STS 410/2017, 9 de Marzo de 2017
| Ponente | JOSE LUIS REQUERO IBAÑEZ |
| ECLI | ES:TS:2017:1004 |
| Número de Recurso | 3713/2015 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Número de Resolución | 410/2017 |
| Fecha de Resolución | 9 de Marzo de 2017 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En Madrid, a 9 de marzo de 2017
Esta Sala ha visto el recurso de casación registrado con el número 3713/2015 interpuesto por la FEDERACIÓN REGIONAL DE ENSEÑANZA DE CCOO DE MADRID, representada por la procuradora doña María Jesús Ruiz Esteban y asistida por la letrada doña Carmen Perona Mata, contra la Sentencia de 15 de octubre de 2013 dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso 977/2014 . Ha comparecido como parte recurrida la Universidad Complutense de Madrid representada y asistida por la letrada de sus Servicios Jurídicos.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Jose Luis Requero Ibañez
Ante la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid se interpuso el recurso contencioso-administrativo 977/2014 contra la Resolución de 31 de enero de 2014 de la Universidad Complutense de Madrid por la que se hace público su presupuesto para el ejercicio económico del año 2014.
La citada Sección dictó Sentencia de 13 de octubre de 2015 cuyo Fallo dice literalmente:
Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso administrativo PO número 977/2014 interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Doña María Jesús Ruiz Esteban, asistido de la Letrada Dª Mª del Carmen Perona Mata, actuando en nombre y representación de la FEDERACIÓN REGIONAL DE ENSEÑANZA DE CCOO DE MADRID, siendo parte demandada la Universidad Complutense de Madrid, representada y asistida por su Letrado, contra la Resolución de 31/1/2014 de diciembre (sic) de la Universidad Complutense de Madrid, por la que se acuerda hacer público el presupuesto de la Universidad para el ejercicio económico del año 2014 (publicada en el BOCM de 4.02.14). Declaramos la conformidad a derecho de la resolución impugnada, y la confirmamos, con todos los efectos legales inherentes a dicho pronunciamiento, debiendo estar y pasar por la presente resolución. Procede la imposición de costas a la parte recurrente al haberse desestimado la pretensión en vigor la Ley 37/2011 en la fecha de formulación del recurso.
Contra la referida Sentencia preparó recurso de casación la representación procesal de la Federación regional de Enseñanza de CCOO de Madrid, que la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal de Superior de Justicia de Madrid tuvo por preparado mediante diligencia de ordenación de fecha 10 de noviembre de 2015 en la que, al tiempo, ordenaba remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes .
Emplazadas las partes y comparecidas en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, la recurrente presentó el escrito de interposición del recurso de casación basado, en esencia y tras exponer los antecedentes que consideró de interés y consideraciones generales sobre la sentencia recurrida, en un único motivo al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (en adelante, LJCA) por infracción del artículo 28.1 de la Constitución en cuanto que niega el derecho a la negociación colectiva de los empleados públicos, en relación con la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical (en adelante, LOLS) y la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, artículos 32 y 38.10 (en adelante, EBEP ).
Por diligencia de ordenación de 22 de febrero de 2016 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que, en el plazo de treinta días, formalizara su escrito de oposición, lo que realizó la Universidad Complutense de Madrid (en adelante UCM) mediante escrito de su letrada solicitando la desestimación del recurso por las razones que constan en su escrito.
Conclusas las actuaciones, por providencia de 12 de diciembre de 2016 se designó Magistrado ponente y se señaló este recurso para votación y fallo el día 14 de febrero de 2017.
Tal y como se ha expuesto en el Antecedente de Hecho Primero, en la instancia se impugnó la resolución ahí reseñada de la Universidad Complutense de Madrid por la que se aprueban los presupuestos para 2014. Lo litigioso surgió porque dentro del capítulo referido a Gastos de Personal, no se refleja cantidad alguna por el concepto Beneficios Sociales y en cuanto al concepto de Transporte de Personal el presupuesto son 60.000 euros.
