STS 2408/2016, 10 de Noviembre de 2016

El presente recurso contencioso-administrativo se interpuso, el día 18 de febrero de 2015, contra el Real Decreto citado en el encabezamiento.

Recibido el expediente administrativo, y con entrega del mismo a la parte recurrente, se confirió trámite para la formulación del correspondiente escrito de demanda.

En el escrito de demanda, presentado el día 12 de junio de 2015, se hacen las alegaciones oportunas y se solicita que se declare "la nulidad del apartado 3 del artículo 13, de la disposición transitoria segunda y de la salvedad de la disposición final cuarta del Real Decreto 1079/2014, de 19 de diciembre " . Con condena en costas a la Administración demandada.

Conferido traslado a la Administración General del Estado, el Abogado del Estado presenta, el día 14 de julio de 2015, escrito de contestación en el que, tras las alegaciones oportunas, suplica que se desestime la demanda, confirmándose la disposición impugnada y se impongan las costas a la recurrente.

Mediante auto de 17 de septiembre de 2015 se acuerda el recibimiento a prueba del pleito. Practicándose las pruebas propuestas por la parte recurrente y admitidas por la Sala, con el resultado que obra en las actuaciones.

Se concedió a las partes plazo, por el orden establecido en la Ley jurisdiccional, para formular conclusiones. Trámite que evacuaron mediante la presentación de los correspondientes escritos.

Se señaló para la deliberación y fallo del presente recurso el día 11 de octubre de 2016, continuándose la deliberación en días sucesivos hasta el 25 de octubre de 2016 en que ha tenido lugar.

La disposición de carácter general recurrida

En el presente recurso contencioso administrativo se impugna el Real Decreto 1079/2014, de 19 de diciembre, para la aplicación de las medidas del programa de apoyo 2014-2018 al sector vitivinícola .

La pretensión de nulidad que se ejercita queda acotada, únicamente, a la invalidez del artículo 13.3, y de la disposición transitoria segunda en relación con la disposición final cuarta , del Real Decreto 1079/2014 impugnado, que analizaremos a continuación de forma separada.

El artículo 13.3 del Real Decreto 1079/2014, de 19 de diciembre

El citado artículo 13.3 dispone que « La cuantía máxima de ayuda por beneficiario no podrá superar el 5 % del presupuesto destinado a la medida en la ficha financiera del programa de apoyo para el ejercicio correspondiente. Dicha limitación no será aplicable a los beneficiarios recogidos en los apartados b), c) y f) del artículo 5 siempre que los programas presentados no estén centrados en la promoción de una marca ».

La posición procesal de las partes

Sostiene la recurrente que las ayudas para la promoción de los vinos y productos previstos en el artículo 6 del impugnado Real Decreto 1079/2014 , en los mercados de terceros países se encuentra limitada para algunos beneficiarios y no para otros, lo que vulnera la igualdad. Se desconocen también las razones de la fijación de esa limitación cuantitativa y de tal diferenciación lo que, a su juicio, resulta arbitrario.

Son las empresas vinícolas, en la tesis de la recurrente, las únicas perjudicadas por dichas normas del Real Decreto recurrido, porque sólo para ellas rige la limitación de la cuantía máxima de ayuda por beneficiario, que no puede superar el 5% del presupuesto destinado a la medida en la financiación del programa de apoyo para el ejercicio correspondiente. El expresado apartado 3 del artículo 13 Real Decreto impugnado, es, por tanto, discriminatorio en relación con la financiación de las acciones contempladas en el artículo 4.1 del Reglamento nº 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo , al afectar sólo a algunos beneficiarios. Además, dicha limitación, y la diferencia de trato que establece, lesiona la buena fe y la confianza legítima. Se sostiene, por tanto, que los beneficiarios que pueden presentar solicitudes para acogerse a la financiación de las medidas de promoción en terceros países, según dispone el artículo 5 del Real Decreto que se recurre, han de ser los que están incluidos en la relación de su apartado 1, que son los únicos que pueden tener esa condición, ahora bien con el límite que fija el artículo 13.3 impugnado.

