STS 718/2017, 26 de Abril de 2017

La Sección segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, dictó Sentencia en el Recurso número 764/2008, con fecha veinte de marzo de dos mil quince , cuyo Fallo es del siguiente tenor literal:

"Con rechazo de las causas de inadmisibilidad alegadas por las partes demandadas y estimando parcialmente el recurso 764/2008 interpuesto por la Fundación Cristóbal Murrieta, actuando como Patrono D. Luis Antonio , contra:

(1) El Acuerdo de 22 de septiembre de 2006 de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Santurtzi, recaído en sesión extraordinaria y urgente n° 26/2006, por el que se dejó sin efecto el Decreto de la Alcaldía nº 1 753, de 4 de agosto de 2006, por el que se aprobó inicialmente el Estudio de Detalle de la Unidad de Ejecución de Suelo Urbano Consolidado ACR-113 Colegio Hijas de la Cruz, presentado el 14 de julio de 2006.

(2) La desestimación presunta, por silencio administrativo, de la solicitud presentada el 4 de diciembre de 2006 de certificación de acto presunto estimatorio de la Aprobación Definitiva del Estudio de Detalle de la citada Unidad de Ejecución.

Debemos :

1. - Declarar la disconformidad a derecho del Acuerdo de 22 de septiembre de 2006 de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Santurtzi, recaído en sesión extraordinaria y urgente n° 26/2006, por el que se dejó sin efecto el Decreto de la Alcaldía nº 1753, de 4 de agosto de 2006, por el que se aprobó inicialmente el Estudio de Detalle de la Unidad de Ejecución de Suelo Urbano Consolidado ACR-113 Colegio Hijas de la Cruz, presentado el 14 de julio de 2006 que, por ello, anulamos y dejamos sin efecto.

2. - Desestimar la pretensión dirigida a la declaración de aprobación por silencio positivo del Estudio de Detalle y, por ello, ratificar la desestimación presunta de la solicitud presentada el 4 de diciembre de 2006.

3. - No hacer expreso pronunciamiento en cuanto a las costas.

   Notifiquese esta resolución a las partes, (...)"

   Posteriormente, se acordó a través del Auto de aclaración, fechado el seis de mayo del mismo año, lo siguiente:

   "En relación con las peticiones realizadas por la parte demandante el 14 de abril de 2015, en relación con la sentencia núm. 137/2015, de 20 de marzo, recaída en el recurso 764/08 :

   lº.- Corregir los errores materiales referidos en el Razonamiento Jurídico Primero.

2. - Responder a las peticiones de aclaración en los términos recogidos en el Razonamiento Jurídico Segundo.

3. - Desestimar la petición de complemento de la sentencia.

4. -No hacer expreso pronunciamiento en cuanto a las costas.

   Incorpórese esta resolución al Libro de Sentencias y llévese testimonio a los autos principales.

   Contra el presente auto no cabe recurso ..."

   Notificadas dichas resoluciones a las partes interesadas, la recurrente presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando se tuviese por preparado recurso de casación; a ello se accedió por resolución de cuatro de junio de dos mil quince, en la que se acordaba el emplazamiento de los interesados para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo al efecto concedido comparecieron ante esta Sala las partes expresadas en el encabezamiento de la presente.

La representación procesal de la recurrente, FUNDACIÓN CRISTÓBAL MURRIETA, interpuso recurso "en razón a la concurrencia de los siguientes motivos de casación:

Al amparo del motivo contemplado en el apartado c) del artículo 88.1 de la Ley jurisdiccional . Quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, que ha producido indefensión para esta parte.

La sentencia adolece de falta de motivación e incongruencia omisiva e interna, infringiendo así los artículos 67.1 de la LJCA y 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil (en adelante LEC) y los artículos 24.1 y 120.3 de la Constitución .

Al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley Jurisdiccional . Infracción de los artículos 62 de la Ley 30/1992 , 149.1 de la Constitución española (en relación con el artículo 5 de la LOPJ ) y 16.3 de la Ley 6/1998, de 13 de abril (introducido por la Ley 10/2003, de 20 de mayo), y del artículo 43 de la Ley 30/1992 , así como de la jurisprudencia del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional que los interpretan.

1. - La sentencia, al reconocer efecto interruptor del plazo normativamente establecido por la legislación vigente a la fecha de los hechos enjuiciados, para que operara el silencio administrativo en materia de aprobación de los Estudios de Detalle presentados a instancia de los

   particulares interesados, hace una interpretación errónea del artículo 62 de la Ley 30/1992 , norma de derecho estatal invocada en la demanda y tenida en consideración por el Tribunal sentenciador, contraviniendo la consolidada jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo sobre la ineficacia "ex tunc" de los actos administrativos nulos de pleno derecho.

2. - Ya se ha dicho que la sentencia frente a la que se prepara recurso de casación aborda en su Fundamento de Derecho Noveno el examen de la pretensión anulatoria articulada frente al segundo acto administrativo objeto de impugnación jurisdiccional: la denegación de la expedición de certificación de acto presunto estimatorio de la aprobación definitiva por silencio administrativo del Estudio de Detalle. La solicitud de dicha certificación fue denegada por el Ayuntamiento demandado mediante comunicación fechada el 4 de Enero de 2.007, pretextando que, a la vista del acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 22 de Septiembre de 2.006, el Estudio de Detalle no podía entenderse ni siquiera aprobado inicialmente.

