STS 2105/2016, 28 de Septiembre de 2016

La Sección primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó, con fecha veintisiete de marzo de dos mil quince, sentencia en el recurso 181/2012 , cuyo Fallo, aclarado por Auto de veintitrés de abril siguiente, es del siguiente tenor:

"Que ESTIMAMOS el recurso Contencioso-Administrativo formulado por el Procurador D. Teresa de Elena Silla, en nombre y representación de D. Alfonso , D. Bernardo y D. Serafina , contra un Acuerdo de fecha 15 de junio de 2010, del Pleno del Ayuntamiento de Cox, (Alicante), por el que se aprueba y adjudica el Programa de Actuación Integrada del Sector S.T.3, que incluye Plan Parcial y estudio de integración Paisajística, así como Proyecto de Urbanización de la Unidad de Ejecución nº 3 del mismo, que ANULAMOS POR SER CONTRARIO A DERECHO. Todo ello CON expresa imposición de las costas causadas a los codemandados en los términos expuestos arriba (...)"

Notificada dicha sentencia a las partes, las recurrentes presentaron ante la Sala de instancia escrito solicitando se tuviese por preparado recurso de casación, a ello se accedió por resolución de dieciséis de julio de dos mil quince, en la que se acordaba el emplazamiento de los interesados para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo al efecto concedido comparecieron ante esta Sala las partes expresadas en el encabezamiento de la presente.

La representación procesal la AGRUPACIÓN DE INTERÉS URBANÍSTICO S-7 UNIDAD DE EJECUCIÓN NÚMERO 3 DEL P.G.O.U. DE COX presentó escrito alegando los siguientes motivos de casación:

" PRIMERO.- Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , por infracción del artículo 28.1 y 3 LRJPAC. y jurisprudencia de aplicación, la sentencia recurrida vulnera las disposiciones legales y jurisprudenciales relativas al deber de abstención del Alcalde.

SEGUNDO.- Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , por infracción de los artículo 21 y 22.2 c) de la LBRL, la sentencia recurrida vulnera las disposiciones legales y jurisprudenciales sobre las competencias legales del Alcalde.

TERCERO.- Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , por infracción de los artículos arts. 68 y siguientes de la LRJPAC, en cuanto al inicio del expediente y su necesaria tramitación, así como el artículo 42 de la indicada norma en cuanto establece la obligación de resolver, y jurisprudencia de aplicación, la sentencia recurrida vulnera las disposiciones legales y jurisprudenciales relativas a la escrupulosa tramitación del procedimiento administrativo y la obligación de la administración de resolver.

CUARTO.- Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , por infracción del art. 3.1 LRJPAC en relación con el art. 103.1 de la Constitución Española , y jurisprudencia de aplicación, la sentencia recurrida vulnera las disposiciones legales y jurisprudenciales relativas al deber de actuar en beneficio del interés general y en concreta relación con la obligación de tramitar el expediente y resolverlo conforme a derecho.

QUINTO.- Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , por infracción del art. 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y el artículo 24.1 Constitución Española , y jurisprudencia de aplicación, la sentencia recurrida vulnera las disposiciones legales y jurisprudenciales relativas a la necesidad de motivar las sentencias en aras de evitar la indefensión, debiendo ser congruente con las peticiones".

Por su parte, el AYUNTAMIENTO DE COX (Alicante) fundó su recurso exponiendo lo siguiente:

"Primer motivo casacional.- Artículo 88.1.C) de la Ley de la jurisdicción . Quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia de las que rigen los actos y garantías procesales, siempre que en este último caso, se haya producido indefensión para la parte (...) en cuanto se denuncia la infracción de las normas reguladoras de la sentencia contenidas en el artículo 120 de la CE y en los artículos 209 y 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , dada la falta de motivación, claridad, precisión y congruencia que dichos preceptos exigen y de los que adolece la Sentencia.

