STS 413/2017, 9 de Marzo de 2017
| Ponente | SEGUNDO MENENDEZ PEREZ |
| ECLI | ES:TS:2017:927 |
| Número de Recurso | 2726/2015 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Número de Resolución | 413/2017 |
| Fecha de Resolución | 9 de Marzo de 2017 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En Madrid, a 9 de marzo de 2017
Esta Sala ha visto el recurso de casación interpuesto por la FEDERACIÓN REGIONAL DE COMISIONES OBRERAS DE MADRID, representada por la Procuradora de los Tribunales Dª María Jesús Ruiz Esteban, contra la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de fecha 11 de junio de 2015 , sobre impugnación de la resolución de 20 de diciembre de 2013, de la Universidad Rey Juan Carlos de Madrid, por la que se acuerda hacer público el presupuesto de la Universidad para el ejercicio económico del año 2014. Se ha personado en este recurso, como parte recurrida, la Universidad Rey Juan Carlos, representada por el Procurador de los Tribunales D. Ignacio Aguilar Fernández.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Segundo Menendez Perez
En el recurso contencioso-administrativo número 44/2015 la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, con fecha 11 de junio de 2015, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: " FALLAMOS : Que debemos DESESTIMAR el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Doña María Jesús Ruiz Esteban, actuando en nombre y representación de la FEDERACIÓN REGIONAL DE ENSEÑANZA DE CCOO DE MADRID, contra la Resolución de 20 de diciembre de 2013, de la Universidad Rey Juan Carlos de Madrid, por la que se acuerda hacer público el presupuesto de la Universidad para el ejercicio económico del año 2014, con expresa imposición de costas a la parte recurrente".
Contra dicha sentencia ha preparado recurso de casación la representación procesal de la FEDERACIÓN REGIONAL DE ENSEÑANZA DE CCOO DE MADRID, interponiéndolo en base a los siguientes motivos de casación:
Primero .- Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, al infringir la sentencia recurrida el artículo 28.1 de la Constitución española en cuanto que niega el derecho a la negociación colectiva de los empleados públicos, en relación con la Ley Orgánica de Libertad Sindical y la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, en los artículos 32 y 38.10, en cuanto el párrafo segundo del artículo 32.
Segundo .- Bajo el mismo amparo procesal, por entender vulnerado el artículo 37.1.i) del EBEP establece que los criterios generales de la acción social serán objeto de negociación en su ámbito respectivo y en relación a las competencias de cada Administración Pública, lo que no se ha producido en relación a la modificación de las mismas, ni en el ámbito de la Comunidad de Madrid ni en el de las Universidades.
Tercero .- Bajo el mismo amparo procesal que los anteriores, al entender que existe una infracción de la Ley 6/2001, de 26 de diciembre, de Universidades, en su art.2.2 h ) dentro del ámbito de la autonomía de las Universidades, reseña la elaboración, aprobación y gestión de sus presupuestos y la administración de sus bienes.
Y termina suplicando a la Sala que "...se sirva tener por formulado en tiempo y forma recurso de casación contra la expresada Sentencia, y en su virtud la estime, la case y resuelva estimación de las pretensiones de esta parte".
La representación procesal de la Universidad Rey Juan Carlos se opuso al recurso de casación interpuesto de contrario y suplica en su escrito a la Sala que "...dicte sentencia por medio de la cual desestime el recurso de casación interpuesto por la Federación Regional de Enseñanza de CCOO de Madrid frente a la sentencia dictada el 11 de junio de 2015 por la sección octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el procedimiento ordinario 44/2015, por ser la misma justa y adecuada a Derecho".
Mediante providencia de fecha 18 de noviembre de 2016 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 20 de diciembre del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.
Con fecha 20 de diciembre de 2016 esta Sala dictó providencia del siguiente tenor literal:
"...Con suspensión del plazo para dictar sentencia, se acuerda oír a las partes y al Ministerio Fiscal para que en el plazo común e improrrogable de diez días puedan alegar lo que deseen sobre la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto del art. 21.7 de la Ley de la Asamblea de Madrid 5/2013, de 23 de diciembre , de Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid para 2014, pues al ordenar que las entidades que componen el sector público de dicha Comunidad no procedan en ese ejercicio a abonar al personal a su servicio cantidad alguna que hubiera sido prevista en acuerdos, pactos, convenios y cláusulas contractuales por los conceptos de beneficios sociales, gastos de acción social y otros de naturaleza similar, abre la posibilidad de que por su falta de acomodo a lo que entonces disponían los artículos 32, párrafos segundo y tercero , y 38, apartado 10, de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público (hoy reproducidos en el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre): A) Rebase o vaya más allá de las competencias de ejecución de la legislación laboral, únicas que se atribuyen a la Comunidad en esa materia, en la que se integra lo dispuesto en aquellos párrafos del art. 32, con infracción, por tanto, de los artículos 149.1.7ª de la Constitución y 28.1.12 del Estatuto de Autonomía aprobado por la Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero. Y B) Conculque, además, una de las bases del régimen estatutario de los funcionarios, al formar parte de ellas aquel art. 38, apartado 10, tal y como resultaba de la Disposición Final primera de la Ley 7/2007 y resulta hoy de la misma Disposición del texto refundido antes dicho, con infracción, así, del art. 149.1.18ª de la Constitución ".
Las representaciones procesales de la Federación Regional de Enseñanza de Comisiones Obreras de Madrid y de la Universidad Rey Juan Carlos en el traslado que les fue conferido por providencia de 20 de diciembre de 2016, no formularon alegación alguna, teniéndolos por caducados en su derechos.
El Ministerio Fiscal en el traslado que le fue conferido, presento escrito con fecha 24 de enero de 2017, considerando que a la vista de la doctrina reseñada del Tribunal Constitucional, no es necesario el planteamiento de la referida cuestión.
Los actos de deliberación y fallo se reanudaron el día 14 de febrero del presente año.
La Federación Regional de Enseñanza de Comisiones Obreras de Madrid, impugnó en la instancia la Resolución de 20 de diciembre de 2013, de la Universidad Rey Juan Carlos, en la que se disponía la publicación del presupuesto de la Universidad para el ejercicio económico del año 2014. Ello, en esencia, por cuanto que tal presupuesto no incluía cantidad alguna en el capítulo de Beneficios Sociales, inserto dentro de los Gastos de Personal.
A dicha impugnación se opuso la citada Universidad alegando -dicho también en síntesis- que la no inclusión de la partida discutida se debe a la mera aplicación de lo dispuesto en el artículo 21.7 de la ley de la Asamblea de Madrid 5/2013, de 23 de diciembre , de Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid para 2014.
Tal motivo de oposición ha sido, en definitiva, el que acoge la sentencia aquí recurrida para desestimar el recurso contencioso-administrativo.
Ese artículo 21 de la citada ley 5/2013 dispone en sus apartados 1, letra c), y 7, párrafo primero, lo siguiente:
" 1. A efectos de lo establecido en el presente artículo, constituyen el sector público de la Comunidad de Madrid:
[...]
-
Las Universidades Públicas y centros universitarios de la Comunidad de Madrid.
[...]
7. Durante el año 2014, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 32, párrafo segundo , y 38.10 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público , queda suspendida y sin efecto la aplicación de cualquier previsión relativa a la percepción de beneficios sociales, gastos de acción social y de todos aquellos de naturaleza similar, tanto en metálico como en especie, que tengan su origen en acuerdos, pactos, convenios y cláusulas contractuales para el personal al servicio del sector público de la Comunidad de Madrid contemplado en el presente artículo, excluidos préstamos, anticipos y las ayudas y pluses al transporte de los empleados públicos.
[...] "
Al iniciar el estudio de este recurso de casación procede, ante todo, afirmar que en el escrito de demanda no alegó la actora que la Universidad demandada estuviera extendiendo la suspensión dispuesta en ese apartado 7 del artículo 21 a los conceptos que el precepto no incluye en ella (préstamos, anticipos y las ayudas y pluses al transporte de los empleados públicos). Por tanto, hemos de dar la razón a la Universidad cuando incorpora en su escrito de oposición al recurso una alegación previa en la que califica como cuestión nueva lo argumentado en un párrafo del escrito de interposición en el que se alude a aquella supuesta extensión, negada al mismo tiempo en la citada alegación previa.
Amén de ello, la sentencia recurrida tampoco incluye entre las cuestiones que analiza esa supuesta extensión, surgiendo así una razón más para que este Tribunal no deba ocuparse de ella, cuál es la ausencia en el escrito de interposición de un motivo que denuncie por el cauce adecuado un hipotético vicio de incongruencia omisiva.
En los Antecedentes de Hecho de esta sentencia queda reflejado que este Tribunal acordó oír a las partes y al Ministerio Fiscal sobre la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto del repetido artículo 21.7, por las razones que exponía en la providencia de 20 de diciembre de 2016, allí transcrita. También, que ni la Federación Regional de Enseñanza de Comisiones Obreras de Madrid, ni la Universidad Rey Juan Carlos, presentaron alegación alguna, ni en pro ni en contra de dicha pertinencia. Y, en fin, que sólo lo hizo el Ministerio Fiscal, cuyo extenso y razonado informe considera finalmente que a la vista de la doctrina reseñada del Tribunal Constitucional, no es necesario el planteamiento de la referida cuestión .
Tal doctrina constitucional es la reflejada en dos Autos del Pleno del máximo intérprete de la Constitución, números 228 y 229 de 2015, de fechas 15 de diciembre, que declaran manifiestamente infundadas dos cuestiones de inconstitucionalidad que la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Canarias planteó en relación con la disposición adicional vigésima octava, apartado 2 a), de la Ley 11/2010, de 30 de diciembre , de presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de Canarias por vulneración del artículo 149.1.7 de la Constitución .
El precepto cuestionado es transcrito en dichos autos en estos términos:
"Disposición adicional vigésima octava. Suspensión de pactos y acuerdos sindicales y de artículos del convenio colectivo.
1. Durante el ejercicio 2011, se suspenden los acuerdos y pactos sindicales firmados en el ámbito del personal funcionario y estatutario, y del laboral, al servicio del sector público de la Comunidad Autónoma de Canarias, en los términos necesarios para la correcta aplicación de esta ley.
2. Por lo que se refiere al III Convenio Colectivo del Personal Laboral de la Comunidad Autónoma de Canarias, se suspenden las siguientes disposiciones para el año 2011:
-
La aplicación del artículo 18, relativo al descanso semanal, en cuanto a la compensación con un día de permiso de los festivos no trabajados coincidentes con el descanso semanal..."
Y las razones jurídicas por las que aquellos Autos declaran manifiestamente infundadas las cuestiones de inconstitucionalidad planteadas son, en suma, las que se reflejan en el Fundamento Jurídico Cuarto de uno y otro, del siguiente tenor:
Relacionada con la anterior, el órgano judicial plantea una duda de carácter netamente competencial, al discutir que una Comunidad Autónoma -en el presente caso, Canarias- tenga competencia para aprobar una norma de ese contenido, pues considera que la suspensión de cualesquiera aspectos incluidos en cualquier convenio colectivo, con independencia de su ámbito de aplicación y su contenido, constituye per se legislación laboral, materia que pertenecería exclusivamente a la competencia estatal ( art. 149.1.7 CE ), ya que los convenios colectivos mejoran las condiciones mínimas fijadas por el Estatuto de los trabajadores.
No cabe duda de que el art. 149.1.7 CE reserva al Estado la facultad exclusiva en cuanto a la producción de las normas que disciplinan la materia laboral con carácter general. No obstante, el órgano judicial obvia en su planteamiento que la norma cuestionada no pretende regular con carácter general el régimen de la negociación colectiva o la fuerza vinculante de los convenios, extremos propios de la legislación laboral reservada al Estado, sino que tiene una finalidad mucho más modesta. La disposición cuestionada no se refiere a una regulación laboral general, sino a condiciones concretas reconocidas al personal laboral al servicio de la propia Comunidad Autónoma en una materia -la gestión u ordenación de su propio personal- en la que la Comunidad Autónoma ostenta competencias, de conformidad con el Estatuto de los trabajadores y el Estatuto básico del empleado público. En suma, como pone de manifiesto la Fiscal General del Estado, se trata, efectivamente, de una medida de gestión del propio personal que, en modo alguno, invade o contradice lo dispuesto en la legislación laboral estatal.
Por otra parte, el planteamiento del órgano judicial lleva a un entendimiento prácticamente ilimitado del concepto de "legislación laboral", pues si éste fuera correcto, sólo el Estado podría suspender o modificar aspectos incluidos en los convenios colectivos suscritos por las Administraciones autonómicas y locales con su propio personal laboral. No parece lógico reconocer a la Administración canaria competencia para concluir convenios colectivos con su personal laboral y negársela para suspenderlos, cuando ello venga requerido por el interés general.
Por el contrario, la norma autonómica no incide sobre la materia "legislación laboral" en el sentido del art. 149.1.7 CE , ya que no se refiere a una regulación laboral general, sino a condiciones concretas de los empleados públicos de la propia Comunidad Autónoma, sin afectar a la estructura básica y general de la normativa social ni a sus categorías nucleares. Tampoco tiene por objeto fijar condiciones de trabajo que alteren los mínimos indisponibles establecidos por la legislación estatal.
Como bien dice el Ministerio Fiscal, existe un paralelismo sustancial entre esas dos cuestiones inadmitidas y la que quedó anunciada en la providencia de 20 de diciembre de 2016. La norma cuestionada se vincula -como en aquellos casos alegó la Fiscal General del Estado- a " un objetivo y fundamento económico y financiero, siendo una medida de contención del gasto inserta en una ley de presupuestos ", que por tanto " no incide sobre la legislación laboral en el sentido reconocido constitucionalmente, pues no afecta a la estructura básica y general de la normativa laboral ni a sus categorías fundamentales ".
Y tiene razón también al afirmar que no parece existir diferencia conceptual alguna cuando una decisión de suspensión como aquélla, circunstancial y no sustancial, se proyecta, no sobre la competencia en materia laboral, sino sobre la competencia en materia de régimen estatutario básico de los funcionarios públicos.
Razones, todas ellas, por las que este Tribunal toma finalmente la decisión de no considerar pertinente el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad a la que se refirió en la citada providencia.
Alcanzada esa decisión y no formulando el recurso motivo alguno que denuncie quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, debemos, inevitablemente, llegar a un pronunciamiento de desestimación.
Aquel artículo 21.7 bien puede ser considerado como una norma de carácter excepcional, que se dicta o mantiene por alguna conveniencia de momento, y en la que, singular y directamente, se regula la concreta situación jurídica que es objeto del litigio. Es, por tanto, la norma que ha de ser seleccionada para resolver éste. Y es una que, por su rango normativo, el juez no puede por su sola autoridad dejar de aplicar.
Consecuencia de ello es que la sentencia recurrida no haya podido infringir, por no ser los aplicables para la decisión del litigio, los preceptos de legalidad ordinaria que el escrito de interposición denuncia como infringidos, o parece denunciar, a saber: artículos 32, párrafos segundo y tercero , 37.1.i ) y 38.10, todos del texto entonces vigente del Estatuto Básico del Empleado Público (ley 7/2007, de 12 de abril ), y 2.2.h) de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades . Como tampoco ha vulnerado, añadimos ya, el artículo 28.1 de la Constitución , puesto en relación con la Ley Orgánica de Libertad Sindical y con el citado Estatuto, pues carece de todo rigor, de todo fundamento, afirmar que aquella sentencia (o la norma legal que aplica) niegue el derecho a la negociación colectiva de los empleados públicos.
Llegados a este punto, procede afirmar ahora que el presupuesto de la Universidad demandada se acomodó, en el particular impugnado, al mandato de aquel artículo 21.7, que le obligaba, con toda evidencia, a suspender y dejar sin efecto durante el año 2014 la aplicación de cualquier previsión relativa a la percepción de beneficios sociales, gastos de acción social y de todos aquellos de naturaleza similar, tanto en metálico como en especie, que tuvieran su origen en acuerdos, pactos, convenios y cláusulas contractuales para el personal a su servicio, excluidos préstamos, anticipos y las ayudas y pluses al transporte de los empleados públicos.
En esta línea, si el presupuesto de la Universidad para aquel ejercicio había de reflejar, por ser una de sus previsiones obligadas, qué gastos eran los que autorizaba, claro resulta que la lógica consecuencia de aquel mandato normativo era que dicho presupuesto no incluyera dentro del capítulo de Gastos de Personal cantidad alguna por el concepto de Beneficios Sociales. No podemos, por tanto, compartir la tesis de la parte actora según la cual aquel mandato podría llegar a condicionar el abono de las ayudas sociales, pero no la obligación de presupuestar por este concepto .
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la LJCA , en la versión vigente al tiempo de la interposición de este recurso, procede imponer a la parte recurrente las costas causadas. Si bien, haciendo uso de la facultad que confería el apartado 3 del mismo precepto, esa imposición lo es hasta la cifra máxima, por todos los conceptos, de 3.000 euros.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido : NO HA LUGAR al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Federación Regional de Enseñanza de Comisiones Obreras de Madrid contra la sentencia de 11 de junio de 2015, dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el procedimiento ordinario núm. 44/2015. Con imposición a la parte recurrente de las costas causadas, con el límite fijado en el último de los fundamentos de derecho de esta sentencia.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la coleccion legislativa.
Así se acuerda y firma.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Segundo Menendez Perez, todo lo cual yo la Letrado de la Administración de Justicia, certifico.
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