STS 2416/2016, 11 de Noviembre de 2016

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha dictó, con fecha 22 de junio de 2015, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 280 de 2013 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que ESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Darío , D. Hernan y D. Nazario contra la aprobación definitiva de la revisión de las normas subsidiarias de la localidad de Cifuentes (Guadalajara), publicada en el BOP de Guadalajara de 10 de agosto de 2012 y en su virtud, declaramos la nulidad la nulidad de la citada disposición general , todo ello con expresa imposición de las costas causadas en esta instancia a las partes demandadas, que deberán abonar por mitad».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico cuarto: «Pasando ya al examen del segundo motivo impugnatorio, debe señalarse que la parte alega que la publicación de la disposición general en fecha 10 de agosto de 2012, una vez transcurridos once años desde su aprobación carece de justificación legitima. A este respecto la parte actora aporta un informe pericial donde procede a realizar una comparación entre los criterios justificativos de la necesidad de la revisión del planeamiento existente contenida en la memoria justificativa y la situación existente a la fecha en que se procede a su publicación, transcurridos más de 11 años.

»En concreto en la memoria justificativa se destacan como objetivos a corregir la insuficiencia de equipamiento comercial y sanitario, la carencia de suelo urbano y urbanizable que permita un desarrollo natural del crecimiento del núcleo ya que el suelo urbano calificado en las N.N.S.S se encuentra casi agotado, necesidad de orientar la vocación industrial de la localidad y por ultimo atender a la creación de estructuras de ocio y turismo, señalándose como factores del crecimiento demográfico la vuelta de emigrantes, el regreso de oriundos del lugar en periodo vacacionales, la alternativa de segunda residencia y el crecimiento natural así como la posibilidad de implantaciones industriales.

»Por su parte el perito de la parte actora destaca en su informe que en el periodo que se procede a al redacción del plan existe una disminución de la población, que se ha mantenido después sin que se objetiven datos para entender que esa tendencia vaya a revertirse, así mismo destaca la importancia del aumento de suelo que pasa a adquirir la condición de urbano o urbanizable frente al preexistente, aumento que cifra en un 66'79% cuando lo cierto es que en la propia revisión se recogía la existencia de parcelas de suelo urbano que se encuentran desarrolladas al 10 o al 20% y que hay parcelas de suelo urbano, aproximadamente unas 400 no edificadas, entendiendo que a la vista de la situación que afecta a la economía y en concreto al sector inmobiliario, no parece procedente llevar a cabo la importante recalificación que se plantea en la disposición general combatida.

»La parte demanda destaca que los actores carecen de legitimación para cuestiones las previsiones iniciales que justificaron la adopción de la medida, por cuanto incluso para la propia Administración competente para la aprobación definitiva puede llevar a cabo ese control, con arreglo a la previsión contenida en el artículo 37.4 de la LOTAU. La tramitación cumple con la totalidad de exigencias, incluida la existencia de memoria justificativa e informe de evaluación ambiental».

Continúa el Tribunal a quo con las siguientes declaraciones contenidas en el fundamento jurídico quinto de la sentencia recurrida: «Resulta necesario al objeto de centrar el debate, destacar por un lado que si bien la parte actora hace mención en la fundamentación jurídica a la ausencia de documentos relativos a la memoria o informe de sostenibilidad ambiental, tales indicaciones no se encuentran corroboradas con ocasión del examen del expediente. Por otro lado resulta ciertamente relevante que la parte actora en ningún momento procede a negar la realidad de los datos utilizados por el perito de la parte actora, lo que convierte la cuestión en un problema de naturaleza ciertamente jurídica.

»A este respecto resulta interesante la cita de nuestra sentencia de fecha 9 de diciembre de 2014, recaída en el P.O. 278/2011 , relativa a la impugnación del POM de la localidad de Talavera de la Reina. En concreto el Fundamento de Derecho de la citada Resolución señala: Se predica a continuación el sobredimensionamiento del POM, que devendría totalmente injustificado, sobre todo tras el cambio normativo desde la Ley 10/2003 de medidas urgentes de liberalización en sector inmobiliario y transportes hacia la Ley del Suelo de 2007, trasplantada al texto refundido en el Real Decreto Legislativo 2/2008 (LA LEY 8457/2008). En el entendimiento de la actora, no se puede clasificar como suelo urbanizable el suelo rústico para el que no se prevea transformación en los siguientes doce años, siendo así que las previsiones del plan eran por completo irreales, al establecer un crecimiento desmesurado de población y viviendas, contrario a la letra y al espíritu del art. 24.1.a) LOTAU.

