STS 783/2017, 9 de Mayo de 2017

Ante la Sala de lo Contencioso-administrativo (Sección Quinta) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, se ha seguido el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Bescanó contra las Resoluciones 1.- GRI/1742/2014, de 14 de agosto, relativa a la delimitación entre los municipios de Bescanó y Salt, 2.- GRI/1742/2014, de 22 de agosto, relativa a la delimitación entre los municipios de Bescanó y Sant Gregori del Departamento de Gobernación y Relaciones Institucionales de la Generalitat de Cataluña.

En el citado recurso contencioso administrativo se dicta Sentencia el día 4 de mayo de 2015, cuyo fallo es el siguiente:

Primero.- Declarar la inadmisibilidad del recurso interpuesto por el Ayuntamiento de Bescanó de conformidad con lo previsto en el artículo 69.b) de la Ley Jurisdiccional . (...) Segundo.- Imponer las costas procesales al Ayuntamiento de Bescanó, costas que en ningún caso superarán el máximo total de 2.000 euros.

Y con fecha 2 de junio de 2015, se dicta el Auto cuya parte dispositiva es la siguiente:

El TRIBUNAL HA RESUELTO: Corregir el error material que consta en el primer párrafo del fundamento jurídico primero de la sentencia dictada en estos autos, sustituyendo la última frase del párrafo primero del Fundamento de Derecho primero por la siguiente: "La actora se opuso a la anterior causa de inadmisibilidad del recurso, aunque de forma tardía"

Contra la mentada Sentencia se preparó recurso de casación ante la Sala de instancia, que ésta tuvo por preparado, por lo que se elevaron los autos y expediente administrativo a este Tribunal, ante el que la parte recurrente interpuso el citado recurso de casación.

En el escrito de interposición del recurso, presentado el día 22 de septiembre de 2015, se solicita se case y anule la sentencia recurrida, se declare la admisión del recurso y se estime en los términos interesados en el suplico de la demanda o subsidiariamente revocar al menos el pronunciamiento relativo a las costas.

Mediante diligencia de ordenación de 19 de febrero de 2016, se da traslado del escrito de interposición a las partes recurridas. La representación procesal del Ayuntamiento de Sant Gregori en escrito presentado el 7 de abril de 2016, solicita: 1º.- se declare inadmisible el recurso por los motivos de inadmisibilidad alegados como cuestión previa del artículo 94.1 de la LJCA ., 2º.- Subsidiariamente, se declare no haber lugar al recurso de casación, 3º.- Se impongan las costas a la recurrente.

Por su parte, la representación procesal del Ayuntamiento de Salt, en escrito presentado el 8 de abril de 2016, solicita se desestime el recurso de casación, declarando no haber lugar al mismo, con imposición de costas a la recurrente.

La Letrada de la Generalidad de Cataluña en su escrito de oposición de fecha 21 de abril de 2016, solicita se dicte sentencia por la que se declare la inadmisibilidad del recurso de casación o subsidiariamente lo desestime y confirme la resolución recurrida, con imposición de costas a la parte recurrente.

Por providencia de 3 de febrero de 2017, se señala para votación y fallo el día 25 de abril de 2017, fecha en que tuvo lugar dicho acto. Entregada la sentencia por la magistrada ponente el 26 de abril de 2017.

La sentencia que se impugna en casación declara la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Bescanó, ahora también recurrente, contra las Resoluciones de la Consejería de Gobernación y Relaciones Institucionales de la Generalidad de Cataluña de 14 y 22 de agosto de 2012 que, respectivamente, aprobaron la delimitación entre los términos municipales de Bescanó y Salt y entre los de Bescanó y Sant Gregori.

La sentencia estima la causa de inadmisibilidad opuesta por la recurridas, Generalidad de Cataluña y Ayuntamiento de Sant Gregori, al no constar que el acuerdo municipal de interposición del recurso hubiera sido precedido del informe del Secretario municipal o, en su caso, de un Letrado. Por lo que, de conformidad con los artículos 53.4 del RD Legislativo 781/1986 , 45.3 y 138 de la LJCA , y 11.3 de la LOPJ , procede la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo.

