STS 2107/2016, 29 de Septiembre de 2016

PonenteJESUS CUDERO BLAS
ECLIES:TS:2016:4357
Número de Recurso4085/2014
ProcedimientoRECURSO CASACIÓN
Número de Resolución2107/2016
Fecha de Resolución29 de Septiembre de 2016
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En Madrid, a 29 de septiembre de 2016

Esta Sala ha visto el recurso de casación núm. 4085/2014 interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Antonio Rafael Rodríguez Muñoz, en nombre y representación de la UNIVERSIDAD DE ALCALÁ , contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección Octava) de fecha 6 de octubre de 2014 , dictada en el procedimiento ordinario núm. 1881/2013, sobre competencia para la fijación de precios públicos en materia de obtención de títulos oficiales por estudios universitarios; es parte recurrida la COMUNIDAD DE MADRID, representada y defendida por el Letrado de sus Servicios Jurídicos.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Cudero Blas

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Ante la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid se interpuso el recurso contencioso- administrativo núm. 1881/2013 E-01 contra el Decreto 60/13, de 18 de julio (BOCM del día siguiente), del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, por el que se fijan los precios públicos por estudios universitarios conducentes a títulos oficiales y servicios de naturaleza académica en las universidades públicas de la Comunidad para el curso académico 2013-2014.

SEGUNDO

La citada Sección dictó sentencia el 6 de octubre de 2014 cuya parte dispositiva dice literalmente:

Que debemos desestimar el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Antonio Rafael Rodríguez Muñoz actuando en nombre y representación de la UNIVERSIDAD DE ALCALÁ contra el Decreto 60/13, de 18 de julio (BOCM del día siguiente), del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, por el que se fijan los precios públicos por estudios universitarios conducentes a títulos oficiales y servicios de naturaleza académica en las universidades públicas de la Comunidad para el curso académico 2013-2014, confirmando la Orden impugnada por ser conforme a Derecho. Se condena en costas a la parte actora.

TERCERO

El recurso de casación interpuesto frente a la anterior sentencia por la Universidad de Alcalá, en su momento admitido a trámite por la Sección Primera de esta Sala, se sustenta en los siguientes motivos:

  1. Al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (en adelante, LJCA) por incongruencia omisiva y extra petitum en la sentencia recurrida, con infracción de los artículos 9.3 y 120.3 de la Constitución así como del artículo 218.2 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (en adelante LEC) y del artículo 33 de la LJCA .

  2. Al amparo del artículo 88.1.c) de la LJCA por falta de motivación en la Sentencia recurrida, con infracción de los artículos 9.3 y 120.3 de la Constitución así como del artículo 218.2 de la LEC y del artículo 33 de la LJCA , derivándose de todo ello la infracción del artículo 24 de la Constitución .

  3. Al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA por infracción del artículo 81.3.b) de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades (en adelante LOU), de los artículos 9.3 y 133 de la Constitución y de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.

  4. Al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA por infracción del Real Decreto 942/1995, de 9 de junio, sobre traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad de Madrid en materia de Universidades, y del Real Decreto-ley 14/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes de racionalización del gasto público en el ámbito educativo.

CUARTO

Por diligencia de ordenación de 25 de marzo de 2015 se dio traslado a la representación procesal de la Comunidad de Madrid para que en el plazo de treinta días formalizara por escrito su oposición, trámite que evacuó dentro de dicho plazo mediante escrito en el que interesaba sentencia en la que "se desestime íntegramente el recurso de casación y se declara la conformidad a derecho de la sentencia recurrida".

QUINTO

Elevadas las actuaciones al Tribunal Supremo, por providencia de esta Sección se designó ponente al Excmo. Sr. Magistrado don Jesus Cudero Blas y se señaló para la votación y fallo del presente recurso la audiencia del 20 de septiembre de 2016, fecha en la que efectivamente se deliberó y votó el mismo con el resultado que ahora se expresa.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Resulta obligado advertir, con carácter previo, que esta Sala ya se ha pronunciado sobre las cuestiones que el presente recurso de casación suscita. Lo ha hecho, concretamente, en las sentencias dictadas con fechas 27 de junio y 26 de septiembre de 2016 , recaídas, respectivamente, en los recursos núms. 3899/2014 y 4138/2014 .

En tales recursos se impugnaron en casación por otras universidades de la Comunidad de Madrid (Politécnica y Carlos III) sendas sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Madrid que habían declarado, con fundamentos idénticos a los que luce la sentencia que ahora se recurre, la conformidad a Derecho del Decreto 60/2013, de 18 de julio.

