STS 842/2017, 12 de Mayo de 2017
| Jurisdicción | España |
| Número de resolución | 842/2017 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
| Fecha | 12 Mayo 2017 |
SENTENCIA
En Madrid, a 12 de mayo de 2017
Esta Sala ha visto el recurso de casación nº 202/2015, interpuesto por el Procurador D. José Carlos Caballero Ballesteros, en nombre y representación del Ayuntamiento de Tías, y bajo la dirección letrada de D.ª Juana M.ª Fernández de las Heras, contra la sentencia dictada en fecha 31 de Octubre de 2014, y en su recurso contencioso-administrativo nº 174/13, por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso -Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, sobre reintegro de subvención, siendo parte recurrida la Administración General del Estado, representada por el Sr. Abogado del Estado.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Pedro Jose Yague Gil
En el proceso contencioso-administrativo antes referido la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección Sexta) dictó sentencia desestimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación del Ayuntamiento de Tías (Las Palmas), se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en diligencia de ordenación de fecha 14 de Enero de 2015; al tiempo que se ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, formulando en fecha 27 de Febrero de 2015 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se estime el recurso contencioso administrativo, (sin duda por error se pide la desestimación del recurso contencioso administrativo).
El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 24 de Abril de 2015, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (Administración General del Estado), a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 27 de Mayo de 2015, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.
Por providencia de fecha 21 de Marzo de 2017 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 9 de Mayo de 2017, en que tuvo lugar.
En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Se impugna en este recurso de casación nº 202/2015 la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección Sexta) dictó en fecha 31 de Octubre de 2014 y en su recurso contencioso administrativo nº 174/13 , por la cual se desestimó el formulado por el Ayuntamiento de Tías (Las Palmas) contra la resolución de la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales de fecha 20 de Septiembre de 2013, por la que, primero, se desestimaron las alegaciones formuladas por esa Corporación Local contra el oficio de la Dirección General de 5 de Noviembre de 2012, de inicio del procedimiento de reintegro en el proyecto "Asfaltado de calles Tías 23800", y, segundo, se declaró la existencia de un saldo a favor del Tesoro Público por importe de 1.388.223,37 euros, en concepto de principal, más intereses de demora, en contra del Ayuntamiento de Tías, cuyo reintegro imponía.
En sustancia, la Sala de instancia fundó la desestimación del recurso contencioso administrativo en el informe de la Intervención Regional del Estado en Canarias de 23 de Octubre de 2012, que reproduce de la siguiente manera:
"En concreto, la Resolución de 20 de Septiembre de 2013, ahora impugnada, se remite al contenido del informe de Control Financiero de Subvenciones y Ayudas Nacionales realizado por la Intervención Regional de Canarias de 23 de Octubre de 2012 en cuyas conclusiones se ponía de manifiesto que "De acuerdo con los resultados obtenidos en la realización del control y conforme a lo dispuesto en el Real Decreto Ley 9/2008, se ha advertido que... No se concluyeron las obras antes de la fecha límite de ejecución existiendo además graves y regularidades (tanto en el expediente inicial como en el modificado no comunicado al órgano concedente de la subvención), que ponen de manifiesto que los recursos del fondo no se han aplicado a los fines y objeto para los que fueron otorgados".
Tales conclusiones fueron precedidas de una prolija descripción de las irregularidades detectadas que, bajo la rúbrica "Resultado del trabajo", pueden resumirse del siguiente modo:
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- El plazo de presentación de proposiciones finalizó el 4 de marzo de 2009 y la adjudicación provisional recayó el 26 de marzo siguiente, por lo que se rebasó el plazo de 20 días naturales establecido en el artículo 9.1.a) del real Decreto Ley 9/2008 .
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- Las certificaciones núm. 1, 2, 4 y 5 se abonaron fuera del plazo de 30 días naturales previsto en el artículo 9.5 del referido Real Decreto Ley.
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- El contratista incumplió su compromiso de creación de empleo pues se había comprometido a crear 20 puestos de trabajo, siendo así que de los 23 trabajadores contratados 7 no podrían computarse como empleo creado.