El recurso de casación se construye sobre los cuatro motivos siguientes.

El primero denuncia, al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA , la vulneración de los artículos 69.b) de la LJCA , 54.3 del RD Legislativo 781/1986 , 45.3 y 138 de la LJCA , y 24 de la CE .

El segundo, por el mismo cauce procesal, reprocha a la sentencia la lesión de los artículos 45.3 , 56.4 y 138 de la LJCA , 54.3 del RD Legislativo 781/1986 , y 24 de la CE .

El tercero, por el cauce procesal del artículo 88.1.c) de la LJCA , aduce la contravención de los artículos 45.3 y 138 de la LJCA .

El cuarto motivo, en fin, denuncia, al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA , la infracción del artículo 139 de la LJCA .

Por su parte, el Ayuntamiento de Sant Gregori recurrido aduce la inadmisión del recurso de casación, por razón de la cuantía, pues considera que no se alcanza la "summa gravaminis" legalmente establecida. Y respecto del fondo del asunto, las Administraciones recurridas consideran que no concurren las infracciones denunciadas, por lo que la sentencia es conforme a Derecho, toda vez que analizada la documentación aportada por el Ayuntamiento recurrente, señalan, no se ha cumplido la exigencia que echa en falta la sentencia impugnada, además de no haber hecho adecuado uso de la correspondiente subsanación.

La panorámica de los motivos de casación y de oposición nos conduce a examinar con carácter previo la causa de inadmisión opuesta por una de las recurridas, pues la estimación de la misma nos relevaría del examen sobre el fondo del recurso de casación.

La inadmisión, por razón de la cuantía, que se invoca por el Ayuntamiento de Sant Gregori, no puede ser acogida, pues los actos administrativos impugnados en el recurso contencioso administrativo eran las aprobaciones de la delimitación entre los términos municipales de Bescanó y Salt y entre los de Bescanó y Sant Gregori.

Dicho de otro modo, se impugnaba la fijación de los contornos de los diferentes términos municipales lo que, por su propia naturaleza, hace que el recurso sea de cuantía indeterminada, sin que la referencia al precio del suelo, que hace el expresado Ayuntamiento, obste a dicha conclusión, por no integrar el valor económico de la pretensión, a los efectos de la aplicación del artículo 41 de la LJCA , en estos casos.

Antes de examinar los motivos de casación, conviene depurar aquellos respecto de los que procede declarar su falta de fundamento, como sucede con el motivo quinto y último, por las razones que seguidamente expresamos.

El quinto y último motivo no puede prosperar porque alega la lesión del artículo 139 de la LJCA , relativo a la imposición de las costas procesales, toda vez que, a juicio de la Administración recurrente, existían suficientes dudas de hecho o de derecho, que no concreta, para no realizar dicha imposición.

El motivo debe ser rechazado porque esta Sala viene declarando de forma profusa, que la imposición de costas, por lo que hace al caso, en relación con la invocación de las dudas de hecho o derecho que establece el artículo 139 de la LJCA , no es recurrible en casación. Prueba de ello son los Autos de la Sección Primera, de 6 de junio de 2013 (recurso de casación nº 4324/2012), de 15 de octubre de 2015 (recurso de casación nº 497/2015), de 15 de octubre de 2015 (recurso de casación nº 372/2015), y de 14 de enero de 2016 (recurso de casación nº 1396/2015), entre otros muchos, que declaran que «la apreciación de las razones conducentes a la imposición o no de las costas originadas por el litigio, entraña un juicio valorativo de la exclusiva incumbencia del órgano jurisdiccional de instancia, juicio que al no estar sometido a preceptos específicos o de doctrina legal, salvo en los supuestos de excepción expresamente previstos en la Ley, queda confiado al prudente arbitrio de dicho Tribunal y no susceptible, por tanto, de ser impugnado en casación. Y si bien esta doctrina está referida a la redacción del artículo 139 de la LRJCA anterior a la reforma operada por el apartado once del artículo tercero de la Ley 37/2011, de 10 de octubre, de Medidas de Agilización Procesal , sin embargo resulta plenamente aplicable a la nueva redacción del precepto, con lo que la apreciación de si el caso presentaba serias dudas de hecho o de Derecho, a efectos de la imposición de las costas, pertenece al ámbito de decisión del Tribunal de instancia, y no es revisable en casación, como antes ocurría con la apreciación de la concurrencia o no de temeridad o mala fe».

