ATS, 12 de Junio de 2017
| Ponente | JESUS CUDERO BLAS |
| ECLI | ES:TS:2017:6086A |
| Número de Recurso | 1022/2017 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 12 de Junio de 2017 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
AUTO
En la Villa de Madrid, a 12 de junio de 2017
Interpuesto por el Abogado del Estado recurso contencioso-administrativo contra la Orden de 2 de septiembre de 2015 del Departamento de Educación, Política Lingüística y Cultura del Gobierno Vasco, por la que se convocan becas y ayudas al estudio para la escolarización de estudiantes de niveles no universitarios para el curso académico 2015/2016 (BOPV número 177, de 17 de septiembre de 2015), la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco dictó sentencia estimatoria de fecha 7 de diciembre de 2016 , recaída en el procedimiento ordinario núm. 105/2016.
Dicha sentencia declara la disconformidad a Derecho y anula el artículo 2 de la Orden recurrida, en relación con los artículos 25. 1 y 27 del anexo I, así como de los artículos de dicho anexo I; artículo 3, apartados 4 y 5; artículo 4 en relación con los artículos 6, 7, 9, 10, 11 y 12; artículo 14; artículo 16; artículo 17.3; y artículo 18.1.a), 2 y 3.
Los razonamientos seguidos por la expresada sentencia de 7 de diciembre de 2016 de la Sala Bilbao para justificar su fallo estimatorio, consisten, resumidos aquí en lo esencial, en lo siguiente.
En primer término, dicha sentencia recoge las posiciones de las partes, señalando, por lo que se refiere a la parte recurrente, que la misma postula la nulidad de pleno derecho de distintos preceptos de la Orden controvertida por no ajustarse a la normativa básica del Estado, esto es, al Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, por el que se establece el régimen de las becas y ayudas al estudio personalizadas, y al Real Decreto 595/2015, de 3 de julio, por el que se establecen los umbrales de renta patrimonio familiar y las cuantías de las becas y ayudas al estudio para el curso 2015-2016, y se modifica parcialmente el citado Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre.
A continuación, la sentencia recoge la doctrina constitucional relativa al régimen de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de becas y ayudas al estudio, concluyendo que no resulta posible que la normativa autonómica reduzca el umbral estatal de protección, establecido con carácter básico.
Lo expresa con las siguientes palabras:
El establecimiento de un sistema de becas y ayudas al estudio por el Estado con carácter básico tiene por fin garantizar un mínimo común denominador normativo en todo el territorio nacional que garantice a todos los estudiantes con condiciones socioeconómicas desfavorables, al menos, el mismo nivel de ayudas en todo el territorio nacional, sin perjuicio de que la Comunidad Autónoma del País Vasco en virtud de la competencia que le atribuye el art. 16 EAPV en materia de educación, pueda mejorar el umbral de ayudas estatal, bien ampliando los beneficiarios o las cuantías de las becas y ayudas, o ambas cosas, como lo viene a reconocer el artículo 83. 3 in fine LOE , que al atribuir al Gobierno la regulación con carácter básico de las modalidades y cuantías de las becas al estudio y las condiciones que deben reunir los candidatos, lo hace "sin detrimento de las competencias normativas y de ejecución de las Comunidades Autónomas"
.