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- Una certificación final de obra por importe de 14.976,27 euros no se corresponde con la última certificación declarada en la Memoria de actuación, existiendo además dos actas de recepción de fecha posterior, una de las cuales reconoce explícitamente la no ejecución de una parte de las obras por falta de disponibilidad de terrenos, lo que habría acreditado en todo caso su no finalización antes del 31 de Diciembre de 2009.
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- Se describen lo que califica como graves defectos e irregularidades relativos a la falta de disponibilidad de los terrenos, presentación fuera de plazo de la documentación del contratista adjudicatario, ausencia de motivación de actos de resolución de discrepancias, tramitación del modificado posterior al plazo de ejecución contractual o inexistencia de causas imprevistas.
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- El expediente de modificación tramitado y aprobado, y que se justificó en la no disponibilidad de los terrenos, incurriría además en otras irregularidades, pues: a) Incumple los artículos 202 y 217 de la Ley de Contratos del Sector Público , al conllevar la alteración del contrato inicial, pues, de las obras previstas originariamente, solo se mantuvieron las actuaciones en cinco calles, incluyendo variaciones en trazados y zona de actuación en tres más, suprime las proyectadas en otras cinco vías y se proponía actuar en trece nuevas localizaciones, siendo así que el proyecto y el presupuesto no contienen mediciones ni coste diferenciado para cada una de las actuaciones. b) Además, en la visita realizada a las obras pudo constatarse que no se habían ejecutado las actuaciones previstas, proyectadas y presupuestadas en cuatro calles. c) La tramitación y aprobación del proyecto modificado no fue comunicada al órgano concedente de la subvención, por lo que al alterar el objeto del contrato no existiría coherencia entre la finalidad para la que fue otorgada y lo llevado a cabo en aplicación de la misma.
Todo ello evidenciaría que los recursos del Fondo no se aplicaron a los fines para los que fueron entregados, o que se incumplieron las condiciones establecidas en el Real Decreto Ley 9/2008, lo que con arreglo al expresamente invocado artículo 10 del mismo justificaría el reintegro según la Administración.(...)
Hechas estas consideraciones generales ha de decirse que, en el caso que se analiza, la Administración ha realizado como vimos una prolija descripción de los incumplimientos detectados, que incluyen la inobservancia de los plazos establecidos en relación a la presentación de proposiciones -se rebasó el de 20 días naturales fijado en el artículo 9.1.a) del Real Decreto Ley 9/2008 -, y al abono de certificaciones a que se refiere el artículo 9.5 del referido Real Decreto Ley.
Además, sostiene que la beneficiaria incumplió su compromiso de creación de empleo pues se había comprometido a crear 20 puestos de trabajo, siendo así que de los 23 trabajadores contratados 7 no podrían computares en rigor como empleo creado.
Pone de manifiesto la falta de correspondencia de una certificación final de obra por importe de 14.976,27 euros con la última certificación declarada en la memoria de actuación, afirmando que existen dos actas de recepción de fecha posterior, una de las cuales reconoce explícitamente la no ejecución de una parte de las obras por falta de disponibilidad de terrenos, lo que habría acreditado en todo caso su no finalización antes del 31 de Diciembre de 2009.
Describe defectos e irregularidades relativos a la falta de disponibilidad de los terrenos, presentación fuera de plazo de la documentación del contratista adjudicatario, ausencia de motivación de actos de resolución de discrepancias, tramitación del modificado posterior al plazo de ejecución contractual o inexistencia de causas imprevistas.
Y, finalmente, se refiere a otras irregularidades detectadas en el expediente de modificación que se tramitó y aprobó por razón de la no disponibilidad de los terrenos (incumplimiento de los artículos 202 y 217 de la Ley de Contratos del Sector Público , al conllevar la alteración del contrato inicial por las razones que igualmente previstas, proyectadas y presupuestadas en cuatro calles; y falta de comunicación al órgano concedente de la subvención de la tramitación y aprobación del proyecto modificado, por lo que al alterar el objeto del contrato no existiría coherencia entre la finalidad para la que fue otorgada y lo llevado a cabo en aplicación de la misma).