Y la decisión de esta Sala consistió en acoger un motivo de casación idéntico al que la Universidad de Alcalá aduce en tercer lugar (la infracción por la sentencia recurrida y por el Decreto impugnado en la instancia del artículo 81.3.b de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades ) lo que determinó la declaración de nulidad de los artículos 2 , 3.1 , 4.1 , 5.1 y 6 de la citada disposición general de la Comunidad Autónoma de Madrid.

Como se dijo antes, el presente recurso de casación se ha planteado en idénticos - literales - términos en lo que hace a los motivos de casación y a la fundamentación de los mismos que en aquellos otros recursos, lo que lleva a que lo procedente sea, por razones de igualdad en aplicación de la ley y de seguridad jurídica, estar a lo resuelto en aquellas dos sentencias, pues no hay razón alguna para variar el sentido de lo resuelto.

A lo anterior cabe añadir que esas dos sentencias -que seguidamente reproduciremos en lo necesario- se dictaron sobre la base de lo ya resuelto en las sentencias de 14 de mayo de 2015 - recursos de casación 1959/2013 y 4026/2013 - referidas a pleitos promovidos por la Universidad Complutense en los que se impugnaron en la instancia los Decretos 66/2012, de 5 de julio y 71/2012, de 26 de julio del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, que recogían un criterio idéntico, en relación con la fijación de los precios públicos por enseñanzas universitarias, que el que aparece en el Decreto 60/2013, de 18 de julio, que ahora nos ocupa.

Y es que, efectivamente, el Decreto 60/2013, de 18 de julio, del Consejo de Gobierno, por el que se fijan los precios públicos por estudios universitarios conducentes a títulos oficiales y servicios de naturaleza académica en las universidades públicas de la Comunidad de Madrid para el curso académico 2013-2014, viene a sustituir para el año 2013-2014 a los Decretos 66/2012 -títulos oficiales y servicios de naturaleza académica- y 71/2012 -títulos de máster-, pero el contenido de los mismos viene a recogerse en el nuevo Decreto 60/2013, insertando ahora los artículos 6 y 7 sobre "precios públicos de las enseñanzas de máster que habiliten para el ejercicio de actividades profesionales reguladas en España y similares" y "precios públicos de las restantes enseñanzas de máster", en el nuevo decreto unificado.

SEGUNDO

En aquellos dos pronunciamientos de 27 de junio y 26 de septiembre de 2016 rechazamos en primer lugar que las sentencias recurridas (de contenido idéntico a la que ahora se ataca) incurrieran en los vicios in procedendo que la parte recurrente defiende en sus dos primeros motivos de casación. No consideramos, en efecto, que existiera incongruencia o falta de motivación toda vez que:

  1. Respecto de la incongruencia, por cuanto no puede afirmarse que la sentencia haya dejado de abordar la cuestión principal de la eventual falta de competencia de la universidad para fijar los precios públicos o se haya pronunciado, extra petita partium, respecto de una supuesta reclamación económica amparada en un informe económico. Así:

    La lectura de la sentencia, en relación con el escrito de demanda formulado en la instancia, pone de relieve que no se ha incurrido en falta de congruencia, ni omisiva ni "extra petita partium", pues la sentencia recoge, en el fundamento de derecho segundo, la posición procesal de la universidad allí recurrente, aludiendo expresamente a la cuestión que, sobre atribución competencial para la fijación del precio público, había planteado la universidad en el escrito de demanda y posteriormente examina ese alegato de la recurrente, y concluye que "no existe, por tanto, dejación de competencias por parte de la Comunidad, ni infracción de preceptos constitucionales ni infraconstitucionales por el Decreto impugnado.

    Como se ve, la sentencia expresamente identifica ese motivo de impugnación, lo examina y termina desestimando el mismo. Sucede, simplemente, que la Universidad recurrente disiente del razonamiento que expone la sentencia para desestimar ese motivo de impugnación, lo que es una cuestión ajena al quebrantamiento de forma que se denuncia. Del mismo modo que tampoco yerra en la identificación del problema, pues no resuelve sobre ninguna reclamación económica no planteada.