» Sin embargo, resulta indispensable partir de la potestad discrecional de la Administración planificadora urbanística que, dentro de las varias opciones posibles, escoge aquella que entiende más ajustada a la realidad del tiempo en que se planifica y a la previsión de futuro sobre crecimiento demográfico, físico, económico, etc. Evidentemente, discrecionalidad no equivale a arbitrariedad, por lo que habrá que ver la justificación que se proporciona en el POM de Talavera para cuanto venimos exponiendo.

» Como se encarga de pormenorizar la Defensa Letrada del consistorio talaverano, con cita literal de la memoria justificativa del plan aprobado, el crecimiento previsto en aquel momento para Talavera pivotaba entre la clara orientación al norte de la ciudad, el cierre de suelo urbano por el sur con la variante a la que antes nos hemos referido, y las posibilidades abiertas a este y oeste si la infraestructura llamada a ser de total referencia para la localidad y su entorno -la línea ferroviaria de alta velocidad- se demoraba en el tiempo. Además, se razonaba acerca de la apuesta por consolidar con urbanización y edificación adecuadas las estructuras urbanísticas a la sazón irregulares.

» Se reconocen, así, claramente las incertidumbres que en aquel momento de estudio, elaboración e incluso aprobación del POM planeaban sobre la evolución futura de la zona. Por eso es más que razonable relativizar las previsiones concretas que hablaban de número de viviendas y habitantes de futuro, o de posible futuro, dada la condición de mero proyecto evolutivo que tendría esta cuestión. Pensar en una población de cien mil habitantes a corto o medio plazo para una localidad de entre ochenta mil y noventa mil en aquellos momentos (por ejemplo, los ochenta y nueve mil habitantes de derecho se rozaron en 2009, según certificado suscrito por el Sr. Secretario General del Ayuntamiento en ramo de prueba de la parte demandante, desde los casi ochenta y cuatro mil de 2006) no resulta descabellado. Es verdad que probablemente se fiaba buena parte de esa evolución a la implantación de la estación del AVE, que por mor de la crisis económica mantenida en el tiempo se ha ido retrasando. Pero cuando se trata de una previsión a medio plazo, con la expectativa a la que venimos refiriéndonos, respecto de la cual, además, se ignoraba si finalmente podría soterrarse, es difícil ajustar las cifras de suelo urbanizable.

» En resumen, este motivo de impugnación debe decaer porque se considera suficientemente motivada o justificada la elección del modelo determinado de crecimiento escogido por la Corporación, primero, y por la Administración Autonómica, al aprobar después el POM. Que a medida que transcurra el período de previsión normal -los doce años de rigor- puedan variar las expectativas e incluso frustrarse en buena medida no empece para que proceda anular un instrumento de planeamiento razonablemente justificado.

»La traslación de las ideas expresadas en ese fundamento al asunto ahora enjuiciado nos permite alcanzar la conclusión de que debe estimarse la pretensión aquí ejercitada y ello por la indudable trascendencia que debe darse al hecho de que por parte de la Corporación Local se decidiera mantener en situación de ineficacia la disposición general combatida durante un periodo próximo a los doce años a los que se refiere la citada sentencia. Ciertamente el ámbito de discrecionalidad que debe otorgarse a la corporación local a la hora de establecer su planificación futura permite entender que es posible que las previsiones contenidas en la planificación inicial partieran de unas premisas que no se han cumplido y si bien la memoria justificativa resulta ciertamente parca a la hora de establecer los datos que permitieran sostener las necesidades justificativas de una ampliación tan importante del suelo urbano y urbanizable, no puede negarse que en la fecha en que se procede a su aprobación pudiera existir una intención legítima de adelantar la configuración urbanística de la localidad a las necesidades que se objetivaban. Pero lo cierto es que esa discreccionalidad deriva en auténtica arbitrariedad desde el momento en que la Administración deja transcurrir un plazo de tiempo tan extenso que determina que lo que era una previsión de futuro queda plenamente refutada por las circunstancias del presente y sin que se proceda a justificar en modo alguno en esta sede jurisdiccional que existen datos que permiten entender que la aplicación de la norma en el año 2012 pueda realmente basarse en que las previsiones establecidas como justificativas de la revisión de las normas subsidiarias que se realizaron en el año 2001».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal del Ayuntamiento de Cifuentes presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió mediante diligencia de ordenación de fecha 4 de septiembre de 2015, en la que se mandó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurridos, Don Darío , Don Hernan y Don Nazario , representados por la Procuradora Doña Pilar Moyano Núñez, y la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, representada por el Procurador Don Francisco Velasco Muñoz-Cuéllar, y, como recurrente, el Ayuntamiento de Cifuentes, representado por la Procuradora Doña Purificación Bayo Herranz, al mismo tiempo que ésta presentó, con fecha 27 de octubre de 2015, escrito de interposición de recurso de casación.

