STS 302/2017, 22 de Febrero de 2017

PRIMERO.- Motivos del recurso de casación.

Admitido a trámite pero desestimado el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución de la Comisión Nacional del Mercado y de la Competencia, de fecha 13 de enero de 2014, que decidió "No iniciar un procedimiento de revocación de la liquidación de la tasa general de operadores del ejercicio 2008 de Telefónica de España, S.A.U.", la representación procesal de dicha sociedad interpuso el presente recurso de casación fundamentado en los siguientes motivos:

1. ) Al amparo del artículo 88.1.c) LJCA, por quebrantamiento de las normas reguladoras de la sentencia, en concreto del artículo 67.1 de dicha Ley que institucionaliza (sic) la congruencia y la motivación de las resoluciones judiciales, del artículo 218 LEC que establece el deber de exhaustividad de las sentencias y del artículo 139 LJCA, en relación con el artículo 24 CE y la jurisprudencia que le interpreta, en cuanto a la imposición de las costas.

2. ) Al amparo del artículo 88.1.d) LJCA, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico aplicables para resolver la cuestión objeto de debate, en particular el artículo 219, en relación con el artículo 213, ambos de LGT, que establece la revocación como uno de los medios de revisión de los actos y actuaciones de aplicación de los tributos, del artículo 49.5 y el Anexo I de la Ley General de Telecomunicaciones, así como del artículo 8.2 del Real Decreto 1620/2005, que establecen el procedimiento legal para la determinación del tipo aplicable que fue omitido por el acto recurrido, a pesar de lo cual, la sentencia de instancia considera que no existe causa de revocación del artículo 219 LGT, y del artículo 49.6 que regula el procedimiento de notificación y publicación de los criterios de motivación que justifiquen la correlación entre los ingresos obtenidos por la Tasa General de Operadores y los gastos administrativo ocasionados por el desarrollo de las actividades de la Comisión del Mercado de Telecomunicaciones.

3. ) Al amparo del artículo 88.1.d) LJCA, por infracción de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate, citando a este respecto SSTS de 17 de marzo de 2000, 1 de febrero de 1999, 19 de febrero de 2014 (rec. de cas. 4520/2011).

   SEGUNDO .- La alegada falta de congruencia y de exhaustividad de la sentencia de instancia.

   1. - A) La parte recurrente, después de referirse a las exigencias de congruencia y motivación, con cita de los artículos 9.3, 24.2 y 120.3 CE, 218 y 219 LEC, invoca este motivo "porque el Tribunal "a quo" responde a cuestiones que se plantean en otros recursos diferentes, para luego decir que los razonamientos que ha vertido para desestimar aquellos recursos, sirven para desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por esta parte, siendo así que la esencia de los recurso son diferentes [...]" (sic).

      La mayor parte de los argumentos descritos en el fundamento quinto de la sentencia de instancia nada tienen que ver con los alegados en la demanda, puesto que no se analizan las causas de revocación invocadas, y "se trae la argumentación empleada en otro proceso referido a nulidad, sin que nada tenga que ver con este caso [...]". La sentencia recurrida excluye la aplicación de la revocación del artículo 219 LGT, sin analizar ninguno de los motivos alegados en la demanda. En consecuencia, la "causa petendi" de la demanda ha quedad sin resolver en la sentencia recurrida.

      2. La exigencia de exhaustividad se ha vulnerado porque la sentencia no contiene ningún análisis de las pruebas practicadas a instancia de la demandante y ello ha sido determinante para el fallo que incorpora.

      3. La sentencia, al imponer las costas con error patente, arbitrariedad e irrazonabilidad, lesiona el derecho a la tutela judicial efectiva (por todas STC 172/2009, de 9 de julio).

   2. - Conforme a la doctrina de esta Sala (Cfr. SSTS de 28 de septiembre de 2015, rec. de cas. 2042/2013 y de 9 de noviembre de 2015, rec. de cas. 1866/2013, 18 de enero de 2017, rec. de cas. 1087/2016, ad exemplum), se incurre en incongruencia, tanto cuando la sentencia omite resolver sobre alguna de las pretensiones y cuestiones planteadas en la demanda "incongruencia omisiva o por defecto" como cuando resuelve ultra petita partium (más allá de las peticiones de las partes) sobre pretensiones no formuladas "incongruencia positiva o por exceso"; y, en fin, cuando se pronuncia extra petita partium (fuera de las peticiones de las partes) sobre cuestiones diferentes de las planteadas "incongruencia mixta o por desviación" (entre otras muchas, sentencias del Tribunal Supremo de 18 de noviembre de 1998 y 22 de marzo de 2004). Y el rechazo de la incongruencia ultra petita, por exceso cuando la sentencia da más de lo pedido, o extra petita, cuando el fallo cambia lo pedido, se encuentra, también, en la necesidad de respetar los principios dispositivo y de contradicción.

      Asimismo, la sentencia que silencia la respuesta a concretas peticiones de las partes o cuando su parte dispositiva se remite a lo expuesto en alguno de los fundamentos jurídicos, del que no se puede deducir claramente lo que determina o establece, al dejar imprejuzgada una cuestión objeto del litigio, incurre en incongruencia omisiva. La sentencia, además, debe tener coherencia interna, observando la necesaria correlación entre la ratio decidendi y lo resuelto en la parte dispositiva, así como la adecuada conexión entre los hechos definidos y los argumentos jurídicos utilizados.

      1. Esta Sala ha tenido ocasión de pronunciarse en múltiples ocasiones sobre el significado de la incongruencia omisiva en las sentencias. Su jurisprudencia, como la doctrina del Tribunal Constitucional, proclama que dicho vicio constituye, en todo caso, infracción de las normas reguladoras de las sentencia, contenidas en la LJCA, LEC y LOPJ, y que, incluso, tiene trascendencia constitucional en determinados casos en que constituye vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva residenciable en amparo ante el Tribunal Constitucional.