Por su parte, el Abogado del Estado sostiene que la citada limitación del 5%, y su excepción en relación con las cooperativas no vulnera las normas invocadas, ni resulta lesiva para el derecho a la igualdad, y la proscripción de la arbitrariedad, pues son muchas las normas de la Unión Europea que promueven el asociacionismo cooperativo de las pequeñas y medianas empresas. Además, dicha norma encuentra su fundamento en las propias indicaciones de las instituciones comunitarias, como es el caso del Tribunal de Cuentas Europeo.

Los apoyos al sector vitivinícola

Conviene hacer una referencia previa, siquiera somera, a los antecedentes de este tipo de ayudas, al menos para enmarcar la tacha de nulidad que se imputa al citado artículo 13.3 Real Decreto 1079/2014 .

El origen de los programas de apoyo al sector vitivinícola, mediante similares ayudas a las que se contienen en el Real Decreto que ahora de impugna, parte de una circunstancia, que es la disminución del consumo de vino que se había venido produciendo de forma continua desde 1996, como señalaba el derogado Reglamento (CE) nº 479/2008 del Consejo, que establece la organización común del mercado vitivinícola, al modificar los Reglamentos (CE) nº 1493/2003, (CE) nº 1782/2003, (CE) nº 1290/2005 y (CE) nº 3/2008 y se derogan los Reglamentos (CEE) nº 2392/86 y (CE) nº 1493/1999.

El volumen de las exportaciones de dicho producto aumentaba a un ritmo mucho menor que el de las importaciones, lo que había producido un deterioro del equilibrio entre la oferta y la demanda que, a su vez, había repercutido en los precios de producción y en las rentas de los productores. Pues bien, ya en el citado Reglamento (CE) nº 479/2008 se proponían como objetivos los siguientes: aumentar la competitividad de los productores vitivinícolas de la Unión, consolidar la fama de sus vinos como los mejores del mundo y recuperar los antiguos mercados y conquistar otros nuevos tanto en la Unión como a escala mundial.

Acorde con esa línea de ayudas para alcanzar los objetivos propuestos, no es de extrañar que el artículo 3 del Real Decreto 1079/2014 , ahora impugnado, fije, como su ámbito de aplicación el siguiente: " Con el fin de mejorar la competitividad de los vinos españoles, las medidas de información y de promoción en terceros países de los productos que se mencionan en el artículo 6 podrán financiarse con cargo al presupuesto de la Unión Europea en las condiciones previstas en la presente sección " que lleva por título " promoción de mercados en terceros países ", dentro del capítulo dedicado a las " medidas de apoyo ".

Los límites fijados por el Real Decreto 1079/2014

Ahora bien esa financiación se encuentra limitada, en algunos casos, al 5% según establece el impugnado artículo 13.3, pues dicho umbral rige únicamente para las empresas vinícolas, por sí mismas o participando íntegramente asociaciones o entidades asociativas. En concreto se trata de las empresas vinícolas (1), las asociaciones de exportadores de consorcios de exportación participados exclusivamente por empresas del sector vinícola (2) y a las entidades asociativas sin ánimo de lucro participadas exclusivamente por empresas del sector vitivinícola, que tengan entre sus fines la promoción exterior de los vinos (3).

Mientras que dicha limitación del 5% no resulta de aplicación para las organizaciones de productores, asociaciones de organizaciones de productores y organizaciones interprofesionales definidas en los artículos 152 , 156 y 157 del Reglamento 1308/2013 (1), los órganos de gestión de las denominaciones de origen protegidas y de las indicaciones geográficas protegidas vínicas (2), y las cooperativas de segundo o ulterior grado que comercializan vinos elaborados por sus bodegas cooperativas asociadas (3).

