STS 2265/2016, 20 de Octubre de 2016

En el proceso contencioso-administrativo antes referido la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección Sexta) dictó sentencia desestimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de la parte demandante (Ayuntamiento de Puerto Lumbreras) se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en diligencia de ordenación de fecha 3 de diciembre de 2013, en la que se ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el recurrente compareció en fecha 27 de enero de 2014 ante este Tribunal Supremo, interponiendo el recurso de casación, exponiendo los motivos de impugnación que consideró oportunos, y solicitando se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se estime el recurso contencioso administrativo, y se deje sin efecto la resolución impugnada, o, subsidiariamente, se revoquen parcialmente las resoluciones impugnadas, limitando el alcance de las mismas a la denegación de la convalidación, exclusivamente, de las operaciones de crédito formalizadas en el año 2009 por el Ayuntamiento de Puerto Lumbreras.

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 6 de marzo de 2014, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (Administración del Estado), a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 22 de mayo de 2014, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se inadmita, o subsidiariamente, se desestime el recurso de casación, confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.

Por providencia de fecha 12 de julio de 2016, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 11 de octubre de 2016, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Se impugna en este recurso de casación nº 36/2014 la sentencia que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección Sexta) dictó en el recurso contencioso-administrativo nº 1032/11, por medio de la cual se desestimó el formulado por el Ayuntamiento de Puerto Lumbreras (Murcia) contra la resolución del Director General de Coordinación Financiera con las Comunidades Autónomas y Entidades Locales, de fecha 11 de enero de 2011, que desestimó el requerimiento de anulación, y la suspensión solicitada, dirigido por la Corporación recurrente contra la resolución de 21 de octubre de 2010, que denegó la convalidación de las operaciones de crédito concertadas en el año 2009 sin la autorización preceptiva de esa Dirección General.

La parte recurrente solicitó en su demanda lo siguiente:

Tenga por presentado este escrito de demanda, lo admita, y previos los trámites legales pertinentes, dicte en su día sentencia que revoque y deje sin efecto la resolución impugnada, el acuerdo de 21 de octubre confirmado mediante la resolución de fecha 11 de enero de 2011, declarando la no conformidad a Derecho de ambas resoluciones, y todo ello, por los fundamentos expuestos en el cuerpo de este escrito.

Subsidiariamente a la Sala suplico que, en el supuesto de desestimar la solicitud anterior, revoque parcialmente las resoluciones impugnadas, limitando el alcance de las mismas, exclusivamente, a la denegación de la convalidación de las operaciones de crédito formalizadas en el año 2009 por el Ayuntamiento de Puerto Lumbreras.

Contra esa sentencia desestimatoria ha formulado la Corporación demandante recurso de casación, en el cual articula los tres siguientes motivos impugnatorios:

1. ) : Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional 29/98, por infracción del artículo 53 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de las Haciendas Locales.

2. ) : Con amparo en el mismo precepto, por infracción del artículo 65 de la Ley 7/1985, de 2 de abril , de Bases del Régimen Local.

3. ) : Por la vía del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional , por no haber dado respuesta la Sala (y, por lo tanto, haber dejado imprejuzgada), una pretensión de naturaleza subsidiaria correctamente planteada en la demanda en tiempo y forma.

Motivos que pasamos a examinar, si bien abordaremos en primer lugar el que se expone con base en el artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional pues, al alegarse en él un vicio formal de la sentencia (incongruencia), su estudio es prioritario según las reglas de la lógica jurídica.

Antes de nada, conviene rechazar la pretensión de inadmisión del recurso de casación que formula el Sr. Abogado del Estado, ya que lo que argumenta sobre esto el representante de la Administración es la, en su opinión, ilegal actuación del Ayuntamiento recurrente al concertar los préstamos cuestionados, cosa que, al constituir el fondo de la cuestión debatida, y ser seriamente criticada por el Ayuntamiento recurrente, no puede decirse que carezca en absoluto de fundamento.