El recurso de casación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Cifuentes se basa en cuatro motivos, esgrimidos los tres primeros al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción y el último al del apartado a) del mismo precepto; el primero por haber infringido la Sala de instancia lo establecido en los artículos 70.2 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local , 2.3 del Código civil , 9.3 de la Constitución y las sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo, que se citan y transcriben, ya que la falta de publicación de las Normas Subsidiarias de Planeamiento hubiera sido determinante de su ineficacia pero nunca de su nulidad; el segundo porque la Sala a quo ha conculcado el principio de legalidad y la doctrina jurisprudencial que lo define, al haberse remitido a otra sentencia del propio Tribunal Superior de Justicia (Sala de lo Contencioso-Administrativo) relativa a un instrumento de planeamiento de otro municipio, ya que, si bien ante el uso de una potestad discrecional, como es la de planeamiento urbanístico, rige el principio de oportunidad, para enjuiciar las disposiciones aprobadas en uso de la indicada potestad debe aplicarse el principio de legalidad y no el de oportunidad; el tercero por haber vulnerado la Sala sentenciadora lo establecido en los artículos 70.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local , 2 del Código civil y 9.3 de la Constitución , en relación con el artículo 42.2 del Decreto Legislativo 1/2010, de 18 de mayo , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha, dado que, conforme a estos preceptos, es un deber legal la publicación de las normas urbanísticas, de modo que el cumplimiento de tal deber no puede ser tachado de contrario a la finalidad misma de la norma jurídica que se publica, y así lo ha declarado la doctrina jurisprudencial recogida en las sentencias que se citan y transcriben, de modo que no cabe tachar de arbitraria la publicación de unas normas cuando se está dando cumplimiento a un mandato legal; y, finalmente, el cuarto por haber actuado la Sala de instancia con abuso de jurisdicción, al haber declarado la nulidad de las normas urbanísticas sin motivación alguna, lo que se encuadra en el apartado a) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción , y así finalizó con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se declare que es conforme a derecho la resolución de fecha 2 de julio de 2001 de la Comisión Provincial de Urbanismo por la que se aprobó definitivamente la Revisión de las Normas Subsidiarias de Planeamiento en Cifuentes, publicada en el Boletín Oficial de la Provincia nº 96, de 10 de agosto de 2012.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, las actuaciones se remitieron a esta Sección de la Sala por venirle atribuido su conocimiento conforme a las vigentes normas de reparto, y, una vez recibidas en esta Sección, se convalidaron mediante diligencia de ordenación de fecha 28 de enero de 2016, en la que se mandó dar traslado a las representaciones procesales de los comparecidos como recurridos para que, en el plazo de treinta días, formalizasen por escrito su oposición al indicado recurso de casación, lo que llevó a cabo la representante procesal de Don Darío , Don Hernan y Don Nazario con fecha 1 de marzo de 2016, y sin que formulase oposición el representante procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, por lo que se le tuvo por decaído en su derecho mediante diligencia de ordenación de fecha 29 de marzo de 2016.