3. - Según la Sentencia de la Sala, la aprobación inicial del Estudio de Detalle por el Decreto de la Alcaldía n° 1753, de 4 de Agosto de 2.006 "era una especie de aprobación inicial condicionada" (página 38), puesto que si bien aprobó inicialmente el Estudio presentado, requirió que fuera completada su documentación. En el mismo Fundamento de Derecho Noveno, pero en la página anterior, con relación al mismo Decreto de 4 de Agosto de 2.006, afirma que "nos encontrábamos ante la ausencia de aprobación inicial", en manifiesta contradicción con lo que más adelante expresa, esto es, que era una aprobación inicial condicionada.

4. - Como corolario diremos que para que se produzca el efecto positivo del silencio es preciso que el instrumento de ordenación que se pretende aprobar por la resolución tácita que supone el silencio positivo, cumpla todos los requisitos exigidos por la normativa. Es decir, que si se hubiera resuelto de forma expresa sobre su aprobación definitiva, no habría lugar a denegarla por vulneración de algún precepto de la normativa aplicable. (...)"

   Y acaba solicitando:

   "estime íntegramente el recurso contencioso- administrativo interpuesto por D. Luis Antonio , en representación de la Fundación Cristóbal Murrieta, y en su consecuencia:

   1) Complete el fallo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco declarando que, dada su nulidad radical o absoluta, el acuerdo adoptado el día 22 de Septiembre de 2.006 por la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Santurtzi en sesión extraordinaria y urgente n° 26/2006, carece de virtualidad alguna para interrumpir o suspender el transcurso del plazo del que disponía el Ayuntamiento para resolver sobre la aprobación definitiva del Estudio de Detalle de la Unidad de Ejecución de Suelo Urbano Consolidado ACR-113 "Hijas de la Cruz", inicialmente aprobado por el Decreto de la Alcaldía n° 1753, de 4 de Agosto de 2.006;

   2) Anule y deje sin efecto, por ser disconforme a derecho, la denegación de la solicitud de expedición de certificado de acto presunto de aprobación definitiva del Estudio de Detalle;

   3) Declare que el citado Estudio de Detalle debe entenderse aprobado definitivamente por silencio administrativo, estando el Ayuntamiento obligado a extender la correspondiente certificación en tal sentido.

   4) Imponga a la parte demandada las costas ..."

Acordada la admisión a trámite por Auto de siete de julio de dos mil dieciséis, y remitidas las actuaciones a esta Sección quinta para su sustanciación, se dio el oportuno traslado a las partes recurridas. Tanto la CONGREGACIÓN DE LAS HIJAS DE LA CRUZ como el AYUNTAMIENTO DE SANTURCE formularon su oposición a los dos motivos alegados de contrario, para interesar una sentencia desestimatoria.

Tramitado el asunto, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento, a cuyo fin se fijó, para su deliberación, votación y fallo, el veintiséis de abril de dos mil diecisiete, fecha en la que se celebró con observancia de las formalidades legales esenciales.

Se interpone el presente recurso de casación contra la sentencia de veinte de marzo de dos mil quince, dictada por la Sección segunda de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el recurso nº 764/2008 , sostenido contra el Acuerdo de 22 de septiembre de 2006 del Ayuntamiento de Santurce, que deja sin efecto el Decreto 1753, de 4 de agosto de 2006, que aprobó inicialmente el estudio de detalle de la U.E. de suelo urbano consolidado ACR-113 "HIJAS DE LA CRUZ", exp. NUM000 , y denegación de certificación de acto presunto estimatorio de aprobación definitiva del estudio de detalle de dicha U.E., solicitada el 4 de diciembre de 2006.

En el escrito de demanda, en base a los hechos y fundamentos de derecho en ella expresados, se solicitó el dictado de una sentencia por la que, estimando el recurso, acuerde: (1) En relación con el acuerdo adoptado el día 22 de septiembre de 2006 de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Santurtzi, en sesión extraordinaria y urgente n° 26/2006: a) Se declare su radical nulidad o, subsidiariamente, su anulabilidad, y, en su consecuencia, lo anule y deje sin efecto. b) Declare que dada su validez, dicho acuerdo carece de virtualidad alguna para interrumpir o suspender el transcurso del plazo del que disponía el Ayuntamiento para resolver sobre la aprobación definitiva del Estudio de Detalle de la Unidad de Ejecución de Suelo Urbano Consolidado ACR-l 13 "Hijas de la Cruz", inicialmente aprobado por Decreto de la Alcaldía n° 1753, de 4 de agosto de 2006. (2) En relación con la denegación de la expedición del certificado de acto presunto de aprobación definitiva del Estudio de Detalle inicialmente aprobado por Decreto de la Alcaldía n° 1753, de 4 de agosto de 2006, se declare su ilegalidad y, en su consecuencia, la anule. Asimismo, declare que el citado Estudio de Detalle debe entenderse aprobado definitivamente por silencio administrativo, estando el Ayuntamiento obligado a extender la correspondiente certificación en tal sentido.

La sentencia contiene la siguiente parte dispositiva:

1. - Declarar la disconformidad a derecho del Acuerdo de 22 de septiembre de 2006 de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Santurtzi, recaído en sesión extraordinaria y urgente n° 26/2006, por el que se dejó sin efecto el Decreto de la Alcaldía nº 1753, de 4 de agosto de 2006, por el que se aprobó inicialmente el Estudio de Detalle de la Unidad de Ejecución de Suelo Urbano Consolidado ACR-113 Colegio Hijas de la Cruz, presentado el 14 de julio de 2006 que, por ello, anulamos y dejamos sin efecto.

2. - Desestimar la pretensión dirigida a la declaración de aprobación por silencio positivo del Estudio de Detalle y, por ello, ratificar la desestimación presunta de la solicitud presentada el 4 de diciembre de 2006.