Los motivos primero, segundo y tercero suscitan, desde diferentes ópticas, las mismas infracciones normativas, reprochando a la sentencia que no ha tenido en cuenta la certificación de una funcionaria municipal y letrada, del Ayuntamiento recurrente, aportada al proceso, que aplica un indebido rigor en la aplicación de las normas procesales, y, además, que no requirió de subsanación a la parte recurrente.

Ciertamente el artículo 54.3 del Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril , dispone que los acuerdos para el ejercicio de acciones necesarias para la defensa de los bienes y derechos de las Entidades locales deberán adoptarse previo dictamen del Secretario, o, en su caso, de la Asesoría Jurídica y, en defecto de ambos, de un Letrado.

Ahora bien, este dictamen configura una exigencia procesal que impide el válido ejercicio de la acción para interponer el recurso contencioso administrativo, toda vez que debe constar la certeza sobre la voluntad de ejercitar la acción, que es la finalidad a la que responde el artículo 45.2.d) de la LJCA .

En concreto, respecto de la aplicación del artículo 54.3 del TR de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, en relación con el artículo 45.2.d) de nuestra Ley Jurisdiccional , hemos flexibilizado el rigor en su aplicación sólo hasta el límite que demanda la proscripción de la indefensión y las exigencias derivadas de la tutela judicial efectisa. Así, hemos declarado que « esta Sala viene admitiendo, en interpretación favorable del derecho a la tutela judicial efectiva, la subsanación tanto de la ausencia del documento acreditativo del acuerdo para el ejercicio de la acción, como su convalidación mediante ratificación posterior del ejercicio de la acción y ello porque considera que este requisito documental es subsanable en el doble aspecto de integración de la capacidad procesal y de su constatación, con efectos retroactivos para acreditar no sólo que existió ese acuerdo corporativo y el dictamen previo, sino también para ratificar o convalidar su inexistencia, permitiéndose su formal realización posterior » ( Sentencia de 17 de septiembre de 2015 dictada en el recurso de casación nº 3900/2013 ).

Y también hemos declarado, sobre la forma que ha de revestir el dictamen, que « El primer motivo de casación no puede ser acogido, pues consideramos que la Sala de instancia no ha realizado una interpretación inadecuada de las formalidades exigidas a las Corporaciones locales para entablar acciones jurídicas en defensa de sus bienes y derechos ante la jurisdicción contencioso- administrativa, en relación con lo dispuesto en el artículo 54.3 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril , por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, al declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Fornells de la Selva contra la resolución del Consejero de Gobernación y Administraciones Públicas de la Generalidad de Cataluña de 12 de enero de 2009, con base en la apreciación de que «es ineficaz e insuficiente» el informe verbal emitido por el Secretario municipal previo a la adopción del Acuerdo del Pleno de la Corporación de 26 de marzo de 2009, de impugnar dicha resolución en vía administrativa y en vía judicial, en cuanto no supone una desconsideración del derecho a la tutela judicial efectiva, garantizado por el artículo 24 de la Constitución , que incluye el derecho de acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa.

En efecto, cabe poner de relieve que, conforme a la doctrina jurisprudencial de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, resulta admisible que se emita «in voce» el informe o dictamen jurídico del Secretario municipal requerido para la adopción por el Ente local de «acuerdos para el ejercicio de acciones», conforme a lo dispuesto en el artículo 54.3 del Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, según se sostiene en las sentencias de 25 de mayo de 2001 (RC 2040/1996 ) y de 7 de junio de 2006 (RC 9413/2003 ), aunque su formulación, en estos supuestos, debe tener un carácter excepcional y, en todo caso, debe cumplir las mismas exigencias que si se produjera por escrito, y, en consecuencia, debe contener un razonamiento explícito sobre la viabilidad de la acción y sobre la procedencia o no de adoptar dicho acuerdo desde la perspectiva técnico jurídica, con la finalidad de que los miembros electos del Ente local tengan un conocimiento preciso de las circunstancias del caso.