1. - Arbitrariedad e incongruencia en la que incurre la Sentencia n° 280/15, y su Auto de aclaración. Ausencia de razonamientos fácticos y jurídicos que provoca una absoluta falta de motivación, que la aleja de las reglas de la lógica y de la razón.

2. - Cuando se prescinde de las normas esenciales del procedimiento, debiendo incluir la incongruencia del fallo, los actos procesales son nulos de pleno derecho.

Segundo motivo casacional.- Artículo 88.1.D) de la Ley de la jurisdicción . Infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate. (...) la sentencia hoy recurrida incurre en infracción del ordenamiento jurídico en relación con los artículos 21 y 22 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local , así como en relación con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .

Tercer motivo casacional.- Artículos 88.1.D) de la ley de la jurisdicción . Infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate. (...) la Sala no puede ni debe declarar nulo de pleno derecho todo un procedimiento administrativo, el cual ha sido tramitado respetando los cauces legales establecidos para ello, respetando los derechos y garantías de los propietarios y ciudadanos del Municipio de Cox, por entender que existe un supuesto interés personal del Alcalde en dicho procedimiento, y que él mismo impulso dicho procedimiento y estuvo presente en los Plenos en que fue tramitado, aprobado y adjudicado, ignorando por completo, que el Sr. Alcalde, precisamente, estaba cumpliendo con sus obligaciones tal y como se ha acreditado en el presente recurso, además, de que en cumplimiento de la ley, se abstuvo en las votaciones de los Plenos en los que se acordé la aprobación y adjudicación del programa del sector S.7.3, e igualmente, ignorando la Sala, que su votación o abstención, no fue determinante, pues el resultado habría sido el mismo, ya que fue aprobado por unanimidad."

Acordada la admisión a trámite por resolución de treinta de octubre de dos mil quince y remitidas las actuaciones a esta Sección quinta para su sustanciación, se dio el oportuno traslado a la parte recurrida, que ha formulado su oposición para solicitar "se dicte sentencia por la que se acuerde no haber lugar al recurso de casación interpuesto, ..."

Tramitado el mismo, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento, a cuyo fin se fijó, para su deliberación, votación y fallo, el veintisiete de septiembre de dos mil dieciséis, fecha en la que se celebró con observancia de las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Cesar Tolosa Tribiño, Magistrado de la Sala

Es objeto del presente recurso la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia de 27 de marzo del año 2015, en el recurso nº 181/12 , estimatoria del recurso interpuesto contra el Acuerdo de fecha 15 de junio de 2010, del Pleno del Ayuntamiento de Cox, (Alicante), por el que se aprueba y adjudica el Programa de Actuación Integrada del Sector S.T.3, que incluye Plan Parcial y estudio de integración Paisajística, así como Proyecto de Urbanización de la Unidad de Ejecución nº 3 del mismo.

Según la sentencia son cuatro causas de abstención que en el Sr. Alcalde concurrían y que en concreto son las siguientes:

a).- Tiene interés personal en el asunto porque es propietario de una parcela notable dentro del área que se ordena, concurriendo la causa de la letra "a" del nº 2º del artº 28 de la Ley 30/92 .

b).- Tienen interés personal en el asunto porque, además de ser propietario, tiene la cualidad de socio de la Agrupación de Interés Urbanístico, que presentó la única alternativa técnica en el procedimiento de selección, que fue a la poste la que resultó escogida, siendo consiguientemente dicha Agrupación la adjudicataria de la condición de Urbanizador. Concurre pues un nuevo motivo determinado por la causa "a" del artículo citado.

c).- La esposa del Sr. Alcalde tiene también interés por ser titular de la finca anterior, pero además está personalmente integrada en la Agrupación de Interés Urbanístico, pues pertenece como vocal a su consejo gestor, involucrada directamente en todas las decisiones que se adoptan, con lo que concurre la causa de abstención que menciona la letra "b" del párrafo 2º del artº 28 citado.

d).- El hermano del Sr. Alcalde es socio de la sociedad civil que tiene por objeto el ejercicio de la consultoría jurídica del despacho de abogados que representó a la Agrupación e intervino en los trámites encaminados a la aprobación del programa y adjudicación de la condición de urbanizador, por lo que de nuevo concurre otro motivo que debe quedar integrado en la letra "b", del Párrafo 2º del artº citado.

Por otro parte se señala que "La intervención del Sr. Alcalde en el procedimiento ha sido la siguiente:

a).- El Sr Alcalde por Decreto, según se desprende del Folio 57 del Expediente administrativo, asume las bases particulares que han de regir el concurso.

b).- El Sr. Alcalde por Decreto, según se desprende del Folio 59 del expediente administrativo, propone al pleno la aprobación de las bases, el inicio del procedimiento de selección de urbanizador y el pertinente anuncio del concurso.

c).- El Sr. Alcalde, presidió y participó dirigiendo, (aunque no votó), el Pleno del ayuntamiento de 29 de julio de 2008, en el que se acordó la iniciación del procedimiento para la aprobación de los instrumentos mencionados y adjudicación de la condición de urbanizador.

d).- El Sr. Alcalde, presidió y participó dirigiendo, (aún que no votó), el Pleno del Ayuntamiento de 15 de julio de 2010, en el que se acordó la aprobación y adjudicación del programa del sector S.7.3, que incluye Plan Parcial, Estudio de Paisaje y Proyecto de Urbanización del Sector nº 3 del mismo."

A partir de tales datos se concluye que "En el supuesto de los órganos colegiados, en los que la causa de abstención concurre sólo sobre alguno o algunos de sus componentes, y es posible que prescindiendo del afectado se obtenga perfectamente el quórum necesario para adoptar la decisión, ello no obstante el Tribunal Supremo ha entendido que la circunstancia del quórum no es relevante, puesto que otra podría haber sido la deliberación e incluso, el sentido del voto de los componentes del órgano colegiado y por tanto, aunque el deber de abstención pese sólo sobre alguno o algunos de los miembros, el efecto será la nulidad del acuerdo adoptado por el órgano colegiado".

Por último la sentencia contiene una cita de la resolución de este Tribunal de 18 de febrero de 2013.

Contra la referida sentencia se interpone el presente recurso, basado en los siguientes motivos:

Ayuntamiento de Cox:

1. - 88.1.c) LJCA. Falta de motivación, claridad, precisión y congruencia. La Sala ignora lo alegado y manifestado por esta parte y toda la prueba practicada ni sobre las alegaciones de fondo realizadas por esta parte. Infracción arts. 248 LOPJ y 24 y 120 CE .

2. - 88.1.d) LJCA. Infracción de los arts. 21 y 22 de la Ley 7/1985 reguladora de las bases de régimen local y 28 de la ley 30/1992, cuando el sr. Alcalde se abstuvo de la votación, obrando correctamente.

3. - 88.1.d) LJCA por infracción de la jurisprudencia para resolver sobre las cuestiones objeto de debate, pues la Sentencia del TS que cita la St. recurrida no es aplicable al presente supuesto: el Sr. Alcalde, en cumplimiento de la Ley, se abstuvo.

   Agrupación de interés urbanístico:

1. - 88.1.d) LJCA. Infracción del art. 28.1 y 3 LRJPAC relativos al deber de abstención del Alcalde. El Alcalde se abstuvo de votar y participar en la deliberación del pleno.

2. - 88.1.d) LJCA. Infracción de los arts. 21 y 22.2 c ) LBRL sobre la competencias legales del Alcalde, pues su competencia es irrenunciable, debe por tanto convocar y presidir reuniones, aunque abstenerse de votar si concurren causas.

3. - 88.1.d) LJCA. Infracción art. 68 LRJPAC relativas a la escrupulosa tramitación del expediente administrativo y la obligación de la administración de resolver.

4. - 88.1.d) LJCA. Infracción del art. 3.1 LRJPAC en relación con el art.

   103 CE y jurisprudencia aplicable relativa al deber de actuar en beneficio del interés general. Sólo se presentó un oferente y en todo caso era necesario realizar la actuación para propiciar la consecución del interés general.

5. - 88.1.d) LJCA. Infracción art. 218 LEC por falta de motivación.

Como señala la Sentencia del Tribunal Constitucional 213/2003, de 1 de diciembre , la motivación de las sentencias además de un deber constitucional de los jueces, constituye un derecho de quienes intervienen en el proceso. Al primer aspecto se refiere la sentencia del mismo Tribunal 35/2002, de 11 de febrero para poner de manifiesto que la exigencia de motivación está directamente relacionada con los principios de un Estado de Derecho ( artículo 1.1 de la Constitución Española ) y con el carácter vinculante que, para jueces y magistrados, tiene la Ley, a cuyo imperio están sometidos en el ejercicio de su potestad jurisdiccional ( artículo 117.1.3 de la Constitución Española ), de modo que hay que dar razón del derecho judicialmente interpretado y aplicado, con lo que se cumple tanto la finalidad de evidenciar que el fallo es una decisión razonada en términos de derecho, como la de hacer posible el control jurisdiccional de la resolución por medio del sistema de recursos previsto en el ordenamiento. El segundo aspecto es tratado por la sentencia del Tribunal Constitucional 196/2003, de 27 de octubre , según la cual el derecho a obtener una resolución fundada en derecho, favorable o adversa, exige que aquélla contenga los elementos y razones de juicio que permitan conocer cuáles han sido los criterios jurídicos en que se basa la decisión. Sin embargo, como destaca la sentencia del Tribunal Constitucional 165/1999, de 27 de septiembre , el mencionado derecho no faculta a las partes a exigir una argumentación jurídica exhaustiva y pormenorizada, que alcance a todos los aspectos y perspectivas que pueda tener la cuestión que se decide ( sentencias del Tribunal Supremo de 20 de diciembre de 2000 y 12 de febrero 2001 ). Dicho deber no debe llevarse hasta el punto de imponer la necesidad de dar respuesta a todas y cada una de las cuestiones, de hecho y de derecho que se susciten, siendo suficiente que la resolución ofrezca los datos indispensables para permitir conocer la " ratio decidendi ".

Por lo demás, se consideran suficientemente motivadas las resoluciones judiciales que vengan apoyadas en argumentos que permitan conocer los criterios jurídicos esenciales de los que deriva la decisión. En definitiva, por motivación debe entenderse " la respuesta razonada a la pretensión de la parte, sin necesidad de contestar a cada uno de los argumentos ni de dar una desmesurada extensión a la ratio decisoria ". En este mismo sentido, la sentencia del Tribunal Supremo de 20 de abril de 2011 explica que: "La motivación de las sentencias no impone rebatir individualizadamente y argumento por argumento las alegaciones de las partes, singularmente cuando resultan incompatibles con los fundamentos exteriorizados del fallo".

Con idéntico criterio la sentencia de 20 de diciembre de 2012 señala: "... la exigencia constitucional de motivación no impone una respuesta pormenorizada, punto por punto, a cada una de las alegaciones de las partes, sino, como se ha dicho, que la decisión judicial esté fundada en Derecho y se anude a los extremos sometidos por las partes a debate".

Partiendo de tal doctrina podemos concluir que la sentencia de instancia, contiene, a juicio de esta Sala, una motivación suficiente acerca de las causas que justifican su decisión de anular las resoluciones impugnadas. En efecto, como hemos señalado en los fundamentos precedentes, la sentencia aborda el problema de fondo planteado y describe con minuciosidad, tanto las causas de abstención que concurrían en el alcalde, como la intervención del mismo en el procedimiento de elaboración de los instrumentos de ordenación impugnados, para concluir, a la vista de tales datos, que su actuación resultó contraria al ordenamiento jurídico.

