STS 793/2016, 3 de Octubre de 2016

Con fecha 5 de mayo de 2015, la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, dictó sentencia, en la que constan los siguientes «ANTECEDENTES DE HECHO: PRIMERO .- Los hechos a tomar en consideración para la decisión del presente recurso son los siguientes:1°) En fecha 14-10-2014 tuvo entrada en el Juzgado de lo Social n° 17 de Valencia demanda contra el Fondo de Garantía Salarial, solicitando el abono de 1.094,87€ en concepto de intereses de demora.

2. ) Tras conferir audiencia a las partes y al Ministerio Fiscal, el Juzgado dictó Auto el 3-12-2014 en cuya parte dispositiva dispone, "Se acuerda la Incompetencia de Jurisdicción del Orden Social para conocer de la demanda presentada por D. Dionisio contra el Fondo de Garantía Salarial, considerando que es competente la jurisdicción contencioso-administrativa una vez agotada la vía administrativa previa, ante la cual podrá presentarse demanda".

3. ) Interpuesto recurso por el Ministerio Fiscal, se dictó Auto el 8-1-2015 desestimando íntegramente dicho recurso de reposición.

4. ) Contra este auto se interpuso por el Ministerio Fiscal recurso de suplicación, al que manifestó adherirse el actor, siendo impugnado por el FOGASA."

En la referida sentencia consta la siguiente parte dispositiva: «Desestimamos el recurso de suplicación interpuesto por el MINISTERIO FISCAL, contra el Auto dictado por el Juzgado de lo Social n°. 17 de los de Valencia, de fecha 8-enero-2015 ; y, en consecuencia, confirmamos la resolución recurrida.Sin costas.».

Contra la sentencia dictada en suplicación, se formalizó, por el Ministerio Fiscal, el presente recurso de casación para la unificación de doctrina, al que se adhirió la representación letrada de Don Dionisio , alegando, al amparo del art. 224 LRJS , un único motivo por el cauce del art. 217.e) LRJS , al haber infringido la sentencia recurrida, por su interpretación errónea, los artículos 9.5 LOPJ y 2ñ) LRJS. Alega la parte recurrente que la presente controversia está incluida en el ámbito de la Jurisdicción Social.

Por providencia de esta Sala de fecha 19 de enero de 2016 se admitió a trámite el presente recurso, dándose traslado del mismo a la parte recurrida para que formulada su impugnación en el plazo de diez días.

Evacuado el trámite de impugnación, se dio traslado al Ministerio Fiscal para informe, declarando la competencia del orden jurisdiccional laboral para conocer de la pretensión litigiosa. Instruido el Excmo. Sr. Magistrado ponente, se declararon conclusos los autos, señalándose para votación y fallo el 14 de septiembre de 2016, fecha en que tuvo lugar.

Son antecedentes relevantes para la resolución del presente recurso los siguientes:

El actor presentó ante el Juzgado de lo Social nº 17 de los de Valencia demanda contra el Fondo de Garantía Salarial (FOGASA) solicitando el abono de 1094,87 € en concepto de intereses de demora. Tras conferir audiencia a las partes y al Ministerio Fiscal, el Juzgado dictó Auto el 3/12/2014 en el que acordaba la incompetencia de Jurisdicción del Orden Social, considerando competente la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

Interpuesto recurso de reposición por el Ministerio Fiscal, se dictó Auto el 8/1/2015 desestimando íntegramente dicho recurso, Auto contra el que se recurre en suplicación. La demanda reclama el abono de intereses moratorios por retraso en el pago de la prestación de garantía salarial, estimada por silencio administrativo tras el transcurso de tres meses desde la presentación de la solicitud por inactividad del FOGASA, entendiendo que no se debe deslindar la competencia jurisdiccional para conocer de los intereses de demora respecto de la prestación, con cita de sentencia del TSJ de Málaga, de 19/11/1999 (r. 1787/1998 ), pues no se trata de responsabilidad patrimonial de la Administración, sino de inactividad del FOGASA y pago de intereses del art. 24 de la Ley 47/2003 de 26 de noviembre, General Presupuestaria .