La sentencia tras examinar la inadmisibilidad alegada, analiza en su Fundamento de derecho Octavo, la alegada "Disconformidad a derecho del Acuerdo de 22 de septiembre de 2006 de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Santurtzi, recaído en sesión extraordinaria y urgente n° 26/2006, por el que se dejó sin efecto el Decreto de la Alcaldía n° 1753, de 4 de agosto de 2006, por el que se aprobó inicialmente el Estudio de Detalle".

Según la sentencia "En relación con el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 22 de septiembre de 2006, enlazando con antecedentes que hemos recogido, debemos recuperar la justificación que se dio para dejar sin efecto el previo Decreto de la Alcaldía 1753, de 4 de agosto de 2006 el que, sin perjuicio de las precisiones que luego haremos al dar respuesta a lo debatido en relación con el silencio positivo, vino a aprobar inicialmente el documento del Estudio de Detalle presentado.

La justificación que se dio fue la que sigue: « [... sin entrar en valoraciones urbanísticas sobre el cambio de uso solicitado o sobre la propiedad y la titularidad de la Fundación, analizando y sopesando el interés de los vecinos y vecinas de Santurtzi y en la voluntad de seguir garantizando la convivencia pacífica en nuestro pueblo, sin obviar en modo alguno el interés de la comunidad educativa (niños, padres, profesores, etc.) y con el deseo de dar por finalizados los bulos y las insidias que se están propagando, es por lo que elevamos a la Junta de Gobierno Local dicha petición ", ello en relación con la petición de dejar sin efecto el Decreto de la Alcaldía de la Aprobación Inicial ». Justificación que no puede considerarse motivación en Derecho de la decisión de truncar la tramitación de un instrumento urbanístico, en este caso el de inferior jerarquía, de un Estudio de Detalle".

Continúa la sentencia razonando que "Aquí se presenta como evidente que no se daba violación de forma clara, palmaria y manifiesta del ordenamiento urbanístico vigente, ni de los planes de superior jerarquía o de las normas legales de aplicación directa, que permitiera truncar la tramitación en la fase inicial, mas aun cuando ya se había encauzado.

Por ello debemos concluir en la estimación del recurso en este ámbito y en la revocación del Acuerdo de 22 de septiembre de 2006 en cuanto dejó sin efecto el Decreto de Alcaldía de aprobación inicial del Estudio de Detalle, porque ninguna razón en Derecho se dio para truncar la tramitación, sin más nos remitimos nuevamente a la justificación que se dio, ajena a toda consideración jurídica, porque se dejó sin efecto sin seguirse ningún tipo de procedimiento, sin necesidad de entrar en consideraciones sobre los distintos alegatos complementarios que trasladó la demanda, y sin necesidad de efectuar consideraciones sobre la conclusión que alcanza la parte demandante en relación con el Acuerdo plenario del Ayuntamiento, recaído en Sesión extraordinaria 10/2006, de 21 de septiembre, en cuanto vino a instar la alcaldía la revocación del Decreto 1753, de 4 de agosto, de aprobación inicial del Estudio de Detalle, que para la demanda sería una decisión que implicaría la ilegalidad, de invalidez jurídica se habla, del Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 22 de septiembre de 2006 aquí recurrido, y por ello la implícita confirmación de la validez, eficacia y ejecutividad del decreto de aprobación inicial, dado que lo relevante es que el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 22 de septiembre de 2006 ni se dejó sin efecto por el acuerdo plenario, ni se dejó sin efecto al estimar el recurso de reposición que se interpuso el 6 de noviembre de 2006, que es por lo que se mantiene el presente recurso.

Por tanto, en el ámbito sustantivo debemos concluir en estimar la demanda, para declarar la nulidad del Acuerdo de 22 de septiembre de 2006 de la Junta de Gobierno Local.

Todo ello al margen de las consideraciones que deberemos hacer, posteriormente, al dar respuesta a lo debatido sobre el silencio administrativo positivo, en los términos pretendidos por la demanda, en relación con el auténtico contenido de lo decidido por el Decreto de la Alcaldía n° 1.753, de 4 de agosto de 2006, que dispuso aprobar inicialmente el Estudio de Detalle".

En el fundamento de derecho noveno, sostiene la sentencia que no se produjo aprobación definitiva del Estudio de Detalle por silencio administrativo.

Esta conclusión se asienta en las siguientes razones:

"En primer lugar porque no puede tener relevancia, en un supuesto como el presente, la previa declaración de nulidad del Acuerdo de 22 de septiembre de 2006, a la que hemos llegado en el anterior FJ, dado que en este ámbito, en relación con las pautas sobre el silencio, lo determinante es, en lo que aquí interesa, que sí existió acuerdo municipal, por ello no silencio, nos remitimos al citado Acuerdo de 22 de septiembre de 2006 de la agosto de 2006 que había aprobado inicialmente el Estudio de Detalle en los términos referidos".

En segundo lugar es relevante determinar qué régimen jurídico era el aplicable.

Por un lado, partiendo de lo que defiende la demanda, la aplicación de la regulación recogida en la Ley 17/1994, de 30 de junio, de medidas urgentes en materia de vivienda y de tramitación de los instrumentos de planeamiento y gestión urbanística, debemos tener presente su art. 8.3 , que precisó:

El plazo de aprobación definitiva de los proyectos de urbanización y estudios de detalle será de tres meses desde su aprobación inicial. Transcurrido ese plazo sin comunicar la pertinente resolución, se entenderá otorgada la aprobación definitiva por silencio administrativo, siempre que dentro de este plazo se haya concluido el trámite de información pública

.

