nueva regulación en una norma con rango de Ley formal. Así lo confirma la enmienda número 114 a la Ley 11/2012 (BOCG. Congreso de los Diputados núm. 11-8, de 19 de septiembre) en la que se justificaba la incorporación de este precepto de la siguiente forma: «se propone esta modificación de texto del apartado 7 del artículo 114 en base a los criterios y doctrina del Tribunal Supremo recogidos en diversas sentencias en el sentido de recoger en Ley, y no en norma reglamentaria, la previsión de aplicación de cánones y tarifas a posteriormente a la realización de los hechos imponibles, o al transcurso o agotamiento de los ejercicios a que vinieran referidos».
-
A partir de la infracción denunciada por la parte recurrente, la cuestión nuclear que se plantea en el presente recurso de casación consiste en dilucidar si a la luz de la nueva redacción del artículo 114.7 TRLA, dada por la Ley 11/2012 , resulta posible aprobar el canon de regulación y la tarifa de utilización del agua una vez iniciado el periodo impositivo o, si por el contrario, dicha posibilidad no existe, porque se incurriría en un supuesto de retroactividad proscrita por el artículo 9.3 de la Constitución Española .
-
Tales cuestiones presentan interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia porque la norma que sustenta la razón de decidir de la sentencia discutida, el artículo 114.7 TRLA tras su nueva redacción por la Ley 11/2012, de 19 de diciembre , no ha sido interpretada por el Tribunal Supremo para una situación de hecho como la contemplada en el litigio [ artículo 88.3.a) LJCA ].
1. En virtud de lo dispuesto en el artículo 88.1 LJCA , en relación con el artículo 90.4 LJCA , procede admitir este recurso de casación, cuyo objeto será, por presentar interés casacional objetivo, la cuestión precisada en el punto 2 del fundamento jurídico anterior.
-
La norma que, en principio, serán objeto de interpretación es el artículo 114.7 TRLA en conexión con el artículo 9.3 CE .
Conforme a lo dispuesto por el artículo 90.7 LJCA , este auto se publicará íntegramente en la página web del Tribunal Supremo.
Procede comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto, como dispone el artículo 90.6 LJCA , y conferir a las actuaciones el trámite previsto en los artículos 92 y 93 LJCA , remitiéndolas a la Sección Segunda de esta Sala, competente para su sustanciación y decisión de conformidad con las reglas de reparto.
Por todo lo anterior,
-
) Admitir el recurso de casación RCA 1677/2917, preparado por la Administración General del Estado contra la sentencia dictada el 20 de enero de 2017 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso de apelación 333/2016 .
-
) La cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en dilucidar si a la luz de la nueva redacción del artículo 114.7 del texto refundido de la Ley de Aguas , aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, dada por la Ley 11/2012, resulta posible aprobar el canon de regulación y la tarifa de utilización del agua una vez iniciado el periodo impositivo o, si por el contrario, dicha posibilidad no existe, porque se incurriría en un supuesto de retroactividad proscrita por el artículo 9.3 de la Constitución Española .
-
) Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación: el artículos 114.7 del texto refundido de la Ley de Aguas , aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, en conexión con el artículo 9.3 de la Constitución Española .
-
) Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.
-
) Comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto.
-
) Para su tramitación y decisión, remitir las actuaciones a la Sección Segunda de esta Sala, competente de conformidad con las normas de reparto.
Así lo acuerdan y firman. Manuel Vicente Garzon Herrero Segundo Menendez Perez Octavio Juan Herrero Pina Eduardo Calvo Rojas Joaquin Huelin Martinez de Velasco Diego Cordoba Castroverde Jesus Cudero Blas