      2. Ahora bien, como se recuerda en la STC 210/2000, de 18 de septiembre, es doctrina reiterada del Tribunal Constitucional, desde su STC 20/1982, de 5 de mayo, que si bien es cierto que la ausencia de respuesta expresa a las cuestiones suscitadas por las partes puede generar la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva; sin embargo no todos los supuestos son susceptibles de una solución unívoca, debiendo ponderarse las circunstancias concurrentes en cada caso para determinar si el silencio de la resolución judicial constituye una auténtica lesión del artículo 24.1 CE, o si, por el contrario, puede razonablemente interpretarse como una desestimación tácita que satisfaga las exigencias del derecho a la tutela judicial efectiva ( SSTC 175/1990, de 12 de noviembre; 88/1992, de 8 de junio; 26/1997, de 11 de febrero; y 83/1998, de 20 de abril, entre otras muchas).

         Según la referida doctrina constitucional, ha de diferenciarse entre las alegaciones aducidas por las partes para fundamentar sus pretensiones y las pretensiones en sí mismas consideradas; de manera que si bien respecto de las primeras no es necesaria una contestación explícita y pormenorizada a todas y cada una de ellas, siendo suficiente, en atención a las circunstancias particulares del caso, una respuesta global y genérica, aunque se omita respecto de alegaciones concretas no sustanciales, la exigencia de congruencia, referida a la pretensión misma, es más rigurosa. Pues, en este caso, para poder apreciar la existencia de una respuesta tácita y una mera omisión sin trascendencia constitucional, es necesario que del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución pueda deducirse razonablemente, no sólo que el órgano judicial ha valorado la pretensión deducida, sino, además, los motivos fundamentadores de ella ( SSTC 26/1997, de 11 de febrero; 129/1998, de 16 de junio; 181/1998, de 17 de septiembre; 15/1999, de 22 de febrero; 74/1999, de 26 de abril; y 94/1999, de 31 de mayo, entre otras muchas).

      3. La LJCA contiene diversos preceptos relativos a la congruencia de las sentencias, como el art. 33.1, que establece que los órganos del orden jurisdiccional Contencioso-Administrativo juzgarán dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición. Impone, por tanto, la congruencia de la decisión comparándola con las pretensiones y con las alegaciones que constituyan motivos del recurso y no meros argumentos jurídicos. Por consiguiente, para determinar el sentido y alcance de la congruencia, es necesario tener en cuenta que: "en la demanda contencioso- administrativa se albergan pretensiones de índole varia, de anulación, de condena etc., las pretensiones se fundamentan a través de concretos motivos de impugnación o cuestiones, y las cuestiones o motivos de invalidez aducidos se hacen patentes al Tribunal mediante la indispensable argumentación jurídica. Argumentos, cuestiones y pretensiones son, por tanto, discernibles en el proceso administrativo, y la congruencia exige del Tribunal que éste no solamente se pronuncie sobre las pretensiones, sino que requiere un análisis de los diversos motivos de impugnación y de las correlativas excepciones u oposición que se han planteado ante el órgano jurisdiccional. No así sucede con los argumentos jurídicos, que no integran la pretensión ni constituyen en rigor cuestiones, sino el discurrir lógico-jurídico de las partes, que el Tribunal no viene imperativamente obligado a seguir en un iter paralelo a aquel discurso"

         En todo caso, el respeto al principio de congruencia no alcanza a limitar la libertad de razonamiento jurídico del Tribunal de instancia, ni tampoco le obliga a seguir el orden de alegaciones de las partes, bastando con que establezca los hechos relevantes para decidir el pleito y aplicar la norma del ordenamiento jurídico que sea procedente.

      4. El requisito de la congruencia, en fin, no supone que la sentencia tenga que dar una respuesta explícita y pormenorizada a todos y cada uno de los argumentos de las partes, siempre que exteriorice, tomando en consideración las pretensiones y alegaciones de aquéllas, los razonamientos jurídicos que, en el sentir del Tribunal, justifican el fallo (Cfr. SSTS de 20 de diciembre de 1996 y 11 de julio de 1997, entre otras muchas).

         La determinación de la congruencia de una sentencia presupone la confrontación entre su parte dispositiva y el objeto del proceso, delimitado por sus elementos subjetivo (partes) y objetivo (petitum y causa de pedir). La adecuación o correspondencia que la congruencia impone debe extenderse tanto al resultado o efecto jurídico que el litigante pretende obtener con el pronunciamiento judicial postulado ("petitum") como a los hechos que sustentan la pretensión y nutren su fundamento ("causa petendi"). "Petición" y "causa", ambas conjuntamente, delimitan pues el alcance objetivo de la resolución judicial.

         En este sentido, desde la STS de 5 de noviembre de 1992, esta Sala viene señalando determinados criterios para apreciar la congruencia de las sentencias, advirtiendo que en la demanda contencioso-administrativa se albergan pretensiones de índole varia, de anulación, de condena etc., que las pretensiones se fundamentan a través de concretos motivos de impugnación o cuestiones, y que las cuestiones o motivos de invalidez aducidos se hacen patentes al Tribunal mediante la indispensable argumentación jurídica. Argumentos, cuestiones y pretensiones son, por tanto, discernibles en el proceso administrativo, y la congruencia exige del Tribunal que éste no solamente se pronuncie sobre las pretensiones, sino que requiere un análisis de los diversos motivos de impugnación y de las correlativas excepciones u oposiciones que se han planteado ante el órgano jurisdiccional. No sucede así con los argumentos jurídicos, que no integran la pretensión ni constituyen en rigor cuestiones, sino el discurrir lógico-jurídico de las partes, que el Tribunal no viene imperativamente obligado a seguir en un iter paralelo a aquel discurso.

