STS 1100/2017, 20 de Junio de 2017

PonenteMARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZ
ECLIES:TS:2017:2554
Número de Recurso196/2016
ProcedimientoRECURSO CASACIÓN
Número de Resolución1100/2017
Fecha de Resolución20 de Junio de 2017
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En Madrid, a 20 de junio de 2017

Esta Sala ha visto el recurso de casación nº 196/2016, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE CURTIS representado por la procuadora Dª Silvia Vázquez Senín, asistida del letrado D. Francisco Mateos Casquero, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en fecha 10 de diciembre de 2015, recaída en el recurso contencioso-administrativo nº 4463/2011 , sobre urbanismo. Han comparecido en concepto de recurridos: (1) la JUNTA DE GALICIA representada por el procurador D. Argimiro Vázquez Guillén, asistido de la letrada de dicha Administración y (2) Dª Macarena , Dª María Rosa , Dª Eloisa representada por su Apoderado D. Lucas , Dª Ramona , Dª Antonieta , D. Ovidio , D. Carlos Jesús , D. Artemio , Dª Loreto , D. Federico Y D. Marcial , todos ellos representados por la procuradora Dª Pamela Cousillas Fernández, asistida por la letrada Dª Verónica Urreaga Iza.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Mariano de Oro-Pulido y Lopez

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el recurso contencioso-administrativo nº 4463/2011 la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, con fecha 10 de diciembre de 2015, dictó sentencia nº 781, cuyo fallo es del siguiente tenor literal:

" Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por contra D. Carlos Daniel , Dña Macarena , Dña María Rosa , Dña Eloisa , D. Federico , Dña Ramona , Dña Antonieta , D. Ovidio , D. Carlos Jesús , D. Artemio , Dña Loreto y D. Marcial , contra la Orden de la Conselleria de medio ambiente, territorio e infraestructuras de 7 de julio de 2011, sobre aprobación definitiva de la modificación puntual número 2 del Plan General de ordenación Municipal del Ayuntamiento de Curtis, en el ámbito de los equipamientos públicos de Curtis y del artículo 5.7.7 de la Normativa; y en consecuencia anulamos la mencionada orden de 7 de julio de 2011 y la modificación del P.G.O.M. de Curtis que en la misma se aprueba y que son contrarias a Derecho; sin imposición de costas ".

SEGUNDO

La representación procesal de D. Carlos Daniel y otros, presentó escrito ante la Sala a quo, dictando dicha Sala resolución, cuyo contenido es el siguiente:

" LA SALA ACUERDA: Rectificar el error material advertido en la sentencia de fecha 10-12-2015 , en cuanto a que en el Fundamento de Derecho Tercero de dicha sentencia ha de entenderse referenciado el artículo L.J . 98 ".

TERCERO

La representación procesal del CONCELLO DE CURTIS, preparó ante la Sala de Instancia recurso de casación, que se tuvo por preparado mediante resolución de 8 de enero de 2016, 1993, con emplazamiento de las partes por plazo de treinta días ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo.

CUARTO

Por el procurador Sr. Vázquez Guillén en nombre y representación de la parte recurrente, se interpuso en tiempo y forma, ante esa Sala, recurso de casación.

Mediante diligencia de ordenación dictada por Sección Primera se acordó conceder el término de DIEZ DÍAS al referido procurador, a fin de que aclarase si se persona por el Concello de Curtis (recurrente) o por la Junta de Galicia (recurrida), bajo apercibimiento de que de no efectuar alegación alguna en dicho plazo se le tendrá por personado en representación de la parte recurrente y no se podrá tener por personada a dicha Administración. El trámite fué evacuado por el Sr. Nazario mediante escrito presentado el 8 de marzo de 2016, en el que solicitó: "... Que por ostentar la representación la parte XUNTA DE GALICIA, por medio del presente escrito RENUNCIO a la representación que venía ostentado de AYUNTAMIENTO DE CURTIS ".

Por escrito presentado el 7 de marzo de 2016 por la procuradora Dª Silvia Vázquez Senín en representación del Ayuntamiento de Curtis, solicitó: "... me persono en su nombre y representación en el recurso marginado, en sustitución de mi compañero Sr. Nazario , y solicito se entiendan conmigo las sucesivas diligencias y notificaciones en concepto de RECURRENTE ".