Vemos como, en principio, se establecía el silencio positivo en la aprobación de los estudios de detalle por el transcurso de tres meses desde la aprobación inicial, siempre que se hubiera cumplido el trámite de información pública, regulación que lo que hizo fue trasladar el contenido del art. 119.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 , precepto que posteriormente fue declarado nulo por la STC 61/1997 por haber sido declarado con carácter supletorio, que ninguna incidencia tuvo en el ámbito de la Comunidad Autónoma del País Vasco, dado que se había integrado en su ordenamiento jurídico por la citada Ley 17/1994 con el mismo texto.

A ello debía añadirse la regulación extensiva y liberalizadora que se incorporó al art. 16.3 de la Ley 6/1998 , tras la reforma por la Ley 10/2003.

Partiendo de la aplicación del régimen jurídico en cuanto a la tramitación de la citada Ley 17/1994, en lo que insistió la demandante, la Sala no podrá acoger que hubiera operado el silencio positivo por la singularidad relevante, en este caso, del Decreto de la Alcaldía de 4 de agosto de 2006, que dispuso aprobar, inicialmente, el documento del Estudio de Detalle presentado el 14 de julio de 2006, en momento previo a la entrada en vigor de la Ley 2/2006, de Suelo y Urbanismo del País Vasco, aunque lo fuera con posterioridad a su aprobación.

Ello porque el acuerdo de aprobación inicial, identificado así, tras dejar constancia que lo era a los únicos efectos del cambio de uso previsto en el Plan General [- que ha de entenderse en relación con la regulación del Plan General que hemos referido, al estimarse necesario para materializar el uso residencial ya previsto en los términos recogidos en el propio Plan General -], trasladó que el documento presentado no cumplía los parámetros que debían contener los estudios de detalle a tenor de la legislación vigente y la normativa del Plan General para que pudiera tramitarse como tal, por lo que, en el fondo, nos encontrábamos ante la ausencia de aprobación inicial, porque se debía subsanar lo que se trasladó, de ello debemos de partir, en relación con el requerimiento a quien presentó el documento que se subsano con la documentación aportada el 28 de septiembre de 2006, finalmente, visada, como se requería, el 4 de octubre de 2006, que obra en las actuaciones, en el expediente administrativo, por lo que, al menos, para que operara el silencio positivo, en relación con el rigor y las cautelas en las que se debe aplicar en relación con la aprobación de un instrumento de planeamiento urbanístico, por más que sea el de inferior rango, debía partirse de que el trámite de información pública se cumplía trasladando la documentación requerida en un documento como el Estudio de Detalle.

Con lo hasta aquí razonado ya se debe rechazar que hubiera concurrido el silencio positivo en la aprobación definitiva del Estudio de Detalle, estando al marco normativo recogido, en su momento, en la Ley 17/1994 del Parlamento Vasco, así en su art. 8.3 ".

"Conclusión desestimatoria que, en tercer lugar , también debería alcanzarse en relación con las consideraciones que hemos hecho respecto a la auténtica naturaleza y pronunciamientos del Decreto de Aprobación Inicial de 4 de agosto de 2006, que nos llevaría a trasladarnos a la Disposición Transitoria 2 de la Ley 2/2006, de Suelo y Urbanismo del País Vasco , que al regular la vigencia y adaptación de los planes y demás instrumentos de ordenación urbanística, recordando que dicha ley entró en vigor el 20 de septiembre de 2006, en el punto 2 se refiere a los planes de ordenación pormenorizada y otros instrumentos de ordenación, que en sus párrafos segundo y tercero, en cuanto a contenidos y determinaciones y procedimiento recoge lo que sigue:

Los planes de ordenación pormenorizada y el resto de instrumentos de ordenación que no contaran con aprobación provisional a la entrada en vigor de esta ley, a elección del ayuntamiento, podrán ser aprobados definitivamente conforme a los contenidos y determinaciones según lo que se dispone en la misma, o bien aprobarse conforme a los contenidos y las determinaciones de la legislación anterior.

En cuanto a procedimiento, los planes de ordenación pormenorizada y el resto de instrumentos de ordenación que no contaran con aprobación provisional a la entrada en vigor de esta ley, serán aprobados definitivamente conforme a lo que se dispone en la misma

.

Aquí hemos de entender que cuando se refiere a no contar con aprobación provisional, en relación con un instrumento como los estudios de detalle en los que solo existe aprobación inicial y definitiva, incidiria en la inexistencia de aprobación inicial, el trámite previo a la aprobación definitiva, por lo que si no estamos ante una auténtica aprobación inicial en relación con el contenido exigido al documento, porque, en el fondo, lo que exigió el Decreto de la Alcaldía de 4 de agosto de 2006 fue un requerimiento de subsanación, por ello era una especie de aprobación condicionada, inicial condicionada, cuando no se habría cumplido la subsanación, la condición impuesta, hasta que se presentó el 4 de octubre de 2006 el documento visado, el documento técnico que se aportó visado el 2 de octubre de 2006, en este caso documento suscrito en septiembre de 2006 por los Arquitectos Sr. Jose Daniel y Carlos Daniel , por ello con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 2/2006, de Suelo y Urbanismo, tras lo que se hubiera requerido la reiteración o ratificación de la aprobación inicial.

Ello llevaría a aplicar el régimen jurídico de la propia ley que, en lo que interesa, en relación con los estudios de detalle, el art. 98, que al regular su tramitación y aprobación, establece que serán aprobados inicialmente por los ayuntamientos competentes en el plazo máximo de tres meses, someterlos a información pública durante 20 días para presentar alegaciones y aprobación definitiva en un plazo de tres meses desde la aprobación inicial, para señalar a continuación que « transcurrido ese plazo sin comunicar la pertinente resolución, cuando dicho estudio de detalle haya sido presentado a instancia de parte, el interesado podrá entenderlo desestimado »; vemos como, en lo que interesa, en relación con un estudio de detalle presentado a instancia de parte, como ocurrió en nuestro supuesto, el silencio sería negativo porque no se estaba ante un estudio de detalle presentado por la Administración de oficio".