         En definitiva, la exigencia de congruencia opera con menor intensidad cuando no se la contempla desde la perspectiva de las pretensiones sino desde la propia de las alegaciones esgrimidas en su apoyo. En este segundo caso aquella intensidad se debilita, de modo que no es necesario para la satisfacción del derecho a la tutela judicial efectiva una contestación pormenorizada y explicita a todas y a cada una de ellas, pudiendo bastar, en atención a las circunstancias particulares concurrentes, con una respuesta global o genérica, aunque se omita respecto de líneas de defensa concretas no sustanciales ( sentencias del Tribunal Constitucional 26/1997, FJ 4º; 101/1998, fj2º, y 132/1999, FJ 4º). (...) y STS 7 de marzo de 2014 (rec. de cas. 3276/2011).

         Junto a la referida noción general, precisan el alcance del requisito de la congruencia estas dos consideraciones: la congruencia procesal es compatible con el principio iura novit curia en la formulación por los Tribunales de sus razonamientos jurídicos; pero la incongruencia es relevante, incluso, desde la perspectiva del derecho a la tutela efectiva y del derecho de defensa constitucionalmente reconocidos ( art. 24.1 y 2 CE), cuando como consecuencia de ella se produce una modificación de los términos del debate procesal, con quiebra del principio de contradicción y menoscabo del fundamental derecho de defensa.

      5. La motivación de las sentencias no exige una exhaustiva descripción del proceso intelectual que lleva a las decisiones que incorporan, pues la motivación que la Ley y la Jurisprudencia exigen, se entiende cumplida cuando se exponen las razones que justifican la resolución a fin de poder cuestionarlas en el oportuno recurso. Lo trascendente de la motivación es evitar la indefensión, así lo ha reconocido el Tribunal Constitucional cuando declara que no es necesario un examen agotador o exhaustivo de las argumentaciones de las partes y cuando, incluso, permite la argumentación por referencias o "in aliunde".

         No existe, pues, la obligación de dar una respuesta expresa y acabada a cada una de las alegaciones formuladas por las partes. Al contrario, es posible que el Tribunal se enfrente a esas alegaciones de modo general, exponiendo su propia argumentación, de modo que quepa deducir el rechazo o la admisión de los motivos en que las partes hayan apoyado sus respectivas pretensiones.

      6. La sentencia, aunque no sea exigido directamente por la LJCA sino por el citado art. 218.2 LEC, debe dejar constancia, cuando sea necesario, de la valoración de la prueba practicada para conocer si de ésta puede deducirse el hecho o los hechos que se estiman probados. La observancia de esta exigencia es especialmente acusada en la prueba de presunciones.

   3. - La aplicación de la expresada doctrina al presente recurso de casación determina el rechazo del motivo que se analiza.

      1. En la demanda las pretensiones formuladas fueron que la Sala de instancia anulara y dejara sin efecto la resolución objeto del recurso- resolución, de fecha 13 de enero de 2014, de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia- estimara "la solicitud de iniciar un procedimiento de revocación para la anulación de la liquidación de la Tasa General de Operadores del ejercicio 2008 emitida por la CMT a Telefónica de España SAU, entrando en el fondo la anule, o subsidiariamente ordene a la Administración la tramitación del procedimiento de revocación de la citada liquidación. Se impongan las costas a la Administración demandada" (sic).

         Las mencionadas pretensiones tenían como "causa petendi" la aplicación del artículo 219 LGT, por tratarse la liquidación cuya revocación se instaba, de un acto que infringía manifiestamente la ley y por concurrir circunstancias sobrevenidas.

         Y los argumentos aducidos fueron: para hacer valer la infracción manifiesta de la ley, que el acto impugnado era contrario a lo expresado en la sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Séptima) de 21 de julio de 2011; y para fundamentar las circunstancias sobrevenidas "las nuevas liquidaciones practicadas por la CMT en relación con diversos ejercicios, como se expresó en el escrito presentado por la actora (ejercicios 2004, 2005, 2006, 2007,2009)" (sic).

      2. La sentencia de instancia es plenamente desestimatoria de las referidas pretensiones formuladas, con carácter principal y subsidiario, confirmando, en su fallo, la resolución impugnada dictada, con fecha 13 de enero de 2014, por la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia.

         En sus fundamentos jurídicos, la sentencia de instancia, aunque reproduciendo o reiterando lo señalado en anteriores ocasiones, además de rechazar la inadmisión opuesta por el Abogado del Estado, examina las cuestiones que sustentaba la "causa petendi" de las pretensiones objeto de la demanda e, incluso, tiene en cuenta, para rechazarlos, los argumentos utilizados por la demandante.

         En su fundamento cuarto, se plantea las referidas cuestiones aducidas en la demanda: la infracción manifiesta de la ley, según lo establecido en la sentencia del TJUE de 21 de julio de 2011, que reconoce que la regulación de la tasa vulnera lo dispuesto en la Directiva europea 97/13/CE; y que han ocurrido nuevas circunstancias sobrevenidas que justificaban, según la demandante, la petición formulada, como son las nuevas liquidaciones practicadas por la CMT en relación con diversos ejercicios.

         Y en el fundamento jurídico quinto de la sentencia el Tribunal de instancia expone, de manera suficiente, el razonamiento por el que se rechaza las cuestiones suscitadas. En primer lugar, hace referencia a lo dispuesto en el artículo 219 LGT e interpreta el precepto, en relación con el artículo 217 de la misma Ley, entendiendo que la enumeración de los supuestos de nulidad tiene carácter taxativo. Y, en segundo término, contempla la incidencia de la alegada sentencia del TJUE que, según el criterio de dicho Tribunal, no habilita para iniciar el pretendido procedimiento de revocación sobre cuya naturaleza se pronuncia en el sexto de los fundamentos de su sentencia.

         En cuanto a las costas, la sentencia recurrida, en el fundamento jurídico sexto, expresa la razón de su imposición a la demandante teniendo en cuenta: la desestimación de todas sus pretensiones, justifica su imposición en lo dispuesto en el artículo 139 LJCA.

         TERCERO .- La alegada infracción de las normas que regulan la renovación de los actos tributarios y de la jurisprudencia interpretativa.