QUINTO

Por providencia de fecha 13 de abril de 2016, se acordó admitir a trámite el recurso de casación interpuesto, ordenándose al propio tiempo, remitir las actuaciones a la Sección Quinta .

Recibidas en dicha Sección, fueron convalidadas las actuaciones practicadas, con entrega de copia del escrito de interposición del recurso al Procurador Sr. Nazario y Sr. Alfonso , en nombre y representación, respectivamente, de la Junta de Galicia y Dª Macarena y otros, a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al mismo.

Por diligencia de ordenación de fecha 22 de junio de 2016, se tuvo por evacuado el trámite de oposición conferido al procurador Sr. Alfonso en nombre y representación de Dª Macarena y otros. Y por formuladas las manifestaciones contenidas en el escrito presentado por el procurador Sr. Nazario en nombre y representación de la Junta de Galicia, que fueron las siguientes: " ... Por esta representación, y en congruencia con nuestra posición procesal, no se formula oposición al recurso interpuesto, habida cuenta de que es el codemandado quien lo interpone. .". Quedando las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo.

Mediante escrito presentado por la procuradora Dª. Pamela Cousillas Fernández en el día 12 de diciembre de 2016, solicitó se le tuviese por personada en concepto de recurrida en el presente recurso de casación en nombre y representación de D. Lucas , que actúa como apoderado de Dª Eloisa , dado que, el procurador D. Vicente Alfonso había fallecido.

SEXTO

En vista de la manifestación realizada por dicha procuradora, respecto al fallecimiento del procurador Sr. Alfonso que ostentaba la representación en el presente procedimiento de los recurridos Dª. Macarena , Dª. María Rosa , Dª. Ramona , Dª. Antonieta , D. Ovidio , D. Carlos Jesús , D. Artemio y Dª Loreto , D. Federico , y D. Marcial , fueron requeridos todos ellos, a fin de que dentro del término de DIEZ DIAS se personasen en el presente procedimiento, por medio de nuevo Procurador con poder al efecto o por comparecencia apud-acta otorgada ante cualquier Juzgado o Tribunal, bajo el apercibimiento de que en caso de no verificarlo en el indicado plazo, se seguiría el procedimiento sin su intervención. Librándose para la práctica de las diligencias acordadas, los correspondiente exhortos, todo ello, en virtud de resolución dictada el 9 de enero de 2017.

Cumplimentados los requerimientos efectuados a los anteriormente citados y, habiendo sido designada la Procuradora Sra. Cousillas Fernández, se la tuvo por personada y parte en dichas representaciones, quedando las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo.

SÉPTIMO

Por Providencia de 8 de mayo de 2017, se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 6 de junio del mismo año, fecha en la que, efectivamente, tuvo lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Se impugna en el presente recurso de casación 196/2016 la sentencia dictada el día 10 de diciembre de 2015 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia , que estimó el recurso interpuesto por D. Carlos Daniel y otros contra la Orden de la Conselleria de Medio Ambiente, Territorio e Infraestructuras de 7 de julio de 2011, por la que se aprobó definitivamente la modificación puntual número 2 del Plan General de Ordenación Municipal del Ayuntamiento de Curtis, en el ámbito de los equipamientos públicos de Curtis y del artículo 5.7.7 de la normativa, que en consecuencia anula.

SEGUNDO

La Sala de instancia estimó el recurso y se basó para ello en la argumentación contenida en el fundamento de derecho segundo de la sentencia, del siguiente tenor literal:

" Tal y como se planteó a las partes, en providencia de 5 de noviembre de 2015, concurre motivo determinante de la estimación del presente recurso si se tiene en cuenta que en sentencia de esta Sala de seis de octubre de dos mil diez, resolutoria del P.O. 4705/2007 , se alcanzó el siguiente FALLO: "Estimamos parcialmente el recurso contencioso- administrativo interpuesto por la procuradora doña Yolanda Álvarez Castro, en nombre y representación de las entidades "GALAICO MEXICANA DE PROMOCIONES, S.L." Y "ELMAC 2003, S.L.", en relación con la orden de la Consejería de Política Territorial, Obras Públicas y Transportes de fecha 19 de septiembre de 2007 por la que se aprueba definitivamente el Plan General de Ordenación Municipal del Ayuntamiento de Curtis; y declaramos que el plan recurrido no es conforme a derecho y anulamos sus determinaciones para el suelo urbano no consolidado; sin imposición de las costas." Dicha sentencia devino firme al ser desestimado, mediante sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, de 6 de marzo de 2014 , el recurso de casación promovido por el Concello contra la referida sentencia de primera instancia. La referida anulación del P.G.O.M. de 2007 en cuanto a sus determinaciones para el suelo urbano no consolidado provoca la desaparición de tales determinaciones y por tanto la inexistencia del P.G.O.M. en lo que se refiere a las mismas, careciendo por tanto de base la singularizada modificación aquí examinada relativa al A.P.E.13. Téngase en cuenta que no puede ser modificado lo inexistente pero es que en todo caso la referida anulación de las determinaciones del P.G.O.M. de 2007 para el suelo urbano no consolidado, no puede superarse, ni siquiera para el ámbito estudiado de la A.P.E. 13, mediante la autónoma y aislada ordenación aprobada para dicho ámbito en la modificación impugnada, ya que precisamente la inexistencia, por su anulación, de determinaciones del P.G.O.M. de 2007 en todo el suelo urbano no consolidado, demandaría para su superación, la aprobación de la nueva ordenación que procediera respecto a todo el suelo urbano no consolidado, procurando, entre otros aspectos, el necesario equilibrio y adecuada correspondencia de la ordenación de los diversos ámbitos incluidos en dicha modalidad de suelo. Al no existir en el P.G.O.M. de 2007 determinaciones para el suelo urbano no consolidado y al margen de lo ya indicado sobre inviabilidad de modificación de lo inexistente, no es aceptable la incorporación de unas determinaciones aisladas y autónomas para un solo ámbito, cuando los restantes se encontrarían sin determinación alguna en el P.G.O.M., resultando de ello la obligada estimación del presente recurso contencioso-administrativo y motivo estimatorio que por su naturaleza y alcance excluye ya el examen de las restantes cuestiones planteadas. La referida conclusión estimatoria no se ve obstaculizada por la circunstancia sobre fecha de aprobación de la modificación ya que ante su impugnación se ve necesariamente afectada por la mencionada anulación del P.G.O.M. y ello aún con independencia de que la naturaleza de la modificación como disposición general impediría la aplicación del artículo 73 L.J . 98, y tampoco se opone a dicha estimación el alcance de la impugnada modificación en cuanto que contenga diversos aspectos cuando precisamente el sentido y finalidad de los mismos se corresponden con tal modificación ".

TERCERO

Conviene, pues, recordar que por la misma Sala y Sección del Tribunal Superior de Justicia de Galicia se dictó sentencia con fecha 6 de octubre de 2010 -recurso contencioso-administrativo 4705/2007 -, por la que, estimando parcialmente el recurso interpuesto contra la Orden de la Consejería de Política Territorial, Obras Públicas y Transportes de fecha 19 de septiembre de 2007, por la que se aprueba definitivamente el PGOU del Ayuntamiento de Curtis, anula " sus determinaciones para el suelo urbano no consolidado ". Dicho pronunciamiento fué confirmado por nuestra sentencia de 6 de marzo de 2014 -recurso de casación nº 3293/2011 -.

CUARTO

Contra la citada sentencia de 10 de diciembre de 2015 , ha interpuesto el Ayuntamiento de Curtis recurso de casación, en el que esgrime cuatro motivos de casación, el primero, al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de ésta Jurisdicción , y los otros tres, al amparo del apartado d) del mismo precepto:

  1. - Por infracción de las normas reguladoras de la sentencia por falta de motivación -infracción del artículo 120.3 de la CE , en relación con los artículos 24 de la misma, 248.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 218.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil .

  2. - Por infracción del artículo 62.7 de la Ley 30/1990 de la LRJ-PAC, en relación con el artículo 9.3 de la CE , al anular en su integridad la disposición general litigiosa.

  3. - Por infracción de los artículos 62.2 de la LRJ-PAC , en relación con el artículo 103.2 de la Ley de esta Jurisdicción , y éste, a su vez, en relación con el artículo 10.1.B) del Real Decreto Legislativo 2/2008 , por el que se aprueba el T.R. de la Ley del Suelo, y

  4. - Por infracción de la doctrina jurisprudencial, que concreta los supuestos de nulidad de una norma reglamentaria.

QUINTO

En el primer motivo de casación se denuncia la falta de motivación de la sentencia recurrida.