En contestación al planteamiento de la Comunidad Autónoma del País Vasco -parte demandada en la instancia y recurrente en la actual casación-, que considera que puede desarrollar una política propia en materia de becas (teniendo en cuenta que la Orden se dicta en virtud de la competencia que otorga el artículo 16 del Estatuto de Autonomía para el País Vasco aprobado por la Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre , en materia de educación y del régimen de financiación propio en virtud del Concierto Económico, esto es, con cargo a sus presupuestos generales), la Sala de instancia declara lo siguiente:
El hecho de que la financiación de las becas en el ámbito de la CAPV corra a cargo de sus propios presupuestos en virtud del Concierto Económico no altera articulación competencial en tales términos establecida, toda vez que según reiterada doctrina del Tribunal Constitucional, la capacidad de gasto no es título atributivo de competencias, ni para el Estado ni para las Comunidades Autónomas. Así lo afirma la STC 188/2001,de 20 septiembre en su fundamento jurídico séptimo: "Con el mismo fin, hemos de recordar que, en relación con las ayudas o subvenciones incorporadas a los Presupuestos Generales del Estado, hemos manifestado que "no existe una competencia subvencional diferenciada resultante de la potestad financiera del Estado", o, lo que es lo mismo, "que el Estado... no dispone de un poder general para subvenciones (gasto público), entendido como poder libre o desvinculado del orden competencial" ( STC 13/1992, de 6 de febrero , FFJJ 4 y 6)". Ni la capacidad de gasto, ni el hecho de que la financiación de las becas corra a cargo del presupuesto de la CAPV autorizan a desconocer el carácter básico de la regulación estatal con el alcance que ha sido determinado por la jurisprudencia constitucional.
A continuación, la Sala de Bilbao señala que el recurso examinado guarda sustancial identidad con el que dio lugar a la sentencia núm. 268/2016, de 2 de junio, dictada en el recurso núm. 41/2015, solo que referida al curso escolar inmediatamente anterior. El tenor de las órdenes impugnadas es el mismo, al igual que los motivos de impugnación y la oposición de la Administración vasca, con la única diferencia de que los preceptos se anularon entonces porque su literalidad difería de las normas básicas, mientras que, en la sentencia recurrida en la actual casación, los preceptos se anulan porque reducen el nivel de protección del sistema de becas y ayudas establecido con carácter básico.
En definitiva, tras el examen de los distintos motivos de impugnación esgrimidos por el Abogado del Estado, la sentencia recurrida declara la nulidad parcial de la Orden autonómica en la medida en que define las condiciones esenciales del otorgamiento y cuantía de las becas y ayudas al estudio con contravención de la normativa básica del Estado.
La representación procesal de la Comunidad Autónoma del País Vasco ha preparado recurso de casación contra la sentencia mencionada, considerando, en síntesis, que los umbrales de renta y patrimonio de los destinatarios de las becas y ayudas al estudio convocadas por la Orden autonómica, recurrida en la instancia, no son los mismos en todo el territorio nacional, habida cuenta de que ha de estarse a las singularidades propias del régimen tributario especial en el País Vasco.
A este respecto, considera infringidas las siguientes normas:
- Los artículos 4.2 ; 32.4 ; 48.2 y 83 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación ;
- Los artículos 6.uno ; 39 ; 48 primero de la Ley 12/2002, de 23 de mayo , por la que se aprueba el Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco;
- Los artículos 62.2 y 63.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , y
- Los artículos 2 ; 15 ; 16 y 17 y disposición final segunda del Real Decreto 1721/2007 y los artículos 1 ; 2.1 ; 3.1 ; 9.2 y 3 ; 10.b ); 11.1.a), b ) y c ) y disposición final primera del Real Decreto 595/2015 (en adelante Real Decreto 1721/2007 y Real Decreto 595/2016, respectivamente).
En su escrito de preparación afirma el Gobierno Vasco que el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, invocando a tal fin lo siguiente:
1) Lo dispuesto en la letra a) del artículo 88.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo (en adelante, LJCA). Así, se dice que la sentencia recurrida es contradictoria con otras sentencias de las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia de Murcia, Canarias, Castilla-La Mancha y Madrid, que mantienen que las bases reguladoras de la concesión de subvenciones revisten la naturaleza de actos administrativos, no de disposiciones reglamentarias. También invoca distintas sentencias de esta Sala Tercera que, a juicio de la parte recurrente, se han pronunciado de una manera no uniforme sobre la naturaleza de las bases reguladoras de las convocatorias de subvenciones.
2) Lo dispuesto en la letra c) del artículo 88.2 LJCA , considerando que la sentencia recurrida afecta a un gran número de situaciones y trasciende del caso objeto del proceso. Señala que el recurso afecta a un elevado número de estudiantes y de beneficiarios finales de las becas y ayudas -que concreta numéricamente por referencia al curso escolar 2015/2016-, y que la interpretación y aplicación de las normas controvertidas es relevante para futuros ejercicios.