         Los dos motivos de casación que se articulan por la vía del artículo 88.1.d) LJCA (segundo y tercero) son susceptibles de un tratamiento jurídico unitario. En uno y otro se atribuye a la sentencia de instancia infracción de las previsiones relativas a la revocación de actos y actuaciones de aplicación de los tributos, en un caso, contenidas en artículos de la LGT y del RD 1620/2005, y, en otro, en la doctrina de esta Sala.

   1. - A) Sostiene la recurrente que la sentencia impugnada infringe el artículo 219 LGT, en relación con el 213 de la misma Ley, porque el acto cuya revocación se pretende infringe manifiestamente la Ley al haberse acreditado con la documentación acompañada a la demanda que la liquidación que originó el proceso no se acomoda a la Directiva 97/13/CE y, específicamente a la interpretación dada por la STJUE, de fecha 21 de julio de 2011.

      2. Dicha sentencia infringe el artículo 49.5 y Anexo I Ley General de Telecomunicaciones, así como el artículo 8.2 RD 1620/2005 al establecer el procedimiento legal para la determinación del tipo aplicable que fue omitido por el acto recurrido y no considerar aplicable la correspondiente causa de revocación establecida en el artículo 219 LGT.

         Recuerda alguna de las pruebas que fueron practicadas en el proceso 119/2010, que inciden en el fallo de la sentencia. Y, por el contrario, la sentencia de instancia aplica incorrectamente el artículo 62.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo, en cuanto lo relaciona con el artículo 217.1 LGT, que no es objeto de este recurso.

         Se infringe la exigencia de notificación y publicación de los criterios de motivación que justifiquen la correlación entre los ingresos obtenido por la LGO y los gastos administrativos ocasionados por el desarrollo de las actividades de CMT.

      3. Se vulnera la doctrina establecida en nuestra sentencia de 19 de febrero de 2014 (rec. de cas. 4520/2011) que declara que no puede tener acogida la alegación que, bajo el simple argumento de ejercer una potestad discrecional, se quiere sustraer del ámbito de la revisión jurisdiccional y del control de legalidad, las actuaciones de las Administraciones públicas en que la misma se manifiesta.

         La revocación instada se apoya en el artículo 219 LGT por infringir la normativa nacional y europea al no haberse ajustado el importe de la liquidación a lo exigido por la Ley General de Telecomunicaciones y la Directiva Autorización.

         "Son múltiples los motivos que permiten la revocación en el ámbito tributario. Por citar otros supuestos podríamos referirnos a aquellas liquidaciones practicadas en base a una valoración anulada como consecuencia del recurso interpuesto por otro contribuyente, o a la liquidación de una tasa cuando no ha sido realizado el correspondiente hecho imponible al no existir actividad administrativa. En este caso, concurren nuevas circunstancias sobrevenidas, pue ha quedado acreditado que, como se explicó en la demanda, la Administración practicó nuevas liquidaciones en relación con diversos ejercicios [...] en la necesidad de aplicar «el necesario ajuste derivado del principio de equivalencia» para lo que se hace necesario mediante un modelo de análisis de costes determinar cuáles son las actividades que constituyendo el hecho imponible de la tasa ha llevado a cabo la Comisión, ha llevado a cabo la Comisión durante 2007, cuantificar cuál ha sido el coste de dichas actividades y constatar si los ingresos obtenidos han sido superiores a dicho coste. De esta forma, la propia CMT ha constatado claramente ese exceso, concluyendo la necesidad de ajuste «para cumplir el principio de equivalencia entre los ingresos y los costes de las actividades sujetas al hecho imponible de la tasa, llevando a cabo un reajuste para obtener un porcentaje que, aplicado al total de los ingresos brutos de explotación presentados por todos los operadores, dé como resultado el coste de la actividad de la CMT, porcentaje que una vez obtenido, debe sustituir al tipo de gravamen" (sic).

         Nos hallamos, dice la parte, ante la llamada "invalidez sobrevenida" del acto administrativo, "de manera que esta segunda gran motivación de la revocación regulada en el artículo 219.1 de la Ley 58/2003 tendría como presupuesto una infracción grave del ordenamiento, pudiendo ser utilizada como vía de subsanación de las eventuales carencia que pudieran llevar a plantear la primera causa de revocación anteriormente analizada. Todo ello al margen de que por esta vía, puede hacerse valer la jurisprudencia del Tribunal Supremo, siendo posible solicitar la revocación cuando el acto firme sea contrario a su posterior línea jurisprudencial sostenida por el Alto Tribunal en las Sentencias de 09.02.2012 (Recurso 5288/08 ) y de 22.02.2012 (Recurso 1267/89 [...]" (sic).

         Por último, sostiene la parte que la sentencia de instancia infringe la doctrina de esta Sala sobre el enriquecimiento sin causa contenida en una serie de sentencias que cita.

   2. - De acuerdo con nuestra más reciente jurisprudencia e, incluso, lo decidido para motivos coincidentes, en la sentencia de fecha 22 de noviembre de 2016, desestimatoria del recurso de casación 3756/2015, los referidos motivos no pueden ser acogidos.

      1. Debe recordarse que no estamos en el presente caso en presencia de la impugnación tempestiva de determinada liquidación tributaria exigida a Telefónica de España S.A.U., respecto de las cual puedan hacerse valer toda clase de pretensiones y motivos de nulidad, sustentados en argumentaciones jurídicas que quien ejercite la acción tenga por conveniente desplegar para la mejor defensa de su derecho. Desde tal punto de vista, la diferencia del presente asunto con aquéllos otros en que se ha reconocido judicialmente el derecho a la anulación de liquidaciones en diferentes ejercicios anteriores a quienes accionaron en tiempo y forma contra las liquidaciones es notable, más bien decisiva.