Como antes veíamos, en el tercer motivo alega la parte recurrente la incongruencia de la sentencia, por no haber resuelto la Sala sobre la pretensión subsidiaria que se articuló en el cuerpo y en la súplica de la demanda, y que consistió en que, si no se daba lugar a la pretensión principal de anulación total de los actos impugnados, se revocaran estos parcialmente, limitando su alcance a la denegación de la convalidación de las operaciones de crédito formalizadas en el año 2009 por el Ayuntamiento de Puerto Lumbreras.

Por dos razones rechazaremos este motivo, a saber:

1. La primera, porque (tal como advierte el Sr. Abogado del Estado), la parte recurrente no cita en el motivo ningún precepto de los que regulan la congruencia de las sentencias, incumpliendo así lo dispuesto en el artículo 92.1 de la Ley Jurisdiccional 29/98, que exige que en el escrito de interposición se citen "las normas o la jurisprudencia que (el recurrente) considere infringidas."

2. La segunda, porque no es cierto que la Sala de instancia haya dejado de resolver sobre la petición subsidiaria que se articuló en la demanda.

(a) La Sala no olvidó esa petición subsidiaria. Así, en el fundamento de Derecho primero, segundo párrafo, consigna la sentencia que la recurrente "considera que, además de denegar la convalidación (la Administración) se extralimitó al exigirle que dejara sin efecto las operaciones formalizadas mientras no se regularizara la situación de tales préstamos, prohibiéndole concertar nuevas operaciones de crédito, precisen o no la autorización previa del Ministerio, con vulneración del artículo 15 de la Ley 7/85 ".

(b) Y la Sala de instancia dedica a esta cuestión el fundamento de Derecho cuarto, que dice literalmente lo siguiente:

Respecto de la invocación de la aplicación del artículo 65 de la LBRL que regula en el supuesto en que la Administración del Estado o la de las Comunidades Autónomas considere, en el ámbito de las respectivas competencias, que un acto o acuerdo de alguna entidad local infringe el ordenamiento jurídico, podrá requerirla, invocando expresamente el presente artículo, para que anule dicho acto en el plazo máximo de un mes, mediante requerimiento motivado y fundado en la normativa que se estime vulnerada así como la posterior impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa dentro del plazo señalado para la interposición del recurso de tal naturaleza.

Ahora bien dado que el TRLRHL establece una serie de obligaciones concretas respecto de las liquidaciones de las entidades locales y el concierto de operaciones de crédito por dichas entidades son estas normas las que resultan aplicables tanto respecto del cumplimiento como de los efectos derivados del mismo o del incumplimiento en su caso por tratarse de la ley específica que regula la materia.

Finalmente dado que no se ha concedido la autorización ni convalidación la consecuencia jurídica es que queden sin efecto los acuerdos carentes de la autorización preceptiva conforme a la ley porque se ha vulnerado la misma y, en consecuencia, dado que se concertaron con vulneración de la ley por lo que son nulos deben quedar sin efecto porque de lo contrario sería suficiente concertar al margen de la ley pero con desconocimiento del Ministerio de Economía para consagrar una operación sin cobertura normativa. En consecuencia el párrafo 2º de la resolución originaria es un efecto inherente a la denegación de la convalidación acordada en el punto 1º del pronunciamiento de tal resolución.

Pues bien, la referencia específica "al párrafo 2ª de la resolución originaria" (que es precisamente al que se refiere la petición subsidiaria del suplico de la demanda), con su afirmación de que lo dispuesto en este párrafo es "un efecto inherente a la denegación de la convalidación acordada en el punto 1º del pronunciamiento de tal resolución" , es una respuesta clara a lo pedido en la demanda de forma subsidiaria, con independencia de que la entidad recurrente la comparta o no.

No existe, por lo tanto, la incongruencia denunciada.

Tampoco aceptaremos el motivo que se expone en primer lugar, y en el que, como se recordará, se alega la infracción del artículo 53 del Real Decreto Legislativo 2/2014, de 5 de marzo , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de las Haciendas Locales.