3) Lo dispuesto en la letra e) del artículo 88.2 LJCA , en el entendimiento de que la sentencia recurrida interpreta con error y como fundamento de su decisión una doctrina constitucional, por cuanto entiende que la sentencia no trae a colación la STC 25/2015, de 19 de febrero , que a su juicio circunscribe el objeto del Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, a la regulación común a todas las becas y ayudas al estudio, tanto territorializadas como no territorializadas.
4) Lo dispuesto en la letra a) del artículo 88.3 LJCA , considerando que el Tribunal Supremo no se ha pronunciado sobre la aplicabilidad a la Comunidad Autónoma del País Vasco de los Reales Decretos 1721/2007 y 595/2015, así como sobre la incidencia de la Ley del Concierto Económico en la determinación de los requisitos para la obtención de las becas y ayudas al estudio.
5) Lo dispuesto en la letra c) del artículo 88.3 LJCA , en la medida en que la Orden recurrida en la instancia ha sido declarada nula en parte.
Por auto de 9 de febrero de 2017 la Sala sentenciadora tuvo por preparado el recurso de casación, ordenando el emplazamiento de las partes para su comparecencia en el plazo de treinta días ante esta Sala del Tribunal Supremo, así como la remisión a la misma de los autos originales y del expediente administrativo, en virtud del artículo 89.5 LJCA .
Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Cudero Blas, Magistrado de la Sala
Cumplidas en el escrito de preparación las exigencias que impone el artículo 89.2 de la LJCA en cuanto a los requisitos reglados de plazo, legitimación y recurribilidad de la resolución impugnada, identificadas las normas de Derecho estatal infringidas y efectuado el oportuno juicio de relevancia, la Sección de Admisión estima que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia.
Entendemos, en efecto, que resulta necesario determinar si, en materia de becas y ayudas al estudio en niveles no universitarios, la competencia educativa y el régimen de financiación propio de la Comunidad Autónoma del País Vasco amparan el establecimiento de un nivel de protección distinto (inferior en el caso analizado) al que configura con carácter básico el Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, por el que se establece el régimen de las becas y ayudas al estudio personalizadas, y el Real Decreto 595/2015, de 3 de julio, por el que se establecen los umbrales de renta patrimonio familiar y las cuantías de las becas y ayudas al estudio para el curso 2015-2016, y se modifica parcialmente el citado Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre.
Y como normas jurídicas que, en principio, habrán de ser objeto de interpretación identificamos las contenidas en el artículo 16 del Estatuto de Autonomía del País Vasco, en el artículo 83.3 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación y en los artículos 6.uno , 39 y 48 primero de la Ley 12/2002, de 23 de mayo , por la que se aprueba el Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco.
Varias razones llevan a la Sala a entender que la cuestión mencionada presenta el interés necesario para que el Tribunal Supremo se pronuncie sobre la misma:
-
) afecta a un gran número de situaciones por trascender del caso objeto del proceso, habida cuenta del número de solicitantes de becas y ayudas al estudio y de becarios finales que pueden verse afectados por las decisiones judiciales adoptadas en el ámbito del País Vasco, razón por la que cabe apreciar la circunstancia que prevé el artículo 88.2.c) LJCA .
-
) se han aplicado normas en las que se sustenta la razón de decidir sobre las que no existe jurisprudencia, en aplicación del artículo 88.3.a) LJCA , toda vez que no se ha dilucidado el eventual alcance de la Ley del Concierto Económico del País Vasco sobre la determinación de los requisitos exigidos para ser beneficiario de las becas y ayudas al estudio.