Frente a esta batería de argumentos el Ayuntamiento de Tías, en su escrito de demanda, no desciende a contradecir los concretos incumplimientos, sino que se limita a sostener que "la obra objeto de subvención fue realizada en plazo", afirmando además que "está acreditado también el cumplimiento de las restantes obligaciones municipales derivadas del otorgamiento y aceptación de la subvención".
Sin embargo, la prueba practicada a su instancia, consistente en la aportación de documentos ya integrantes del expediente administrativo y la remisión a los demás que constituyen dicho expediente, resulta del todo insuficiente para contradecir de modo eficaz las conclusiones a que llegó el informe de inspección y control, justificante de la decisión de reintegro, y que fueron precedidas de una descripción pormenorizada de los incumplimientos e irregularidades detectados y a los que nos hemos referido antes.
Dichas conclusiones inciden en que no se concluyeron las obras antes del límite de ejecución existiendo además graves irregularidades tanto en el expediente inicial como en el modificado no comunicado al órgano concedente de la subvención que pondrían de manifiesto que " los recursos del Fondo no se han aplicado a los fines y objeto para los que fueron otorgado".
Nada se dice sobre el cumplimiento puntual, frente a los retrasos imputados, ni sobre la inejecución de las actuaciones previstas, proyectadas y presupuestadas en cuatro calles, ni sobre el hecho de que la tramitación y aprobación del proyecto modificado no fue comunicada al órgano concedente de la subvención.
Discrepa por tanto esta Sala de la afirmación contenida en la demanda según la cual la cuestión básica a dilucidar sería precisar qué se entiende por "copia compulsada de la factura justificativa del pago de la inversión" a que alude el 32 del Real Decreto 835/2003, de 27 de Junio, pues los defectos en que se funda la decisión de reintegro van más allá de la mera justificación documental y alcanzan al núcleo sustancial de la subvención, suponen un incumplimiento palmario de las obligaciones que pesan sobre el beneficiario y actúan por tanto como verdadera condición resolutoria de aquélla, conforme a la jurisprudencia antes expuesta.
No hay, reiteramos, una prueba bastante en contrario, ni tampoco datos que permitan moderar la obligación de reintegro, como se solicita también en la demanda invocando lo establecido en el artículo 37.2 de la Ley 38/2003 en relación con el artículo 17.3.n) de la misma".
Respecto al principio de proporcionalidad, y después de exponer la doctrina jurisprudencial al respecto, argumenta la sentencia impugnada lo siguiente:
"Dicha jurisprudencia se muestra favorable por lo tanto y con los matices expuestos a la aplicación de criterios de proporcionalidad cuando no se cuestiona por la Administración que la obra haya sido ejecutada y que los fondos se hayan realizado y destinado a la finalidad prevista, entendiendo que en estos casos resulta desproporcionado que se proceda a la revocación y al reintegro de la ayuda que se empleó para el fin previsto.
No es éste el supuesto de autos, en el que el acuerdo de reintegro toma por base no solo el que la sobras no se concluyeron antes del límite de ejecución, sino el hecho de que existieran además graves irregularidades que evidencian que "los recursos del Fondo no se han aplicado a los fines y objeto para los que fueron otorgados".
No cabe por ello la aplicación del principio de proporcionalidad de acuerdo con la doctrina jurisprudencial expuesta, por lo que resulta obligado desestimar el recurso y declarar ajustada a Derecho la Resolución que dispuso el reintegro total de la subvención".
Contra esa sentencia desestimatoria ha formulado el Ayuntamiento de Tías el presente recurso de casación, en el cual alega un sólo motivo de casación, por infracción del artículo 10 del Real Decreto Ley 9/2008, de 28 de Noviembre , 73 de la Ley General Tributaria (en relación con el principio de proporcionalidad), y 17.3.n) y 37.2 de la Ley General de Subvenciones 38/2003 de 17 de Noviembre.
El escrito de interposición está confeccionado con un cierto desorden, a pesar de lo cual parece vislumbrarse que los argumentos en que se funda el motivo son los dos siguientes:
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- Que de los datos concretos obrantes en las actuaciones no puede extraerse la conclusión de que los fondos recibidos no se aplicaron a la finalidad para la que fueron concedidos.