Sostiene el Ministerio Fiscal que habiéndose presentado la solicitud del pago de prestaciones por salarios e indemnización el día 4/6/2013, a los tres meses se entendía estimada la solicitud presentada, es decir, el 4/9/2013, y a partir del día 5 de octubre de 2013 al no haber sido abonadas las cantidades a que tenía derecho el actor, comenzaba a computarse el devengo de los intereses de demora, hasta el día 29 de agosto de 2014, fecha de pago de las prestaciones de garantía salarial relativas al expediente de referencia.

La sala de suplicación dicta sentencia el 5/5/2015 (r. suplicación 876/15) desestimando el recurso presentado por el Ministerio fiscal, en aplicación del art. 3 g) LRJS , pues la Ley 30/92 de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común se refiere a la responsabilidad de las Administraciones Públicas y de sus Autoridades y demás personal a su servicio, estableciendo su art. 139.1 que los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por tales Administraciones de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los Servicios Públicos, fijándose en el art.142 un procedimiento para la exigencia de esa responsabilidad, en el que la resolución administrativa pone fin a la vía Administrativa, y la acción ejercitada consiste en una reclamación de resarcimiento o indemnizatoria de daños y perjuicios por una supuesta actuación anómala o irregular del FOGASA en la sustanciación y resolución del expediente administrativo incoado, y la presunta responsabilidad patrimonial del Estado por defectuoso funcionamiento de un servicio público incumbe a la jurisdicción Contencioso-administrativa, a tenor del art. 9.4 LOPJ .

Recurre el Ministerio Fiscal en casación para la unificación de doctrina, insistiendo en la competencia de este orden jurisdiccional para conocer de la reclamación planteada, diciendo que lo hace: "al amparo del art. 224 LRJS se interpone un único motivo por el cauce del apartado e) del art. 217 LRJS al haber infringido la sentencia recurrida, por su interpretación errónea, los arts. 9.5 LOPJ y 2 ñ) LRJS".

Alega el Ministerio Público que no se está reclamando indemnización por una lesión ocasionada por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos. Sino que se está demandando por incumplimiento de la obligación legal de pago de intereses de demora, derivados de la prestación de garantía salarial, reconocida por acto administrativo estimatorio producido por silencio administrativo, cuyos efectos se producen desde el vencimiento del plazo máximo en que debió dictarse y notificarse la resolución expresa, conforme a lo dispuesto en el art. 43 Ley 30/1992 , RJAP y PAC, resultando indiferente que el FOGASA estime las eventuales solicitudes que le fueren presentadas por los interesados, por resolución expresa o por silencio administrativo, habida cuenta que éste, por disposición legal, "tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento" ( art. 43.2 Ley 30/1992 RJAP y PAC), así como que "se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada", produciendo efectos "desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que se haya producido" ( art. 43.4 Ley 30/1992 RJAP y PAC). Y el nº 3 del mismo precepto condiciona el sentido de la resolución expresa, al disponer que "en los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto solo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo" y concluye por tanto, que estamos ante una controversia incluida en el ámbito de la Jurisdicción social, conforme al art. 9.5 LOPJ y 2 ñ) de la LRJS, siendo improcedente que, en relación con la reclamación de los intereses de demora, hubiera que romper la unidad de la causa para remitir la segunda pretensión al orden contencioso-administrativo.

Debemos resolver en primer término sobre la competencia o incompetencia de este orden jurisdiccional social para conocer del litigio planteado pues, además de ser la primera y principal cuestión que se combate por el Ministerio Fiscal en este recurso, se trata de una cuestión que, por su propia naturaleza, es presupuesto procesal previo a cualquier otro, dado que cualquier cuestión procesal o sustantiva que haya de ser resuelta en el proceso debe serlo por el órgano jurisdiccional que tenga competencia para ello so pena de nulidad de todo lo actuado ( art. 238 1º de la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1 de julio de 1985) (LOPJ).