Es lo cierto, además, que esta Sala ha admitido a trámite el recurso de casación núm. 2458/2016, interpuesto por la ahora recurrente contra la sentencia de la Sala de instancia de 2 de junio de 2016, dictada en el recurso núm. 41/2015 . Dicha decisión de la Sala de Bilbao, pendiente de sentencia, es de contenido sustancialmente idéntico a la sentencia recurrida en la actual casación. Y aunque, por sí sola, esta circunstancia no es determinante de la admisión del recurso, una eventual sentencia estimatoria en aquel recurso podría entrar en contradicción con la sentencia aquí recurrida en el caso de que deviniera firme por haberse inadmitido el recurso de casación que ahora examinamos.
Y, por ende, la existencia de una próxima sentencia de este Tribunal hace aconsejable -para formar jurisprudencia mediante la doctrina reiterada a la que se refiere el artículo 1.6 del Código Civil - que la Sala se pronuncie, con ocasión de este recurso, para reafirmar, reforzar o completar aquel criterio o, en su caso, para cambiarlo o corregirlo en los términos -en ambos supuestos- que la Sección de Enjuiciamiento tenga por conveniente.
Por tanto, en virtud de lo dispuesto en los artículos 88.1 y 90.4 de la LJCA , procede admitir el recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Comunidad Autónoma del País Vasco contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, de 7 de diciembre de 2016 , recaída en el procedimiento ordinario núm. 105/2016, a cuyo efecto procede señalar tanto la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia (esto es, la posibilidad -o no- de que, al amparo de las competencias educativas del País Vasco y de su régimen de financiación propio, pueda establecerse un sistema de becas y ayudas al estudio, en niveles no universitarios, distinto al que se configura con carácter básico en los Reales Decretos 1721/2007, de 21 de diciembre, y 595/2015, de 3 de julio), como las normas jurídicas que, en principio, habrán de ser objeto de interpretación por esta Sala, esto es, las contenidas en el artículo 16 del Estatuto de Autonomía del País Vasco, en el artículo 83.3 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación y en los artículos 6.uno , 39 y 48 primero de la Ley 12/2002, de 23 de mayo , por la que se aprueba el Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco.
Conforme dispone el artículo 90.7 LJCA , este auto se publicará íntegramente en la sede electrónica del Tribunal Supremo.
Por lo expuesto, en el recurso de casación registrado en la Sala Tercera del Tribunal Supremo con el núm. 1022/2017: l
Primero. Admitir a trámite el recurso de casación preparado por la representación procesal de la Comunidad Autónoma del País Vasco contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, de 7 de diciembre de 2016 , recaída en el procedimiento ordinario núm. 105/2016.
Segundo. Precisar que la cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es la atinente a si, en materia de becas y ayudas al estudio en niveles no universitarios, la competencia educativa y el régimen de financiación propio de la Comunidad Autónoma del País Vasco amparan el establecimiento de un nivel de protección distinto (inferior en el caso analizado) al que configura con carácter básico el Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, por el que se establece el régimen de las becas y ayudas al estudio personalizadas, y el Real Decreto 595/2015, de 3 de julio, por el que se establecen los umbrales de renta patrimonio familiar y las cuantías de las becas y ayudas al estudio para el curso 2015-2016, y se modifica parcialmente el citado Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre
Tercero. Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación las contenidas en el artículo 16 del Estatuto de Autonomía del País Vasco, en el artículo 83.3 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación y en los artículos 6.uno , 39 y 48 primero de la Ley 12/2002, de 23 de mayo , por la que se aprueba el Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco.
Cuarto. Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.
Quinto. Comunicar inmediatamente a la Sala de Instancia la decisión adoptada en este auto.
Sexto. Para su tramitación y decisión, remitir las actuaciones a la Sección Cuarta de esta Sala, competente de conformidad con las normas de reparto.
El presente auto, contra el que no cabe recurso alguno, es firme.
Así lo acuerdan y firman. D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez D. Manuel Vicente Garzon Herrero D. Segundo Menendez Perez D. Octavio Juan Herrero Pina D. Eduardo Calvo Rojas D. Joaquin Huelin Martinez de Velasco D. Diego Cordoba Castroverde D. Jose Juan Suay Rincon D. Jesus Cudero Blas
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