Este motivo se subdivide, en realidad, en tres argumentos, ninguno de los cuales puede ser aceptado.

1. - En primer lugar, se dice que es correcto que el Ayuntamiento partiera de los datos del presupuesto del año 2007 por la razón de que el del año 2008 (que era el del ejercicio inmediatamente anterior a los préstamos discutidos) no estaba todavía liquidado.

   Sin embargo, el artículo 53.1 exige, sin ninguna duda, que se tome en cuenta el "último ejercicio" , no exonerando de esa exigencia el caso de que el presupuesto de ese ejercicio no esté liquidado, máxime teniendo en cuenta que en la fecha en que los préstamos se concertaron, (abril y mayo de 2009), ya había vencido el plazo que la normativa aplicable da para la liquidación del presupuesto de 2008 ( artículo 191.1 de la Ley de Bases de Régimen Local ). De seguirse la tesis que la entidad recurrente propugna, quedaría en manos de las entidades locales, con solo no liquidar el presupuesto, elegir como referencia los datos de un ejercicio que no es el señalado por la Ley.

2. - En segundo lugar, se alega que resulta aplicable lo dispuesto en el artículo 53.2 de aquél Texto Refundido, que permite utilizar los datos del presupuesto del ejercicio precedente al inmediatamente anterior.

   Tampoco este argumento puede ser aceptado.

   Tanto el acuerdo originariamente impugnado como la sentencia recurrida contestan adecuadamente a tal argumento, con razones no rebatidas por la parte recurrente.

   1. Así, la resolución administrativa originaria argumentó lo siguiente:

      "(...) que el artículo 53.1 de dicha norma dice textualmente que "no se podrán concertar nuevas operaciones de crédito a largo plazo... sin previa autorización del órgano de tutela... cuando de los estados financieros que reflejen la liquidación de los presupuestos del último ejercicio,.. se deduzca ahorro neto negativo".

      La posibilidad de utilizar los datos del ejercicio precedente al último, es a los solos efectos de lo establecido en el apartado 2 del citado artículo 53, relativo a la determinación del nivel de deuda viva máxima consolidada; es decir consideradas todas las entidades dependientes no productoras de mercado, a partir del cual las operaciones de endeudamiento a largo plazo están también sujetas a autorización preceptiva, aunque el ahorro neto calculado en la forma establecida en el artículo 53.1 fuese positivo.

      En consecuencia, la medición del nivel de endeudamiento se efectúa en relación al grupo de consolidación constituido por la entidad principal y sus entidades dependientes no productoras de mercado, pudiéndose utilizar dentro del primer semestre, los datos de la liquidación del ejercicio precedente al último, si el último no está liquidado a nivel consolidado, mientras que el cálculo teórico del ahorro neto se efectúa en relación a los datos de la liquidación del último ejercicio de la entidad que concierta la operación.

      Por todo lo anterior, la legislación vigente no permite la concertación por las Entidades Locales de ninguna operación de crédito a largo plazo, sin haber efectuado la liquidación de los presupuestos del último ejercicio."

   2. Por su parte, la sentencia recurrida contesta a este motivo de impugnación diciendo que:

      "(...) Partiendo de estas obligaciones y límites en los supuestos de ahorro neto negativo y desfase entre créditos e ingresos y de que el factor de referencia es el ejercicio inmediatamente anterior, examinamos el apartado 2 " in fine "que dice literalmente: "(...) o, en su defecto, en el precedente ( ejercicio ) a este último cuando el cómputo haya de realizarse en el primer semestre del año y no se haya liquidado el presupuesto correspondiente a aquél, según las cifras deducidas de los estados contables consolidados de las entidades citadas en el apartado 1 de este artículo.

      Puesto que los primeros apartados establecen obligaciones y en esta parte del párrafo se contempla una excepción deben valorarse en qué términos exactos puede darse aplicación a la misma.

      Para que sea aplicable esta parte del artículo tienen que concurrir las dos circunstancias que se reflejan en la última parte del mismo, esto es, que el cómputo de ese volumen deba realizarse en el primer semestre del año necesariamente lo que no se ha acreditado en el presente caso y que no se haya liquidado el presupuesto correspondiente a aquél cómputo según las cifras deducidas de los estados contables consolidados de las entidades citadas en el apartado 1 de este artículo que son las entidades locales, sus organismos autónomos y los entes y sociedades mercantiles dependientes lo que tampoco consta en modo alguno. (...)

      En el presente caso la Corporación recurrente pretende que estaba excusada de tal autorización porque presume que estaba amparada por dicha excepción cuando dicha cuestión no depende de la libre apreciación de la Corporación que debe solicitar autorización, en principio, para las operaciones de crédito a largo plazo y cumplir con la obligación de información al Ministerio de Hacienda, establecida en el artículo 55 de la Ley Reguladora de Haciendas Locales , que deben observar las entidades de crédito y las Administraciones Públicas cuando conciertan operaciones de crédito."

      Todas estas razones, claras y concretas, del acto que contesta al requerimiento y de la sentencia recurrida, no han sido rebatidas con razones específicas por la entidad recurrente, y esta Sala las reproduce por su conformidad a Derecho.

3. ) En tercer lugar, se alega que la Administración ha tenido en cuenta datos del ejercicio de 2009, siendo así que los que debió manejar eran los de 2008, (que era el último ejercicio).

   Rechazaremos este argumento.

   La denegación de la convalidación lleva fecha 21 de octubre de 2010, y tratándose de convalidar o no unas operaciones realizadas en el año 2009, es lógico que para juzgar sobre la situación económica del Ayuntamiento en el momento de la convalidación, se tengan en cuenta los datos reales más actuales, toda vez que el artículo 53.7 del Texto Refundido 2/2004 impone que se tenga en cuenta el cumplimiento de la estabilidad presupuestaria y la situación económica de la entidad.

Por último, en el motivo que se expone en segundo lugar, se alega la infracción del artículo 65 de la Ley de Bases de Régimen Local 7/1985, de 2 de abril . Y ello porque, en opinión de la parte recurrente, la Administración del Estado debió, si así lo consideraba, denegar la convalidación de los préstamos y, acto seguido, utilizar el procedimiento del artículo 65 de la citada Ley de Bases , en lugar de ordenar al Ayuntamiento, directamente y sin competencia para ello, que revocara unos actos administrativos que la Administración local considera perfectamente ajustados a Derecho, y que, en tanto no se regularice la situación de esos préstamos, se abstuviera el Ayuntamiento de concertar nuevas operaciones de endeudamiento a largo plazo, precisaran o no de la autorización previa del Ministerio de Hacienda.

Este motivo ha de ser estimado (aunque sólo con referencia a esta última precisión sobre los préstamos futuros) en razón de las razones que a continuación expondremos.

El argumento que la Administración demandada y la sentencia recurrida han utilizado para rechazar este alegato de la demanda es el de que el Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales es una ley específica que regula esta materia y que por ello es de aplicación preferente a las normas generales de la Ley de Bases de Régimen Local 7/85, de 2 de abril.

Este argumento, sin embargo, es insuficiente, porque no explica cuál es la regulación específica y concreta que contiene el Texto Refundido que sea distinta a la regulación general. Tampoco esta Sala la descubre. Fuera de la prescripción concreta y escueta del artículo 53.1 del Texto Refundido acerca de que no podrán concertarse nuevas operaciones como las que describe "sin la previa autorización de los órganos competentes del Ministerio de Hacienda", ninguna otra norma (legal o reglamentaria) explica qué contenidos accesorios tiene esa facultad de la Administración de tutela, distintos de la básica de otorgar o denegar la autorización, (que aquí no se discute).