Por la parte actora se presentó escrito en fecha 14 de abril de 2015 interesando se tenga por promovido incidente de corrección de errores materiales y aclaración y/o subsanación de la sentencia citada y se dictó Auto de fecha 6 de mayo de 2015 que, en lo que aquí interesa, razona "Por un lado, en relación con la petición principal de nulidad radical o absoluta del Acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Santurtzi, recaído en Sesión Extraordinaria Urgente 26/2006, de fecha 22 de septiembre de 2006, que dejó sin efecto el Decreto de la Alcaldía 1753, de 4 de agosto de 2006, que aprobó inicialmente el Estudio de Detalle, al precisar que la referencia que incorpora la sentencia a la nulidad de dicho acuerdo, no trasladaría, de forma explícita al menos, si se trata de una causa de nulidad absoluta o de nulidad relativa o anulabilidad, para hacer consideraciones sobre los efectos de los actos nulos de pleno derecho.

A ello responderemos que como se está ante un instrumento de planeamiento urbanístico, en este caso el de inferior rango, el Estudio de Detalle, tiene naturaleza normativa, por lo que el pronunciamiento de nulidad lo es de nulidad de pleno derecho, como así deriva del art. 62.2 de la Ley 30/1992 .

Por otro lado, señalaremos que la sentencia y sus pronunciamientos para nada incidieron en relación con el Decreto de la Alcaldía de 4 de agosto de 2006, de aprobación inicial del Estudio de Detalle, sobre lo que nos remitimos a los razonamientos y pronunciamientos de la sentencia."

Por otro lado se señala que "primer lugar, relata que con la demanda se trasladó que además, concurría el supuesto de nulidad de pleno derecho del art. 62 . l.b) de la Ley 30/92 , en relación con sus arts. 1 02 y siguientes, y el art. 22.2 de la Ley de Bases de Régimen Local , por constituir un acto revocatorio por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia.

Considera que era algo sobre lo que se no había resuelto, que es por lo que se hace referencia al principio de congruencia y exhaustividad de las sentencias, con cita de los arts. 67 de la LJCA y 218 de la LEC , en relación con el art, 24.1 de la CE .

A ello responderemos que la Sala, en relación con los argumentos de la demanda, al concluir en la ausencia de justificación del acuerdo recurrido de la Junta de Gobierno Local de 22 de septiembre de 2006 que dejó sin efecto el Decreto de la Alcaldía de aprobación inicial, nos remitimos al FJ 8°, acogió la pretensión ejercitada con la demanda de nulidad del mismo, por lo que no era necesario, para acoger la pretensión que con la demanda se ejercitó dar respuesta a los argumentos complementarios en soporte de la misma; así expresamente se recogió en el citado FJ 8°, párrafo primero de la página 32 de la sentencia.

En segundo lugar, en este ámbito, discrepa la demandante de la conclusión de la sentencia apelada en cuanto rechazó que la declaración de nulidad del acuerdo de la Junta de Gobierno Local, al que nos hemos referido, el de 22 de septiembre de 2006 que dejó sin efecto el Decreto de la Alcaldía con el que se aprobó inicialmente el Estudio de Detalle, careciera de efectos en relación con el silencio administrativo en la aprobación del Estudio de Detalle, que es con lo que se viene a insistir por la demandante en la pretensión que se ejercitó vinculada a que, por ello, carecería de virtualidad alguna para interrumpir o suspender el transcurso del plazo del que disponía el Ayuntamiento para resolver sobre la aprobación definitiva del Estudio de Detalle.

Aquí debemos significar que la Sala sí dio respuesta a este debate, rechazó que concurriera el silencio porque existió resolución administrativa, el Acuerdo de 22 de septiembre de 2006 que dejó sin efecto la aprobación inicial, con independencia de que lo fuera en resolución que se declaró nula, en los términos que venimos refiriendo, por lo que se respondió a la pretensión de la demandante para desestimarla, sin perjuicio de que la demandante discrepe de la conclusión de la Sala, en relación con lo que anticipa combatirán en recurso de casación.

En este ámbito, nos remitimos, además, a lo que ya se recogió en el último párrafo del FJ 8° y a lo razonado en el FJ 9°, para ratificar, por un lado, que no existió silencio porque existió el Acuerdo de 22 de septiembre de 2006, aunque la Sala declaró con carácter previo su nulidad, remitiéndonos en lo demás, en relación con las peculiaridades del Decreto de aprobación inicial, a lo que la Sala razonó en la sentencia en dicho FJ 9°.

Para finalizar, trasladaremos las conclusiones que recogíamos en el FJ 9°, en respuesta a las dos pretensiones ejercitadas con la demanda, así:

Estimamos el recurso en relación con el primero, para declarar la nulidad del Acuerdo de 22 de septiembre de 2006 de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Santurtzi, recaído en sesión extraordinaria y urgente n° 26/2006, por el que se dejó sin efecto el Decreto de la Alcaldía n° 1753, de 4 de agosto de 2006, por el que se aprobó inicialmente el Estudio de Detalle.

Desestimamos el recurso y ratificamos que no se produjo silencio positivo en la aprobación definitiva del Estudio de Detalle, por lo que conforme a derecho fue la desestimación presunta de la solicitud que se presentó el 4 de diciembre de 2006 de certificación de acto presunto estimatorio de la aprobación definitiva del Estudio de Detalle".

