STS 554/2017, 30 de Marzo de 2017

En el recurso nº 1216/2009, seguido en la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León con sede en Valladolid, el 10 de julio de 2015 se dictó auto por el que se acordó denegar la solicitud presentada por escrito de 27 de marzo de 2015 por CESMCYL de ejecución forzosa de la sentencia nº 653/2013, de 17 de abril , recaída en el procedimiento ordinario nº 1216/2009, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

FALLO:

Que estimando parcialmente el Recurso Contencioso-Administrativo ejercitado por sindicato CESMCYL, tramitado como Procedimiento Ordinario 1216/2009 y dirigido contra los artículos antes expresados del Decreto autonómico 43/2009; debemos anular y anulamos su disposición adicional segunda por ser disconforme con el ordenamiento jurídico comunitario y constitucional.

No se hace condena especial en costas

.

Por otro auto de 18 de septiembre siguiente se desestimó el recurso de reposición interpuesto contra el anterior.

Contra las referidas resoluciones anunció recurso de casación CESMCYL, que la Sala de instancia tuvo por preparado por diligencia de ordenación de 16 de octubre de 2015, acordando el emplazamiento a las partes y la remisión de las actuaciones a este Tribunal Supremo.

Personada la procuradora doña Dolores Tejero García-Tejero, en representación del sindicato recurrente, formalizó el recurso anunciado, que articuló en los siguientes motivos:

Primero.- Al amparo del artículo 87.1 c) y del artículo 88.1 c ) y d) todos ellos de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa , por vulneración del artículo 18.2 de la LOPJ en relación con los artículos 108 y 112 de la citada Ley de la Jurisdicción .

[...]

Segundo.- Al amparo del artículo 87.1 c) y del artículo 88.1 d) ambos de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa , por vulneración de los artículos 24.1 , 117.3 y 118 de la Constitución y los artículos 103.2 , 104.1 , 108 y 112 de la citada Ley de la Jurisdicción .

[...]

Tercero.- Al amparo del artículo 87.1 c) y del artículo 88.1 d) ambos de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa , por vulneración del artículo 24.1 de la Constitución , al artículo 3 del Código Civil y la Jurisprudencia aplicable para resolver la cuestión objeto de debate.

[...]

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Y solicitó a la Sala que

[...] previa su tramitación, dicte en su día sentencia que case y anule los Autos recurridos y se pronuncie de conformidad con los motivos del presente recurso, fijando a la Administración demandada un plazo para que dando cumplimiento al fallo de la Sentencia de fecha 17 de abril de 2013 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (sede Valladolid ), confirmada por Sentencia de fecha 30 de junio de 2014 dictada por ese Alto Tribunal en Recurso de casación núm. 1846/2013 , realice y adopte las medidas que procedan dirigidas al reconocimiento del derecho a la carrera profesional al sanitario interino de larga duración [...]

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Presentadas alegaciones por la parte actora sobre la posible causa de inadmisión opuesta por la representación procesal de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, por auto de 19 de mayo de 2016 la Sección Primera de esta Sala acordó:

Declarar la admisión del recurso de casación interpuesto por la representación procesal de CESM Castilla y León -CESMCYL- contra el Auto de 10 de julio de 2015 , confirmado en reposición por Auto de 18 de septiembre siguiente, dictado por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, en la pieza de ejecución definitiva 389/2014, en ejecución de la Sentencia de 17 de abril de 2013 dictada en el procedimiento ordinario 1216/2009; y, para su sustanciación, remítanse las actuaciones a la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de conformidad con las normas sobre reparto de asuntos. Con imposición a la parte recurrida de las costas procesales causadas en este incidente en los términos señalados en el último fundamento jurídico de la presente resolución

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Recibidas las actuaciones en la Sección Séptima, por diligencia de ordenación de 15 de junio de 2016 se dio traslado del escrito de interposición a la parte recurrida para que formalizara su oposición.

Debido a la reestructuración de la Sala, como consecuencia de la entrada en vigor del nuevo régimen del recurso de casación y, en aplicación de las nuevas normas de reparto vigentes en la Sala a partir del día 22 de julio de 2016, aprobadas por acuerdo de la Sala de Gobierno de 14 de junio anterior (BOE núm. 163, de 7 de julio de 2016), se remitieron las actuaciones a esta Sección Cuarta .

El Letrado de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, evacuando el traslado conferido por diligencia de ordenación de 15 de junio de 2016, se opuso al recurso por el escrito de 25 de julio siguiente, en el que pidió a la Sala su desestimación, confirmando la resolución impugnada, "con imposición de costas a la parte recurrente".