En este sentido, cabe significar que en la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 11 de febrero de 2014 (RC 3342/2011 ), expusimos el significado jurídico de la exigencia contenida en el artículo 54.3 del Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, respecto de la necesidad de que los acuerdos para el ejercicio de las acciones necesarias para la defensa de los bienes y derechos de las Entidades locales deben adoptarse «previo dictamen del Secretario, o, en su caso de la Asesoría Jurídica y, en defecto de ambos, de un Letrado», al manifestar que «constituye una garantía para que el órgano que ha de adoptar los acuerdos a que se refiere lo haga con pleno conocimiento de causa, sería, si cabe, más exigible en Entidades locales con escasos medios económicos y con necesidad más acusada, por tanto, de extremar los actos de disposición»» ( Sentencia de 13 de marzo de 2015 dictada en el recurso de casación nº 831/2012 ).

La jurisprudencia anterior sobre los contornos del artículo 54.3 del TR de la disposición legales vigentes en materia de régimen local, en relación con el artículo 45.2 d) de la LJCA , ha de ser conjugada con la interpretación que venimos haciendo, con carácter general, de este artículo 45.2.d) de la LJCA .

Así venimos distinguiendo, desde la Sentencia del Pleno de esta Sala Tercera el 5 de noviembre de 2008, dictada en el recurso de casación nº 4755/2005 , entre las dos distintas situaciones que contiene el artículo 138 de la LJCA .

La primera, prevista en su número 2, cuando es el propio órgano jurisdiccional el que de oficio aprecie la existencia de un defecto subsanable, en cuyo caso, necesariamente, el Secretario judicial ha de dictar diligencia de ordenación reseñándolo y otorgando plazo de diez días para la subsanación.

Y la segunda, prevista en su número 1, cuando el defecto se alega por alguna de las partes en el curso del proceso, en cuyo caso, la parte que incurrió en el defecto, podrá subsanarlo u oponer lo que estime pertinente durante dicho proceso, si tiene oportunidad procesal para ello.

Ahora bien, la jurisprudencia dictada por esta Sala Tercera en interpretación del artículo 45.2.d) de la LJCA ha tenido una preocupación constante y trasversal a ambos supuestos, y esencialmente en el segundo, que es el relevante en el presente recurso, en aras de evitar que puedan aparecer zonas de indefensión, teniendo en cuenta que lo que está en juego es el acceso a la jurisdicción.

Por ello, hemos añadido, a tenor de la Sentencia de 23 de diciembre de 2015 (recurso de casación nº 1207 / 2014), entre otras, que el requerimiento de subsanación del Tribunal resultará también necesario cuando sin él pueda generarse la situación de indefensión proscrita en el artículo 24.1 de la Constitución . Esto es, si la alegación que denuncia el defecto procesal no fue clara, o si fue combatida, bien dentro del plazo de diez días, bien en cualquier otro momento posterior, o bien cuando el órgano jurisdiccional no comparta los argumentos opuestos. Surge así una situación en la que, como una derivación más del contenido normal del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, hace exigible una advertencia explícita, a través del previo requerimiento por la Sala jurisdiccional, de lo infundado de esos argumentos esgrimidos por la recurrente, ante la confianza que pueda haber nacido en la parte para la obtención de una sentencia que se pronunciara sobre el fondo de la cuestión litigiosa.

La interpretación del artículo 138, conforme a nuestra jurisprudencia, no impone, por tanto, que el órgano jurisdiccional, habiéndose alegado el defecto, por la parte demandada, durante la sustanciación del recurso contencioso administrativo, deba requerir en todo caso de subsanación antes de dictar sentencia de inadmisión. No. Sólo es exigible el requerimiento previo del órgano jurisdiccional cuando su ausencia pueda generar una situación de indefensión.