SEXTO.- La representación procesal de la recurrente, FUNDACIÓN CRISTÓBAL MURRIETA, interpuso recurso alegando los siguientes motivos de casación:

1º) Al amparo del motivo contemplado en el apartado c) del artículo 88.1 de la Ley jurisdiccional , por cuanto la sentencia adolece de falta de motivación e incongruencia omisiva e interna, infringiendo así los artículos 67.1 de la LJCA y 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y los artículos 24.1 y 120.3 de la Constitución .

2º) Al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley Jurisdiccional , por infracción de los artículos 62 de la Ley 30/1992 , 149.1 de la Constitución española (en relación con el artículo 5 de la LOPJ ) y 16.3 de la Ley 6/1998, de 13 de abril (introducido por la Ley 10/2003, de 20 de mayo), y del artículo 43 de la Ley 30/1992 , así como de la jurisprudencia del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional que los interpretan.

Y acaba solicitando: "estime íntegramente el recurso contencioso- administrativo interpuesto por D. Luis Antonio , en representación de la Fundación Cristóbal Murrieta, y en su consecuencia:

1) Complete el fallo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco declarando que, dada su nulidad radical o absoluta, el acuerdo adoptado el día 22 de Septiembre de 2.006 por la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Santurtzi en sesión extraordinaria y urgente n° 26/2006, carece de virtualidad alguna para interrumpir o suspender el transcurso del plazo del que disponía el Ayuntamiento para resolver sobre la aprobación definitiva del Estudio de Detalle de la Unidad de Ejecución de Suelo Urbano Consolidado ACR-113 "Hijas de la Cruz", inicialmente aprobado por el Decreto de la Alcaldía n° 1753, de 4 de Agosto de 2.006;

2) Anule y deje sin efecto, por ser disconforme a derecho, la denegación de la solicitud de expedición de certificado de acto presunto de aprobación definitiva del Estudio de Detalle;

3) Declare que el citado Estudio de Detalle debe entenderse aprobado definitivamente por silencio administrativo, estando el Ayuntamiento obligado a extender la correspondiente certificación en tal sentido.

4) Imponga a la parte demandada las costas ..."

SÉPTIMO.- El primer motivo del recurso es la suma de distintas consideraciones de naturaleza formal que la parte achaca a la sentencia recurrida y que para una mejor comprensión debemos examinar por separado.

La primera de las alegaciones se fundamenta en la denunciada incongruencia omisiva que se imputa a la sentencia de instancia, incongruencia que fundamenta en el hecho de que la Sentencia estima la demanda "para declarar la nulidad del Acuerdo de 22 de Septiembre de 2006 de la Junta de Gobierno Local", sin pronunciarse, al menos de forma explícita, sobre si el acuerdo está incurso en causa de nulidad radical o absoluta, o en causa de nulidad relativa o anulabilidad.

Según la recurrente, intentó que fuera subsanada la falta de pronunciamiento sobre si el acuerdo revocatorio de 22 de Septiembre de 2.006 era nulo o anulable, promoviendo, al amparo del artículo 267 de la LOPJ y de los artículos 214 y 215 de la LEC (en relación con la Disposición Final Primera de la LJCA ), incidente que fue resuelto por el Auto de 6 de Mayo de 2.015, en el que la Sala responde: "como se está ante un instrumento de planeamiento urbanístico, en este caso el de inferior rango, el Estudio de Detalle, tiene naturaleza normativa, por lo que el pronunciamiento de nulidad lo es de nulidad de pleno derecho, como así deriva del artículo 62.2 de la ley 30/1992 ".

El propio planteamiento de la parte es contradictorio, dado que mientras denuncia la incongruencia omisiva, recoge expresamente la respuesta dada por la Sala, bien es cierto que mediante Auto complementario posterior, respuesta que no obstante combate al considerar que incurre "en un error elemental", por lo que se afirma que "la sala sentenciadora continúa sin dar respuesta satisfactoria a las cuestiones planteadas por esta parte".

Del citado planteamiento se extrae la conclusión de que la parte recurrente ha obtenido adecuada respuesta a su alegación, siendo cuestión diferente que repute dicha respuesta como errónea o insatisfactoria, dado que, tal discrepancia supondría la necesidad de denunciar un vicio "in iudicando", por vía diferente a la utilizada por el recurrente.

A la misma conclusión debe llegarse en relación al hecho de que la Sala haya basado su declaración de nulidad en el art. 62.2 de la Ley 30/92 y no en los supuestos alegados por la actora, por cuanto tal discrepancia no puede sostenerse que infrinja el deber de congruencia y exhaustividad de las sentencias, con independencia de que la parte no comparta la conclusión de la Sala, conclusión que, por otra parte, no combate en cuanto al fondo.

OCTAVO.- En segundo lugar, alega la recurrente que la sentencia no ha dado respuesta a la "solicitud de la declaración complementaria que se anudaba a la pretensión anulatoria articulada frente al acuerdo de 22 de Septiembre de 2.006, cuál era la de que, dada su invalidez, dicho acuerdo carecía de virtualidad alguna para interrumpir o suspender el transcurso del plazo del que disponía el Ayuntamiento para resolver sobre la aprobación definitiva del Estudio de Detalle de la Unidad de Ejecución de Suelo Urbano Consolidado ACR-113 "Hijas de la Cruz", inicialmente aprobado por el Decreto de la Alcaldía nº 1753, de 4 de Agosto de 2.006".

La propia parte vuelve nuevamente a reconocer que la Sala en su Auto sostuvo que la respuesta a tal cuestión se contenía en sus razonamientos al abordar la cuestión del sentido desestimatorio del silencio, razonamiento que debemos compartir, pues basta con examinar esa denominada "declaración complementaria" para comprobar que no estamos propiamente ante una pretensión, sino ante un argumento en apoyo de la tesis del sentido estimatorio del silencio, que debió traer como consecuencia la expedición de la certificación positiva del acto presunto, verdadera pretensión ejercitada en este proceso.