Esta diferencia de trato es considerada por la recurrente, como antes señalamos, inexplicable por lo que se refiere a las cooperativas de segundo o ulterior grado, además de discriminatoria e incoherente. Considera que ni en el expediente administrativo ni en el propio Real Decreto se explican las razones por las que se produce esa innovación normativa, respecto del Real Decreto anterior (Real Decreto 548/2013), y de la norma de la Unión europea (Reglamento (CE) nº 1308/2013). Igualmente se considera carente de justificación la limitación de la financiación al 5%. Y, en todo caso, se aduce la lesión de la buena fe y de la confianza legítima.

La limitación de la cuantía máxima de ayudas al 5%

No consideramos que la limitación que establece el indicado artículo 13.3 sea injustificada o ayuna de motivación. Y no lo es, porque ya el Tribunal de Cuentas Europeo en el informe que da respuesta a la pregunta ¿ Se ha gestionado bien el apoyo a la inversión y promoción del sector vitivinícola y se han demostrado sus resultados en la competitividad de los vinos de la Unión ?, advirtió de los riesgos de conceder ayudas a las grandes empresas, por el empleo inadecuado de los fondos a cubrir sus costes operativos normales (efecto de peso muerto) o dar publicidad a su marca que ya se encontraba implantada en muchos mercados en los que se emplearon fondos. Teniendo en cuenta que este tipo de ayudas han de dirigirse a captar nuevos mercados o recuperar los antiguos.

En concreto, señala el informe del Tribunal de Cuentas Europeo que en Cataluña existe una clara preferencia por conceder ayudas a la promoción a beneficiarios con una sólida presencia internacional y una amplia experiencia en exportación. En consecuencia, el grueso de la financiación para promoción del periodo 2009- 2011 se concedió a una serie reducida de grandes empresas (...) El 88% de este importe (...) se concedió a seis solicitantes entre los que se contaban empresas o grupos de empresas con mas de 750 empleados cada uno y con un volumen anual que sobrepasaba los 200 millones de euros (tales empresas no son admisibles para obtener ayudas en virtud de la medida de inversión). Incluso se indica que en España dos grandes beneficiarios realizaron acciones de promoción en países en los que tenían presencia desde hacía más de sesenta años .

No podemos desconocer, respecto del establecimiento de la limitación, que la contribución de la Unión para medidas de información o promoción referidas no podrá ser superior al 50% de los gastos, según dispone el artículo 45.3 del Reglamento 1308/2013 . Teniendo en cuenta, además, las graduaciones en función del tamaño de la empresa, solvencia y circunstancias de su ubicación que establece el artículo 50 del citado Reglamento.

En otro orden de cosas, pero también respecto de dicho informe, lo razonado y recomendado por el Tribunal de Cuentas Europeo no resulta sorpresivo para la recurrente, como señala en la demanda. Así es, la propia recurrente ya había aportado como documento nº 7, con el escrito de demanda, el expresado informe del Tribunal de Cuentas Europeo. También en la sustanciación del procedimiento de elaboración de la disposición general que se impugna ya se introdujo en el debate y se puso de manifiesto, en el trámite de alegaciones, por la Unión de Uniones de Agricultores y Ganaderos, según consta en el expediente administrativo, el alcance y trascendencia de las consideraciones del Tribunal de Cuentas Europeo en dicho informe. Además, no resulta verosímil que la recurrente, atendida su posición y relevancia en el sector vitivinícola, no hubiera tenido pronta noticia y conocimiento del contenido del informe del Tribunal de Cuentas Europeo, teniendo en cuenta que la fiscalización realizada por ese Tribunal europeo, en España, tuvo lugar precisamente en Cataluña.

Las excepciones a dicha limitación cuantitativa

Es cierto, como señalamos en el fundamento sobre los límites fijados en el Real Decreto impugnado, que el umbral del 5% no rige, ex artículo 13.3, para los beneficiarios previstos en los apartados b), c) y f) del artículo 5, y sí para las empresas vinícolas. En concreto la recurrente centra sus críticas en las cooperativas de segundo o ulterior grado que comercializan vinos elaborados por sus bodegas (apartado f).

