STS 1135/2017, 20 de Junio de 2017

PonenteRAFAEL FERNANDEZ MONTALVO
ECLIES:TS:2017:2663
Número de Recurso2546/2016
ProcedimientoRECURSO CASACIÓN
Número de Resolución1135/2017
Fecha de Resolución20 de Junio de 2017
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En Madrid, a 20 de junio de 2017

Esta Sala ha visto el recurso de casación núm. 2546/2016, interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Antonio de Palma Villalón, en nombre y representación de la "COMUNIDAD DE REGANTES DIRECCION000 , contra auto, de fecha 27 de mayo de 2016, dictado por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla , que desestima recurso de reposición interpuesto contra auto previo, de 4 de marzo de 2016, por el que declara la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo seguido con el número 821/2015 interpuesto contra resolución del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Andalucía, de fecha 25 de septiembre de 2015, que desestima reclamaciones interpuestas contra resolución de la Presidencia de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir por la que se aprueba el canon de regulación de los embalses La Breña II y Arenoso para el año 2014 y contra la liquidación girada por dicho concepto. Ha sido parte recurrida el Abogado del Estado, en la representación que legalmente le corresponde.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Montalvo

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el recurso contencioso administrativo núm. 821/2015, seguido ante la Sección Segunda de la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, se dictó auto, con fecha 27 de mayo de 2016 , cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "Desestimar el recurso de reposición deducido. Con imposición de las costas a la parte actora [...] ".

SEGUNDO

Notificada dicho auto a las partes, por la representación procesal de la "COMUNIDAD DE REGANTES DIRECCION000 " se formuló incidente de nulidad de actuaciones que fue inadmitido por auto, de 22 de junio de 2016, dictado por la Sección Segunda de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla .

Notificada dicha resolución, por la misma representación procesal se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

TERCERO

Dicha representación procesal, por escrito presentado el 20 de septiembre de 2016, formaliza el recurso de casación e interesa se dicte sentencia por la que se case y anule la resolución objeto del mismo y, en su lugar:

"I. Declare la procedencia de admitir el recurso contencioso-administrativo, inadmitido por la Sección Segunda, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, en Sevilla, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, interpuesto por la Comunidad de Regantes que me manda (sic), con el nº 821/2015, contra Acuerdo del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Andalucía, de fecha 25 de septiembre de 2015, dictado en las reclamaciones económico-administrativas acumuladas, que se relacionan en el Antecedente I del presente escrito (sic).

  1. En defecto previo tener por verificada la renuncia formulada, por la Comunidad recurrente, al tiempo de formalizar el recurso de reposición contra el Auto de 4 de marzo de 2016- que declaró la inadmisión del recurso contencioso-administrativo nº 821/2015- a recurrir el Acuerdo del TEARA, antes citado en lo que se refiere a la Resolución de la Presidencia de la CHG, objeto de la reclamación económico-administrativa NUM000 : Declare la procedencia de subsanar la inadmisión decidida del precitado recurso contencioso- administrativo y, en su consecuencia, admita a trámite el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el Acuerdo 911/2015.- a recurrir el Acuerdo del TEARA, antes citado, en lo que se refiere a la Resolución de la Presidencia de la CHG, objeto de la reclamación económico-administrativa NUM000 : Declare la procedencia de subsanar la inadmisión decidida del precitado recurso contencioso-administrativo, y, en consecuencia, admita a trámite el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el Acuerdo del TEARA, tan solo en cuanto a la única liquidación, objeto de la reclamación económico-administrativa acumulada números NUM001 , y su continuación, así como terminación, en los términos legalmente establecidos (sic).

  2. Y, en su defecto, declare la procedencia de (i) subsanar la inadmisión declarada por la Resolución recurrida y (ii) conceder a la Comunidad de Regantes que me apodera (sic) un plazo de un mes para interponer recurso de alzada ante el TEAC contra el Acuerdo del TEARA, antes mencionado (sic)"

CUARTO

El Abogado del Estado formalizó, con fecha 29 de noviembre de 2016, escrito de oposición al recurso de casación interesando sentencia que declare no haber lugar al mismo, con confirmación del auto recurrido, todo ello con expresa imposición de costas a la parte recurrente.

