STS 2635/2016, 15 de Diciembre de 2016
| Ponente | MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZ |
| ECLI | ES:TS:2016:5390 |
| Número de Recurso | 2269/2015 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Número de Resolución | 2635/2016 |
| Fecha de Resolución | 15 de Diciembre de 2016 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En Madrid, a 15 de diciembre de 2016
Esta Sala ha visto el recurso de casación nº 2269/2015, interpuesto por el Sr. Letrado de los Servicios Jurídicos de la Junta de Andalucía en representación y defensa de dicha Administración, contra la sentencia de 7 de mayo de 2015, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, en su recurso nº 358/2012 , sobre medio ambiente. Ha sido parte recurrida la ASOCIACIÓN DE JÓVENES AGRICULTORES DE SEVILLA (ASAJA), representada por el Procurador D. Luciano Rosch Nadal, asistido del Letrado D. Emilio Vieira Jiménez-Ontiveros.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Mariano de Oro-Pulido y Lopez
Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, se ha seguido el recurso contencioso administrativo número 358/2012 , a instancia de LA ASOCIACIÓN AGRARIA DE JÓVENES AGRICULTORES DE SEVILLA (ASAJA-SEVILLA), representada por el Procurador D. José López de Lemus, asistido del Letrado D. Emilio Vieira Jiménez-Ontiveros, contra el Decreto 73/2012, por el que se aprueba el Reglamento de Residuos de Andalucía, publicado en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía nº 181 de 26 de Abril de 2012.
Ha sido parte demandada la CONSEJERÍA DE MEDIO AMBIENTE DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA, bajo la representación y defensa de la Sra. Letrada de sus Servicios Jurídicos D.ª María Luisa Amate Ávila.
La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía dictó Sentencia, con fecha 7 de mayo de 2015 , cuyo fallo es del siguiente tenor literal:
«Que estimando, como estimamos, parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el Decreto expresado en el fundamento de derecho de esta sentencia, debemos anular y anulamos, sus artículos 65.2.c), 137.4.d) y 137.5.m.8º, desestimando el recurso en todo lo demás, sin hacer expresa condena en costas ".
Contra dicha Sentencia se prepara, por la LETRADA DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA, en representación y defensa de dicha Administración, primero ante la Sala " a quo ", y se interpone, después ante esta Sala, recurso de casación.
Mediante providencia de esta Sala de 2 de octubre de 2015 se acordó declarar la admisión del recurso de casación interpuesto por la Sra. Letrada de la Junta de Andalucía en representación y defensa de dicha Administración, así como la remisión de actuaciones a la Sección Quinta , conforme a las reglas de reparto de asuntos.
Por diligencia de ordenación de 23 de octubre del mismo año, se convalidaron las actuaciones practicadas, acodándose en dicha diligencia hacer entrega de copia del escrito de interposición del recurso a la representación procesal de la Asociación de Jóvenes Agricultores de Sevilla (ASAJA-SEVILLA), para que, en el plazo de treinta días, formalizase su escrito de oposición. Trámite que fué evacuado por el Procurador Sr. Rosch Nadal en la representación que ostenta de la referida Asociación.
Acordado señalar día para la votación y fallo, fué dictada providencia el 15 de junio de 2016, fijando a tal fin el día 19 de julio del mismo año, señalamiento que fue dejado sin efecto al objeto de resolver junto con otros recursos que guardan conexión con el mismo, señalándose de nuevo para el día 4 de octubre de 2016, continuando la deliberación hasta el día 29 de noviembre de 2016.
Se impugna en el presente recurso de casación nº 2269/2015 la sentencia que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, dictó el 7 de mayo de 2015 , por la que se estimó parcialmente el recurso interpuesto por la Asociación Agraria de Jóvenes Agricultores de Sevilla -ASAJA- contra el decreto 73/2012, de 20 de marzo, que aprueba el Reglamento de Residuos de Andalucía, anulando los artículos 65.2.c ), 137.4.d ) y 137.5.m.8 º, desestimando el recurso en todo lo demás.
Contra esa sentencia ha interpuesto recurso de casación la Junta de Andalucía, en el que esgrime dos motivos de casación, formulados ambos, al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de ésta Jurisdicción , en los que se combaten las razones tenidas en cuenta por la Sala de instancia para anular los citados preceptos.
Conviene ante todo señalar que contra el referido Decreto 73/2012, se interpusieron primero diversos recursos contencioso-administrativos, y después de casación, que hemos resuelto por sentencias de ésta misma fecha.