La razón de tal decisión es que en el artículo 21.7 de la Ley 5/2013, de 23 de diciembre, de Presupuestos de Generales de la Comunidad Autónoma de Madrid (en adelante, LPGCAM) preveía lo siguiente:
Durante el año 2014, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 32, párrafo segundo , y 38.10 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público , queda suspendida y sin efecto la aplicación de cualquier previsión relativa a la percepción de beneficios sociales, gastos de acción social y de todos aquellos de naturaleza similar, tanto en metálico como en especie, que tengan su origen en acuerdos, pactos, convenios y cláusulas contractuales para el personal al servicio del sector público de la Comunidad de Madrid contemplado en el presente artículo, excluidos préstamos, anticipos y las ayudas y pluses al transporte de los empleados públicos.
En consecuencia, no se procederá al abono de cantidad alguna, ni de complementos personales, consolidados o no, que tengan como causa dichos conceptos » .
Sobre tal cuestión se ha pronunciado ya esta Sala y Sección en sendas sentencias de 7 de marzo de 2017 dictadas en los recursos de casación 1379 y 2726/2015 promovidos también por la misma recurrente y respecto de resoluciones análogas a la de autos referidas a los presupuestos de otras dos universidades públicas madrileñas: la Universidad Carlos III y la Universidad Rey Juan Carlos. Razones de unidad de doctrina y seguridad jurídica exigen estar a lo resuelto en esos recursos y en los que se oyó a las partes y el Ministerio Fiscal sobre la posibilidad de plantear una cuestión de inconstitucionalidad respecto del citado artículo 21.7 de la LPGCAM.
En efecto, mediante dos providencias de 20 de diciembre de 2016 se acordó dar ese trámite porque la Sala tuvo, al tiempo de deliberar esos recursos de casación - planteados en términos prácticamente idénticos al presente -, dudas sobre la compatibilidad de dicho artículo 21.7 de la LPGCAM con la Constitución en los siguientes términos:
-
Si entendían que el artículo 21.7 de la LPGCAM, puesto en relación con el artículo 32 del EBEP , excedía de lo que son competencias de ejecución de la legislación básica estatal, con infracción del artículo 149.1.7ª de la Constitución en relación con el artículo 28.1.12 del Estatuto de Autonomía de Madrid (Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero ).
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Si entendían que el artículo 21.7 de la LPGCAM, puesto en relación con el artículo 38 del EBEP , infringía la legislación básica respecto del Estatuto de los empleados públicos, con infracción del artículo 149.1.18ª de la Constitución .
Como se ha dicho, la Sala ha entendido que no procede plantear cuestión de inconstitucionalidad alguna, lo que ha llevado a desestimar esos recursos de casación y, por tanto, del presente, planteado en términos prácticamente iguales a esos otros. No obstante, antes de pasar a reproducir los términos de las sentencias de 7 de marzo de 2017 , hay que hacer referencia al alcance de los defectos formales que se advierten en su formulación.
Así en el Antecedente de Hecho Cuarto de esta sentencia se ha dicho que la recurrente formula un único motivo de casación, si bien del escrito de interposición cabría deducir - y sin incurrir en un formalismo indebido -, que plantea hasta cinco motivos. La cuestión es que sólo invoca el artículo 88.1.d) de la LJCA en el primero y sólo respecto de él alega la infracción de una norma, en concreto el artículo 28.1 de la Constitución . Por tanto, en puridad procesal habría base para inadmitir lo que pueden considerarse motivos de casación independientes del motivo Primero y en los que no se alega infracción alguna; añádase, además, que no pocos de sus pasajes son mera reproducción de la demanda, no una crítica de la Sentencia que es el objeto de este recurso, no la resolución impugnada en la instancia.