La representante procesal de los recurridos, que actuaron como demandantes en la instancia, se opone a los motivos de casación alegados por el Ayuntamiento recurrente porque el objeto del pleito no fue la publicación de las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipales sino la aprobación definitiva de su Revisión, de modo que no se cuestionó que dichas Normas Subsidiarias no fuesen eficaces mientras no se publicaron, ya que ello resulta evidente, sino que se impugnaron las propias Normas Subsidiarias debido a la irrealidad de lo expuesto en su Memoria justificativa y a su falta de necesidad, según lo acredita el hecho de no haberse procedido a su publicación durante doce años, y por consiguiente huelga toda la doctrina jurisprudencial que se transcribe acerca de la publicación de las normas urbanísticas, y otro tanto sucede con el segundo motivo al expresar que la sentencia recurrida se basa en motivos de oportunidad, cuando no es así sino que, por el contrario, la declaración de nulidad de dichas Normas se hace por razones de estricta legalidad al ser inciertos los datos en los que se sustenta la revisión de las Normas Urbanísticas aprobadas, como se acreditó en el proceso, y por ello la Sala de instancia declara nula dicha revisión al resultar arbitraria, y, respecto del tercer motivo, no cabe duda que es un mandato legal el que exige la publicación en el diario oficial de las Normas Urbanísticas, si bien no es el cumplimiento de tal deber lo que se ha enjuiciado sino que ese lapso de tiempo de doce años en publicar las normas urbanísticas demuestra que no concurrían las razones de necesidad esgrimidas para proceder a su aprobación, sin que se haya impugnado dicha publicación sino las propias Normas Urbanísticas, y, finalmente, en cuanto al cuarto motivo de casación, olvida la recurrente que todos los actos y disposiciones administrativas, aunque gocen de una presunción de legalidad, están sujetos, si media su impugnación en sede jurisdiccional, a la revisión de su legalidad por los Juzgados y Tribunales competentes, quienes tienen la potestad de declararlos ilegales y no conformes a derecho si procede, como ha sucedido en el supuesto enjuiciado, con lo que no se ha producido abuso de jurisdicción, y así terminó con la súplica de que se desestime el recurso de casación con imposición de costas al Ayuntamiento recurrente.

Formalizada la oposición al recurso de casación exclusivamente por la representación procesal de quienes actuaron como demandantes en la instancia y decaída en su derecho la Administración autonómica comparecida como recurrida, las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 26 de octubre de 2016, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,

La representación procesal del Ayuntamiento recurrente, al articular los cuatro motivos de casación que esgrime, arranca de un presupuesto inexacto, que, como veremos, va a ser determinante de la improsperabilidad de los tres primeros, ya que el cuarto se invoca al amparo del apartado a) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción , por entender que la Sala de instancia ha decidido con abuso de jurisdicción por haber declarado radicalmente nula la Revisión de las Normas Subsidiarias de Planeamiento del Municipio sin haberlo motivado.

El defecto de motivación de una sentencia no es un abuso de jurisdicción ni un exceso en el ejercicio jurisdiccional sino un vicio de la sentencia que debería, en su caso, denunciarse al amparo del apartado c) del mismo precepto por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, pero lo que no cabe negar a la Sala es su potestad para enjuiciar una disposición de carácter general, cual es un instrumento de ordenación urbanística, dado que ese es precisamente su cometido conforme a lo establecido concordadamente en los artículos 106.1 y 117.3 de la Constitución , 1 , 2 , 6 , 7 y 10 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa .

Si lo que incorrectamente se plantea en el cuarto motivo de casación es la falta de motivación de la sentencia y, por tanto, que está incursa en ese vicio proscrito por el artículo 120.3 de la Constitución y concordantes de la Ley de Enjuiciamiento civil, basta su lectura para evidenciar que no es cierta esa denuncia, y, en consecuencia, ese cuarto motivo de casación resulta inadmisible por un defectuoso planteamiento o, en cualquier caso, claramente desestimable, dado lo establecido en el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , que sanciona con la nulidad de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, y así lo debe declarar el órgano jurisdiccional que las enjuicia, conforme a lo dispuesto por el artículo 70.1.a) de la Ley de esta Jurisdicción , citado indebidamente por el recurrente como precepto infringido por la Sala sentenciadora.