Pues bien, no podemos considerar que dicha excepción suponga un trato de favor para este tipo de cooperativas. Dicho de otro modo, la diferente aplicación del umbral del 5%, o no, según el tipo de beneficiario, entre las empresas vinícolas y las cooperativas de segundo o ulterior grado, tiene una justificación objetiva y razonable que impide que consideremos tal distinción como arbitraria y discriminatoria.

Con carácter general, el Reglamento 555/2008, de 27 de junio, por el que se establecen normas de desarrollo del Reglamento (CE) nº 479/2008 del Consejo, por el que se establece la organización común del mercado vitivinícola, en lo relativo a los programas de apoyo, el comercio con terceros países, el potencial productivo y los controles en el sector vitivinícola , establece en el considerando 11 que " para que las medidas comunitarias resulten eficaces, es necesario que los Estados miembros velen por que las campañas de promoción aprobadas sean coherentes con sus programas nacionales y regionales de promoción y complementarias de ellos. Con objeto de crear sinergias, los Estados miembros deben poder elaborar campañas colectivas de promoción, por lo que procede establecer normas que hagan posible la cooperación entre ellos. Debe darse prioridad a las microempresas y a las pequeñas y medianas empresas, que necesitan más el apoyo de la Comunidad que las grandes empresas ".

En concreto, en el sector agroalimentario se advierte, en nuestras normas internas, una creciente tendencia al fomento, por lo que ahora interesa, de las cooperativas, según la Ley 13/2013, de 2 de agosto, de fomento de la integración de cooperativas y de otras entidades asociativas de carácter agroalimentario . Se estimula, por esta vía, la capacidad comercializadora y económica de ese sector productor, en particular mediante la integración de las cooperativas y demás formas jurídicas del asociacionismo agrario, permitiendo alcanzar un modelo asociativo empresarial generador de valor, más rentable, competitivo y profesionalizado, según expresa su exposición de motivos. Este fortalecimiento de las estructuras asociativas facilita la innovación y la incorporación de nuevas tecnologías en las estructuras agrarias, aumentando su productividad y eficiencia y, en definitiva, su capacidad de competir más eficazmente en los mercados internacionales. Por ello, las políticas de fomento que instaura dicha ley se articulan, según ella misma señala, en torno a medidas destinadas a priorizar las ayudas y subvenciones que estén previstas en los Programas de Desarrollo Rural para aquellas actuaciones que radiquen en su ámbito territorial, de acuerdo con sus respectivas normas reguladoras y desde el respeto a la normativa europea y de competencia.

De modo que no podemos entender que el sector vinícola haya de disentir de esa tendencia de general de fomento de las cooperativas en este ámbito. Teniendo en cuenta, como pone de manifiesto en Abogado del Estado, que el dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre las "cooperativas y desarrollo agroalimentario", las ventajas de esta fórmula asociativa que permite que los beneficios reviertan sobre las propias cooperativas, y su trascendencia en áreas como la económica, social y ambiental. Del mismo modo que el Plan Estatal de Integración Asociativa para 2014 (documento nº 4 del escrito de contestación a la demanda) pone de relieve como objetivo el eje de la internacionalización.

La confianza legítima y la buena fe

Bastaría para desestimar el alegato esgrimido sobre la vulneración, por el artículo 13.3 del Real Decreto que se recurre, de la confianza legítima y la buena fe, con señalar que la recurrente no ha puesto de manifiesto hechos o circunstancias que hayan determinado una actuación contraria a lo que era razonablemente predecible.

En efecto, no advertimos, en este caso, que Administración haya adoptado decisiones contrarias a las perspectivas y esperanzas fundadas en las propias decisiones anteriores de la Administración. Al contrario, hemos puesto de manifiesto las circunstancias, en el ámbito del derecho de la Unión Europea y en nuestro derecho interno, que hacía presagiar, o al menos impedían que resultara contradictoria, la regulación contenida en el artículo 13.3 del Real Decreto impugnado.