QUINTO

Por providencia de 23 de marzo de 2017, se señaló para votación y fallo el 20 de junio de 2017, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO .- Los motivos del recurso de casación se agrupan en dos apartados.

A.- En cuanto a la inadmisión del recurso contencioso-administrativo interpuesto ante la Sala de Sevilla, se formulan cuatro motivos.

El primero, al amparo del artículo 88.1.d) LJCA , antes de su modificación por la LO 7/2015, por inaplicación del artículo 229.2.a) de la Ley General Tributaria , Ley 58/2003 (LGT, que reconoce la competencia de los Tribunales Económico-Administrativos para conocer en única instancia las reclamaciones cuya cuantía sea igual o inferior a la que se determine reglamentariamente, cuantía que se ha fijado en 150.000 euros, por el artículo 36 del Reglamento de Revisión en vía administrativa, aprobado por RD 520/2005, de 13 de mayo, cantidad muy superior a la real de las dos reclamaciones acumuladas.

El segundo al amparo del mismo artículo 88.1.d) LJCA , antes de su modificación por la LO 7/2015, por inaplicación del artículo 230.4 LGT , que limita la acumulación a "cuando se interponga una sola reclamación contra varios actos a o actuaciones".

El tercero, conforme al mencionado artículo 88.1.d) LJCA , por infracción del artículo 24 CE , en cuanto reconoce el derecho a la tutela judicial efectiva, en su manifestación del principio "pro actione" o favorecimiento de la acción.

Y, por último, el cuarto, por el mismo cauce procesal, por inaplicación del principio general de nuestro ordenamiento jurídico de proporcionalidad, consagrado por la doctrina constitucional y jurisprudencial, en relación con el derecho a la tutela judicial efectiva, en cuanto, sin paliativo o posibilidad de subsanación alguna, el auto recurrido decide la inadmisión del recurso contencioso-administrativo, causando la más absoluta indefensión a la Comunidad de Regantes.

B.- En cuanto a la falta de pronunciamiento alguno por parte del auto de 27 de mayo de 2016 , sobre las pretensiones segunda y tercera contenidas en el recurso de reposición que dicho auto resuelve y que se interpuso contra el anterior auto de 4 de marzo de 2016 (sic), que declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, se formula un único motivo.

Al amparo del artículo 88.1.c) LJCA , atribuye al auto impugnado quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de las resoluciones judiciales ( artículo 24 CE , en relación con los artículos 218.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 67.1 LJCA , en cuanto el auto de 13 de marzo (sic), que declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo no resolvió sobre las pretensiones segunda y tercera contenidas en el Suplico del recurso de reposición.

SEGUNDO .- El primer motivo del recurso nos obliga a determinar si la primera reclamación deducida por la Comunidad recurrente era de cuantía indeterminada como entendió tanto el Tribunal Económico Administrativo Regional como la Sala de instancia.

Esta reclamación afectaba a la resolución de la Presidencia de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir por la que se aprobaba el canón para 2014 en 18,65 € Ha para los usuarios del sistema de regulación general de los embalses de la Breña y Arenoso.

No se cuestiona que para determinar la cuantía de esta reclamación había que estar al art. 35 del Reglamento General de desarrollo de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, en materia de revisión en vía administrativa, pues la polémica surge de la interpretación del mismo.

El art. 35.4 dispone que "se consideran de cuantía indeterminada los actos dictados en un procedimiento o las actuaciones u omisiones de particulares que no contengan ni se refieran a una cuantificación económica".

Pues bien, dada la finalidad de la resolución de la Presidencia impugnada que constituye el presupuesto imprescindible para que los Organismos de Cuenca puedan emitir las liquidaciones correspondientes, según señala el art. 114.7 del Texto Refundido de la Ley de Aguas , aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, hemos de compartir el criterio de la Sala de instancia de que las reclamaciones que se interpongan no tienen cuantía concreta por su carácter general, en cuanto afecta a todos los usuarios afectados, lo que nos lleva a entender que el acto es de cuantía indeterminada y que era susceptible de la doble instancia en vía económico-administrativa ante lo que determinaba el art. 229. 1 c) de la Ley General Tributaria en relación con el art. 36 del Reglamento de revisión. Así lo entendimos en la sentencia de 17 de noviembre de 2011 (cas. 4891/2007 ), en la que no se cuestionó la procedencia del recurso de alzada en una reclamación económico-administrativa planteada contra la resolución del Presidente de la Confederación Hidrográfica del Ebro, de 23 de julio de 2003, que aprobó el canon de regulación del embalse de Joaquín Costa correspondiente a dicho ejercicio, al centrarse el debate sobre si el recurso de alzada interpuesto contra la desestimación presunta del TEAR de Aragón de la reclamación económico-administrativa había sido o no extemporáneo.