Los demás motivos de casación deben correr igual suerte porque parten de la premisa de que el Tribunal de instancia enjuicia el llamativo retraso en publicar las Normas Subsidiarias de Planeamiento del Municipio y declara que son contrarias a derecho por haberse incurrido en esa demora de publicación, cuando ello no es así, sino que la Sala sentenciadora lo que deduce de esa demora de doce años en la publicación de la Revisión de las Normas Subsidiaria de Planeamiento, junto a otras pruebas practicadas, como la pericial, es que los hechos y razones expresados en la Memoria justificativa de su aprobación no son ciertos y, por consiguiente, la potestad indiscutible de planeamiento urbanístico, que ostentan las Administraciones que han concurrido a su aprobación, ha sido ejercitada arbitrariamente y, por consiguiente, en contra de lo establecido en la Constitución y las leyes, que establecen la interdicción de la arbitrariedad ( artículo 9.3 de la Constitución ) y exigen que la Administración se someta en su actuación a la ley y al derecho ( artículo 103.1 de la propia Constitución ), encomendando a los jueces y tribunales el control de la potestad reglamentaria, la legalidad de la actuación administrativa y su sometimiento a los fines que la justifican ( artículo 106.1 de la Constitución y 70.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ), preceptos que en el supuesto enjuiciado no ha respetado la Administración.

La ilegalidad no está en haberse retrasado doce años en publicar las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipales o desviado del principio de oportunidad al aprobarlas sino porque las razones tenidas en cuenta para su aprobación, asociadas a un desmesurado crecimiento poblacional determinante de un consiguiente aumento de la superficie de suelo urbanizable, se han demostrado completamente inciertas, lo que evidencia que la finalidad pretendida por las Administraciones urbanísticas al aprobar definitivamente la Revisión de las Normas Urbanísticas no fue ni la señalada como tal en la Memoria justificativa de éstas ni la que explicaría sus determinaciones sino otras silenciadas e ignoradas y, por consiguiente, ajenas a un ejercicio legítimo de su potestad de ordenar urbanísticamente el municipio y, por consiguiente, ilegales y no meramente inoportunas.

De lo expresado en el precedente fundamento jurídico se deduce que los motivos de casación primero, segundo y tercero deben ser desestimados, al igual que el cuarto.

El primero porque no se ha enjuiciado en el pleito la ineficacia de las Normas Subsidiarias de Planeamiento hasta tanto no se publicaron en el diario oficial sino su validez por haberse promulgado con fines ajenos a los que justifican el ejercicio de la potestad de ordenar urbanísticamente el municipio.

El segundo porque la Sala de instancia no ha basado su decisión en motivos de oportunidad sino de estricta legalidad, y el tercero porque dicha Sala no censura que las Administraciones Urbanísticas hayan dado cumplimiento al mandato legal de publicar las normas urbanísticas doce años después de aprobarlas definitivamente sino que ha declarado nula de pleno derecho la Revisión de las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipales porque las referidas Administraciones urbanísticas, al aprobarlas, no hicieron uso de su potestad de ordenar urbanísticamente el municipio para el fin que a tal potestad fija el ordenamiento jurídico sino con otra finalidad, que deliberadamente se oculta al señalar las razones justificativas de la Revisión aprobada en la correspondiente Memoria, razón por la que el Tribunal territorial declara que « esa discreccionalidad deriva en auténtica arbitrariedad desde el momento en que la Administración deja transcurrir un plazo de tiempo tan extenso que determina que lo que era una previsión de futuro queda plenamente refutada por las circunstancias del presente y sin que se proceda a justificar en modo alguno en esta sede jurisdiccional que existen datos que permiten entender que la aplicación de la norma en el año 2012 pueda realmente basarse en las previsiones establecidas como justificativas de la revisión de las normas subsidiarias que se realizaron en el año 2001 ».

La desestimación de los cuatro motivos de casación al efecto invocados comporta la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto con imposición al Ayuntamiento recurrente de las costas causadas, según establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía, por los conceptos de representación y defensa de los comparecidos como recurridos que se han opuesto al recurso de casación, a la cifra de cuatro mil euros más el IVA correspondiente, dada la actividad desplegada por aquéllas para oponerse a dicho recurso.

Vistos los preceptos citados y los artículos 86 a 95 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .