ATS, 2 de Noviembre de 2016

PonenteJOSE MANUEL BANDRES SANCHEZ-CRUZAT
ECLIES:TS:2016:10253A
Número de Recurso4674/2016
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución 2 de Noviembre de 2016
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

AUTO

En la Villa de Madrid, a dos de noviembre de dos mil dieciséis.

Dada cuenta; y,

HECHOS

PRIMERO

La representación procesal del CONSEJO GENERAL DE COLEGIOS OFICIALES DE INGENIEROS INDUSTRIALES y del COLEGIO NACIONAL DE INGENIEROS PROCEDENTES DEL INSTITUTO CATÓLICO DE ARTES E INDUSTRIAS (I,C.A.I.), interpuso recurso contencioso-administrativo registrado bajo el número 4674/2016, contra el Real Decreto 143/2016, de 8 de abril, por el que se aprueba el cambio de denominación del Consejo General de los Colegios Oficiales de Peritos e Ingenieros Técnicos Industriales por la de Consejo General de Colegios Oficiales de Graduados de la rama industrial de la Ingeniería, Ingenieros Técnicos Industriales y Peritos Industriales de España.

SEGUNDO

En el escrito de interposición del recurso, la representación procesal de los demandantes, solicitó la medida cautelar de suspensión y tras efectuar las alegaciones que consideró oportunas, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

Tenga por solicitada medida cautelar de suspensión del Real Decreto 143/2016, de 8 de abril, por el que se aprueba el cambio de denominación del Consejo General de los Colegios Oficiales de Peritos e Ingenieros Técnicos Industriales por la de Consejo General de Colegios Oficiales de Graduados de la rama industrial de la Ingeniería, Ingenieros Técnicos Industriales y Peritos Industriales de España, y, en función de lo alegado, y tras el trámite preceptivo, acuerde la suspensión del Real Decreto en tanto se dicta sentencia en el recurso.

.

TERCERO

Formada la correspondiente pieza separada de medidas cautelares, por diligencia de ordenación de 2 de junio de 2016, se acordó oír a la Administración por plazo de cinco días sobre la solicitud de la recurrente de trasladar la medida cautelar de suspensión al Consejo General de Colegios Oficiales de Graduados de la rama industrial de la Ingeniería, Ingenieros Técnicos Industriales y Peritos Industriales de España, evacuándose el trámite por el Abogado del Estado, por escrito de fecha 3 de junio de 2016, en el cuál, tras efectuar las manifestaciones que consideró oportunas, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

me tenga por opuesto a la solicitud de medidas cautelares y en su virtud desestime la solicitud de suspensión cautelar deducida de contrario, con expresa imposición de las costas a la entidad recurrente.

.

CUARTO

Formada la correspondiente pieza separada de medidas cautelares, por diligencia de ordenación de 2 de junio de 2016, se acordó oír a la Administración por plazo de cinco días sobre la solicitud de la recurrente de trasladar la medida cautelar de suspensión al Consejo General de Colegios Oficiales de Graduados de la rama industrial de la Ingeniería, Ingenieros Técnicos Industriales y Peritos Industriales de España, evacuándose el trámite por el Abogado del Estado, por escrito de fecha 3 de junio de 2016, en el cuál, tras efectuar las manifestaciones que consideró oportunas, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

me tenga por opuesto a la solicitud de medidas cautelares y en su virtud desestime la solicitud de suspensión cautelar deducida de contrario, con expresa imposición de las costas a la entidad recurrente.

.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, Magistrado de la Sala.

RAZONAMIENTOS JURIDICOS

PRIMERO

El incidente cautelar promovido por la representación procesal del CONSEJO GENERAL DE COLEGIOS OFICIALES DE INGENIEROS INDUSTRIALES y del COLEGIO NACIONAL DE INGENIEROS PROCEDENTES DEL INSTITUTO CATÓLICO DE ARTES E INDUSTRIAS (I,C.A.I.) al amparo del artículo 129 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , tiene por objeto que se acuerde la suspensión del Real Decreto 143/2016, de 8 de abril, por el que se aprueba el cambio de denominación del Consejo General de los Colegios Oficiales de Peritos e Ingenieros Técnicos Industriales por la de Consejo General de Colegios Oficiales de Graduados de la rama industrial de la Ingeniería, Ingenieros Técnicos Industriales y Peritos Industriales de España, en tanto se dicta sentencia en el recurso contencioso-administrativo.

La medida cautelar se fundamenta, en primer termino, en la alegación de que si no se lleva a cabo la suspensión se producirán, mientras se dicta sentencia, perjuicios graves a la profesión regulada de Ingeniero Industrial de carácter económico (desplazamiento de la demanda, derivada de la confusión entre profesiones de distinta titulación, Ingenieros Industriales e Ingenieros Técnicos Industriales).

Se aduce también que una ponderación de los intereses en conflicto propugna la suspensión del Real Decreto 143/2016, de 8 de abril, en la medida en que, en este supuesto, la preservación del interés general y el interés de los usuarios de los servicios profesionales de Ingeniería demanda la suspensión y no se evidencia que se produzcan perjuicios para las inspecciones técnicas industriales ni para terceros.

En último término, se alega la apariencia de buen derecho, con mención de varias sentencias del Tribunal Supremo que anulan Acuerdos del Consejo de Ministros adoptados en relación con la impartición de los marsters y estudios de postgrado universitarios relacionados con la Ingeniería, por crear confusión entre los destinatarios de las mismas.

SEGUNDO

Procede subrayar, en primer término, que, conforme a una consolidada jurisprudencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, advertida en la sentencia de 22 de julio de 2002 (RC 3507/1998 ), que se transcribe en el Auto de 16 de julio de 2004 (R 46/2004), la razón de ser de la justicia cautelar en el proceso en general, se encuentra en la necesidad de evitar que el lapso de tiempo que transcurre hasta que recae un pronunciamiento judicial firme suponga la pérdida de la finalidad del proceso. Con las medidas cautelares se trata de asegurar la eficacia de la resolución que ponga fin al proceso, evitando la producción de un perjuicio de imposible o difícil reparación, como señalaba el artículo 122 LJ -o, como dice expresivamente el artículo 129 de la actual Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (Ley 29/1998, de 13 de julio), asegurando la efectividad de la sentencia-. Por ello el periculum in mora forma parte de la esencia de la medida cautelar, pues, en definitiva, con ella se intenta asegurar que la futura sentencia pueda llevarse a la práctica de modo útil.

Como señala la STC 218/1994 , la potestad jurisdiccional de suspensión, como todas las medidas cautelares, responde a la necesidad de asegurar, en su caso, la efectividad del pronunciamiento futuro del órgano judicial; esto es, trata de evitar que un posible fallo favorable a la pretensión deducida quede desprovisto de eficacia. Pero, además, en el proceso administrativo la suspensión cautelar tiene determinadas finalidades específicas, incluso con trascendencia constitucional, y que pueden cifrarse genéricamente en constituir un límite o contrapeso a las prerrogativas exorbitantes de las Administraciones públicas, con el fin de garantizar una situación de igualdad con respecto a los particulares ante los Tribunales, sin la cual sería pura ficción la facultad de control o fiscalización de la actuación administrativa que garantiza el art. 106.1 CE ("Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican").

Entre otros muchos aspectos de la jurisdicción y del proceso contencioso-administrativo que experimentaron el influjo directo de la Constitución se encuentra el de las medidas cautelares, a través de las exigencias del derecho a la tutela judicial efectiva que se reconoce en el artículo 24.1 de dicha Norma Fundamental, de tal manera que la suspensión cautelar de la ejecutividad de la disposición o del acto administrativo deja de tener carácter excepcional y se convierte en instrumento de la tutela judicial ordinaria. De esta forma, sin producirse una modificación formal del artículo 122 Ley de la Jurisdicción de 1956 , cristaliza una evolución jurisprudencial que acoge la doctrina del llamado fumus bonis iuris o apariencia del buen derecho respecto de la que resulta obligada la cita del ATS de 20 de diciembre de 1990 . Esta resolución proclama lo que llama "derecho a la tutela cautelar", inserto en el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, "lo que, visto por su envés, significa el deber que tienen tanto la Administración como los Tribunales de acordar la medida cautelar que sea necesaria para asegurar la plena efectividad del acto terminal (resolución administrativa o, en su caso, judicial)". Y esta fuerza expansiva del artículo 24.1 CE viene también impuesta por el principio de Derecho Comunitario europeo recogido en la Sentencia Factortame del Tribunal de Justicia de Luxemburgo, de 19 de junio de 1990, principio que hace suyo nuestro Tribunal Supremo y que se resume en que "la necesidad del proceso para obtener la razón no debe convertirse en un daño para el que tiene la razón".