La sala de suplicación entendió que el orden jurisdiccional social era incompetente, derivando la cuestión al de lo contencioso-administrativo, por entender, fundamentalmente, que estamos ante una responsabilidad patrimonial de la Administración como consecuencia de su funcionamiento normal o anormal, al dictar el acto administrativo de reconocimiento del pago de salarios e indemnización a favor del trabajador mediante una resolución administrativa tardía. Sin embargo, tiene razón el Ministerio Fiscal cuando señala que el acto administrativo de reconocimiento de la prestación que debía abonar el Fondo de Garantía Salarial (FOGASA), se produjo ya con anterioridad, al entenderse reconocida la prestación a su cargo por silencio administrativo positivo al vencer el plazo máximo de tres meses en que debió dictarse y notificarse la resolución expresa, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 43 de la Ley 30/1992 , RJAP y PAC.

En efecto, como esta Sala ha tenido ocasión de señalar, entre otras, en su sentencia de 16 de marzo de 2015 (rcud. 802/14 ) , "el art. 28.7 [del Real Decreto 505/1985 ] dispone que el plazo máximo para que el FOGASA dicte resolución "será de tres meses, contados a partir de la presentación en forma de la solicitud". Dicha disposición no establece ninguna excepción, por lo que se aplica a la totalidad de los expedientes cuya tramitación corresponde al Fondo.

La referida normativa no regula los efectos que para el administrado pudiera tener el incumplimiento del referido plazo, razón por la que ha de acudirse a la Ley 30/92 (LRJS de AP y PAC) que en su artículo 2.2 comprende al FOGASA en su ámbito de aplicación. El artículo 43.1 de esta Ley (redacción dada por Ley 25/09, sobre Libre Acceso a Actividades y Servicios ) dispone que, en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista...," el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa legitima al interesado... para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en que una norma con rango de ley.... o una norma de Derecho Comunitario establezcan lo contrario", excepción que no se da en el caso de autos, donde sí se dictó, en cambio, resolución expresa extemporánea. El nº 2 de este artículo establece, a su vez, que "la estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento". Y el nº 3 del mismo precepto condiciona el sentido de la resolución expresa, al disponer que "en los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo".

" .. . la exposición de motivos de la ley 30/92 anuncia que el silencio administrativo, positivo o negativo, no debe ser un instituto jurídico formal, sino la garantía que impida que los derechos de particulares se vacíen de contenido cuando Administración no atiende eficazmente y con la celeridad debida las funciones para las que se ha organizado. Esta garantía, exponente de una Administración en la que de primar la eficacia sobre el formalismo, solo cederá cuando exista un interés general prevalente o, cuando realmente, el derecho cuyo reconocimiento se postula no exista. Así, la sentencia de la Sala Tercera de 2-2-2012 precisa que el silencio administrativo pueda tener lugar ante cualquier clase de solicitud, siempre que su contenido sea real y posible desde el punto de vista material y jurídico".

Parece claro que estaríamos ante una interpretación puramente formal del art. 142 de la citada Ley 30/92 si entendiésemos que la reclamación de los intereses correspondientes a una prestación que corresponde abonar al FOGASA, y que éste abona tardíamente, hubiera de desgajarse del tronco principal - el importe principal que corresponde a la prestación que los produce-, pues tiene la misma naturaleza y forma parte del que podríamos denominar capital total adeudado, a semejanza de los intereses procesales que produce un principal reconocido por sentencia desde el momento de su reconocimiento y hasta su completo pago, hasta el punto de que tales intereses entran sin dificultad alguna en el contenido de la ejecución de la sentencia que reconoció la deuda principal. No olvidemos que los intereses correspondientes a una deuda reconocida constituyen los frutos civiles del importe principal adeudado ( art. 354, 3º del Código Civil ), que participan de la misma naturaleza y, como accesorios, siguen al principal.

En reiteradas ocasiones ha sido objeto de aplicación el art. 24 de la Ley General Presupuestaria (Ley 47/2003 de 26 de noviembre) y las que le precedieron en reclamación de intereses al INSS y a la TGSS por retraso en el pago de prestaciones de Seguridad Social reconocidas.

Derivar la reclamación de los intereses al conocimiento de otro orden jurisdiccional, el contencioso-administrativo, no sólo resultaría una interpretación formalista contraria a la finalidad de la norma, y por tanto lesiva para el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, sino también excesiva en este caso, con solo tener en cuenta que la responsabilidad patrimonial de la Administración tiene su propio procedimiento administrativo regulado en el art. 142 de la repetida Ley 30/92 , previo a la judicial ante lo contencioso-administrativo.