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- Que en todo caso ha de aplicarse el principio de proporcionalidad al grado de incumplimiento real producido.
El motivo de casación (y los dos argumentos en que descansa) deben ser rechazados, por las siguientes razones:
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- Respecto del primer argumento, debe tenerse presente que el informe de control financiero de subvenciones y ayudas nacionales, emitido en fecha 18 de Octubre de 2012 por el Sr. Interventor Regional del Estado en Canarias, concreta y especifica los incumplimientos en los que el Ayuntamiento incurrió en la aplicación de la subvención concedida, en forma no contradicha eficazmente por la parte aquí recurrente.
Estos incumplimientos (que reproduce literalmente la sentencia impugnada, tomados del citado informe de la Intervención Estatal Regional de Canarias de fecha 18 de Octubre de 2012 ) no son sólo incumplimientos formales (v.g. incumplimiento del plazo para la adjudicación provisional, pago fuera de plazo de las certificaciones números 1,2,4 y 5, etc), sino incumplimientos sustantivos y materiales (v.g. incumplimiento de las condiciones de creación de empleo, penalidades no impuestas, no ejecución de una parte de las obras por falta de disponibilidad de terrenos, alteración del objeto del contrato inicial, pues sólo se mantienen las actuaciones originarias en cinco calles, se introducen variaciones en tres calles más, se suprimen las proyectadas en otras cinco vías y se proyectan actuaciones en trece nuevas localizaciones, no ejecución de obras en cuatro calles según el proyecto modificado, no comunicación del proyecto modificado al órgano concedente de la subvención, etc), provocando todo ello, según tal informe, "una alteración del objeto del contrato, sin coherencia entre la finalidad para la que fué otorgada la subvención y la aplicación que se ha llevado a cabo".
De forma que sí existe en las actuaciones prueba suficiente de que los fondos recibidos no se aplicaron a la finalidad para la que fueron concedidos, pues esta finalidad se concretaba en el proyecto aprobado, que no fué respetado por el beneficiario.
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- Estas mismas conclusiones conducen al rechazo de la aplicación del principio de proporcionalidad, el cual no puede aplicarse en supuestos como el presente en que los incumplimientos formales y sustantivos, como los descritos, son de tal magnitud que bien puede hablarse de incumplimiento total en el sentido dicho en el artículo 10 del Real Decreto Ley 9/2008, de 28 de Noviembre ; razón por la cual el informe en cuestión de fecha 18 de Octubre de 2012 concluye acertadamente que "los recursos del Fondo Estatal de Inversión Local no se han aplicado a los fines y objeto para los que fueron otorgados".
Es esta la conclusión a que llega la Sala de instancia (últimos tres párrafos del Fundamento de Derecho tercero de su sentencia), después de dar como probados los extremos ya citados del informe de la Intervención, y cuya concurrencia en el caso de estos no puede discutirse en casación por la parte recurrente, al ser producto de una valoración razonable y lógica de la Sala de instancia.
Procede, por todo ello, declarar no haber lugar al presente recurso de casación, y condenar a la parte recurrente en las costas del mismo ( artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/98); si bien la Sala, haciendo uso de la facultad que le concede el artículo 139.3, limita a 4.000,00 euros la cantidad máxima de costas que pueden ser reclamadas por la parte recurrida, por todos los conceptos, (más el IVA, en su caso).
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido declarar no haber lugar al recurso de casación nº 202/2015 interpuesto por el Ayuntamiento de Tías (Las Palmas), contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en fecha 31 de Octubre de 2014 y en su recurso contencioso administrativo nº 174/2013 . Y condenamos a la parte recurrente en las costas de casación, en la forma dicha en el último de los Fundamentos de Derecho.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la coleccion legislativa.
Así se acuerda y firma.
Pedro Jose Yague Gil Eduardo Espin Templado Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat Maria Isabel Perello Domenech Jose Maria del Riego Valledor Angel Ramon Arozamena Laso PUBLICACIÓN .- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Pedro Jose Yague Gil, estando la Sala celebrando audiencia pública, lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.
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