La decisión sobre la procedencia de las medidas cautelares debe adoptarse ponderando las circunstancias del caso, según la justificación ofrecida en el momento de solicitar la medida cautelar, en relación con los distintos criterios que deben ser tomados en consideración según la LJ y teniendo en cuenta la finalidad de la medida cautelar y su fundamento constitucional.

La decisión sobre la procedencia de la medida cautelar comporta un alto grado de ponderación conjunta de criterios por parte del Tribunal, que, según nuestra jurisprudencia, puede resumirse en los siguiente puntos:

  1. Necesidad de justificación o prueba, aun incompleta o por indicios de aquellas circunstancias que puedan permitir al Tribunal efectuar la valoración de la procedencia de la medida cautelar. Como señala un ATS de 3 de junio de 1997 : "la mera alegación, sin prueba alguna, no permite estimar como probado, que la ejecución del acto impugnado [o la vigencia de la disposición impugnada] le pueda ocasionar perjuicios, ni menos que éstos sean de difícil o imposible reparación ". El interesado en obtener la suspensión tiene la carga de probar adecuadamente qué daños y perjuicios de reparación imposible o difícil concurren en el caso para acordar la suspensión, sin que baste una mera invocación genérica.

  2. Imposibilidad de prejuzgar el fondo del asunto. Las medidas cautelares tienen como finalidad que no resulten irreparables las consecuencias derivadas de la duración del proceso. De modo que la adopción de tales medidas no puede confundirse con un enjuiciamiento sobre el fondo del proceso. Como señala la STC 148/1993 "el incidente cautelar entraña un juicio de cognición limitada en el que el órgano judicial no debe pronunciarse sobre las cuestiones que corresponde resolver en el proceso principal" ( Cfr. ATS de 20 de mayo de 1993 ).

  3. El periculum in mora , constituye el primer criterio a considerar para la adopción de la medida cautelar. Si bien, ha de tenerse en cuenta que el aseguramiento del proceso, no se agota, en la fórmula clásica de la irreparabilidad del perjuicio, sino que su justificación puede presentarse, con abstracción de eventuales perjuicios, siempre que se advierta que, de modo inmediato, puede producirse una situación que haga ineficaz el proceso. Si bien se debe tener en cuenta que la finalidad asegurable a través de las medidas cautelares es la finalidad legítima que se deriva de la pretensión formulada ante los Tribunales.

  4. El criterio de ponderación de los intereses concurrentes es complementario del de la pérdida de la finalidad legítima del recurso y ha sido destacado frecuentemente por la jurisprudencia: "al juzgar sobre la procedencia [de la suspensión] se debe ponderar, ante todo, la medida en que el interés público exija la ejecución, para otorgar la suspensión, con mayor o menor amplitud, según el grado en que el interés público esté en juego". Por consiguiente, en la pieza de medidas cautelares deben ponderarse las circunstancias que concurren en cada caso y los intereses en juego, tanto los públicos como los particulares en forma circunstanciada. Como reitera hasta la saciedad la jurisprudencia "cuando las exigencias de ejecución que el interés público presenta son tenues bastarán perjuicios de escasa entidad para provocar la suspensión; por el contrario, cuando aquella exigencia es de gran intensidad, sólo perjuicios de elevada consideración podrán determinar la suspensión de la ejecución del acto" ( ATS 3 de junio de 1997 , entre otros muchos).

  5. La apariencia de buen derecho ( fumus bonis iuris) supuso una gran innovación respecto a los criterios tradicionales utilizados para la adopción de las medidas cautelares. Dicha doctrina permite valorar con carácter provisional, dentro del limitado ámbito que incumbe a los incidentes de esta naturaleza y sin prejuzgar lo que en su día declare la sentencia definitiva, los fundamentos jurídicos de la pretensión deducida a los meros fines de la tutela cautelar.

La LJ no hace expresa referencia al criterio del fumus bonis iuris (tampoco la LJCA), cuya aplicación queda confiada a la jurisprudencia y al efecto reflejo de la LEC/2000 que sí alude a este criterio en el art. 728 .