La Abogacía del Estado plantea si concurren los requisitos para la admisibilidad del recurso. Al respecto, sostiene en su escrito de impugnación que no concurren en el presente caso los requisitos del citado art. 219.3 LRJS .

Pone de relieve la parte impugnante que las normas invocadas en el recurso son: a) el art. 9.5 de la LOPJ cuya redacción se mantiene desde 1985; b) el art. 9.4, párrafo 2º LPOJ, que se introdujo por LO 6/1998, de 13 de julio ; y c) el art. 2 e) de la Ley 29/1998, de 23 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativo . De ello colige que no estamos ante el caso de la necesaria unificación de doctrina sobre la interpretación de normas que llevan menos de cinco años en vigor.

El art. 219.3 LRJS dispone: "... Dicho recurso podrá interponerse cuando, sin existir doctrina unificada en la materia de que se trate, se hayan dictado pronunciamientos distintos por los Tribunales Superiores de Justicia, en interpretación de unas mismas normas sustantivas o procesales y en circunstancias sustancialmente iguales, así como cuando se constante la dificultad de que la cuestión pueda acceder a unificación de doctrina según los requisitos ordinariamente exigidos o cuando las normas cuestionadas por parte de los tribunales del orden social sean de reciente vigencia o aplicación, por llevar menos de cinco años en vigor en el momento de haberse iniciado el proceso en primera instancia, y no existieran aún resoluciones suficientes e idóneas sobre todas las cuestiones discutidas que cumplieran los requisitos exigidos en el apartado 1 de este artículo".

La única de las normas legales con una vigencia inferior a los cinco años, de entre las que el recurso cita, es el art. 2 ñ) LRJS . Recordemos que la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social se publicó por Ley 36/2011, de 10 de octubre (BOE nº 245, de 11 de octubre de 2011), que entró en vigor a los dos meses de su publicación (Disp. Final 7ª LRJS).

El art. 2 ñ) LRJS dispone que los órganos jurisdiccionales del orden social conocerán de las cuestiones litigiosas que se promuevan "contra las Administraciones Públicas, incluido el Fondo de Garantía Salarial, cuando les atribuya responsabilidad la legislación laboral".

Es cierto que el precepto transcrito contiene regla análoga a la del art. 2 f) de la derogada Ley de Procedimiento Laboral (LPL ), según el RD Leg. 2/1995 de 7 de abril. Pero también lo es que, a nivel de casación unificadora, no se ha suscitado nunca con anterioridad la cuestión ahora planteada. De forma que, no solo no existe doctrina relativa al texto anterior, sino que tampoco la hay en relación al nuevo texto legal, cuya fecha de entrada en vigor permite incluirlo en el supuesto tercero del art. 219.3 LRJS antes indicado.

La legitimación del Ministerio Fiscal para interponer el recurso de casación unificadora del art. 219.3 LRJS fue una importante novedad de la LRJS, como legitimación extraordinaria y distinta de la que surge del art. 220.1 LRJS , que se refiere a la posibilidad de recurrir como parte. Por esta vía el legislador ha querido ampliar de modo excepcional el acceso a la casación unificadora y ha diseñado un recurso distinto que, precisamente, solo cabe poder plantear a partir de dicha LRJS.

Cabe, pues, concluir que concurren los requisitos del art. 219.3 LRJS para admitir la legitimación del Ministerio Fiscal en el planteamiento del presente recurso de casación unificadora.

Procede, de conformidad con el art. 219.3 párr. penúltimo LRJS , fijar la doctrina jurisprudencial en el sentido de declarar la competencia del orden social de la jurisdicción para conocer de las reclamaciones de intereses de demora contra el FGS.

Habiéndose solicitado por el demandante inicial que la sentencia tenga el efecto de alterar la situación jurídica particular resultante, procede, en consecuencia, casar y anular la sentencia recurrida y, estimando el recurso de suplicación de la que aquélla traía causa, revocar el auto del Juzgado y devolver las actuaciones con retroacción a dicho momento procesal para que se siga el procedimiento con arreglo a lo dispuesto legalmente.