El mismo criterio sigue la Audiencia Nacional, confirmando la posición de los Tribunales Económicos-Administrativos que estiman que las reclamaciones se resuelven en estos casos en primera instancia. Basta recordar la reciente sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Séptima, de 11 de julio de 2016 , que se refiere a un recurso interpuesto frente a la resolución del Tribunal Económico Administrativo Central sobre el acuerdo de la Confederación Hidrográfica del Júcar aprobatorio de la tarifa de utilización del agua del sistema hidráulico Júcar-Turia, correspondiente al ejercicio 2011.

Ante esta realidad, no podemos compartir la interpretación que defiende la Comunidad recurrente, en cuanto se atiene exclusivamente a las Has de cada usuario, a fin de determinar si la cuantía supera o no el límite cuantitativo a los efectos de la procedencia o no del recurso de alzada.

Hemos de insistir que el acuerdo controvertido tiene carácter general, en cuanto afectaba a todos los usuarios y, por tanto, que no tiene una cuantía determinable.

Todo lo anterior nos lleva al rechazo del primer motivo de casación.

TERCERO .- No mejor suerte ha de correr el segundo motivo, en cuanto cuestiona la improcedencia del acuerdo de acumulación del Tribunal Económico-Administrativo Regional, por no concurrir los presupuestos que contempla el art. 230 de la Ley General Tributaria .

Como declaró el Auto de 27 de mayo de 2016 impugnado la procedencia o no de la acumulación era cuestión de fondo, que tenía que plantearse en el correspondiente recurso, en este caso el de alzada, por lo que no podía traerse a colación esta problemática con motivo de los recursos promovidos contra la decisión de inadmisión del recurso contencioso- administrativo interpuesto.

Asimismo, tampoco resultaba oportuno, una vez decretada la inadmisión, limitar el recurso a las reclamaciones que había interpuesto contra las liquidaciones, toda vez que apreciada la acumulación a la primera formulada, ésta era la situación que debía resolverse una vez despejado el obstáculo procesal.

CUARTO .- Los dos siguientes motivos pueden ser objeto de tratamiento conjunto, al denunciarse que la resolución impugnada vulnera los principios pro actione y de proporcionalidad consagrados por la doctrina constitucional y nuestra jurisprudencia, en relación con el derecho a la tutela judicial efectiva.

La recurrente viene a sostener que procedía una interpretativa restrictiva de las causas de inadmisión del recurso contencioso-administrativo, en este caso ante la poca entidad del defecto advertido si se tiene en cuenta que el recurso jurisdiccional se interpuso dentro de los 13 primeros días del plazo de un mes concedido para promover la alzada ante el Tribunal Económico Administrativo Central.

Trae a colación la sentencia 323/2005, de 12 de diciembre, del Tribunal Constitucional , que declara que las declaraciones que sobre la recurribilidad de sus actos hacen las Administraciones Públicas no son indiscutibles y que no cabe, por consiguiente, privar del beneficio que abre el art. 7.3 de la Ley Jurisdiccional al recurrente que, de buena fe, acude a interponer su recurso ante órgano distinto de aquel que se le designó como competente en las resoluciones frente a la que se alza, sentencia que se remite a otra del propio Tribunal, concretamente a la 22/1985 y a la propia doctrina de esta Sala, sentencia de 29 de enero de 2004, dictada en el recurso 2221/2002 , que concluye afirmando que para declarar una inadmisiblidad, por desviación de las instrucciones que, sobre recursos procedentes, contenga la notificación del acto recurrido, es necesario que la Sala razone que se ha actuado sin razón discernible o se ha hecho uso fraudulento de la indicación que sobre el órgano competente realizó la Administración.