    Repárese que en el examen de este motivo no se trata de analizar el acierto de lo razonado y resuelto por la sentencia y su conformidad o no con el ordenamiento jurídico, se trata únicamente de establecer si la sentencia ha omitido examinar una pretensión o un motivo de impugnación o ha resuelto una cuestión distinta de las suscitadas en el proceso. No está de más recordar, en lo que hace al caso, que la sentencia puede ser incongruente cuando no se pronuncia sobre alguna de las pretensiones y cuestiones esgrimidas en la demanda -- es la "incongruencia omisiva o por defecto" también denominada incongruencia ex silentio--. Y también puede serlo cuando resuelve "extra petita partium", es decir, fuera de las peticiones de las partes, al pronunciarse sobre cuestiones diferentes a las planteadas en el recurso contencioso administrativo. Y, en este caso, como hemos visto, ni ha dejado de pronunciarse sobre las cuestiones suscitadas, ni ha resuelto algo diferente a lo planteado.

  2. Y en relación con la falta de motivación, porque la sentencia ha explicado de manera suficiente por qué considera que la universidad recurrente sí puede fijar precios públicos en los términos que establece el Decreto impugnado en la instancia, y por qué el artículo 17.2 de dicho Decreto es considerado conforme a Derecho, sin que la discrepancia de la parte actora con la conclusión alcanzada en esa sentencia haga a ésta inmotivada o carente de la necesaria justificación, máxime si se tiene en cuenta -añadimos ahora- que la parte actora ha combatido in extenso , en los restantes motivos de casación, la argumentación de la decisión adoptada por los jueces a quo en cuanto al fondo.

TERCERO

También rechazamos en aquellas sentencias el motivo cuarto en el que, como hacían las otras dos universidades públicas, sostiene la de Alcalá que los jueces de instancia han infringido el Real Decreto 942/1995, de 9 de junio, sobre traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad de Madrid en materia de Universidades, y el Real Decreto-ley 14/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes de racionalización del gasto público en el ámbito educativo.

Dijimos entonces, y reiteramos ahora, que la formulación del motivo no se ajusta a la técnica casacional, como ya se puso de manifiesto en la sentencia de 14 de mayo de 2015 -recurso de casación núm. 1959/2013 . En efecto:

Así es, no se aduce la infracción de normas concretas y determinadas, sino de un texto normativo completo, el Real Decreto 942/1995, de 9 de junio, sobre traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad de Madrid en materia de Universidades.

La invocación, como norma infringida, de un texto normativo completo, sin distinguir ni acotar sobre su contenido específico, no se corresponde con la exigencia del artículo 92.1 de la LJCA , cuando señala, respecto del escrito de interposición, que ha de expresarse "citando las normas o la jurisprudencia que considere infringidas".

Dicho de otro modo, cuando se invoca la vulneración de un texto normativo completo, sin concretar ni justificar su lesión por la sentencia se desdibuja la propia caracterización del recurso de casación, pues se impide que cumpla la función a que está llamado. Y lo cierto es que la cita, en el desarrollo del motivo, del anexo B 2 c) no satisface esa exigencia, ni su contenido puede contrastarse, para evidenciar ninguna contradicción, con el precepto que se impugnaba en la instancia: el artículo 17.2 del Decreto allí recurrido.

En este sentido, venimos declarando, por todas, Sentencia de 23 de abril de 2010 (recurso de casación nº 1904/2006 ) que "no podemos pasar por alto la falta de precisión en que incurre la articulación de la infracción que se denuncia, pues no se cita la norma concreta que ha de reputarse infringida por la Sentencia que se impugna. La invocación, en este sentido, de un texto normativo completo --Real Decreto Legislativo 1302/1986--, haciendo abstracción de la previsión específica y determinada que se entiende vulnerada por la sentencia recurrida, sitúa a este motivo en una zona de indefinición por su carácter genérico, impreciso y confuso, que resulta incompatible con la técnica propia del recurso de casación".

Téngase en cuenta, por lo demás, que el informe del Director General de Universidades e Investigación que, al parecer, no es ajusta a la realidad en lo relativo al acuerdo con los rectores de las universidades públicas madrileñas, en los términos expuestos en el antecedente sexto, no ha sido decisivo para resolver sobre la legalidad del artículo 17.2 del Decreto impugnado, según se infiere del fundamento cuarto de la sentencia recurrida, pues la ratio decidendi en este punto recae sobre la aplicación de la disposición adicional cuarta del RD 1000/2012, de 19 de junio , que modifica el RD 1721/2007, de 21 de diciembre".

CUARTO

En las tantas veces citadas sentencias acogimos un motivo de casación idéntico al tercero de los planteados por la universidad de Alcalá. Entendimos, en efecto, que la sentencia recurrida infringía el artículo 81.3.b) de la Ley Orgánica de Universidades en atención a los siguientes razonamientos:

SEXTO. Siguiendo con la denuncia de las infracciones del ordenamiento, esgrimidas en los motivos siguientes, en las que, a juicio de la recurrente, incurre la sentencia recurrida, debemos adelantar, respecto del motivo tercero, que, efectivamente, la sentencia incurre en la vulneración del artículo 81.3.b) de la Ley Orgánica de Universidades . Así lo dijimos en las dos sentencias de 14 de mayo de 2015 -recursos de casación núms. 1959/2013 y 4026/2013 - y así se reitera ahora, en este fundamento de derecho sexto y en los fundamentos séptimo, octavo y noveno. Las referencias a los Decretos 66/2012 y 71/2012 deben entenderse ahora al Decreto 60/2013.

Ciertamente la atribución de la competencia para fijar los precios públicos corresponde, en el ámbito educativo y respecto de los estudios para la obtención de los títulos de carácter oficial y con validez en todo el territorio nacional, a la Comunidad Autónoma.

Esta es la conclusión que se extrae de la lectura del artículo 81.3.b) de la Ley 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades , cuando señala que en el caso de los estudios conducentes a la obtención de títulos de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional, como sucede en este caso pues el Decreto impugnado en la instancia se refiere expresamente, y en idénticos términos que el citado artículo 81.3.b), a dichos títulos académicos, "excepto las enseñanzas de máster " ( artículo 1.1), "los precios públicos y derechos los fijará la Comunidad Autónoma " ( artículo 81.3.b) de la Ley 6/2001 ). Aclaremos que el Decreto 66/2012 excluía las enseñanzas máster, que venían recogidas en el Decreto 71/2012. Hoy se engloban todas en el nuevo Decreto 60/2013.

Esta fijación de los precios públicos, legalmente atribuida a la Comunidad Autónoma, equivale, si nos atenemos a su sentido literal, a "determinar, limitar, precisar y designar de modo cierto", según la RAE. Pues bien, cuando la Administración de la Comunidad Autónoma señala únicamente una cifra máxima, como hace en el caso ahora examinado (pues la sentencia impugnada resuelve sobre la impugnación del Decreto 66/2012), o una mínima, como se hace para las enseñanzas de máster (en el Decreto 71/2012 cuya impugnación resuelve la sentencia recurrida en el recurso de casación núm. 4026/2013 ), significa que no está determinando y designando, de modo cierto, el precio público, se está haciendo una aproximación, desvinculada del coste de la prestación del servicio (al reconocerse que no se tienen datos sobre dichos costes), mediante el establecimiento de una cantidad superior, o inferior, que limita, pero no fija, la posterior fijación de la cuantía del precio público por la Universidad.

Además de esta inicial referencia al sentido gramatical y literal del verbo utilizado, que hace esta atribución de la competencia en la Ley 6/2001, sucede también que lo que indica el citado artículo 81.3.b) no es que la Comunidad Autónoma establezca un límite y los precios públicos, luego, los fije la universidad correspondiente. No. El sentido de la mentada norma es justamente el inverso. Es decir, que "dentro de los límites que establezca la Conferencia General de Política Universitaria", será, luego, la Comunidad Autónoma quién fije, determine de modo cierto y no por cercanía, la cuantía del precio público. Teniendo en cuenta, claro está, los costes de la prestación del servicio, que se relacionan para cada enseñanza en el expresado artículo 81.3.b) de la Ley 6/2001 .

Argumento este plenamente trasladable a la impugnación ahora del Decreto 60/2013.

SÉPTIMO. Consideramos que carece de consistencia, a estos efectos, la razón esgrimida en la sentencia, para eximir a la Administración del ejercicio completo de dicha atribución fijando los precios públicos, pues la falta de datos relevantes, no suministrados por la propia Universidad a la Comunidad ahora recurrida, no es razón bastante para trasladar a la Universidad el ejercicio de dicha potestad. Así es, los datos económicos necesarios para establecer el coste de la prestación del servicio, que es el criterio legal que ha de seguirse para fijar la cuantía del precio público, han de ser entregados, en todo caso, por la Universidad a la Administración de la Comunidad Autónoma, y ésta dispone al efecto de todos los mecanismos que establece el ordenamiento jurídico para alcanzar dicho objetivo. Pero lo que no puede es trasladar a la Universidad ese cometido, compartiendo esa potestad para la fijación del precio público, alterando el orden legal que establece el expresado artículo 81.3.b) de la Ley 6/2001 .

Tampoco dicha circunstancia, la ausencia de datos económicos, puede servir de disculpa para no fijar el precio público y hacer una mera aproximación al mismo, pues ello es tanto como reconocer que esa previsión se encuentra desvinculada del coste de la prestación del servicio. Y ese evidenciado desconocimiento sobre el valor de lo que cuesta prestar ese servicio educativo, hace quebrar la propia naturaleza del precio público como contraprestación pecuniaria que se satisface por la prestación de servicios o la realización de actividades efectuadas en régimen de Derecho Público cuando, prestándose también los servicios o actividades por el sector privado, sean de solicitud voluntaria por parte de los administrados, ex artículo 24 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos .

OCTAVO. Carece de la relevancia que atribuyen las partes determinar si, efectivamente, los precios públicos son o no una categoría tributaria. Así es, se califican como precios públicos, como acabamos de señalar, las contraprestaciones recibidas por un Ente público como consecuencia de la prestación de servicios o realización de actividades administrativas, en los casos señalados. Se configura, por tanto, una opción al ciudadano que puede acudir al Ente público para recibir el servicio o la actividad, debiendo pagar un precio público, o demandarlo al sector privado, pagando un precio privado. Hay, en definitiva, una concurrencia efectiva en el mercado.

Recordemos que, según la STC 185/1995, de 14 de diciembre , que declaró la inconstitucionalidad de los párrafos a ) y b) del artículo 24 de la mentada Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos , la categoría de los precios públicos, tal y como se regulan por dicha Ley han de cumplir simultáneamente dos requisitos: que el supuesto de hecho que dé lugar al precio público se realice en forma libre y espontánea o, lo que es lo mismo, que la solicitud del servicio o actividad administrativa sea una manifestación real y efectiva de voluntad por parte del interesado y que dicho servicio o actividad no se preste por los entes de Derecho público en situación de monopolio de hecho o de derecho. En caso contrario, es decir, cuando no concurran ambas circunstancias, tales precios públicos, en tanto que tienen carácter coactivo para los interesados, revisten la naturaleza de prestaciones patrimoniales de carácter público, se sitúan en la órbita de las tasas que es una categoría tributaria, cuya constitucionalidad dependerá del respeto al principio de legalidad.

Ciertamente el artículo 31.3 de la CE , que invocan las partes, no se refiere a las categorías tributarias concretas --impuestos, tasas y contribuciones especiales-- sino a las "prestaciones patrimoniales de carácter público", cuya exigencia primaria es que han sido impuestas con carácter coactivo.

En el presente caso, sin embargo, no estamos ante una prestación coactivamente impuesta al no concurrir simultáneamente los requisitos para ello. Así es, el servicio público no es una imposición al particular (1), que resulte indispensable o esencial para satisfacer una necesidad esencial de la vida personal, empresarial o social (2), y no se realiza tal prestación por entes públicos en régimen de monopolio, sino que rige la concurrencia de mercado (3) (...).

En consecuencia procede la estimación del motivo tercero por la infracción del expresado artículo 81.3.b) de la Ley 6/2001 , en idénticos términos a los acordados en las sentencias de 14 de mayo de 2015 -recursos de casación núms. 1959/2013 y 4026/2013 -.

QUINTO

En el caso de autos, y por razón de lo transcrito, procede desestimar los motivos primero, segundo y cuarto; ha de acogerse el motivo tercero en idénticos términos que los acordados en aquellas sentencias, sin que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de esta Jurisdicción , proceda la imposición de las costas procesales.

FALLO

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido : Primero. Ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la UNIVERSIDAD DE ALCALÁ contra la sentencia de 6 de octubre de 2014, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Octava, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso contencioso-administrativo 1881/2013 E-01. Segundo. Casamos y anulamos la citada sentencia únicamente en lo relativo a la concreta y específica fijación de los precios públicos, que ha de hacerse, ateniendo al coste de la prestación del servicio, por la Comunidad de Madrid. Tercero. Estimamos en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto por la UNIVERSIDAD DE ALCALÁ contra el Decreto 60/2013, de 18 de julio, del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, y declaramos la nulidad, por no ser conformes con el ordenamiento jurídico, de los artículos 2 , 3.1 , 4.1 , 5.1 y 6 . Desestimando el recurso en lo demás. Cuarto. No se hace imposición de costas, ni las causadas en la instancia, ni en esta casación. Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la coleccion legislativa.

Así se acuerda y firma.

PUBLICACIÓN . Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente en la misma, Excmo. Sr. D. Jesus Cudero Blas estando celebrando audiencia pública la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo; certifico.

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