No se ha justificado, en definitiva, que el administrado haya adoptado determinadas decisiones, basadas en una coherencia del comportamiento administrativo, que se hubieran visto truncadas o defraudadas por una decisión administrativa posterior que resultara incoherente o incomprensible con dichos antecedentes. El cambio reglamentario ha sido el devenir lógico de una sucesión normativa del Real Decreto 548/2013 al Real Decreto impugnado, derivado de las comprobaciones de había realizado el Tribunal de Cuentas Europeo, detectando la aplicación de ayudas para fines no previstos por la norma, lo que debía ser mejorado, corregido o simplemente trasformado.

La disposición transitoria segunda y la disposición final cuarta del Real Decreto 1079/2014 y el planteamiento de la demandante .

La actora solicita la declaración de nulidad de la disposición transitoria segunda y de la disposición final cuarta del R.D. 1079/2014 , por incurrir, a su juicio, en la causa de nulidad de pleno derecho del art. 62.1.a ) y 62.2 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ( en adelante LRJAPyPAC), por vulneración de los artículos 9.3 y 14 de la Constitución Española , y el artículo 40.2 del Reglamento (UE) n° 1308/2013.

La disposición transitoria segunda del RD 1079/2014 establece lo siguiente:

Inversiones

La sección cuarta de este real decreto no será de aplicación a las solicitudes presentadas antes del 1 de febrero de 2015, a las cuales se les aplicará la sección cuarta del Real Decreto 548/2013, de 19 de julio, para la aplicación de las medidas del programa de apoyo 2014-2018 al sector vitivinícola español.

Y la disposición final cuarta , relativa a la entrada en vigor del RD 1079/2014 es del siguiente tenor:

Entrada en vigor

El presente real decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado», salvo el anexo XVIII sobre criterios de valoración en la medida de inversiones, que entrará en vigor el 1 de febrero de 2015.»

Ambas disposiciones han de ser puestas en relación con la disposición derogatoria normativa del RD 1079/2014, según la cual « Queda derogado el Real Decreto 548/2013, de 19 de julio, para la aplicación de las medidas del programa de apoyo 2014-2018 al sector vitivinícola español.»

En definitiva el resultado conjunto de ambas normas, la disposición transitoria segunda , así como la disposición final cuarta , ambas del RD 1079/2014 , es el mantenimiento de la aplicabilidad de la Sección Cuarta del RD 548/2013 a todas las solicitudes de ayudas a las medidas de inversiones, que fueran presentadas antes del día 1 de febrero de 2015, así como la posposición de la entrada en vigor del Anexo XVIII sobre criterios de valoración en la medida de inversiones hasta el día 1 de febrero de 2015.

El motivo de impugnación de la actora versa sobre la delimitación de la condición de beneficiarios de las medidas de inversión que resulta de la aplicación de las disposiciones transitoria segunda del RD 1079/2014, y su disposición final cuarta . Argumenta la demanda que estas disposiciones, al establecer la aplicabilidad de la Sección Cuarta del RD 548/2013 a todas las ayudas presentadas antes del 1 de febrero de 2015 (pese a que el RD 1079/2014 entró en vigor el día 21 de diciembre de 2014, siguiente a su publicación en el BOE) y postergar la entrada en vigor del anexo XVIII sobre criterios de valoración en la medida de inversiones al día 1 de febrero de 2015, vienen a mantener temporalmente el régimen de exclusión como beneficiarios de las ayudas a la inversión de las que denomina "grandes empresas" que venía del régimen normativo anterior al RD 1079/2014, lo que a su juicio vulnera tanto el art. 50 del Reglamento (UE) 1308/2013, así como el art. 43.f) de este mismo reglamento europeo, incurriendo, a juicio de la actora, en arbitrariedad proscrita por el art. 9.3 de la CE , con vulneración del principio de igualdad garantizado por el art. 14 CE .

La determinación de los beneficiarios de la medida de inversión en los sucesivos programas de ayudas al sector vitivinícola español.