Pese a tales defectos se opta por no acordar la inadmisión de esos supuestos motivos y sí, por el contrario, desestimar el presente recurso, por lo que se pasa a reproducir lo razonado en los otros recursos ya resueltos por la Sala; para lo que se cita literalmente una de las dos sentencias de 7 de marzo de 2017, en concreto la dictada en el recurso de casación 1379/2015 , idéntica en su contenido a la dictada en el recurso de casación 2726/2015 . Así en su Fundamento Cuarto se atiende al parecer del Ministerio Fiscal, contrario al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, lo que sostuvo con base en la doctrina del Tribunal Constitucional que cita. En concreto se dice lo siguiente:
CUARTO.- (...)
Tal doctrina constitucional [la invocada por el Ministerio Fiscal] es la reflejada en dos Autos del Pleno del máximo intérprete de la Constitución, números 228 y 229 de 2015, de fechas 15 de diciembre, que declaran manifiestamente infundadas dos cuestiones de inconstitucionalidad que la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Canarias planteó en relación con la disposición adicional vigésima octava, apartado 2 a), de la Ley 11/2010, de 30 de diciembre , de presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de Canarias por vulneración del artículo 149.1.7 de la Constitución .
» Y las razones jurídicas por las que aquellos Autos declaran manifiestamente infundadas las cuestiones de inconstitucionalidad planteadas son, en suma, las que se reflejan en el Fundamento Jurídico Cuarto de uno y otro, del siguiente tenor:
»Relacionada con la anterior, el órgano judicial plantea una duda de carácter netamente competencial, al discutir que una Comunidad Autónoma -en el presente caso, Canarias- tenga competencia para aprobar una norma de ese contenido, pues considera que la suspensión de cualesquiera aspectos incluidos en cualquier convenio colectivo, con independencia de su ámbito de aplicación y su contenido, constituye per se legislación laboral, materia que pertenecería exclusivamente a la competencia estatal ( art. 149.1.7 CE ), ya que los convenios colectivos mejoran las condiciones mínimas fijadas por el Estatuto de los trabajadores.
»No cabe duda de que el art. 149.1.7 CE reserva al Estado la facultad exclusiva en cuanto a la producción de las normas que disciplinan la materia laboral con carácter general. No obstante, el órgano judicial obvia en su planteamiento que la norma cuestionada no pretende regular con carácter general el régimen de la negociación colectiva o la fuerza vinculante de los convenios, extremos propios de la legislación laboral reservada al Estado, sino que tiene una finalidad mucho más modesta. La disposición cuestionada no se refiere a una regulación laboral general, sino a condiciones concretas reconocidas al personal laboral al servicio de la propia Comunidad Autónoma en una materia -la gestión u ordenación de su propio personal- en la que la Comunidad Autónoma ostenta competencias, de conformidad con el Estatuto de los trabajadores y el Estatuto básico del empleado público. En suma, como pone de manifiesto la Fiscal General del Estado, se trata, efectivamente, de una medida de gestión del propio personal que, en modo alguno, invade o contradice lo dispuesto en la legislación laboral estatal.
»Por otra parte, el planteamiento del órgano judicial lleva a un entendimiento prácticamente ilimitado del concepto de "legislación laboral", pues si éste fuera correcto, sólo el Estado podría suspender o modificar aspectos incluidos en los convenios colectivos suscritos por las Administraciones autonómicas y locales con su propio personal laboral. No parece lógico reconocer a la Administración canaria competencia para concluir convenios colectivos con su personal laboral y negársela para suspenderlos, cuando ello venga requerido por el interés general.
»Por el contrario, la norma autonómica no incide sobre la materia "legislación laboral" en el sentido del art. 149.1.7 CE , ya que no se refiere a una regulación laboral general, sino a condiciones concretas de los empleados públicos de la propia Comunidad Autónoma, sin afectar a la estructura básica y general de la normativa social ni a sus categorías nucleares. Tampoco tiene por objeto fijar condiciones de trabajo que alteren los mínimos indisponibles establecidos por la legislación estatal.