Con independencia de lo anterior, la parte vuelva a incidir en el defecto apuntado anteriormente, dado que pese a denunciar la incongruencia omisiva, dedica sus esfuerzos a tratar de combatir, en cuanto al fondo, la tesis de la Sala, en cuanto entiende que viene a sostener que un acto nulo puede tener efectos interruptivos del cómputo de plazos a efectos de determinar el sentido del silencio.

NOVENO.- En tercer lugar se denuncia una incongruencia interna, por cuanto "Si bien la Sentencia en su Fundamento de Derecho Octavo declara la nulidad del acuerdo de 22 de Septiembre de 2.006, en su Fundamento de Derecho Noveno, página 37, y con relación al Decreto de la Alcaldía n° 1753, de 4 de Agosto de 2.006, que aquel acuerdo decía dejar sin efecto, se dice que "nos encontrábamos ante la ausencia de aprobación inicial", y algo más adelante, en la página 38, que "era una especie de aprobación inicial condicionada".

Obviamente, resulta contradictorio negar la existencia de aprobación inicial y al mismo tiempo afirmar su existencia siquiera que condicionada".

El motivo también debe rechazarse por cuanto en ambas expresiones late un mismo designio, la inexistencia de una aprobación inicial que reuniera las condiciones legalmente requeridas para servir como acto iniciador del cómputo de los plazos para entender aprobado el Estudio de Detalle por silencio.

DÉCIMO.- Para resolver el segundo de los motivos conviene tener presentes los siguientes hitos por los que ha trascurrido el procedimiento.

El 14 de julio de 2006, Don Luis Antonio , presentó un documento sobre Estudio de Detalle sobre la ACR-113, de carácter técnico, suscrito por el Arquitecto Don Leoncio .

Seguidamente, el informe del Subdirector del Área de Urbanismo y Medio Ambiente del Ayuntamiento de Santurtzi, emitido el 19 de julio de 2006, indicó que el citado documento era incompleto como Estudio de Detalle, por lo que debería presentarse documento que completara los parámetros que debían contener los Estudios de Detalle.

El informe del Asesor Jurídico del Área de Urbanismo del Ayuntamiento de Santurtzi, de 24 de julio de 2006, indicó, también, que el documento debía venir visado por el Colegio Oficial de Arquitectos Vasco-Navarro.

El Decreto de Alcaldía nº 1753, de 4 de agosto de 2006, con remisión a los mencionados informes, acordó aprobar inicialmente el documento de Estudio de Detalle "a los únicos efectos de cambio de uso previsto en el Plan General, siendo necesario que se presente documento que complete los parámetros que deben contener los Estudios de Detalle a tenor de lo dispuesto en la legislación vigente y la normativa del Plan General para que pueda tramitarse como tal". Asimismo, acordó el trámite de información pública, por quince días.

El Sr. Luis Antonio presentó nueva documentación, suscrita esta vez por dos Arquitectos diferentes, Don Jose Daniel y Don Carlos Daniel , el 28 de septiembre de 2006. Y el 4 de octubre de 2006, presentó la documentación visada por el citado Colegio oficial.

Dicha documentación no fue objeto de ninguna aprobación inicial, a pesar de que esa nueva documentación difiere de la presentada anteriormente el 14 de julio de 2006. Además, esa nueva documentación fue elaborada por Arquitectos diferentes al que elaboró la documentación inicialmente.

Y tampoco fue objeto de ninguna información pública.

El 11 de diciembre de 2006, el Sr. Luis Antonio solicitó certificación de acto presunto de aprobación definitiva del Estudio de Detalle. Que le fue denegada por el Ayuntamiento.

DECIMOPRIMERO.- Partiendo de esta secuencia de hechos debemos analizar si, tal y como sostiene la parte recurrente, la sentencia ha infringido los preceptos que se citan en el segundo motivo del recurso, en cuanto ha desestimado la pretensión de tener por aprobado el Estudio de Detalle por silencio administrativo.

Lo primero que debemos establecer es que tal y como sostiene la Sala de instancia, no puede considerarse que haya existido en este caso una aprobación inicial, de la que pueda arrancar el cómputo del plazo del silencio, y ello porque, la denominada aprobación inicial del Decreto municipal de 4 de agosto de 2006, no podía reputarse como tal dado el requerimiento que contenía, por lo que ha de considerarse que, en la mejor de las hipótesis, el único documento que reunía los requisitos para ser considerado como Estudio de detalle, sería el contenido en la documentación presentada el 4 de octubre de 2006.

En efecto, el Decreto municipal de 4 de agosto de 2006 señalaba que era necesario "que se presente documento que complete los parámetros que deben contener los estudios de detalle... para que pueda tramitarse como tal

. Por tanto, el propio contenido de ese Decreto municipal ponía de manifiesto que la documentación presentada con anterioridad, no servía como Estudio de Detalle ni para su tramitación como tal, lo que evidencia que, pese a la apariencia derivada de su denominación, no se puede considerar como una auténtica "aprobación inicial".

Por las mismas razones, no puede sostenerse que haya existido una real y efectiva información pública, pues la auténticamente relevante hubiera sido la correspondiente a la documentación presentada el 4 de octubre de 2006.