Por providencia de 18 de octubre de 2016, se acordó unir a los autos el escrito presentado por la representación procesal de CESMCYL, de 6 de octubre anterior, referente a diversos pronunciamientos del Tribunal de Justicia de la Unión Europea que, dice, podrían tener incidencia sobre el presente asunto.

Mediante providencia de 20 de diciembre de 2016 se señaló para la votación y fallo el día 7 de marzo de 2017 y se designó magistrado ponente al Excmo. Sr. don Pablo Lucas Murillo de la Cueva.

En la fecha acordada, 7 de marzo de 2017, han tenido lugar la deliberación y fallo del presente recurso. Y el 29 siguiente se pasó a la firma esta sentencia.

La sentencia nº 653/2013, de 17 de abril, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León con sede en Valladolid, estimó en parte el recurso 1216/2009 interpuesto por la Confederación Estatal de Sindicatos Médicos de Castilla y León (CESMCYL) contra el Decreto 43/2009, de 2 de julio, de la Consejería de Administración Autonómica, que regula la carrera profesional del personal estatutario de los centros e instituciones sanitarias del Servicio de Salud de Castilla y León.

Esa estimación parcial consistió en la anulación de la disposición adicional segunda de dicho Decreto cuyo tenor era el siguiente:

Disposición adicional segunda.- Personal estatutario con nombramiento temporal.

El personal estatutario con nombramiento temporal puede acumular créditos para acceder a carrera. Cuando este personal adquiera la condición de fijo, se le podrán reconocer los méritos obtenidos durante el periodo de nombramiento temporal, que se mantengan vigentes en el momento de solicitar el acceso a la carrera profesional

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La razón por la cual la sentencia indicada acogió en este punto la demanda fue la de que el precepto no contemplaba el derecho del personal estatutario interino "de larga duración" --en los términos utilizados por el Tribunal Constitucional para referirse al que permanecía por más de cinco años en tal condición-- al complemento de carrera profesional y la Sala de Valladolid consideró que eso suponía para ellos una discriminación contraria al artículo 14 de la Constitución de 1978 y a la Directiva 1999/70/CE. Explicaba la sentencia que dicha disposición adicional segunda excluía que percibieran "el complemento de carrera profesional cuando admite que pueden acumular créditos, base esta que permite fijar un grado y consiguientemente la cuantía de esa retribución complementaria de conformidad con el artículo 7 del Decreto autonómico antes expresado".

Esta sentencia fue recurrida en casación por la Junta de Castilla y León y la sentencia de la Sección Séptima de esta Sala de 30 de junio de 2014 (casación 1846/2013 ) lo desestimó, con lo que la de instancia ganó firmeza.

A la vista de que la Administración castellano-leonesa no dictó norma alguna para el reconocimiento al personal sanitario interino de larga duración de su derecho a la carrera profesional, CESMCYL pidió a la Sección Primera de la Sala de Valladolid el 27 de marzo de 2015 que procediera a la ejecución forzosa de su sentencia. Reclamaba para ello la adopción de las resoluciones precisas para la efectividad del fallo y el reconocimiento de ese derecho al personal interino de larga duración, en particular que se requiriera a la Administración autonómica para que en un plazo a fijar por la Sala dictara la norma que regulara la carrera profesional de este personal.

Por auto de 10 de julio de 2015, la Sala de instancia rechazó la pretensión de CESMCYL porque, según se dice en él, excede de las potestades de la Jurisdicción Contencioso Administrativa obligar a la Administración a dictar normas con contenido concreto y el tribunal no puede dictarlas por sí mismo. Añadió que, siendo el fallo meramente anulatorio, "no le está permitido a la Sala sustituir a la Administración en su potestad normativa ni poner remedio a todos los casos de lentitud de ésta en el ejercicio de la misma".

Recurrido en reposición, la Sala de instancia, por auto 237/2015, de 18 de septiembre , desestimó el recurso de CESMCYL que, además de argumentar la procedencia de su pretensión, se refirió a actuaciones de la Junta de Castilla y León que, a su entender, estaban contraviniendo la sentencia.