         Por lo tanto, el ámbito objetivo de este proceso, en la instancia y en casación, es necesariamente diferente y más restringido, pues no se analizan de un modo directo, en el proceso de instancia del que esta casación dimana, la liquidación de la Tasa General de Operadores practicada a Telefónica de España S.A.U., sino el acto administrativo posterior a la firmeza de ésta que da respuesta a la petición planteada ante la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia, a fin de que, conforme al artículo 219 LGT, iniciara un procedimiento de revocación de su Tasa General de Operadores correspondiente al ejercicio 2008. Sea cual fuere el contenido y alcance de tal potestad revisora excepcional conferida por la ley a la Administración -y al margen de que la revocación y la solicitud de declaración de nulidad de pleno derecho prevista en el artículo 217 de la propia Ley sean o no modalidades sean compatibles-, que no son de igual naturaleza que las que ésta ostenta, bajo el ulterior control por los Tribunales de Justicia, para examinar la legalidad de los actos sometidos a su juicio revisor con ocasión de los recursos ordinarios promovidos frente a tales actos.

      2. Los motivos que analizan deben ser desestimados porque, en este caso, no hay un derecho subjetivo de la parte recurrente a la revocación que pretende ( art. 219 LGT) ni cabe apreciar una infracción manifiesta de la ley, como se propugna, ni en definitiva la sentencia impugnada en casación yerra en modo alguno, ya que se atiene con rigor y exactitud a nuestra jurisprudencia sobre dicha institución jurídica. En particular, como colofón de lo expuesto, es de considerar que tampoco la sentencia del TJUE de 21 de julio de 2011 es título bastante, atendido su contenido y su restricción temporal y de fuentes aplicadas, para suponer infringida dicha sentencia en las liquidación firme y luego impugnada.

      3. La revocación, como ha dicho esta Sala con reiteración, no es una vía alternativa a la de los recursos administrativos y judiciales procedentes frente a los actos de gravamen o limitativos de derechos subjetivos. Precisamente en la sentencia de 19 de mayo de 2011 (recurso de casación 2411/2008) se especificaron los caracteres y exigencias de la institución, en los siguientes términos: "[...] QUINTO.- ...debemos aplicar el nuevo régimen de procedimientos especiales de revisión contenido en los artículos 216 y siguientes de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria y, respecto del cual, la Exposición de Motivos nos habla de "una aproximación a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, tanto en la enumeración de las causas de nulidad de pleno derecho, como en la desaparición del procedimiento de revisión de actos anulables, exigiéndose para obtener su revisión la previa declaración de lesividad y la posterior impugnación en vía contencioso-administrativa", nos dice a continuación que: "También destaca la regulación en el ámbito tributario del procedimiento de revocación para revisar actos en beneficio de los interesados".

         Pues bien, el artículo 116 de la Ley General Tributaria enumera los procedimientos especiales de revisión que son los siguientes:

         1. Revisión de actos nulos de pleno derecho.

         2. Declaración de lesividad de actos anulables

         3. Revocación.

         4. Rectificación de errores.

         5. Devolución de ingresos indebidos.

         Por tanto, se mantiene el procedimiento de revisión de actos nulos de pleno derecho para todo tipo de actos (artículo 217) en el que es posible la iniciación de oficio o a instancia del interesado (apartado 2 del referido artículo 217) y el de declaración de lesividad para los actos favorables a los interesados (artículo 218).

         Junto a tales procedimientos, la Ley General Tributaria regula en el artículo 219 la revocación de los actos de aplicación de los tributos y de imposición de sanciones.

         Debe señalarse que la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 no reguló la revocación de los actos de gravamen ni tampoco lo hizo la Ley General Tributaria de 1963. Fue la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, la que configuró esta figura en la primera versión del artículo 105.1, que, tras la redacción ofrecida por Ley 4/1999, de 13 de enero , señala que "Las Administraciones Publicas podrán revocar en cualquier momento sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las Leyes o sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico"....

         ...Finalmente, y como se ha señalado anteriormente, la Ley General Tributaria de 2003, ha regulado específicamente la figura de la revocación de los actos administrativos de aplicación de los tributos y de imposición de sanciones.

         En efecto, el artículo 219 señala:

         1. La Administración tributaria podrá revocar sus actos en beneficio de los interesados cuando se estime que infringen manifiestamente la ley, cuando circunstancias sobrevenidas que afecten a una situación jurídica particular pongan de manifiesto la improcedencia del acto dictado, o cuando en la tramitación del procedimiento se haya producido indefensión a los interesados.

         La revocación no podrá constituir, en ningún caso, dispensa o exención no permitida por las normas tributarias, ni ser contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico.

         2. La revocación sólo será posible mientras no haya transcurrido el plazo de prescripción.

         3. El procedimiento de revocación se iniciará siempre de oficio, y será competente para declararla el órgano que se determine reglamentariamente, que deberá ser distinto del órgano que dictó el acto.

         En el expediente se dará audiencia a los interesados y deberá incluirse un informe del órgano con funciones de asesoramiento jurídico sobre la procedencia de la revocación del acto.

         4. El plazo máximo para notificar resolución expresa será de seis meses desde la notificación del acuerdo de iniciación del procedimiento.

         Transcurrido el plazo establecido en el párrafo anterior sin que se hubiera notificado resolución expresa, se producirá la caducidad del procedimiento.

         5. Las resoluciones que se dicten en este procedimiento pondrán fin a la vía administrativa.

         Así pues, la revocación aparece como potestad reconocida a la Administración Tributaria para dejar sin efecto los "de gravamen o desfavorables", de tal forma que ello tiene lugar "en beneficio de los interesados".

         En cambio, no son susceptibles de revocación:

1. ) Los actos confirmados por sentencia judicial firme ( artículo 213.3 de la Ley General Tributaria).

2. ) Las resoluciones de los órganos económico-administrativos y los actos de aplicación de los tributos e imposición de sanciones sobre los que ya hubiera recaído resolución por parte de aquellos ( artículo 213.2 de Ley General Tributaria y 10.3 del Reglamento de Revisión de Actos en Vía Administrativa, aprobado por Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo).