En el primer motivo, relativo al artículo 65.2.c) del Decreto impugnado, se denuncia la infracción del artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común por indebida aplicación e interpretación de los artículos 32.5.b ) y 31.2 de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de Residuos y Suelos Contaminados .
El motivo coincide con el noveno formulado también por la Junta de Andalucía en el recurso de casación nº 1793/2015, resuelto como antes hemos dicho por sentencia de ésta misma fecha, a la que nos remitimos.
Según la Comunidad autónoma, este precepto tiene su sustento en el artículo 31.2 de la Ley 22/2011 , que recoge que los sistemas de responsabilidad podrán ser obligados, entre otros aspectos, a ofrecer información accesible al público sobre en qué medida el producto es reutilizable y reciclable (letra c) y proporcionar información sobre la puesta en el mercado de productos que con el uso se convierten en residuos y sobre la gestión de estos (letra d), concluyendo que el precepto anulado de la norma reglamentaria trata de garantizar la participación activa de todos los sistemas de gestión en la financiación de las campañas de sensibilización e información, tratando así de garantizar el cumplimiento de las obligaciones impuestas por la norma legal citada.
Por su parte, el escrito de oposición sostiene que de la literalidad de los citados artículos 31.2 y 32.5 de la Ley 22/2011 no puede deducirse la existencia de la obligación financiera que quiere imponer la Junta de Andalucía, pues no puede admitirse la afirmación que se desliza en el recurso de que " el deber de financiación se encuentra directamente vinculado a la obligación principal de suministro de información " porque tal vinculación sólo está en la voluntad de la recurrente, y no en la realidad del Derecho.
El Tribunal Superior de Justicia de Andalucía estimó la petición, anulando el citado precepto. En concreto, con argumentos que compartimos, el Tribunal se remite a su Sentencia, de 27 de febrero de 2015 -dictada en el procedimiento 364/2012 que tenía también por objeto un recurso directo frente al Reglamento de Residuos de Andalucía-: "De lo expuesto debemos concluir que más allá de la gestión de los residuos, obligación principal de los sistemas de gestión, también la ley contempla como obligación de los sistemas de gestión la de realizar una labor informativa. Ahora bien, nada impone la ley sobre ese deber financiero que se extrae del apartado impugnado, ni que esas obligaciones de información tengan que realizarse necesariamente con la administración autonómica o en la forma por ella dispuesta. De modo que más allá de los acuerdos de colaboración que puedan concertar, sí debemos acoger en este punto la pretensión anulatoria y declarar la nulidad del artículo 65.2.c)".
Así las cosas obligado resulta remitirnos a lo dicho en nuestra sentencia de ésta misma fecha, recaída en el citada recurso de casación 1793/2015 , en la que hemos sostenido que el precepto impugnado, no recoge la obligación de los Sistemas Colectivos de financiar las campañas de sensibilización, haciendo referencia a la obligación de informar a los consumidores sobre la reutilización o reciclaje del producto que adquieran, así como de informar sobre ciertas cuestiones relativas a la puesta en el mercado de productos.
En suma, contrariamente a lo sostenido por la Administración recurrente, nada tienen que ver las campañas de sensibilización con proporcionar información sobre la reutilización o reciclaje de los productos, o sobre los productos puestos en el mercado.
En el segundo motivo de casación, relativo a la anulación de los artículos 137.5 m) 8º y 137.4. d) del Reglamento de Residuos , se denuncia infracción del artículo 25 de la Constitución en relación con los artículos 127 y 129 de la Ley 30/1992 -principios de legalidad y tipicidad- en base a una indebida aplicación e interpretación de lo dispuesto en los artículos 46.3 m) de la Ley 22/2011 , 34.3 m) de la Ley 10/1998 y artículo 157 de la Ley 7/2007, de 9 de julio, de Gestión Integral de la Calidad Ambiental .
A la anulación de éstos preceptos se dedica el fundamento de derecho tercero de la sentencia de instancia.
Por lo que se refiere a la impugnación del artículo 137.5.m) 8º, que considera infracción grave para los sistemas de responsabilidad ampliada del productor del producto "la demora o el impago reiterado por los sistemas de gestión a los gobiernos locales", la sentencia transcribe lo ya declarado por la Sala de instancia en su anterior sentencia de 26 de marzo de 2015 -recurso 361/2012 - en la que se señala, de acuerdo con la doctrina constitucional, que la exigencia de reserva de Ley en materia sancionadora implica que la Ley debe contener la determinación de los elementos esenciales de la conducta antijuridica, de suerte que al reglamento sólo pueda corresponder, en su caso, el desarrollo y precisión de los tipos de infracciones previamente establecidas por norma legal, lo que la lleva a declarar la nulidad de la referida infracción.
Según la Junta de Andalucía dicha infracción tiene su cobertura en los artículos 46.3.m) de la Ley 22/2011 y 34.3. m) de la Ley 10/1998 , en cuanto que ambos preceptos recogen expresamente y tipifican, por tanto, como infracción administrativa, el incumplimiento por parte de los sistemas de responsabilidad ampliada del productor del producto de las obligaciones que legalmente le sean exigibles, ya por contemplarlas la Ley 22/2011, su normativa de desarrollo, o bien las condiciones impuestas en la propia autorización.
La cuestión plantada ha sido ya resuelta, por ésta Sala y Sección en la sentencia de ésta misma fecha, dictada en el ya citado recurso de casación nº 1793/2015 , interpuesto asimismo por la Junta de Andalucía ahora recurrente, a la que expresamente nos remitimos, dando por reproducidas las razones por las que hemos desestimado un motivo similar al actual.
En dicha sentencia, referida a diversas infracciones del Reglamento impugnado, entre otras la ahora cuestionada, después de traer a colación en su fundamento décimonoveno, la doctrina constitucional que refrenda la doble vertiente -material y formal- del derecho fundamental a la legalidad sancionadora y su aplicación matizada en éste ámbito punitivo, y de analizar las consideraciones tenidas en cuenta por las partes, concluye afirmando en su fundamento vigesimoprimero que "las infracciones anuladas no podrían considerarse legales, pues tipifican el incumplimiento de obligaciones de sistemas colectivos que carecen de amparo normativo. Ésto es, considera como conductas sancionables el incumplimiento de obligaciones que o bien son obligaciones impuestas por el Reglamento de Residuos de Andalucía a los sistemas colectivos sin amparo normativo, o bien son obligaciones imputables a otros operadores del sector, pero nunca a los sistemas colectivos".
Otro tanto hay que decir de la infracción prevista en el artículo 137.4 d) del Reglamento, en cuanto establece que tiene la consideración de falta muy grave, "la comisión, en un año, de más de dos infracciones graves, cuando así haya sido declarado por resolución firme".
En efecto, dicha infracción, en contra de lo alegado por la representación procesal de la Administración recurrente, no encuentra cobertura en el artículo 157 de la Ley de Andalucía 7/2007, de 9 de julio , de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental, relativo a la graduación de las sanciones, pues una cosa es la infracción, esto es, la acción u omisión antijurídica y culpable para la que el ordenamiento jurídico administrativo prevé la imposición de una sanción, y otra distinta la graduación de la sanción, es decir, la operación consistente en adecuar la sanción que corresponde imponer, dentro de los márgenes previstos por el tipo infractor aplicable, a la gravedad de la infracción cometida, para lo que deberá tenerse en cuenta los criterios establecidos por las normas, que es precisamente lo que realiza el citado artículo 157 en su apartado 3 , al disponer que "en caso de reincidencia en un periodo de dos años, la multa correspondiente se impondrá en su cuantía máxima".
En definitiva, el precepto a cuyo amparo pretende acogerse la Administración recurrente no permite el establecimiento de nuevas infracciones, y sí, tan sólo, la graduación de las sanciones.
Procede, pues, desestimar el presente recurso de casación.
Desestimado en su integridad el presente recurso de casación, procede imponer las costas causadas a la Administración recurrente, conforme determina nuestra Ley Jurisdiccional -Artículo 139.2-. Ahora bien, cabe asimismo limitar su cuantía, por lo que las costas, por todos los conceptos, no podrá exceder de la cantidad de 3.000 euros, más IVA, atendiendo a la índole del asunto y a la actividad desplegada por las partes - artículo 139.3 -.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido : 1º.- No ha lugar al recurso de casación nº 2269/2015 interpuesto por la Junta de Andalucía contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, de 7 de mayo de 2015, recaída en el recurso nº 358/2012 . 2º.- Condenar a la parte recurrente a las costas procesales, en los términos señalados en el último fundamento jurídico de ésta resolución.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la coleccion legislativa.
Así se acuerda y firma.
Jose Manuel Sieira Miguez Rafael Fernandez Valverde Octavio Juan Herrero Pina Juan Carlos Trillo Alonso Wenceslao Francisco Olea Godoy Ines Huerta Garicano Cesar Tolosa Tribiño Jesus Ernesto Peces Morate Mariano de Oro-Pulido y Lopez PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Mariano de Oro-Pulido y Lopez, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.
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