La Sección Primera de la Sala de Valladolid razonó así la desestimación de la reposición:

Siendo cierto que el proceder de la Administración demandada ofrece dudas de legalidad, también lo es que no por ello ha de revocarse el auto contra el que se dirige este recurso de reposición, toda vez que se trata de un auto fundado en derecho y atenido a las potestades que la Sala detenta en fase de ejecución de sentencia. Dicho lo cual y sin perjuicio de ello, es de recordar a la ejecutante que tiene el derecho de impugnar cuantas actuaciones administrativas entienda ilegales, y solicitar la ejecución de cuantas resoluciones judiciales le sean favorables, cada una en el procedimiento del que traiga causa, mas no es el que aquí nos ocupa el indicado para acoger la pretensión anulatoria que se suscita. Las actuaciones administrativas a que se refiere el recurrente, en sí mismas, no entrañan regulación a modo de disposición general, de precepto alguno que contravenga el fallo de la sentencia a que se refiere la presente ejecutoria, ya que se trata de unas actuaciones administrativas las cuales, según dice la Administración demandada, han sido realizadas en ejecución de otra sentencia y, por tanto, las cuestiones que se susciten en relación a la misma habrán de dilucidarse en el respectivo incidente de ejecución de aquella otra sentencia, o en su caso promoviendo los procedimientos impugnatorios que correspondan

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Los motivos de casación que interpone CESMCYL contra estos autos se apoyan en los artículos 87.1 c ) y 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción y sostienen que la Sala de Valladolid ha infringido, al no atender su pretensión sobre la forma de ejecutar la sentencia, los artículos 18.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 108 y 112 de la Ley reguladora (1º); 24.1, 117.1 y 118 de la Constitución y 103.2, 104.1, 108 y 112 de la Ley reguladora (2º); y los artículos 24.1 de la Constitución y 3.1 del Código Civil (3º).

Aunque, como se acaba de indicar, son tres los motivos interpuestos, en ellos se desarrollan unas mismas ideas. Así, bajo las premisas de que el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva comporta el derecho a que se ejecuten las sentencias en sus propios términos y de que corresponde a los tribunales ejecutar lo juzgado, sostiene que la Sala de Valladolid debió conminar a la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León a que llevara a puro y debido efecto la sentencia dictando en un plazo determinado la norma que sustituyera la disposición derogada y reconociera a los interinos de larga duración el derecho a la carrera profesional. Al no haberlo hecho, prosigue, ha convertido en ilusorio el fallo.

Para CESMCYL este último comporta una condena a sustituir la disposición anulada por otra que haga efectivo ese derecho. Sostiene, además, que puede y debe la Sala imponer a la Administración las consecuencias de la anulación de estimar que su inactividad va dirigida a eludir la ejecución de la sentencia. En cambio, añade, los autos impugnados "respaldan el proceder de la Administración que se he limitado a dar publicidad al fallo de la sentencia". Además, al no acceder a la adopción de las medidas que le pidió, la Sala de Valladolid no sólo ha infringido los preceptos invocados sino que, también, ha contradicho lo dispuesto en su fallo. Asimismo, insistió en que las resoluciones a que se refirió en su recurso de reposición contravenían la sentencia (las de 20 de marzo y 16 de junio de 2015 del Director Gerente de la Gerencia Regional de Salud de Castilla y León que abrieron los plazos de presentación de solicitudes para acceder al grado I y al grado II de la carrera profesional, respectivamente, del personal estatutario del Servicio de Salud de Castilla y León) pues no incluían al personal interino de larga duración.

Por último, sostiene CESMCYL que el derecho fundamental a la ejecución de las sentencias comprende la garantía de interpretación finalista del fallo que, conforme al artículo 3.1 del Código Civil , infiera de él todas sus consecuencias naturales, lo cual en el presente caso supone que se dicte una nueva disposición que, en sustitución de la anulada, haga efectivo el reconocimiento del derecho de los sanitarios interinos de larga duración a la carrera profesional y a percibir el correspondiente complemento retributivo contemplado en el artículo 7 del Decreto impugnado. El principio pro actione , el de economía procesal y el deber primario de tutela, concluye la recurrente, que invoca la jurisprudencia plasmaba en diversas sentencias que cita, obligaban a la Sala de instancia a inferir del fallo todas sus naturales consecuencias en relación con la causa petendi.

La Junta de Castilla y León sostiene que la sentencia está ejecutada y que los autos controvertidos son conformes al ordenamiento jurídico.

Rechaza, en primer lugar, que la sentencia implique una condena a sustituir la disposición anulada por otra. Para el escrito de oposición se limitó a anular la disposición adicional segunda del Decreto 43/2009 . La ejecución de fallo de nulidad parcial, dice, se limita a la publicación de este último en el mismo diario oficial en que se publicó en su día. Por eso, rechaza que se hayan producido las infracciones a preceptos constitucionales y legales alegadas por la recurrente.

Dice, también, que la Sala de Valladolid no pudo ser más clara sobre el alcance de sus potestades en la ejecución de esta sentencia. Asimismo, observa que CESMCYL pretendía que se entrara a conocer de las resoluciones que ejecutan sentencias dictadas por Juzgados de lo Contencioso Administrativo de la provincia de Valladolid en procedimientos concretos de acceso al grado I y al grado II de carrera profesional del personal estatutario. Y que no es que la Sala de instancia no haya ejecutado en sus términos la sentencia sino que la recurrente pretendía pronunciamientos que se excedían ampliamente del fallo y de las pretensiones ejercitadas en la demanda.

Por último, invoca la sentencia de 4 de mayo de 2004 (casación 354/2001 ) que, a propósito de la ejecución de una sentencia que anuló una disposición general dice que "el único control que cabe en tales casos es evitar que la Administración pretenda aplicar la disposición anulada. Todo lo que excede a ese control rebasa la obligación y competencia de ejecutar lo juzgado".

El recurso de casación no puede prosperar.

La sentencia de cuya ejecución se trata, tal como se ha dicho, estimó parcialmente el recurso de CESMCYL y anuló la disposición adicional segunda del Decreto 43/2009 . No dispuso nada más, ni nada menos. Ciertamente, en sus fundamentos e, incluso, en el fallo se explica la razón de esa anulación. En este último se dice que obedece a ser ese precepto disconforme al ordenamiento constitucional y comunitario. Y en los fundamentos se razona que la infracción determinante de la anulación es la del artículo 14 de la Constitución porque, sin que medie una justificación objetiva y razonable, deja fuera de la carrera profesional que el Decreto regula al personal estatutario interino de larga duración.

Ahora bien, una cosa es la razón de decidir y otra distinta el efecto o, mejor dicho, el alcance del fallo. Es claro que en el razonamiento de la sentencia esos interinos de larga duración no pueden ser excluidos de esa carrera profesional y han de ser acreedores del complemento correspondiente. Por eso, la sentencia de la Sala de Valladolid, una vez adquirida firmeza, elimina del ordenamiento jurídico el precepto que lo impide y su fuerza opera por sí misma tal efecto para todas las personas afectadas. La ulterior publicación del fallo aporta la publicidad necesaria para general conocimiento del fallo y dota a la sentencia de efectos generales desde el día de la publicación, tal como lo prescribe el artículo 72.2 de la Ley de la Jurisdicción .

Llevar a puro y debido efecto la sentencia no exige, por tanto, nuevas normas. Pueden requerirlas exigencias derivadas de una adecuada regulación del estatuto del personal estatutario interino de larga duración. No obstante, aún a falta de esa disciplina, en tanto una sentencia firme fundamenta su fallo en la existencia de una discriminación constitucionalmente injustificada de ese personal en relación con la carrera profesional, los interesados podrán hacer valer sus pretensiones de igualdad de trato en este punto invocando ese pronunciamiento. La falta de normas específicas no lo impedirá ni tampoco impedirá que prosperen judicialmente sus recursos, pero esa es una cuestión diferente de la ejecución de la sentencia de la que estamos hablando.

En este sentido, cabe señalar que nuestra sentencia nº 402, de 8 de septiembre de 2017 (casación 93/2016 ) ha resaltado, a propósito del sistema de carrera profesional horizontal y de la evaluación del personal funcionario de carrera de la Administración de la Generalidad Valenciana, que "la percepción de conceptos retributivos ligados al desempeño de un puesto de trabajo fuere en condición de funcionario de carrera o de interino de larga duración resulta pacífica en el momento presente". Por eso, confirmó el fallo de instancia que reconoció a los interinos de la Generalidad Valenciana el complemento de carrera profesional si cumplían las condiciones previstas en el Decreto autonómico que la regula para los funcionarios de carrera.

Ahora bien, se trata de una cuestión diferente la relacionada con el juego del principio de igualdad a partir de la sentencia de la relativa a su ejecución que debe considerarse ya realizada plenamente. En fin, el hecho de que se hayan dictado las resoluciones a las que se refiere el recurso de reposición, no cambia la conclusión anterior, no sólo porque hayan sido adoptadas en virtud de sentencias de los Juzgados de lo Contencioso Administrativo, sino porque, como se ha dicho, el cumplimiento de la sentencia no requiere de ulteriores actuaciones administrativas.

A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , procede imponer las costas a la parte recurrente pues no se aprecian razones que justifiquen no hacerlo. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese precepto legal, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por todos los conceptos la de 3.000€. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.