» Como bien dice el Ministerio Fiscal, existe un paralelismo sustancial entre esas dos cuestiones inadmitidas y la que quedó anunciada en la providencia de 20 de diciembre de 2016. La norma cuestionada se vincula -como en aquellos casos alegó la Fiscal General del Estado- a "un objetivo y fundamento económico y financiero, siendo una medida de contención del gasto inserta en una ley de presupuestos", que por tanto "no incide sobre la legislación laboral en el sentido reconocido constitucionalmente, pues no afecta a la estructura básica y general de la normativa laboral ni a sus categorías fundamentales".
» Y tiene razón también al afirmar que no parece existir diferencia conceptual alguna cuando una decisión de suspensión como aquélla, circunstancial y no sustancial, se proyecta, no sobre la competencia en materia laboral, sino sobre la competencia en materia de régimen estatutario básico de los funcionarios públicos.
» Razones, todas ellas, por las que este Tribunal toma finalmente la decisión de no considerar pertinente el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad a la que se refirió en la citada providencia » .
Aparte de lo expuesto, en el presente caso la recurrente plantea una serie de cuestiones propias de la resolución impugnada referida ya a la Universidad Complutense de Madrid. Tales alegatos se rechazan, ante todo, porque lo medular en el litigio seguido en la instancia, y ahora en casación, ha sido si cabe en derecho que respecto de una universidad pública - luego integrante del sector público - lo pactado o acordado como beneficios sociales y para acciones de formación, pueda quedar en suspenso por así preverlo la ley anual de presupuestos. La respuesta a tal cuestión es la que se ha expuesto ya, y por razón de la misma decaen todos esos alegatos privativos de esta casación.
En efecto, presumiendo que la recurrente invoca como motivo Cuarto la infracción del principio de autonomía universitaria ( artículo 27.10 de la Constitución ), entrecomilla un pasaje del que se deduce que la sentencia de instancia declara que lo previsto en los Estatutos de la propia universidad no impide una medida como la del artículo 21.7 de la LPGCAM. Pues bien, ese pasaje no es un razonamiento de la sentencia, sino un breve resumen de lo alegado por la universidad demandada, si bien la sentencia lo hace suyo en el párrafo séptimo de su Fundamento de Derecho Quinto. En todo caso es aplicable lo ya expuesto en cuanto al sometimiento de la Universidad a la ley de presupuestos.
Finalmente ataca la sentencia por razón de lo que en ella se razona respecto de la vinculación del principio de equilibrio presupuestario. A tal efecto opone que los presupuestos de la Universidad Complutense son equilibrados en lo que a gasto de personal se refiere y añade lo relativo a que dicha Universidad no sólo se financia con asignaciones presupuestarias - en disminución - sino que tiene sus propios recursos financieros. Ahora bien, basta leer lo dicho por la Sala de instancia sobre el principio de equilibrio presupuestario para deducir que esa no es la ratio decidendi de su Sentencia: es un razonamiento ilustrativo, "a mayor abundamiento", en sí prescindible y al que se acude para dar fuerza a lo que es la verdadera ratio y que ya se ha expuesto.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la LJCA se imponen las costas a la recurrente. Y, al amparo del artículo 139.3 de la LJCA las costas procesales, por todos los conceptos, no podrán exceder de 3000 euros.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido PRIMERO.- Se desestima el recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la FEDERACIÓN REGIONAL DE ENSEÑANZA DE COMISIONES OBRERAS DE MADRID contra la Sentencia de 13 de octubre de 2015, dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso contencioso-administrativo 977/2014 . SEGUNDO.- Se hace imposición de las costas en la forma expuesta en el último Fundamento de Derecho de esta Sentencia.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la coleccion legislativa.
Así se acuerda y firma.
D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva Dª Celsa Pico Lorenzo Dª Maria del Pilar Teso Gamella D. Jose Luis Requero Ibañez D. Rafael Toledano Cantero PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. D. Jose Luis Requero Ibañez, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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