El resto de los motivos de casación se articulan todos ellos por la vía del apartado d) del art. 88 1 de la LJCA y, aunque se refieren a diversos preceptos, todos sostienen una argumentación común, la correcta actuación del Alcalde que, concurriendo en él causa de abstención, no votó en los plenos municipales que adoptaron las resoluciones que ahora se recurren y el hecho de que, en todo caso, su intervención, no hubiera resultado determinante.

Tal identidad de argumentos aconseja que abordemos dichos recursos en un tratamiento y resolución conjunto.

El deber de abstención que recae en los miembros corporativos hay que enmarcarlo en el principio constitucional por el que la Administración debe servir con objetividad los intereses generales, (artículo 103.1 y 3 C), siendo consecuencia de este mandato las normas generales sobre abstención y recusación de las Autoridades y personal de las Administraciones Públicas, como garantizadoras del principio de neutralidad, que exige mantener los servicios públicos a cubierto de toda colisión entre intereses particulares e intereses generales, según se señala en la Exposición de Motivos de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común (LRJPA).

El concreto deber de abstención de los miembros de las Corporaciones Locales se regula en el artículo 76 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRRL): "Sin perjuicio de las causas de incompatibilidad establecidas por la Ley, los miembros de las Corporaciones Locales deberán abstenerse de participar en la deliberación, votación, decisión y ejecución de todo asunto, cuando concurra alguna de las causas a que se refiere la legislación de procedimiento administrativo y contratos de las Administraciones Públicas. La actuación de los miembros en que concurran tales motivos, implicará, cuando haya sido determinante, la invalidez de los actos en que hayan intervenido".

En el mismo sentido se expresa el artículo 21 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre (ROF). Añade el artículo 96 del ROF que: "En los supuestos en que, de conformidad con lo establecido en el art. 76 de la Ley 7/1985 , algún miembro de la Corporación deba abstenerse de participar en la deliberación y votación, deberá abandonar el Salón mientras se discuta y vote el asunto, salvo cuando se trate de debatir su actuación como corporativo, en que tendrá derecho a permanecer y defenderse".

En esta línea la sentencia de este Tribunal de 15 de julio de 2003 RJ 2003/5964, declaró:

"...La Ley 30/1992 de 26 de noviembre del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común establece la obligación de abstenerse de las autoridades y el personal al servicio de las Administraciones en quienes se den algunas de las circunstancias señaladas. Estas pueden ser determinantes de la falta de imparcialidad subjetiva u objetiva necesaria para garantizar que los acuerdos que adopten o en cuya formación participen se adecuen a los fines de intereses público fijados por el ordenamiento jurídico y sean ajenos a cualquier circunstancia que pueda ser indicativa de sujeción a intereses ajenos al fin de la actividad administrativa o de la supresión o disminución de las garantías de imparcialidad y neutralidad establecidas por la Ley para garantizar el acierto de las decisiones por parte de los órganos que integran las Administraciones Públicas...".

En concreto, el artículo 28.2 de la Ley 30/1992 recoge en su apartado a) el motivo de abstención relativo a tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolución pudiera influir la de aquél. Motivo que para la jurisprudencia de este Tribunal Supremo (STS de 6 de noviembre de 2007 , entre otras) concurre cuando la actuación administrativa para la que se predica la abstención puede producir consecuencias en la esfera jurídica de la autoridad o funcionario actuante, o le puede reportar cualquier clase de beneficio o ventaja personal. En definitiva, mediante la exigencia de abstención en estos casos de "interés personal" la LRJPAC trata de evitar el riesgo objetivo de que la esperanza de cualquier utilidad, ventaja o beneficio personales pueda pervertir el sentido de la decisión.

Ahora bien, el citado precepto establece que «...La actuación de autoridades y Personal al servicio de las Administraciones Públicas en los que concurran motivos de abstención no implicará necesariamente la invalidez de los actos en que hayan intervenido...».