Interesa ante todo recordar que la Sala de instancia, haciendo uso de la potestad conferida por el artículo 33.2 de la Ley de esta Jurisdicción , planteó a las partes la tesis de la nulidad de la Modificación Puntual impugnada con base en una causa no alegada por los recurrentes, consistente en "... si resulta procedente aprobar una modificación del P.G.O.M como la ahora impugnada, relativa al APE-13, cuando devino finalmente inexistente la anulada Ordenación-Urbanística del PGOM de 2007 que se pretendía modificar, y ello teniendo en cuanto que la mencionada anulación afectó a todo el suelo urbano no consolidado previsto en el PGOM. Si no se considera procedente que unas previsiones del PGOM de 2007, que fueron en su día anuladas, sean objeto de una modificación singularizada como la aquí estudiada, ello es susceptible de constituirse en motivo estimatorio del presente recurso contencioso-administrativo ".

Si bien el Juez o Tribunal no puede, en principio, fallar un recurso contencioso-administrativo con base en motivos distintos de los alegados por las partes, el artículo 33.2 de la ley de esta Jurisdicción permite que pueda resolver con base en otros motivos distintos, previo cumplimiento de los requisitos establecidos en dicho precepto, sin que el Tribunal quede vinculado por la alegaciones que hagan las partes.

Y esto es lo que, como hemos visto, ha sucedido en el presente caso, en que la sentencia resuelve la cuestión debatida no en los términos planteados por las partes sino en los del planteamiento de la tesis, lo que no implica falta de motivación. En este sentido la doctrina del Tribunal Constitucional sostiene que el derecho a la tutela judicial efectiva, aunque no garantiza el acierto judicial de la interpretación y aplicación del derecho, si exige, sin embargo, que la respuesta judicial a las pretensiones planteadas por las partes esté motivada con un razonamiento congruente fundado en derecho, como ocurre en el presente caso.

SEXTO

En el segundo motivo de casación se aduce la infracción del artículo 62.2 de la Ley 30/1992 , en relación con el artículo 9.3 de la Constitución , al anular en su integridad la disposición general litigiosa, incluidas las determinaciones no afectadas por la sentencia previa que sirve como único motivo de anulación.

Conviene reiterar que la anterior sentencia de la Sala de instancia, de 6 de octubre de 2010 , declara la nulidad de las determinaciones del PGOU de Curtis " para el suelo urbano no consolidado (APE -13) " y que la modificación puntual ahora cuestionada afecta, según consta expresamente en la Orden objeto de impugnación a " 34.033,30 m2 de suelo urbano consolidado ", lo que lleva precisamente a la Sala a decir que " la referida anulación del P.G.O.M. de 2007 en cuanto a sus determinaciones para el suelo urbano no consolidado provoca la desaparición de tales determinaciones y por tanto la inexistencia del P.G.O.M. en lo que se refiere a las mismas, careciendo por tanto de base la singularizada modificación aquí examinada relativa al P.P.E. 13 " ya que " no puede ser modificado lo inexistente ", por lo que, concluye la sentencia, " al no existir en el PG.O.M. de 2007 determinaciones para el suelo urbano no consolidado .... no es aceptable la incorporación de unas determinaciones aisladas y autónomas para un sólo ámbito, cuando las restantes se encontrarían sin determinación alguna en el P.G.O.M. "

La anterior argumentación no resulta afectada por las consideraciones efectuadas en el presente motivo, pues como veremos al analizar el siguiente, cualquiera que fueran las razones por las que se decretó en la anterior sentencia la nulidad de todas las determinaciones relativas al suelo urbano no consolidado, ésta anulación concierne necesariamente a todas las determinaciones de la Modificación ahora cuestionada.

En todo caso, no está de más señalar que no pueden ser modificadas las determinaciones de un ámbito de suelo urbano no consolidado, cuando no existen determinaciones para dicha clase de suelo, al haber sido anuladas por una anterior sentencia firme.

SÉPTIMO

En el tercer motivo de casación se vuelve a denunciar la infracción del artículo 62.2 de la Ley 30/1992 , ésta vez en relación con el artículo 103.2 de la Ley de esta Jurisdicción , y éste a su vez con el artículo 10.1.b) de T.R. de la Ley de Suelo .

Entiende la Administración recurrente que la modificación ahora cuestionada no sólo no se ve afectada por la anulación parcial del PGOM de Curtis, declarada por la sentencia de 6 de octubre de 2010 , sino que cumple la forma y términos que en ésta se consignaron, tal como ordena el artículo 103.2 de la Ley de esta Jurisdicción , al establecer la reserva de VPO establecida en el artículo 10.1.b) del Texto Refundido de la Ley del Suelo .