No obstante, debe tenerse en cuenta que la más reciente jurisprudencia hace una aplicación mucho más matizada de la doctrina de la apariencia del buen derecho, utilizándola en determinados supuestos (de nulidad de pleno derecho, siempre que sea manifiesta, ATS 14 de abril de 1997 , de actos dictados en cumplimiento o ejecución de una disposición general declarada nula, de existencia de una sentencia que anula el acto en una instancia anterior aunque no sea firme; y de existencia de un criterio reiterado de la jurisprudencia frente al que la Administración opone una resistencia contumaz), pero advirtiendo, al mismo tiempo, de los riesgos de la doctrina al señalar que "la doctrina de la apariencia de buen derecho, tan difundida, cuan necesitada de prudente aplicación, debe ser tenida en cuenta al solicitarse la nulidad de un acto dictado en cumplimiento o ejecución de una norma o disposición general, declarada previamente nula de pleno derecho o bien cuando se impugna un acto idéntico a otro ya anulado jurisdiccionalmente, pero no [...] al predicarse la nulidad de un acto, en virtud de causas que han de ser, por primera vez, objeto de valoración y decisión, pues, de lo contrario se prejuzgaría la cuestión de fondo, de manera que por amparar el derecho a la efectiva tutela judicial, se vulneraría otro derecho, también fundamental y recogido en el propio artículo 24 de la Constitución , cual es el derecho al proceso con las garantías debidas de contradicción y prueba, porque el incidente de suspensión no es trámite idóneo para decidir la cuestión objeto del pleito ( AATS 22 de noviembre de 1993 y 7 de noviembre de 1995 y STS de 14 de enero de 1997 , entro otros).

TERCERO

En aplicación de la doctrina jurisprudencial expuesta, no procede acordar la suspensión cautelar del Real Decreto 143/2016, de 8 de abril, por el que se aprueba el cambio de denominación del Consejo General de los Colegios Oficiales de Peritos e Ingenieros Técnicos Industriales por la de Consejo General de Colegios Oficiales de Graduados de la rama industrial de la Ingeniería, Ingenieros Técnicos Industriales y Peritos Industriales de España, por las siguientes razones jurídicas:

  1. - Esta Sala sostiene, en primer términos, que no concurre el presupuesto de la existencia de periculum in mora, porque no apreciamos que de no acordarse la suspensión cautelar del Real Decreto 143/2016, de 8 de abril, mientras se sustancia el proceso, se deriven perjuicios irreparables o de difícil irreversibilidad a los intereses que tutelan las Corporaciones recurrentes, en relación con el ejercicio de la profesión de Ingeniero Industrial.

    Cabe tener en cuenta, a estos efectos, que el Real Decreto impugnado se limita a cambiar la denominación del Consejo General de los Colegios Oficiales de Peritos e Ingenieros Técnicos Industriales para -según se refiere en la Exposición de Motivos-, adecuarla a la titulación poseída por todos los integrantes, sin incidir directamente ni indirectamente en el marco regulatorio de la actividad profesional de los Ingenieros Industriales.

  2. - La ponderación circunstanciada de los intereses públicos y privados tampoco resulta determinante para acordar la suspensión cautelar del Real Decreto 14372016, de 8 de abril, porque el cambio de denominación de la Corporación profesional que agrupa a los Colegios Oficiales de Peritos e Ingenieros Técnicos Industriales, viene avalado por la aplicación de la Ley de Colegios Profesionales, que establece que la denominación de los Colegios deben estar en consonancia con los profesionales titulados que integra.

  3. - En último término, no estimamos determinante la invocación de la apariencia de buen derecho para justificar la adopción de la medida cautelar de suspensión del Real Decreto 143/2016. En este supuesto apreciamos que la aplicación de la regla de apariencia de buen derecho va indisolublemente ligada al examen de la cuestión de fondo, lo que obligaría a pronunciarnos anticipadamente sobre la validez del Real Decreto impugnado, lo que está vedado al incidente cautelar.

CUARTO

No procede efectuar expresa imposición de las costas causadas.

LA SALA ACUERDA:

Primero

No ha lugar a acordar la medida cautelar de suspensión del Real Decreto 143/2016, de 8 de abril, por el que se aprueba el cambio de denominación del Consejo General de los Colegios Oficiales de Peritos e Ingenieros Técnicos Industriales por la de Consejo General de Colegios Oficiales de Graduados de la rama industrial de la Ingeniería, Ingenieros Técnicos Industriales y Peritos Industriales de España, solicitada por la representación procesal del CONSEJO GENERAL DE COLEGIOS OFICIALES DE INGENIEROS INDUSTRIALES y del COLEGIO NACIONAL DE INGENIEROS PROCEDENTES DEL INSTITUTO CATÓLICO DE ARTES E INDUSTRIAS (I,C.A.I.).

Segundo.- No procede efectuar expresa imposición de costas.

Lo mandó la Sala y firman los Magistrados Excmos. Sres. al inicio designados.

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