   Por otra parte, aún cuando no hubiera sido necesario (ahí está para demostrarlo el artículo 105 de la LRJAPyPAC) las causas que pueden dar lugar a la revocación de los actos de aplicación de los tributos e imposición de sanciones son las siguientes:

   1. ) Cuando se estime que infringen manifiestamente la Ley.

      De esta forma, se incorpora a la revocación lo que en la Ley de 1963 era determinante de la revisión de actos anulables (artículo 154).

   2. ) Cuando circunstancias sobrevenidas que afecten a una situación jurídica particular pongan de manifiesto la improcedencia del acto impugnado, que tendrá su mayor aplicación en los supuestos denominados de "ilegalidad sobrevenida", como es el que surge de impugnación de una liquidación sin haber recurrido la sanción impuesta en procedimiento separado, en el supuesto de que aquella tenga éxito o en el caso de ser recurribles sólo uno de los actos.

   3. ) Cuando en la tramitación del procedimiento se haya producido indefensión a los interesados.

      Finalmente, nos hemos de referir a la cuestión de la iniciación del procedimiento, que es sobre la que gira la controversia que ha desembocado en el presente recurso de casación.

      Y pasando a hacerlo así, hemos de poner de manifiesto que el artículo 219.3 de la Ley establece que "El procedimiento de revocación se iniciará siempre de oficio."

      La declaración de la Ley, de por sí determinante, se ve reforzada por la circunstancia de que en la tramitación del proyecto de Ley en el Senado se rechazó la Enmienda 317 del Grupo Catalán que propugnaba reconocer expresamente la iniciativa del particular para la iniciación del procedimiento.

      Además, el Reglamento General de Revisión en la Vía Administrativa, aprobado por Real Decreto 5120/2005, de 13 de mayo, desarrolla la Ley de forma correcta en lo referente a la iniciación, por cuanto el artículo 10.1 establece que "El procedimiento de revocación se iniciará exclusivamente de oficio, sin perjuicio de que los interesados puedan promover su iniciación por la Administración competente mediante un escrito que dirigirán al órgano que dictó el acto. En este caso, la Administración quedará exclusivamente obligada a acusar recibo del escrito".

      La solicitud por la que promueve la iniciación del procedimiento no puede ser la consecuencia del ejercicio de un derecho de petición, pues si así fuera, y tal como puso de relieve el Consejo de Estado en el Dictamen al Proyecto de Real Decreto, la Ley Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre, determinaría no sólo la obligación de la Administración de acusar recibo de la petición, sino que además estaría obligada a hacerlo en un plazo de diez días (artículo 6.2 de la Ley Orgánica citada), así como a pronunciarse sobre su admisión dentro de los 45 días hábiles siguientes a la presentación del escrito (artículo 9.1) y, en caso de que no lo hiciese así, el silencio de la Administración tendría carácter positivo, pudiendo entenderse que la petición había sido admitida a trámite (artículo 9.2).

      Por ello, debemos entender que el artículo 219 de la Ley General Tributaria no reconoce legitimación a los particulares para iniciar el procedimiento, atribuyéndoles únicamente la posibilidad de promover esa iniciación mediante la correspondiente solicitud, de la que la Administración acusará recibo, y sin perjuicio de la tramitación subsiguiente si se inicia el procedimiento.

      Esta regulación no difiere de la jurisprudencia de esta Sala en relación con el artículo 154 de la Ley General Tributaria de 1963 , en el que se preveía la revisión de los actos en que, previo expediente, se acreditara, que "infringen manifiestamente la ley".

      En efecto, en la Sentencia de 13 de octubre de 1988 se dijo: "...Como tiene dicho esta Sala, en Sentencia de 23 de octubre de 1971 , conviene establecer que la revisión que autoriza el artículo 154 de la Ley General Tributaria , es una facultad concedida a la Administración...".

      Posteriormente, en la Sentencias de 19 de diciembre de 2002 , 28 de enero , 23 de septiembre , 4 y 7 de noviembre de 2003 y 16 de marzo de 2004 se ha declarado: "La sentencia de instancia ha aplicado el artículo 154 de la LGT (en el que funda el derecho de revisión de las Tasas giradas), pero ello es contrario al ordenamiento jurídico, pues tal artículo contiene una facultad revisora reservada a la Administración y no una legitimación para iniciar el procedimiento por parte del sujeto pasivo, atacando, por esta vía, actos que quedaron firmes por no haber sido impugnados en los plazos concedidos para ello (...).

      En el caso examinado se está, pues, ante unas Tasas firmes, no recurridas en tiempo y forma, y, aun cuando la Audiencia Nacional acude reiteradamente al citado artículo 154 de la LGT para razonar que, por la existencia de una infracción manifiesta de la Ley, es procedente la revisión de las liquidaciones, adaptando la Tasa posterior al 21 de enero de 1991 a la base señalada por la doctrina jurisprudencial, es de resaltar que dicho precepto no otorga acción ni facultad al sujeto pasivo para iniciar el procedimiento revisorio, sino que supone un supuesto de revisión de oficio de actos anulables, para la tutela del interés público, con independencia de los recursos que en su día pudieron y debieron utilizarse y no se utilizaron".

      3. Desde el punto de vista de la naturaleza de la modalidad revisora que nos ocupa -la revocación-, el elemento neurálgico que este asunto suscita, partiendo de las notas distintivas que configuran la institución (iniciativa de oficio, razones de oportunidad, falta de derecho subjetivo a la revocación), es el de la invocada infracción manifiesta de la ley que Telefónica de España S.A.U. atribuye a la liquidación.

         Desde esta perspectiva, no basta con que el acto de que se trata adolezca o pueda adolecer de vicios determinantes de su invalidación, sino que la ley exige algo más, que tal infracción sea manifiesta -al margen de los otros supuestos habilitantes de la revocación, que no hacen al caso-. Tal requisito reforzado es una exigencia de la revocación para evitar que ésta se convierta en una segunda oportunidad impugnatoria, fuera de plazo, de los actos firmes. Esto es, en el ámbito de la tensión subyacente entre los valores de la seguridad jurídica y la justicia, la ley requiere un plus de exigencia -que la infracción sea manifiesta- para que ésta segunda orille el efecto perentorio o extintivo de la primera.

         Según el diccionario de la Real Academia Española, el adjetivo manifiesto significa "descubierto, patente, claro", esto es, aquello que se puede percibir con claridad como nulo o contrario a la norma. Integrando el concepto gramatical con el jurídico, se hace preciso que la conculcación de la ley fuera originaria y no fruto de una actividad de verificación o comprobación fáctica posterior, que es justamente lo que la recurrente pretende aquí para integrar su derecho.

         Ese supuesto carácter ostentoso o palmario de la infracción de que, a juicio de Telefónica de España S.A.U., adolecería la tasa liquidada en el ejercicio 2008, se hace derivar de la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 21 de julio, a que ya se hecho mención, de la que infiere una declaración de que la tasa contravendría el Derecho de la Unión Europea. Tal afirmación no es correcta, y así lo consideró, acertadamente, la Sala de instancia. En la mencionada sentencia de 21 de julio de 2011, por la que se resuelve, en el asunto C-284/10, una cuestión prejudicial planteada por esta misma Sala, se declaró lo siguiente:

         "...El artículo 6 de la Directiva 97/13/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 10 de abril de 1997 , relativa a un marco común en materia de autorizaciones generales y licencias individuales en el ámbito de los servicios de telecomunicaciones, debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una normativa de un Estado miembro que impone a los titulares de una autorización general una tasa que se calcula con periodicidad anual sobre la base de los ingresos brutos de explotación de los operadores sujetos a ella y que se destina a sufragar los gastos administrativos relacionados con los procedimientos de expedición, gestión, control y ejecución de dichas autorizaciones, siempre que el total de los ingresos obtenidos por el Estado miembro en virtud de dicha tasa no exceda del total de los gastos administrativos mencionados, lo que corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente".

         De la citada declaración y de la jurisprudencia posterior de esta Sala que parte de ella y resuelve en consecuencia los litigios planteados -siempre frente a liquidaciones, no a intentos de revisión o revocación posterior de las que han ganado firmeza-, no deriva la consecuencia que preconiza Telefónica de España S.A.U., cual es la contradicción de la Tasa General de Operadores, concebida abstractamente, con el Derecho de la Unión Europea y, más en especial, con la Directiva 97/13/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 10 de abril de 1997, relativa a un marco común en materia de autorizaciones generales y licencias individuales en el ámbito de los servicios de telecomunicaciones, sino más bien la solución contraria.

         Sea como fuere, la sentencia no declara que la regulación de la Tasa General de Operadores fuera disconforme con el Derecho de la Unión, sino que se ajustaba a éste, siempre que se cumpliera una condición normativa de equilibrio financiero entre el conjunto de los ingresos percibidos por los Estados Miembros por razón de la tasa y los gastos administrativos relacionados con los procedimientos de expedición, gestión, control y ejecución, únicos pertinentes, declaración que, por tanto, relegaba a un momento posterior la definitiva precisión de si tal correspondencia entre lo recaudado y el coste de los servicios prestados se cumplía, confiándola, en el seno de los procesos pertinentes, al órgano judicial remitente -este Tribunal Supremo- y, por extensión, a los órganos judiciales que conocieran de reclamaciones frente a la Tasa General de Operadores.

         Además de lo anterior, es preciso significar que la citada sentencia interpreta la Directiva 97/13/CE, que no era la aplicable a la liquidación controvertida, pues fue reemplazada por la Directiva 2002/20/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa a la autorización de redes y servicios de comunicaciones electrónicas. Por tanto, es la Directiva de 2002 la vigente en el momento en que se liquidó la Tasa General de Operadores del ejercicio 2008, cuya revocación solicita Telefónica de España S.A.U. y es aquélla por la que se rige, en tanto fue adaptada a nuestro ordenamiento interno por virtud de la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones, que regula y habilita las tasas giradas en su Anexo I, bajo la rúbrica de tasas en materia de telecomunicaciones, cuyo apartado primero se dedica a la regulación de la tasa general de operadores.

      4. En definitiva, la sentencia de 21 de julio de 2011 repetidamente mencionada no puede servir de elemento revelador del pretendido carácter manifiesto de las liquidaciones en disputa, por lo que cabe sintetizar las razones que se oponen a tal consideración:

         1. La Directiva interpretada es anterior y distinta a la de efectiva aplicación.

         2. La Ley habilitante de la tasa general de la que se discrepa también sucedió en el tiempo a la que amparó las liquidaciones que dieron lugar al proceso en que se planteó tal cuestión prejudicial.

         3. La repetida sentencia del TJUE no declara la disconformidad de la tasa, en sí misma, con la Directiva de 1997, sino en la medida en que en un proceso judicial se acredite la ruptura de la correspondencia o equilibrio a que hemos hecho mención.

         4. Lo declarado por este Tribunal Supremo en la sentencia de 15 de febrero de 2012, pronunciada en el recurso de casación nº 5033/04, quedó restringido a la tasa girada en el ejercicio 2000, sin que el juicio de valor allí establecido, en que se funda el fallo estimatorio, sobre la renuencia de la Administración a facilitar "...el dato relativo a los gastos soportados por la CMT durante el ejercicio 2000 por la aplicación del régimen de licencias y autorizaciones generales, ni el de los ingresos y gastos presupuestados por la tasa" y la relevancia que tal conducta tuvo para dar por acreditado procesalmente el quebrantamiento del equilibro entre los ingresos y los gastos relacionados con la TGO, sea trasladable a ejercicios posteriores.

         Conclusión de todo lo anterior es que, de aceptar -a efectos puramente dialécticos- que la hubiera, la infracción a la ley no podría sea calificada de manifiesta, que es el requisito que abre la puerta a la posible revocación ( art. 219 LGT), cuando esa denunciada falta de concordancia entre los ingresos y los gastos generales de la tasa del ejercicio concernido -en este caso, de 2008- no es un dato intrínsecamente presente en la liquidación misma y que revele de modo patente y originario la contravención legal con evidencia, de forma inherente, toda vez que la sedicente ilegalidad sólo la podría aportar una actividad probatoria posterior a la liquidación misma.

      5. Los razonamientos expuestos conducen al rechazo de los motivos segundo y tercero, siendo de añadir que no cabe hablar de vulneración del artículo 6 de la Directiva 97/13/CE, como se interpreta por la sentencia del TJUE de 21 de julio de 2011, así como la jurisprudencia del Tribunal Supremo que deriva de ella, cuando tal Directiva no regía en el periodo 2008, ni tampoco de la mencionada sentencia del TJUE, en tanto la tesis de Telefónica de España S.A.U. parte del presupuesto erróneo de que en ella se declara la ilicitud de la tasa por contravención de la Directiva, lo que dista de ser cierto.

         Además, reiteramos, el artículo 219 de la LGT no ofrece a los contribuyentes un derecho subjetivo a la revocación de los actos desfavorables como alternativa a la impugnación por la vía de los recursos procedentes y, en lo atinente al requisito de la infracción manifiesta de la ley como presupuesto de admisión y reconocimiento de la revocación, es obvio que no concurre aquí, siendo bastante para sintetizar la necesidad jurídica de apreciar su falta de concurrencia el hecho de que la alegada vulneración, por las sucesivas liquidaciones de la Tasa General de Operadores de otros años, de la citada Directiva de 1997, sería inane atendida su inaplicabilidad al caso, al margen de que sólo puede ser manifiesta una infracción que no dependa, para apreciarse, de una ulterior fijación de los hechos y las pruebas en el seno de un procedimiento administrativo o judicial posterior, pues tal necesidad desmiente, por sí sola, el carácter pretendidamente manifiesto de la infracción.

         Desde esta perspectiva, es conforme a la naturaleza de la revocación, la resolución de la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia que acordó no iniciar un procedimiento de revocación de la liquidación con fundamento, entre otras razones, en que las nuevas liquidaciones de la Tasa General de Operadores de los ejercicios 2004 y 2005, a las que se refería Telefónica de España S.A.U., fueron iniciadas para el cumplimiento de las sentencias de este Tribunal que anulaba las inicialmente giradas y que, por ende, no podían considerarse una circunstancia sobrevenida, a los efectos del artículo 219 LGT.

         Como acertadamente, argumenta la resolución impugnada en el recurso contencioso-administrativo, el concepto de ilegalidad sobrevenida a que se refiere el precepto exige: 1º) la existencia de un acto administrativo que, en el momento de dictarse, cumple los requisitos de validez previstos en el ordenamiento jurídico; y 2º) la producción de un hecho posterior que determina la invalidez. Y la circunstancia sobrevenida que se alegaba consistía en la actuación de la Comisión de los Mercados y de las Telecomunicaciones tras la anulación por el Tribunal Supremo de anteriores liquidaciones por razones que ya concurrían en el momento de dictarse. Por consiguiente, en todo caso, se trataría de circunstancias anteriores que hubieran motivado la anulación de la liquidación de 2008.

         QUINTO .- La alegada infracción de la doctrina del enriquecimiento injusto.

         Los argumentos expuestos suponen también el rechazo de la infracción de la doctrina de la doctrina del enriquecimiento injusto y la jurisprudencia del Tribunal Supremo que la configura (se citan al efecto las sentencias de 15 de abril de 2002, 28 de abril de 1989, 13 de junio de 2012 y 28 de junio de 2013), así como de los principios de buena fe y equidad, que encierra una petición de principio, haciendo supuesto de la cuestión. Pues lo cierto es que el enriquecimiento sin causa se habría producido por el hecho de haberse hecho cobro la Administración de unas cantidades, en concepto de tasa general de operadores, a cuya devolución no accede. Con tal conducta podrá haber un enriquecimiento, en sentido material, pero éste no es injusto ni carece de causa, pues es el resultado de haber recaudado el importe de unas tasas que, es de decirlo una vez más, no fueron impugnadas en tiempo y forma. Una vez firmes los actos que amparaban su recaudación, el reintegro se pretende sustentar en la ilegalidad de su exacción, única causa que podría justificar, en este caso, la consideración como injustos de los ingresos captados. Pero fallida la premisa, no sólo por la firmeza de las liquidaciones sino por la improcedencia de la solicitud de revocación, no cabe hablar de enriquecimiento injusto ni de infracción en la sentencia impugnada de tal principio general, como tampoco de los de equidad o buena fe.

         SEXTO .- Decisión de la Sala.

         Los razonamientos expuestos justifican el rechazo de todos los motivos de casación, la desestimación del recurso y, conforme al artículo 139 LJCA, la imposición de las costas a la recurrente. Si bien, la Sala, haciendo uso de la facultad que reconoce el apartado 3 de dicho precepto, señala como cantidad máxima por dicho concepto la cifra de 8.000 euros.

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de casación interpuesto por la representación procesal de Telefónica de España, S.A.U. (TESAU), contra la sentencia, de fecha 6 de noviembre de 2015, dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 147/2014. Sentencia que confirmamos, al tiempo que imponemos las costas causadas en el recurso a la recurrente, si bien que limitadas en su cuantía máxima a la indicada cifra de 8.000 euros.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la coleccion legislativa.

Así se acuerda y firma.

Nicolas Maurandi Guillen Emilio Frias Ponce Jose Diaz Delgado Jose Antonio Montero Fernandez Francisco Jose Navarro Sanchis Juan Gonzalo Martinez Mico Rafael Fernandez Montalvo PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Rafael Fernandez Montalvo, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Letrado de la Administración de Justicia, certifico.