La ausencia de una propia aprobación inicial y de información pública, impide que juegue la institución del silencio administrativo positivo. Y ello, tanto si se tiene en cuenta el artículo 16-3 de la Ley estatal 6/1.998, precepto denunciado, como si considera aplicable el artículo 8.3 de la Ley autonómica vasca 17/1994, como si se tiene en cuenta el artículo 98-2 de la Ley autonómica vasca 2/2006, que había derogado la anterior.

Con independencia de lo anterior y aunque entendiéremos, que la aprobación inicial seguía siendo válida, es lo cierto que el plazo de silencio administrativo positivo había de comenzar a computarse en el momento en que toda la documentación requerida fue presentada, esto es el 4 de octubre de 2006, y desde esa fecha, y hasta que el recurrente solicita la certificación de acto presunto, no ha transcurrido el plazo señalado para la producción del silencio cualquiera que sea la norma que se entienda aplicable.

DECIMOSEGUNDO.- En cualquier caso, debemos rechazar las alegaciones formuladas por la parte en relación con la invasión competencial que se derivaría de la regulación del silencio administrativo en la referida Ley de 2006.

El art. 149.1.18ª CE atribuye por una parte la competencia estatal para dictar las "bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas" y, por otra, sobre "el procedimiento administrativo común".

De ambos apartados competenciales el silencio administrativo puede englobarse en el "procedimiento administrativo". La atribución de sentido negativo al silencio, como se sabe, no agota el procedimiento administrativo ni exonera a la Administración Pública de su deber de dictar resolución expresa. Por lo tanto, se incardina en el procedimiento encaminado a la producción de actos ( STC 23/1993 ) y no en el régimen jurídico de las Administraciones públicas, teniendo en cuenta el alcance del título competencial estatal de acuerdo con reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional.

Por lo que se refiere al procedimiento administrativo común, la competencia estatal lo es para establecer el procedimiento administrativo común. Sobre el alcance de este título competencial ha señalado el Tribunal Constitucional en su Sentencia 227/1988 (FJ 32) que es preciso ante todo determinar lo que debe entenderse por «procedimiento administrativo común», a los efectos previstos en el citado art. 149.1.18.ª de la Constitución , entendiendo que el adjetivo «común» que la Constitución utiliza lleva a entender que lo que el precepto constitucional ha querido reservar en exclusiva al Estado es la determinación de los principios o normas que, por un lado, definen la estructura general del iter procedimental que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración y, por otro, prescriben la forma de elaboración, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos, incluyendo señaladamente las garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento.

En este mismo sentido se pronuncia Sentencias posteriores ( SSTC 50/1999 , 98/2001 , 16/2003 , entre otras), en las que se ha matizado que no toda previsión normativa que incida en la forma de elaboración de los actos administrativos, en su validez y en su eficacia o en las garantías de los administrados, debe ser considerada parte del procedimiento administrativo común, pues en tal caso se incluiría en este título competencial la mayor parte del Derecho Administrativo. No obstante, la competencia estatal no se ha reducido por el Tribunal a la regulación del procedimiento, entendido en sentido estricto, que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración (iniciación, ordenación, instrucción, terminación, ejecución, términos y plazos, recepción y registro de documentos), sino que se han incluido también en esta competencia los principios y normas que «prescriben la forma de elaboración de los actos, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos, incluyendo señaladamente las garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento».

La regulación de la cuestión que nos ocupa viene integrada, como ya se ha indicado por el art. 43 LRJAP -PAC, que establece como regla general la estimación de las solicitudes por silencio administrativo si no se ha notificado al interesado la resolución expresa dentro del plazo establecido. Se trata de una regla cuyo establecimiento compete al Estado en el ejercicio de sus competencias relativas al procedimiento administrativo común, en los términos explicitados por el Tribunal Constitucional.

Ahora bien, la propia norma permite excepcionar para supuestos concretos esta regla general mediante una norma de rango legal y por razones imperiosas de interés general.

A este respecto ha de traerse a colación nuevamente la jurisprudencia constitucional en relación con el procedimiento administrativo y que permite alcanzar la conclusión de que la ley a la que se refiere el precepto básico no tiene que ser en todo caso una norma estatal, sino que dependerá del régimen de distribución material de competencias constitucionalmente establecido para cada caso concreto.

Ha señalado así el Tribunal Constitucional que, sin perjuicio del obligado respeto a los principios y reglas del procedimiento administrativo común, que en la actualidad se encuentran en las leyes generales sobre la materia, «coexisten numerosas reglas especiales de procedimientos aplicables a la realización de cada tipo de actividad administrativa ratione materiae . La Constitución no reserva en exclusiva al Estado la regulación de estos procedimientos administrativos especiales. Antes bien, hay que entender que ésta es una competencia conexa a las que, respectivamente, el Estado o las Comunidades Autónomas ostentan para la regulación del régimen sustantivo de cada actividad o servicio de la Administración». De este modo «cuando la competencia legislativa sobre una materia ha sido atribuida a una Comunidad Autónoma, a ésta cumple también la aprobación de las normas de procedimiento administrativo destinadas a ejecutarla, si bien deberán respetarse en todo caso las reglas del procedimiento establecidas en la legislación del Estado dentro del ámbito de sus competencias» [ SSTC 227/1988, de 29 de noviembre F. 32 , y 98/2001, de 5 de abril , F. 8 b)].

Por consiguiente, ni de la propia LRJAP-PAC ni de la jurisprudencia constitucional resulta que competa al Estado la regulación del efecto desestimatorio del silencio en una materia de la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma.

La desestimación de todos los motivos de casación invocados comporta la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto con imposición a la recurrente de las costas procesales causadas, según establece el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción , si bien, como autoriza el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía a la cantidad de cuatro mil euros más IVA, para cada uno de las recurridas, dada la actividad desplegada para oponerse al recurso interpuesto.