Dicha situación, a los efectos del artículo 24.1 "in fine" de la CE , tendría lugar, como antes señalamos y ahora insistimos, cuando la alegación no fuera clara, o cuando hubiera sido impugnada, bien dentro del plazo de aquellos diez días, bien en cualquier otro momento posterior. Téngase en cuenta que cuando se produce dicha impugnación y el órgano jurisdiccional no comparte las razones esgrimidas, la tutela judicial efectiva puede resentirse, en su vertiente de acceso a la jurisdicción, al generar, en quien pretende subsanar, la creencia de que al aportar la certificación está dando cumplimiento a una exigencia procesal advertida por su contraparte, y luego verse sorprendido por unos reparos no puestos de manifiesto con anterioridad, lo que se evita mediante ese previo requerimiento.

Acorde con lo expuesto, los motivos han de ser estimados pues aunque efectivamente la parte recurrida, Generalidad de Cataluña, alegó con toda claridad el incumplimiento de dicha exigencia procesal, en su escrito de contestación a la demanda, lo cierto es que la parte recurrente presentó escrito de 3 de marzo de 2014, acompañando certificación de la Secretaria del Ayuntamiento de Bescaró, en la creencia que estaba subsanando el defecto puesto de manifiesto por su contraparte, sin que fuera advertida posteriormente sobre su insuficiencia .

Subsanación, por cierto, a la que no se refiere la sentencia recurrida, pues sólo alude a la misma en el auto de aclaración posterior, en el que se establece una suerte de plazo preclusivo, tras la invocación de la contraparte, que puede generar una situación de indefensión.

Las objeciones a dicha certificación, si era o no suficiente, o si se albergaban dudas sobre su contenido y regularidad, debieron de dar lugar a requerir, por parte de la Sala de instancia, a la recurrente para su subsanación. Sin embargo, tras la presentación de la solicitud, se dicta providencia de fecha 10 de marzo de 2014 que acuerda "vistas las manifestaciones que contiene", unir dicho escrito a las actuaciones a los efectos oportunos. Hasta que finalmente se dicta sentencia declarando la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo ante la falta de subsanación, según la sentencia, y por subsanación fuera de plazo, según el auto de aclaración.

Viene al caso recordar que hemos declarado en un supuesto sustancialmente igual al examinado, en Sentencia de 20 de julio de 2016 (recurso de casación nº 3078/2015 ) que << Efectivamente, la parte actora aportó a requerimiento del Secretario de la Sala de instancia una certificación relativa al acuerdo comunitario decidiendo la interposición del recurso, teniendo aquel por subsanado dicho defecto procesal mediante la correspondiente diligencia de ordenación. El Tribunal a quo considera sin embargo, a la vista de los defectos antes señalados, que dicho acuerdo no reúne los requisitos necesarios y decreta la inadmisión del recurso.

Interesa insistir en que el Secretario Judicial de la Sala de instancia había admitido el documento acompañado por la entidad recurrente tendente a acreditar la existencia del correspondiente acuerdo comunitario, y en esa confianza se mantuvo aquella ante la ausencia de objeciones durante el resto del proceso, por lo que si la Sala de instancia entendía que el documento en cuestión adolecía de algún defecto subsanable, como así acontece, debió brindar la posibilidad a la recurrente para su subsanación de acuerdo con él criterio jurisprudencial antes señalado.

No se opone a lo anterior la oposición de las Administraciones demandadas en sus escritos de contestación a la demanda, pues al no haber estado personadas en las actuaciones en el momento en que se produjo por parte del Secretario Judicial el requerimiento de subsanación, aquellas se limitaron a alegar en dichos escritos la inexistencia del documento en cuestión y no los defectos observados en el mismo, al desconocer su existencia ».

La estimación de los motivos primero a tercero determina, por tanto, que haya lugar a la casación, por lo que procede casar la sentencia recurrida y devolver las actuaciones a la Sala de instancia, para que, a los efectos del cumplimiento de la exigencia del artículo 45.2.d) de la LJCA , se requiera a la parte recurrente de subsanación, si se duda sobre la naturaleza, alcance, suficiencia o regularidad de la certificación presentada, para que realice la correspondiente subsanación, antes de dictar la sentencia que proceda. En caso de no dudarse sobre dicha certificación, se dictará la sentencia que proceda tomando en consideración la certificación aportada.

Al declararse haber lugar al recurso de casación, no procede imponer las costas procesales del recurso de casación ( artículo 139.2 de la LRJCA ).