En parecidos términos se pronuncia el art. 185 del Reglamento de organización, funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales al establecer:

... La actuación de los miembros en que concurran los Motivos de abstención a que se refiere el artículo 21 del presente Reglamento, implicará, cuando haya sido determinante, la invalidez de los actos en que hayan intervenido...

.

En definitiva, si la indebida intervención no ha tenido una influencia decisiva, se aplicará el principio de conservación de los actos administrativos, y la presunción de validez que a los mismos confiere el art. 57.1 de la Ley 30/1992 .En efecto, la Jurisprudencia, de forma pacífica y reiterada se ha pronunciado en el sentido de que la violación del deber de abstención no conduce inexorablemente a la declaración de nulidad o anulabilidad del procedimiento, salvo que haya tenido una trascendencia substancial ( STS de 6 de diciembre de 1985 ), 4 de mayo de 1990 , 31 de enero de 1992 y 18 de mayo de 1994 entre otras muchas.)

En este contexto y cuando el funcionario o autoridad afectado forma parte de un órgano colegiado que es quien debe adoptar las Resoluciones correspondientes, la jurisprudencia suele aplicar el criterio del peso o influencia que ha tenido el voto o intervención de aquél en la formación de la voluntad conjunta. Y así, en los supuestos en que los acuerdos se adoptan por unanimidad o amplia mayoría, se aplica el principio general de conservación de los actos administrativos al estimar que, en estos casos, el voto viciado de un único integrante del órgano colegiado no ha sido determinante del contenido del acuerdo final adoptado.

Los recurrentes en casación fundan, básicamente, su recurso en la, a su juicio, correcta actuación administrativa del Alcalde de Cox durante la tramitación del Programa de Actuación Integrada del Sector S-7-3 del Plan General de Cox, por el hecho de que se abstuviera, pese a presidirlos y dirigirlos, en los plenos celebrados tanto en el año 2.008 y 2010 en relación a la programación del Sector urbanístico.

Por parte de los recurrentes, se insiste en las actuaciones anteriores a la adjudicación, como la asunción y propuesta de las bases particulares que debían regir el concurso de adjudicación del PAI y a la participación activa en las Comisiones Informativas donde se dictaminaron los asuntos que se llevaron al Pleno, en los que no consta que se abstuviera el Sr. Alcalde. Igualmente se pone de relieve la actuación antecedente en la aprobación del PGOU y el Estudio de Detalle aprobado por el Pleno el 25 de Junio de 2.009, en relación a las determinaciones del contrato para el desarrollo y ejecución del PAl de la Unidad de Ejecución número 3 del Sector S-7 del PGOU de Cox.

En este sentido, la sentencia no se ha limitado a la necesidad de abstención en las sesiones plenarias publicas celebradas en los años 2.008 y 2.010, sino en la influencia decisiva en la formación de la voluntad del órgano colegiado, convocando, presidiendo y dirigiendo el Pleno, en la discusión y deliberación de los asuntos sobre los que tenían un evidente interés personal y que le afectaban personalmente.

Esta Sala, a la vista de los datos y hechos que se declaran probados en la sentencia recurrida, comparte plenamente sus conclusiones, dado que, a la vista de las muy intensas relaciones del Alcalde con los intereses que se ventilaban mediante los actos y disposiciones aprobados por el pleno municipal, no debió exclusivamente abstenerse de participar en la votación, sino que, en ningún momento, debió intervenir y menos dirigir y presidir el pleno municipal. A mayor abundamiento, como ha quedado dicho, su intervención no se limita al pleno, sino que tratándose de un procedimiento de elaboración y tramitación complejo, resulta igualmente contraria a derecho su participación en los trámites previos.

La desestimación de todos los motivos de casación invocados comporta la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto con imposición a las recurrentes de las costas procesales causadas en cuantía de 4.000,00 euros más IVA por cada una de ellas, según establece el artículo 139.2 de la Ley esta Jurisdicción , dada la actividad desplegada para oponerse al recurso interpuesto.