Por ello, a la vista del principio de autonomía municipal que consignan los artículos 137 y 140 de la Constitución Española (explicado profusamente por la doctrina del Tribunal Constitucional, a partir de su sentencia 4/1981, de 2 de febrero y las posteriores 32/1981, de 28 de julio ; 84/1982, de 23 de diciembre ; 170/1989, de 19 de octubre ; 214/1989, de 21 de diciembre ; 148/1991, de 4 de julio ; 46/1992, de 2 de abril ; 40/1998, de 19 de febrero ; 159/2001, de 5 de julio ; 240/2006, de 20 de julio , hasta la 111/2016, de 9 de junio), es obligado concluir que en el estado actual de nuestro ordenamiento jurídico, sólo son admisibles los controles por el Estado de los Municipios específicamente previstos por la ley, los cuales, en razón de aquél principio constitucional, no pueden interpretarse extensivamente. Y de aquí ha de concluirse:

1. ) Que la competencia para otorgar o denegar la autorización a que se refiere el artículo 53.1 del Texto Refundido, incluye, también, cuando un Ayuntamiento ha concertado un préstamo que requiere esa autorización sin solicitarla (o sin obtenerla), la de instar, en trance de denegar la convalidación por no ser ésta posible, la de ordenar a la Corporación que deje sin efecto el préstamo, dado que ello es una consecuencia necesaria de la falta de autorización, y la reacción de la Administración de tutela se refiere a la misma operación crediticia examinada en el caso. Remitir en este supuesto a la Administración de tutela al régimen general de impugnación del artículo 65 de la Ley de Bases de Régimen Local sería tanto como negar la tutela misma.

   Por esta razón, el motivo debe ser rechazado respecto de la medida adoptada en el párrafo primero del punto segundo de la resolución impugnada de 21 de octubre de 2010.

2. ) Solución distinta merece la medida que contiene el párrafo segundo del punto segundo de esa resolución, en el que, recordemos, se prohíbe a la Corporación, en tanto no se regularice la situación de los dos préstamos, concertar nuevas operaciones de endeudamiento a largo plazo (...), precisen o no de la autorización previa del Ministerio de Hacienda.

   Esta prohibición de futuro y de carácter preventivo, (referida a operaciones futuras cuyas circunstancias concretas no pueden ser conocidas de antemano) no puede decirse que esté incluida en la simple facultad de autorizar o no operaciones concretas de préstamo, que es lo que prevé el artículo 53.1 tan citado.

   La Administración de tutela podrá, para esos supuestos futuros, usar de las facultades que le otorga el ordenamiento jurídico, (tal como ha hecho en este caso respecto de los dos préstamos cuestionados), pero no prohibir de futuro y con carácter general todas las operaciones crediticias, usando de una supuesta competencia que ni está expresamente concedida en la ley ni puede entenderse que lo esté en la simple facultad de otorgar o denegar la autorización para préstamos actuales y concretos.

   Por esta razón, el motivo debe ser estimado, respecto de la medida adoptada en el párrafo segundo del punto segundo de la resolución impugnada de 21 de octubre de 2010, la cual, con estimación parcial del recurso contencioso-administrativo, debe ser anulada.

Resta por decir que esta sentencia está basada en argumentos derivados de la legislación aplicable al tiempo de dictarse los actos administrativos impugnados (año 2010), por cuya razón no resulta aplicable el elenco de medidas preventivas, coercitivas y correctivas a que se refieren los artículos 18 a 26 de la posterior Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera , sin que la normativa anterior y aquí aplicable (constituida por la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria, y por el Reglamento aprobado por Real Decreto 1463/2007, de 2 de noviembre y por el Texto Refundido de la Ley de Estabilidad Presupuestaria 2/2007, de 28 de diciembre, en especial sus artículos 22 y 23 ) contenga preceptos específicos sobre la cuestión que nos ocupa, que pudieran imponer solución distinta.

Al declararse haber lugar el presente recurso, procede no hacer condena ni en las costas de casación ni en los de instancia ( artículos 139.2 y 95.3 dela Ley Jurisdiccional 29/98).