También cita las sentencias del Tribunal Constitucional de 14 de marzo de 2011, sobre la necesidad de agotar las posibilidades del principio " pro actione", y la 140/2016, de 21 de julio, dada en el recurso 973/2013, sobre tasas judiciales, así como las de esta Sala de 19 de abril y 3 de febrero de 2015.

En principio, no podemos desconocer que el propio Tribunal Constitucional, en la sentencia 194/1997, de 11 de noviembre , entre otras muchas, mantiene que el agotamiento de la vía administrativa previa, como presupuesto procesal, es conforme al artículo 24 de la Constitución ; asimismo viene señalando « que no pueden eficazmente denunciar la falta de tutela judicial efectiva de sus derechos e intereses legítimos quienes con su conducta han contribuido decisivamente a que tales derechos e intereses hayan podido ser tutelados con la mayor efectividad" ( STC 228/2206, de 17 de julio, AA TC/235/2202 de 26 de noviembre y 514/2005, de 19 de diciembre ).

En el mismo sentido tiene declarado esta Sala que el agotamiento de la vía administrativa no constituye una formalidad ritual y literalista que deba desecharse en aras a la tutela judicial efectiva, sino que su no agotamiento constituye una causa determinante de la inadmisibilidad del recurso cuando es un presupuesto del proceso judicial ( sentencias de 3 de octubre de 2007 , 5 de febrero de 2008 y 3 de noviembre de 2011 ).

Por tanto y, como reconoce el propio Tribunal Constitucional, el principio pro actione no debe entenderse como la forzosa selección de la interpretación más favorable a la admisión o a la resolución del problema de fondo de entre todas las posibles de las normas que la regulan, pues lo que en realidad implica es la inadmisión de aquellas decisiones de inadmisión que con su rigorismo, por su formalismo excesivo o por cualquier otra razón, revelen una clara desproporción entre los fines que las causas de inadmisión preservan y los intereses que sacrifican ( sentencia 23/2011, de 14 de marzo , que recoge otras anteriores).

Pues bien, lo primero que se aprecia es que los casos en los que el Tribunal Constitucional declaró contrarias al derecho a la tutela judicial son decisiones judiciales extremas, como las que contemplan las sentencias invocadas por la recurrente 323/2005 y 23 de 2014 . La primera no admite la inadmisión del recurso contencioso administrativo por extemporáneo, al no computar el órgano jurisdiccional su presentación ante un tribunal que se declaró incompetente con reenvío de actuaciones ante la doctrina previamente sentada en las sentencias 22/85, de 15 de febrero , 109/85, de 8 de octubre , 55/86, de 9 de mayo y 28/1991, de 15 de abril , de que en las hipótesis de incompetencia la declaración debe hacerse antes de dictar sentencia con los efectos del antiguo art. 8. 3 de la Ley de la Jurisdicción (hoy 7.3) esto es, para que ante el órgano competente se siga el procedimiento.

La segunda, es decir, la dictada el 14 de marzo de 2011, analiza el alcance del art. 239.6 de la Ley General Tributaria , que dispone que con carácter previo, en su caso, el recurso de alzada ordinario podrá interponerse recurso de anulación, declarando que si se impugna la resolución desestimatoria del mismo por no concurrir los motivos invocados el órgano judicial no puede dejar de dar respuesta a todas las cuestiones controvertidas en el proceso, si no existe una causa legal que fundamente su decisión de no pronunciamiento.

El caso litigioso es muy distinto, pues la recurrente se apartó del recurso que correctamente le indicó el Tribunal Regional, acudiendo directamente a la vía jurisdiccional sin agotar, por tanto, la vía económico-administrativa preceptiva, lo que justifica la decisión de inadmisión adoptada por el Tribunal de instancia.

Por tanto, el desenlace al que llegó el citado Tribunal no vulnera el principio pro actione, lesionando el derecho a la tutela judicial efectiva. Como ha recordado el Tribunal Constitucional en la sentencia 327/2006 , uno de los contenidos esenciales de la garantía inherente a la tutela judicial efectiva es el derecho a obtener una resolución motivada y fundada jurídicamente sobre el fondo del asunto planteado ante los órganos judiciales, si bien ese derecho queda igualmente satisfecho si el órgano judicial, por concurrir una causa legal apreciada razonadamente, dicta una resolución de inadmisión.