La argumentación de la recurrente se extiende en el análisis de la legislación nacional sobre las medidas de inversiones incluidas en el primer programa de apoyo al sector vitivinícola, concretamente el Real Decreto 1547/2011, de 31 de octubre, que estableció la normativa aplicable a la medida de inversiones a partir de 2012, dentro del programa de apoyo al sector del periodo 2009-2013. Luego, continúa con la exposición del régimen que sobre esta medida de inversiones establece el Real Decreto 548/2013, que recoge las disposiciones aplicables para el segundo programa de apoyo quinquenal, periodo 2014 a 2018, entre cuyas medidas se recoge la de inversiones. Es la Sección cuarta de este Real Decreto 548/2013 la que será aplicable, por mandato de la Disposición Transitoria Segunda del RD 1079/2014 , a las solicitudes presentadas antes del 1 de febrero de 2015.

Admite la demanda que a tenor de aquellas disposiciones reglamentarias, tanto el Real Decreto 1547/2011, en su artículo 2, como luego el Real Decreto 548/2013 ( art. 48), la delimitación de las empresas que podían ser beneficiarias de la medida de inversiones solo incluía a las microempresas y pequeñas y medianas empresas, según se definen en la Recomendación 2003/361/CE , de la Comisión, de 6 de mayo de 2003, así como a las empresas de menos de 750 empleados o cuyo volumen de negocio sea inferior a 200 millones de euros, si bien en estas últimas se reduce la intensidad máxima de la ayuda a la mitad ( art. 48 del RD 548/2013 , incluido en su Sección Cuarta). Por tanto, las empresas que no cumplieran estos requisitos estaban excluidas de la condición de beneficiarios de la medida de inversión, exclusión que la actora entiende es contraria al art. 50 del Reglamento UE 1308/2013 . En el art. 54.1 del Real Decreto 1079/2014 no se limita el ámbito de empresas que pueden ser beneficiarias, pues pueden ser todas aquellas que realicen actividades de transformación o comercialización de productos vitivinícolas o bien ambas actividades simultáneamente, de modo que también podrían ser beneficiarias de las ayudas a la medida inversión las empresas que la demanda califica como «grandes empresas», esto es, aquellas empresas no cubiertas por el título I, art. 2 de la Recomendación 2003/36/CE , con 750 o más empleados y cuyo volumen de negocios sea igual o superior a 200 millones de euro ( art. 54. 2 b), si bien para estos beneficiarios se reduce la intensidad de la ayuda, que se limita al 25 por ciento del tipo máximo de ayuda previsto en el art. 62 del RD 1079/2014 .

Ahora bien, el Real Decreto 548/2013, y en particular su Sección Cuarta, que es la que se declara aplicable en los términos de la Disposición Transitoria Segunda del Real Decreto 1079/2014 no es la disposición recurrida en el presente litigio. Es más, quedó derogado en su integridad a la fecha de publicación del RD 1079/2014 (disposición derogatoria normativa). Por otra parte, el Real Decreto 1079/2014 no es un acto de aplicación de aquel Real Decreto 548/2013, y por tanto, al impugnar las disposiciones cuestionadas del RD 1079/2014 no cabe efectuar una impugnación indirecta, ex art. 26 de la LJCA , de las previsiones del RD 548/2013 sobre el régimen de determinación de los beneficiarios de la medida de inversión. En definitiva la argumentación de si determinadas previsiones de aquella norma, el RD 548/2013, son o no conformes con el Derecho Europeo, excede del ámbito del presente litigio, que se limita al régimen transitorio establecido las disposiciones del Real Decreto 1079/2014 que son objeto de impugnación. En todo caso, lo cierto es que el Reglamento (UE) 1308/2013, art. 50 se hace referencia a las empresas beneficiarias para determinar cuáles pueden recibir el tipo máximo de ayuda, y aquellas a las que se reduce a la mitad, en términos que recoge la regulación de la Sección Cuarta del RD 548/2013, que no consta fuera impugnado.

La proporcionalidad y razonabilidad de las disposiciones transitoria segunda y final cuarta del R.D. 1079/2014.

En definitiva, el debate pertinente es si resulta arbitraria o incurre en un trato desigual e injustificado la regulación de la situación transitoria que establece la disposición transitoria segunda y la final cuarta del RD 1079/2014 , al mantener para las solicitudes de ayudas a la inversión presentadas hasta el 1 de febrero de 2015 la aplicabilidad de la Sección cuarta del RD 548/2013, y postergar la entrada en vigor del anexo XVIII al día 1 de febrero de 2015. Y lo cierto es que al enjuiciar este régimen de transitoriedad previsto en la disposiciones impugnadas no cabe focalizar el análisis en un único aspecto, como hace la actora al limitarse a la cuestión de los posibles beneficiarios, sino que se ha contemplar el conjunto de la situación atendidas todas las características del sistema de regulación de las ayudas a las medidas de inversión. En este sentido, cabe señalar que, al tiempo de publicarse y entrar en vigor el RD 1079/2014, el desarrollo del programa correspondiente al quinquenio 2014-2018, en cuanto a las medidas de apoyo a las inversiones, estaba en fase de presentación de solicitudes. En efecto, en la normativa del Real Decreto 548/2013 sobre el programa de inversiones, las solicitudes se podían presentar antes del día 1 de febrero de cada año ( art. 51 del RD 548/2013 ), de forma que a la entrada en vigor del RD 1079/2014 estaba abierto el plazo de presentación de las solicitudes que abarcaba desde el 1 de febrero de 2014, y concluiría el 31 de enero de 2015. Todas las empresas que solicitaron las medidas de inversión desde el 1 de febrero de 2014 hasta el día de la derogación del Real Decreto 548/2013 lo hicieron bajo la previsión de que el proyecto presentado se debía ajustar al anexo XVII del RD 548/2013 ( art. 51. 3º del RD 548/2013 ), con arreglo al cual debían ser evaluadas ( art. 52.2º del RD 548/2013 ), hasta el punto que, de no alcanzar la puntuación mínima prevista en el art. 52.3º del RD 548/2013 , quedarían excluidas. Aunque la actora sólo resalta la diferencia entre el régimen de beneficiarios, cabe señalar que el nuevo régimen establecido para estas medidas en el RD 1079/2014 presenta otras significativas diferencias con el hasta entonces vigente conforme al RD 548/2013, singularmente en los criterios de baremación, y por tanto de valoración de los proyectos. Así resulta de la comparación de ambos textos reglamentarios. Concretamente, se excluirían conforme al RD 548/2013 todos los proyectos que no alcanzaran un mínimo de 15 puntos sobre un baremo de 100 puntos como máximo posible, que podrían incrementarse con unos factores de corrección sobre el total, que pueden ser de 1.10 (si el proyecto incluía producción, transformación y comercialización) o 1.20 (si el proyecto incluía comercialización internacional), en tanto el baremo del anexo XVIII del RD 1079/2014, aplicable a la medida de inversiones, establece un máximo de 85 puntos, y una puntuación mínima necesaria de 13 (art. 59, 2 y 4 del RD 1079/2014 ).

Por otra parte, como bien señala la contestación a la demanda, el régimen de ejecución de las inversiones presenta una particularidad sobre el resto de las ayudas, y es que las inversiones podían materializarse desde el momento de presentación de la solicitud de ayuda. Así lo establecía el artículo 50.3 del Real Decreto 548/2013 y se mantiene en el art. 57.3 del RD 1079/2014 . Por consiguiente, siendo el plazo de presentación hasta el 1 de febrero de cada año ( art. 51.1 del 548/2013) resultaría que los solicitantes bajo aquel régimen del RD 548/2013 , podrían haber iniciado una inversión con sus correspondientes gastos, con la expectativa de la subvención o ayuda, por lo que un cambio en el régimen de las bases de la convocatoria antes del vencimiento del plazo de presentación de solicitudes (las solicitudes pueden presentarse desde el 1 de febrero hasta el 31 de enero siguiente) afectaría a una legítima expectativa de derechos, formada sobre la base de un régimen normativo vigente al tiempo de presentar su solicitud, que incluye, como un elemento muy relevante, el espectro de posibles beneficiarios, que con el RD 1079/2014 resulta ampliado.