Lo que se pretende a través de este motivo casacional, es modificar el alcance de la disposición impugnada, atribuyéndola ahora naturaleza de ejecución de sentencia, cuando es lo cierto que la referida resolución de 6 de octubre de 2010, no solo no era firme, sino que el propio Ayuntamiento ahora impugnante la tenía recurrida en casación, por lo que razones de seguridad jurídica aconsejaban la no aprobación de la modificación del planeamiento en un suelo urbano consolidado, cuyas determinaciones habían sido expresamente anuladas por dicha resolución, pues como señala la sentencia recurrida "no puede ser modificado lo inexistente".

OCTAVO

En el cuarto motivo de casación, si bien por error se numera como sexto, se denuncia infracción de doctrina jurisprudencial.

La Administración recurrente se limita a señalar en el motivo que la sentencia de instancia vulnera la doctrina jurisprudencial de esta Sala, "relativa a los supuestos y requisitos de nulidad de una norma reglamentaria, como en el presente caso, al tratarse de un Plan General de Ordenación Municipal que se manifiesta en las siguientes sentencias ...", transcribiendo a continuación párrafos de cuatro sentencias de este Tribunal Supremo en las que se alude al artículo 62.2 de la Ley 30/1992 .

Esta Sala ha declarado: "... (por todas, Sentencia de 2 de marzo de 2010, recurso de casación 6300/2008 ) que para invocar la infracción de jurisprudencia es necesaria la cita de dos o más sentencias de esta Sala -ya que no basta una sola, según dispone el artículo 1.6 del Código Civil - coincidentes en el establecimiento de una determinada doctrina, siendo necesario además poner de relieve la identidad o semejanza esencial de los casos resueltos por aquéllas, de manera que, para que el motivo de casación pueda ser tomado en consideración, no puede alegarse más que sentencias de este Tribunal en que se hayan tenido en cuenta circunstancias de hecho iguales o similares a las del caso debatido y no declaraciones generales, como es lo que aquí se pretende.

De esta manera, cuando se basa el recurso en la infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia aplicable no basta el carácter genérico y ambiguo de su articulación, sin proporcionar una explicación jurídica o lógica sobre las infracciones de las normas citadas, como tampoco basta con lanzar al Tribunal un conjunto corto o amplio de sentencias sin proceder a analizar como ha sido quebrantada la jurisprudencia en ellas sentada respecto al concreto supuesto impugnado, pues como hemos dicho en Sentencia de 9 de febrero de 2009 (recurso de casación 6203/2006 ), con cita de las de 12 de marzo de 2007 (recurso de casación 7737/2004 ) y 21 de mayo de 2007 (recurso de casación 2077/2004 ), es preciso desgranar su doctrina con relación a la sentencia cuyos pronunciamientos se combaten que, obviamente, para ser aceptada ha de guardar relación directa con la razón de decidir de la sentencia."

En el presente caso el motivo se limita a transcribir párrafos de cuatro sentencias de este Tribunal Supremo, sin relacionar las circunstancias concurrentes en los precedentes citados con el caso examinado.

Procede, pues, rechazar también el presente motivo de casación.

NOVENO

La desestimación íntegra del presente recurso de casación determina, en aplicación del artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción , la imposición de las costas a la parte recurrente, si bien la Sala haciendo uso de las facultades reconocidas en el párrafo tercero del mencionado precepto y atendidas las circunstancias del caso, señala en cuatro mil euros, más IVA, la cantidad máxima a repercutir por todos los conceptos.

FALLO

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido : No ha lugar al presente recurso de casación nº 196/2016, interpuesto por el Ayuntamiento de Curtis contra la sentencia 781/2015, de 10 de diciembre, dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-administrativo del T.S.J. de Galicia, en el recurso 4463/2011 , con imposición de las costas a la recurrente, en los términos señalados en el último fundamento de derecho de esta resolución.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la coleccion legislativa.

Así se acuerda y firma.

Jose Manuel Sieira Miguez Rafael Fernandez Valverde Juan Carlos Trillo Alonso Wenceslao Francisco Olea Godoy Ines Huerta Garicano Cesar Tolosa Tribiño Mariano de Oro-Pulido y Lopez PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Mariano de Oro-Pulido y Lopez, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.

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