Tampoco cabe achacar a las resoluciones impugnadas la infracción del principio de proporcionalidad, por no haber otorgado el órgano jurisdiccional un plazo para subsanar el defecto advertido.

Es cierto que en este caso el recurso jurisdiccional se interpuso el 18 de noviembre de 2015, por tanto antes del transcurso del plazo del mes a contar desde el día siguiente al de la notificación, que tuvo lugar el 5 de noviembre de 2015, y que la Sala concedió el trámite de alegaciones, mediante diligencia de ordenación de 21 de diciembre de 2015, cuando ya había vencido dicho plazo, pero no es menos que el artículo 138 de la ley 29/1998 sólo prevé la posibilidad de que el órgano judicial conceda un plazo para subsanar los defectos procesales advertidos.

La recurrente da por sentado que la falta de agotamiento de la vía económico-administrativa previa era un defecto subsanable, lo que resultaba improcedente, como declaramos en la sentencia de 14 de noviembre de 2011, cas. 3882/2009 , en la que sentamos que la vigente Ley había hecho desaparecer de su articulado el contenido del art. 129.3 de la anterior Ley de 27 de diciembre de 1956 , y que se trataba de un defecto que altera la competencia del órgano judicial, puesto que el recurso contencioso administrativo contra las resoluciones del Tribunal Económico Administrativo Central corresponde a la Audiencia Nacional y no a los Tribunales Superiores de Justicia.

En definitiva, si la recurrente, en contra de la indicación expresa que se le hizo en la notificación de que la vía procedente era el recurso de alzada, interpretó erróneamente acudir directamente a la vía jurisdiccional con el riesgo de dejar firme la resolución impugnada, cuando se puso de manifiesto la vía inadecuada seguida, no puede alegar la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva o indefensión.

QUINTO .- Queda por resolver el motivo que afecta a la falta de pronunciamiento de las peticiones que formuló la parte en el recurso de reposición contra el auto que declaró la inadmisiblidad del recurso contencioso-administrativo.

Es cierto que ninguna de esas peticiones fueron objeto de consideración alguna en el Auto de 25 de mayo de 2015, por lo que incurrió en la incongruencia que se denuncia.

Sin embargo, apreciada la falta de pronunciamiento, resulta patente que el rechazo de estas pretensiones se imponía.

Por lo que respecta a la petición de que se tuviera por renunciada a recurrir el acuerdo aprobatorio del canon con la admisión a trámite sólo de las reclamaciones que afectaban a las liquidaciones, una vez que el Tribunal Económico Regional, bien o mal. decretó la acumulación, sólo existía una única resolución a impugnar y revisar, que impedía la separación pretendida, máxime cuando las liquidaciones tenían su cobertura en el canon aprobado.

Además, como hemos señalado, la Sala no podía conceder el trámite de subsanación pretendido, porque esta posibilidad no está prevista en nuestra Ley Jurisdiccional, que se refiere sólo a los defectos procesales que así lo sean, no a la subsanación de los presupuestos previos al proceso.

SEXTO .- Por lo expuesto procede estimar parcialmente el recurso de casación interpuesto, pero con confirmación de la decisión de inadmisión impugnada.

FALLO

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido 1.- Estimar parcialmente el recurso de casación contra el Auto de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 27 de mayo de 2016 , en cuanto no se pronuncia sobre las solicitudes formuladas subsidiariamente en el recurso de reposición. 2.- Confirmar el referido Auto en cuanto mantiene la declaración de inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo decretada en su anterior resolución de 4 de marzo de 2016. 3.- Rechazar las peticiones subsidiarias contenidas en el recurso de reposición formulado. 4.- No hacer imposición de costas en el recurso de casación.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la coleccion legislativa.

Así se acuerda y firma.

Nicolas Maurandi Guillen Emilio Frias Ponce D.Jose Diaz Delgado Angel Aguallo Aviles Jose Antonio Montero Fernandez Francisco Jose Navarro Sanchis Juan Gonzalo Martinez Mico Rafael Fernandez Montalvo PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Rafael Fernandez Montalvo, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.

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