Por tanto, la entrada en vigor de la nueva regulación exigía algún tipo de medida transitoria, para evitar que distintas solicitudes relativas a un mismo periodo de ejecución del programa de apoyo recibieran distinto tratamiento y que se afectaran aquellas solicitudes presentadas desde el 1 de febrero de 2014 hasta el día de entrada en vigor del RD 1079/2014, así como establecer un tratamiento homogéneo para las solicitudes que pudieran presentarse dentro del mismo periodo de solicitudes, esto es, hasta el 31 de enero de 2015 que era la fecha final que estaba prevista en el art. 51.1 del RD 548/2013 . Desde luego, pueden plantearse distintas alternativas, pero aquella por la que optó el Real Decreto 1079/2014 no aparece desprovista de justificación ni razonabilidad. En efecto, de no adoptarse el régimen establecido en la disposición transitoria segunda , y la disposición final cuarta, se produciría un cambio de los criterios de evaluación para solicitudes que debían concurrir a un mismo periodo anual, y sometidas a un mismo proceso de resolución, resultando que la medida de apoyo se concede a las proyectos que alcancen las puntuaciones más altas. Por ello, resultaba coherente y proporcionado homogeneizar los criterios de evaluación.

La parte recurrente pretende atribuir al régimen transitorio establecido una finalidad discriminadora de las grandes empresas del sector, afirmando que no se encuentra justificada suficientemente en el expediente. Pero el objeto del presente recurso es una disposición general, y no puede trasladarse sin más la doctrina de la motivación de los actos administrativos. Lo relevante es que el régimen transitorio establecido en la norma responda, en sí mismo, a una justificación razonable y coherente con los objetivos y salvaguarde las expectativas de derechos que, dado el posible inicio de las inversiones desde la presentación de las solicitudes, tuvieran las empresas que hasta entonces eran beneficiarias. Estas notas de razonabilidad y coherencia están presentes en las normas impugnadas por las razones que ya hemos explicado extensamente. Y además, no cabe duda a la Sala de que el régimen previsto en la disposición transitoria segunda y final cuarta del RD 1079/2014 es proporcionado y coherente con la estructura de desarrollo temporal por anualidades de los programas de ayudas a las medidas de inversión, y atiende, como exige el art. 40 del Reglamento (UE) 1308/2013, a la situación económica de las empresas, considerando las expectativas legítimas de aquellas que podían ser beneficiarias con arreglo al RD 548/2013 .

Por último, no puede calificarse de desproporcionada una medida transitoria que tiene una duración mínima, poco más de un mes, pues aunque la actora insista en afirmar que a las que denomina grandes empresas se les impide participar del programa de medidas de inversión durante un año, lo cierto es que media poco más de un mes desde la entrada en vigor del Real Decreto 1079/2014 - el día 21 de diciembre de 2014 - hasta el 31 de enero de 2015 en que finalizaba el periodo de solicitudes al que se aplicaría el anterior régimen del programa de ayudas a la inversión regulado en la Sección Cuarta del RD 548/2013, según el mandato de la disposición transitoria segunda , en combinación con la disposición final cuarta , ambas del RD 1079/2014 . Si tenemos en cuenta el escaso periodo de tiempo en que sería aplicable la medida, no puede sino concluirse que el efecto es el mínimo necesario para preservar la coherencia del proceso de concurrencia de solicitudes que estaba en curso a la entrada en vigor del RD 1079/2014.

En consecuencia, no concurre en las disposiciones impugnadas causa de nulidad de pleno derecho por vulneración del principio de interdicción de la arbitrariedad, ni existe trato desigual injustificado, resultando sus previsiones conforme al derecho europeo aplicable, y en particular al Reglamento (UE) 1308/2013. El recurso ha de ser desestimado.

De conformidad con lo dispuesto en el art. 139.1 de la LJCA , tras la reforma por Ley 37/2011, atendida la fecha de interposición del recurso, se hace imposición de costas a la parte recurrente, cuyo importe, por todos los conceptos, no puede superar la cantidad de cuatro mil euros.

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que le confiere la Constitución, esta sala ha decidido