STS 2004/2016, 16 de Septiembre de 2016

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra dictó Sentencia de fecha 27 de mayo de 2015, por cuya virtud se desestimó el recurso contencioso administrativo nº 472/2011 interpuesto por el Ayuntamiento de Olazti/Olazagutia contra la Resolución 855/2011, de 26 de mayo, del Director General de Medio Ambiente y Agua, por la que se modificó la autorización ambiental integrada de la instalación de fabricación de cemento en el término municipal de Olazti/Olazagutia, otorgada a "Cementos Portland Valderrivas, S.A." por Orden Foral 302/2007, de 6 de junio, del Consejero de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda. Con costas.

Notificada esta resolución a las partes, por el Ayuntamiento recurrente se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado mediante diligencia de la Sala de instancia de fecha 29 de junio de 2015, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el recurrente (Ayuntamiento de Olazti/Olazagutia) compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y formuló en fecha 7 de septiembre de 2015 su escrito de interposición del recurso, en el cual, después de expuestos los motivos de casación que estimó procedentes, vino a solicitar el dictado de una sentencia que declarara haber lugar al presente recurso de casación, con estimación íntegra de los motivos casacionales articulados en el mismo, casándose la sentencia impugnada, e integrando en ella los hechos probados en el sentido especificado en los motivos casacionales tercero y séptimo; y declarándose en su lugar la estimación íntegra del recurso contencioso-administrativo interpuesto en su día ante la Sala " a quo ", en los términos solicitados en el suplico de la demanda rectora del proceso.

Por providencia de la Sala, de fecha 8 de octubre de 2015, se acordó admitir a trámite el recurso de casación interpuesto, ordenándose por diligencia de fecha 30 de octubre de 2015 entregar copia del escrito de formalización del recurso a las partes comparecidas como recurridas (Comunidad Foral de Navarra y Cementos Portland Valderrivas, S.A.) a fin de que en el plazo de treinta días pudieran oponerse al mismo. Siendo evacuado el trámite conferido por la Comunidad Foral mediante escrito de fecha 11 de diciembre de 2015, en el que interesó a la Sala que dictara sentencia desestimatoria del recurso interpuesto y confirmatoria de la adecuación a derecho de la sentencia impugnada. Por su parte, la representación procesal de Cementos Portland Valderrivas, S.A. evacuó asimismo el trámite conferido mediante escrito de fecha 17 de diciembre de 2015, en el que solicitó a la Sala que dictara sentencia igualmente desestimatoria del recurso interpuesto y confirmatoria de la sentencia impugnada y, en consecuencia, ratificara el ajuste a derecho de la Resolución dictada el 26 de mayo de 2001 por el Director General de Medio Ambiente y Agua del Gobierno de Navarra, por la que se modificó la autorización ambiental integrada de Cementos Portland Valderrivas, S.A., correspondiente a su fábrica de cemento en Olazagutia (Navarra).

Por providencia se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 14 de septiembre de 2016, en que tuvo lugar.

El presente recurso de casación se interpone contra la Sentencia dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, de fecha 27 de mayo de 2015 , por cuya virtud se desestimó el recurso contencioso administrativo nº 472/2011 interpuesto por el Ayuntamiento de Olazti/Olazagutia contra la Resolución 855/2011, de 26 de mayo, del Director General de Medio Ambiente y Agua, por la que se modificó la autorización ambiental integrada de la instalación de fabricación de cemento en el término municipal de Olazti/Olazagutia, otorgada a "Cementos Portland Valderrivas, S.A." por Orden Foral 302/2007, de 6 de junio, del Consejero de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda.

La Sala de instancia comienza ante todo identificando el objeto del recurso sometido a su consideración en los términos que acabamos de indicar (FD 1º); e, igualmente, dentro de este mismo fundamento, la sentencia impugnada procede a la exposición de los motivos de impugnación aducidos en la demanda, así como los de oposición que a su vez formulan la administración demandada y la parte codemandada en defensa de la legalidad de la resolución adoptada y cuestionada en la litis.

Tras expresar la dificultad que resulta del manejo de los argumentos en que se formula la demanda y situar como indispensable punto de partida desde el que ha de acometerse el enjuiciamiento del caso la previa existencia del otorgamiento de una autorización ambiental integrada cuya conformidad a derecho ha venido a recibir ya el aval de los órganos jurisdiccionales -incluida, esta misma Sala y Sección: Sentencia de 4 de noviembre de 2013 RC 3069/2010 - (FD 2º), la Sala de instancia se refiere al contenido concreto de la parte dispositiva de la resolución impugnada y al de sus correspondientes anexos, y no deja de consignar igualmente los términos en que, de acuerdo con la autorización ambiental integrada, se habilitaba a la entidad beneficiaria de la misma para el desarrollo de su actividad (FD 3º):

Dicho lo anterior, no podemos por menos que hacer mención a la Orden Foral 302/2007, de 7 de junio por la que se concedía autorización ambiental integrada para la instalación de fabricación de cemento a Cementos Portland Valderrivas S.A. En la parte, digamos expositiva de la citada Orden Foral, se decía "Esta instalación, ya existente, está incluida en el Anejo 1, epígrafe 3.1,"Instalaciones de fabricación de cemento o clinker en hornos rotatorios con una capacidad de producción superior a 500 toneladas por día".

Otra circunstancia no menos relevante que se hace constar también en la citada autorización ambiental integrada queda igualmente reflejada del modo que sigue:

Es importante también el apartado 6º en el que se dice lo siguiente: "Se concede la autorización de productor de residuos peligrosos... La actividad productora de residuos peligrosos es... fabricación general de cementos... Los residuos peligrosos que podrá producir son los incluidos en el Anejo 3 de esta Autorización Ambiental Integrada. Cualquier cambio en la producción de los residuos peligrosos deberá ser notificado a efectos de su registro e inclusión, si procede, en el mencionado Anejo 3."

Como comienza resaltando el siguiente FD 4º, así, pues, antes de la modificación de la autorización ambiental que se cuestiona en la instancia, la posición de la empresa titular de la autorización ambiental integrada queda concretada en estos términos:

Es decir, Cementos Portland, tenía concedida Autorización Ambiental Integrada respecto de la actividad que desarrolla: la fabricación de cemento para adaptarla a la legislación vigente que, somete tales actividades a un régimen de autorización y de evaluación ambiental muy estricto; se ha de observar que, al amparo de la citada autorización, la cementera, a resultas de la fabricación de cemento, puede producir residuos peligrosos, y por ende, puede llevar a cabo la correspondiente gestión de los residuos.

Y de este modo cabe también deducir la finalidad pretendida por dicha empresa al promover la modificación de la autorización de que era titular:

Con la modificación que hoy nos ocupa, la cementera obtiene permiso para la instalación de recepción, almacenamiento y dosificación de combustibles alternativos mediante la quema, en los dos hornos de que dispone la fábrica, de residuos de origen vegetal que serán utilizados para valorizar su contenido energético; dicho de otra manera, se le autoriza la gestión de estos residuos "no peligrosos" mediante la valorización energética, a saber, mediante la incineración, y de esta manera sustituye parcialmente el combustible que venía utilizando, coque de petróleo.

Circunscrita la cuestión consiguientemente a estos aspectos, la Sala de instancia no deja de subrayar la relevancia de las conclusiones de carácter técnico contenidas en los informes obrantes en los autos para resolver sobre la controversia suscitada:

Llegados a este punto, no cabe duda de que para esclarecer las cuestiones jurídicas que hoy nos ocupan referidas a materia medioambiental, se ha de tomar en consideración las conclusiones de carácter técnico contenidas en los informes obrantes en autos, a fin de comprender en sus justos términos el alcance, a su vez, de la modificación recurrida, y si, a la luz de la normativa aplicable y a la luz del criterio sentado por este Tribunal, estamos o no, ante una modificación sustancial, o ante una actividad nueva que precisa de nueva Autorización Ambiental Integrada o ante un subproceso del proceso global de fabricación de cemento, y, si la naturaleza de los residuos afectados, obliga a un procedimiento diferente al seguido. A aquellos informes que van a ser valorados oportunamente y conforme a las reglas de la sana crítica nos referiremos en los siguientes fundamentos.

Por lo que -partiendo de los antecedentes de hecho de interés para el caso de los que la Sala sentenciadora también deja constancia (FD 5º), así como de su precedente Sentencia de 12 de marzo de 2010 , que declaró conforme a derecho la autorización ambiental integrada cuya modificación ahora se cuestiona (FD 6º), y de nuestra Sentencia de 4 de noviembre de 2013 , que vino a desestimar el recurso de casación promovido contra ella por la misma Corporación municipal ahora recurrente (FD 7º)-, no dejan de ser constantes las referencias a esos informes técnicos, al analizar con posterioridad y de modo sucesivo los distintos motivos de impugnación alegados en la demanda, sobre cuyo contenido es sobre lo que a la postre la sentencia impugnada alcanza sus propias conclusiones:

1) Así, en torno a la capital cuestión sobre si se trata o no de una modificación sustancial la pretendida por la empresa, la Sala dirá (FD 11º):

Recapitulando y de lo expuesto hasta el momento, es claro que Cementos Portland Valderribas; S.A., está autorizada para producir residuos, incluso peligrosos, a resultas de su actividad principal, la fabricación de cemento y que lleva a cabo la actividad de combustión, pues produce cemento en los dos hornos que en las condiciones exigidas por la normativa de aplicación a la que se tuvo que adaptar. Y que hoy, con la modificación aprobada, se permite, más que una nueva actividad, la sustitución parcial de combustible, como un subproceso, ínsito, en la actividad principal desarrollada por Cementos Portland, la tan repetida, fabricación de cemento.

2) Más adelante, sobre la aplicación de la normativa estatal reguladora de la incineración de residuos (FD 12º):

Además, y ya en el ámbito de la normativa estatal, no sería de aplicación el Real Decreto 653/2003 sobre incineración de residuos porque se excluye de su ámbito de aplicación la biomasa, es decir, los residuos de madera y corcho.

3) Y así también dentro de este mismo fundamento, sobre la inexigibilidad del trámite de la evaluación de impacto ambiental:

En lógico corolario con lo dicho por esta Sala en aquella sentencia, se ha de traer a colación la Disposición Transitoria del Reglamento de la Ley 16/2002, aprobado por el RD 509/2007 que viene a aclarar la previsión legal referida a las instalaciones existentes así "Disposición Transitoria Única. Régimen aplicable a las instalaciones existentes.

1. En el procedimiento de adaptación de instalaciones existentes, serán exigibles los trámites de información pública y los informes preceptivos del Ayuntamiento...

3 . En los procedimientos de adaptación de las instalaciones existentes a la Ley 16/2002, de 1 de julio, podrá sustituirse la documentación enumerada en el art 12 de la misma por una copia de las autorizaciones sectoriales otorgadas a la instalación... Asimismo, en lo que a la evaluación de impacto ambiental de las instalaciones existentes se refiere, ésta sólo se realizará en aquellos casos que establezca la normativa en la materia". Y en ámbito de nuestra Comunidad Foral, el Decreto Foral 9 3 /2005, que aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley 4/2005, Disposición Transitoria 1 ª señala que "en la adaptación de las instalaciones existentes, recogidas en el Anejo 2 B (de la Ley) , al régimen de obtención de la autorización ambiental integrada, no será necesario tramitar los procedimientos para la obtención de la Declaración de Impacto Ambiental".

Es decir, se estableció un régimen transitorio para la adaptación de las instalaciones existentes a la nueva legislación de prevención y control integrados de la contaminación, de lo que ya por cierto se hizo eco esta misma Sala en la sentencia antes apuntada de 12 de marzo de 2010 en los términos indicados.

4) Tampoco se acogen los motivos de impugnación alegados en el recurso en relación con el informe de compatibilidad urbanística evacuado por el Ayuntamiento, en la medida en que su carácter vinculante se proyecta sobre los aspectos urbanísticos y no ambientales, y con el régimen de distancias mínimas respecto de la población, inexigible en Navarra (FD 13º). Aunque ambas cuestiones carecen de relevancia casacional en tanto que no vuelven a suscitarse en esta sede.

5) La falta de previsión de la actuación controvertida en el Plan de Residuos, por su parte, es resuelta por la Sala de instancia (FD 14º) fundamentalmente con base en la anulación de dicho Plan ( Sentencia de 16 de enero de 2015, RC 711/2013 ):

Por tanto, tenemos que, a fecha de hoy, el Plan citado ha salido de nuestro ordenamiento jurídico.

Pues bien, en todo caso, no se puede entender vulnerado el PIGRN cuando se trata de una disposición que ha salido de nuestro ordenamiento jurídico. En todo caso, el Plan responde, como su propio nombre indica a un deseo de "planificación", y la mención de la Zona de la Sakana como ámbito de localización no determina peor se la nulidad de la modificación aprobada si, no hay infracción de las disposiciones legales sobre la materia. Más a más, decir que el Plan Energético de Navarra 2010- 2020 integra como uno de sus objetivos el impulso del aprovechamiento de la biomasa.

6) Y, en fin, sobre el carácter peligroso de los residuos cuya autorización se autoriza, vuelven a resultar determinantes los informes técnicos sobre cuya base en efecto se concluye (FD 15º):

En conclusión, no es de aplicación a la modificación aprobada la normativa sobre incineración de residuos contenida en el RD 653/2003, por lo que ni requiere una solicitud específica ni un procedimiento especial, sin que venga al caso la cita del art 3 de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de Prevención y Control Integrados de la Contaminación , y tampoco obra prueba suficiente de que los residuos autorizados, por provenir de la industria del papel, respondan a la catalogación de residuos peligrosos a los efectos de la normativa de aplicación y a ello se responde con sumo detalle en el informe del Servicio de Calidad Ambiental, que justifique un régimen de protección especial, todo lo cual conduce a la desestimación de este motivo de impugnación.

7) Del mismo modo que son también determinantes tales informes para desmentir la supuesta ausencia evaluatoria de los efectos nocivos sobre el medio ambiente y la salud de las personas que la Corporación municipal recurrente en la instancia igualmente recrimina a la modificación autorizada (FD 16º).

Por virtud de cuanto antecede, en suma, el recurso contencioso-administrativo interpuesto resultó desestimado, imponiéndose las costas a la entidad recurrente (FD 17º).

Los motivos sobre los que ahora esta misma entidad viene a articular su recurso de casación quedan consignados en dicho recurso del modo que sigue:

1) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra c) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos o garantías procesales, con infracción de los artículos 60.1 y 7 LJCA (en la redacción vigente hasta la entrada en vigor de su modificación por la Ley 37/2011, de 10 de octubre, de medidas de agilización procesal), en relación con los artículos 24.1 CE y 282 y 347.1 LEC .

2) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, por infracción de la Disposición Transitoria Única de la Ley 37/2011, de 10 de octubre, de medidas de agilización procesal, así como del artículo 139.1 LJCA (en la redacción anterior a la entrada en vigor de la citada Ley 37/2011, de 10 de octubre) y de los artículos 24.1 y 120.3 CE , así como de la jurisprudencia del Tribunal Supremo que los interpreta y aplica.

3) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate. Infracción de los artículos 11.4 , 12.3 , 22.6.a ) y 28 de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de Prevención y Control integrados de la contaminación, del número 3 de la Disposición Transitoria Única de su Reglamento, aprobado por el Real Decreto 509/2007, de 20 de abril, con el artículo 3.1 y 2 y letras d) y n) del Grupo 9 del Anexo I del Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero , por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de Proyectos (en relación con epígrafe 5.2 del Anejo 2, B) de la Ley Foral 4/2005, de 5 de marzo, de intervención para la protección ambiental), por no haberse sometido la autorización de las nuevas actividades e incineración de residuos al procedimiento de otorgamiento de una nueva Autorización Ambiental Integrada (AAI) con evaluación de impacto ambiental.

4) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico ( artículos 3.5 y 10.4 y 5 LECIC, en relación con los artículos 24.d ) y 25.1.h ) y 25.3 del Decreto Foral 93/2006, de 28 de diciembre , por el que se aprobó el Reglamento de desarrollo de la Ley Foral 4/2005, de 22 de marzo, de intervención para la protección ambiental) y de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate, por cuanto la sentencia rechaza que fuera sustancial la modificación de la AAI autorizada por la Resolución recurrida y, en consecuencia, que fuera exigible no una mera modificación de aquella AAI sino una nueva AAI.

5) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico ( artículos 5.4 y 5 de la Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos , en relación con el artículo 28.3.d) de la Directiva 2008/08/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008 , de residuos, y con los artículos 7 y 9 de la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991 (que modifica la Directiva 75/422/CEE, del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos) y de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate, por cuanto la sentencia rechaza que la falta de previsión en el Plan Integrado de Gestión de Residuos de Navarra de cualquier instalación de incineración de residuos de biomasa afecte a la autorización singular otorgada para incinerar este tipo de residuos en la fábrica cementera.

6) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico ( artículo 3.2 del Real Decreto 653/2003, de 30 de mayo , sobre incineración de residuos, en relación con el artículo 3.c) de la Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos ) y de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate, concretadas en el FD VI de la demanda en la conceptuación jurídica como "peligrosos" de algunos de los residuos cuya incineración se autorizaba por la resolución recurrida.

7) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico (artículos 3.a) y 12.1.a) LECIC) y de la jurisprudencia aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, en cuanto que la sentencia dio carta de naturaleza a la modificación de la AAI otorgada en ausencia de una evaluación de las implicaciones y efectos de las actividades autorizadas (quema de residuos) sobre la salud y la seguridad de las personas.

-- A tenor del propio planteamiento del recurso cumple colegir que los dos primeros motivos de casación suscitan cuestiones ancilares, con independencia de su respectivo alcance, y que son los cinco siguientes los que en verdad atañen propiamente a la cuestión que anida en el fondo del litigio; y por ser todavía más precisos, también cabe agregar que son los motivos tercero y cuarto -por lo demás en estrecha dependencia entre sí- los que van directamente referidos al corazón de la cuestión litigiosa, en tanto que por medio de ellos se combaten las apreciaciones que la Sala de instancia formula en sus FD 8º a 12º, cuando a través de los tres siguientes y últimos motivos de casación son ya las singulares consideraciones introducidas sucesivamente en los FD 14º a 16º de la sentencia impugnada las que respectivamente son objeto de puntual recriminación en cada uno de tales motivos.

En todo caso, y como no podía ser menos, a todos los motivos de casación, desarrollados en los términos que acabamos de expresar, habremos de dar cumplida respuesta en esta sentencia.

-- Sin embargo, antes de dar inicio propiamente al cometido indicado, se impone todavía efectuar una última consideración de carácter preliminar.

Ciertamente, la Comunidad Foral de Navarra no formula en su escrito de oposición a la estimación del recurso un alegato genérico en contra de la admisibilidad de dicho recurso (el escrito de la entidad beneficiaria de la autorización ambiental integrada y de su modificación, que asimismo comparece en el mismo trance y formaliza su oposición, en realidad, no hace sino remitirse al de dicha Comunidad Autónoma).

Pero no menos cierto es que al combatir los distintos motivos de casación la Comunidad Foral sí viene a plantear distintos óbices a la admisibilidad de prácticamente todos ellos.

Pues bien, teniendo presente esta circunstancia, y adelantando el sentido de nuestras conclusiones a este respecto, en la medida en que cabe dar una misma respuesta global a tales óbices, cumple indicar que no pueden encontrar acogida favorable; sin perjuicio, sin embargo, de su efectiva incidencia sobre la cuestión de fondo subyacente a los distintos motivos y por tanto en punto a su eventual estimación o desestimación, lo que será examinado al hilo de cada caso.

Aduce como primer motivo de casación en su recurso la Corporación municipal promotora del mismo una infracción " in procedendo" , al amparo del artículo 88.1 c) de nuestra Ley jurisdiccional . Se trata de la única infracción instrumentada a través de este cauce casacional. Considera el recurso que la Sala de instancia ha menoscabado sus garantías de defensa, porque habiendo merecido la consideración de prueba pericial por su parte el Informe de 6 de febrero de 2012, realizado por el Servicio de Calidad Ambiental, la entidad recurrente en la instancia no tuvo ocasión de solicitar después aclaraciones respecto de su contenido, contrariamente a lo dispuesto así por el artículo 60 de nuestra Ley jurisdiccional, en relación con el 347.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil .

No cumple, sin embargo, acceder a este motivo, porque dicho informe vino a ser aportado al proceso por la Comunidad Autónoma en su condición de parte demandada, junto a su escrito de contestación a la demanda, y vino a quedar incorporado de este modo a los autos como prueba documental (Auto de 11 de junio de 2012). No se trata en rigor de una prueba pericial judicial en el sentido estricto de la expresión o, si se prefiere, un informe pericial judicial; por lo que no le resultan de aplicación los criterios que regulan tales informes.

La propia sentencia -sin perjuicio de referirse equívocamente en alguna ocasión al carácter pericial de dicho informe, y es en ello en lo que el recurso intenta poner hincapié- no deja de afirmar con toda claridad en otro de sus pasajes la ausencia en el proceso de prueba pericial, y lo hace en el momento precisamente idóneo a tal efecto, esto es, cuando a la vista de la existencia en los autos de sendos informes contrapuestos, el aportado por la parte actora (Informe técnico superior en Salud Ambiental de diciembre de 2011) y el de la Administración (Servicio de Calidad Ambiental, antes mencionado), formula la siguiente observación: «En ausencia de prueba pericial judicial, y a la vista de lo expuesto, ha de otorgar esta Sala mayor poder de convicción al informe del Servicio de Calidad Ambiental, al venir sus conclusiones dotadas de una superior explicación racional.»

Así que, por tanto, no hay cuestión; y por consiguiente, no cabe acoger este motivo de casación, el cual, por virtud de cuanto venimos indicando, hemos de venir a desestimar.

Cosa distinta, como es lógico, es que dicho informe no pueda ser objeto de valoración como prueba (documental) por la Sala sentenciadora y que pueda dicha Sala fundar sobre el mismo sus propias conclusiones, a partir de la libre valoración que puedan merecer los distintos elementos probatorios incorporados a los autos, dentro del cometido jurisdiccional que le cumple realizar.

Ya por la vía de la letra d) del artículo 88.1 de nuestra Ley Jurisdiccional , la entidad recurrente centra las críticas en el desarrollo de su segundo motivo de casación en relación con la condena en costas de que ha sido objeto en la instancia, en base a la fundamentación expresada en el FD 17º de la Sentencia impugnada. Aduce en su defensa dicha entidad que no resultaban de aplicación todavía al caso las nuevas previsiones legales establecidas a partir de la Ley 37/2011, de 10 de octubre, de Medidas de Agilización Procesal, que procede a dar nueva redacción al artículo 139 de nuestra Ley Jurisdiccional con vistas a introducir en este orden jurisdiccional el principio objetivo del vencimiento, de tal manera que si se desestiman las pretensiones esgrimidas en la demanda, como fue el caso, procede la imposición de la condena en costas a la parte recurrente.

Y en verdad, contrariamente a lo sucedido al examinar el motivo anterior, hemos de dar la razón en este caso al recurso y acoger este motivo de casación, porque la indicada Ley 37/2011 contempla un régimen particular para los procesos a la sazón en trámite (Disposición Transitoria Única), que hace depender la aplicación del nuevo régimen legal o del anterior del momento de interposición del recurso contencioso-administrativo.

Y así las cosas, como señala la entidad promotora del recurso, y hemos podido también constatar, el recurso se interpuso el 28 de julio de 2011 y fue admitido a trámite por Decreto de 8 de septiembre de 2011; todo ello, antes de la entrada en vigor de la Ley 37/2011, de 10 de octubre, publicada en el BOE el 11 de octubre, a los veinte días de esta última fecha según su Disposición Final Tercera . Se trataba de un proceso por tanto que ya estaba entonces en trámite. No es cierto que el recurso se interpusiera el posterior 24 de noviembre de 2011, como se aduce de contrario, porque en dicha fecha lo que tuvo lugar es el traslado del expediente administrativo a la parte recurrente para la formalización de la demanda; lo que como es obvio se trata de un trámite posterior.

A la conclusión alcanzada en punto a la estimación del motivo examinado no le resulta oponible nuestra doctrina contraria a la revisión de las costas procesales en casación, porque no es ésta la cuestión que se suscita propiamente, sino la infracción de la regla aplicable en la materia con vistas a la determinación de su régimen jurídico (Disposición Transitoria Única), de acuerdo con el cual es el anterior y no el nuevo régimen que lo viene a sustituir el que resulta de aplicación.

Ni tampoco podría tratar de escudarse la condena en costas en una supuesta temeridad, algo que por lo demás requeriría en principio su apreciación expresa por parte de la Sala sentenciadora. En todo caso, la propia sentencia se cuida de desmentirlo al reconocer que la condena en costas se fundamenta "en la redacción vigente" del artículo 139 de nuestra Ley Jurisdiccional al tiempo de su dictado, esto es, se formula un reconocimiento explícito de que lo que se aplica - inadecuadamente, como ha podido corroborarse- es el nuevo régimen legal. Tan claro es ello que ni siquiera en trance de oposición a la estimación viene a tratar de hacerse valer el desarrollo de esta eventual línea argumental por parte de la Administración demandada.

Procede, en suma, la estimación de este motivo de casación.

Examinaremos ahora de forma conjunta los motivos tercero y cuarto aducidos en el recurso de casación, dada la estrecha conexión existente entre ambos a la que ya hicimos referencia.

1. Reprocha el recurso a la sentencia impugnada, como tercer motivo de casación, que dicha resolución no haya considerado precisa la realización del trámite de evaluación de impacto ambiental en el procedimiento conducente a la modificación de la autorización ambiental integrada, en los términos que resultaba de aplicación al caso. Invoca de este modo la infracción de determinados preceptos de la legislación estatal a la sazón vigente que en su opinión contemplan la exigibilidad de dicho trámite ( artículos 3.1 y 2 y letras d) y n) del Grupo 9 del Anexo I del Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero , por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental), que es la normativa a la que remiten los artículos 11.4 , 12.3 , 22.6 a ) y 28 de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de Prevención y Control Integrados de la Contaminación -normativa cabecera del sector del ordenamiento jurídico que nos ocupa-, así como la Disposición Transitoria Única, apartado 3, del Reglamento dictado en desarrollo de esta Ley y aprobado por Real Decreto 509/2007, de 20 de abril.

   Y, por otro lado, como cuarto motivo de casación, igualmente censura el recurso a la sentencia impugnada que no haya considerado sustancial la modificación pretendida por la entidad titular de la autorización ambiental integrada, contrariamente a lo que resulta de la normativa igualmente aplicable el caso que no es sino la invocada también con ocasión del anterior motivo (aun cuando son preceptos diferentes los aducidos en uno y otro caso; ahora, los artículos 3.5 y 10.4 y 5 de la Ley 16/2002 ).

   La estrecha vinculación que hemos aducido entre ambos motivos resulta la indispensable premisa de la que hemos de partir en punto a su enjuiciamiento conjunto y es por tanto lo primero que hemos de constatar.

2. No cabe hacer cuestión, en primer término, sobre el carácter de instalación preexistente de una empresa que lleva dedicando su actividad a la fabricación de cemento desde hace más de cien años. Sobre la base de dicho carácter, una vez aprobada la Ley 16/2002, vino a solicitar su adaptación a ella y la Comunidad Foral de Navarra vino a otorgarle la correspondiente autorización ambiental integrada (Orden Foral de 22 de octubre de 2007). Ciertamente, esta última vino a resultar cuestionada después por la Corporación municipal asimismo recurrente en los presentes autos (junto a otros particulares); pero la legalidad de dicha autorización se confirmó por Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de 12 de marzo de 2010 , resolución de carácter firme una vez desestimado el recurso de casación promovido contra ella ( Sentencia de 29 de octubre de 2013, RC 3069/2010 ).

   No hay cuestión, por tanto, al respecto; así como tampoco parece haber ahora polémica entre las partes sobre la finalidad pretendida por dicha empresa al promover la modificación de la autorización de que era titular. Nos referimos a ella al transcribir antes parte del contenido de la sentencia impugnada, pero es preciso ahora volver a recordarlo: se trataba de proceder a la sustitución parcial del combustible empleado para la fabricación del cemento (biomasa en lugar de coque de petróleo), que es la actividad principal de la empresa, a cuyo efecto se precisa la realización de sendas instalaciones de recepción, dosificación y alimentación de combustibles alternativos (de ello deja constancia también el recurso de casación mismo).

   Así las cosas, puede concluirse que la auténtica controversia subyacente al litigio reside esencialmente en la determinación del carácter sustancial o no de la modificación pretendida al efecto:

   -- Tratándose en efecto la antedicha sustitución parcial del combustible empleado de una modificación sustancial de la autorización ambiental integrada, procedería sin excusa la realización de la evaluación de impacto ambiental (por supuesto, de figurar dicho supuesto dentro de los legalmente establecidos conforme a la tabla de anexos dispuesta por la normativa ambiental vigente al tiempo en que se plantea la indicada sustitución).

   Es importante en este sentido salir el paso de cierta idea extendida acerca de que la señalada normativa resulta de aplicación solo a los proyectos que pretenden iniciarse y que por tanto resulta del todo irrelevante para las instalaciones preexistentes, porque si éstas son objeto de modificaciones sustanciales también les resulta de aplicación.

   Con arreglo al artículo 3.1 del Real Decreto Legislativo 1/2008 , cuya aplicabilidad en el caso nadie discute:

   "Los proyectos públicos y privados, consistentes en la realización de obras, instalaciones o "cualquier otra actividad comprendida en el Anexo I " deberán someterse a una evaluación de impacto ambiental en la forma prevista en esta Ley".

   Y dentro del Anexo I, en concreto, en el apartado e) de su Grupo 9 se incluye:

   " E) Cualquier modificación o extensión de un proyecto consignado en el presente Anexo, cuando dicha modificación o extensión cumple, por sí sola, los posibles umbrales establecidos en el presente Anexo ".

   -- Ahora bien, lo que también hemos de concluir en sentido inverso, y en el fondo tampoco esto parece discutirse en abstracto, es que si las modificaciones en cambio no resultan sustanciales, sí que procede aplicar las previsiones específicas establecidas para las instalaciones preexistentes.

   En realidad, pues, del modo expuesto, es el tercer motivo el que se sitúa en dependencia del cuarto; y lo que de verdad toca elucidar es si estamos o no ante una modificación sustancial de la autorización ambiental integrada otorgada por la Administración.

   Siendo ello así, perentorio resulta en su consecuencia acometer el enjuiciamiento a que hemos sido emplazados en esta sede invirtiendo el orden y anteponiendo el examen del motivo cuarto al del motivo tercero, en tanto que la suerte de aquél dependerá -al menos, en principio- de la de éste.

3. A los efectos de determinar si ha lugar a entender que el cambio pretendido por la empresa constituye una modificación sustancial de la autorización que tiene concedida en el supuesto de autos, a decir verdad poco es lo que aporta la legislación estatal básica (Ley 16/2002) en la delimitación de este concepto jurídico indeterminado.

   Establecida la definición de dicho concepto en su artículo 3 en los términos que siguen:

   e) «Modificación sustancial»: cualquier modificación realizada en una instalación que en opinión del órgano competente para otorgar la autorización ambiental integrada y de acuerdo con los criterios establecidos en el artículo 10.2 pueda tener repercusiones perjudiciales o importantes en la seguridad, la salud de las personas o el medio ambiente»

   El artículo 10.2 al que el antedicho precepto se remite dispone después:

   A fin de calificar la modificación de una instalación como sustancial se tendrá en cuenta la mayor incidencia de la modificación proyectada sobre la seguridad, la salud de las personas y el medio ambiente, en los siguientes aspectos:

   a) El tamaño y producción de la instalación.

   b) Los recursos naturales utilizados por la misma.

   c) Su consumo de agua y energía.

   d) El volumen, peso y tipología de los residuos generados.

   e) La calidad y capacidad regenerativa de los recursos naturales de las áreas geográficas que puedan verse afectadas.

   f) El grado de contaminación producido.

   g) El riesgo de accidente.

   h) La incorporación o aumento en el uso de sustancias peligrosas.

   Y, por otra parte, tampoco es mucho más lo que agrega la normativa reglamentaria estatal dictada en desarrollo de la Ley 16/2002 (Real Decreto 509/2007), de manera que es a la legislación autonómica de aplicación en cada caso a la que hay que estar.

   Así las cosas, ya en el ámbito de la Comunidad Foral de Navarra, la Ley Foral 4/2005, de 22 de marzo, de Intervención para la Protección Ambiental en su Anexo I señala, según las definiciones que se contemplan en el citado anexo, que una modificación sustancial es:

   "Cualquier modificación realizada en una instalación que pueda tener repercusiones o importantes en la seguridad, la salud de las personas o el medio ambiente, de acuerdo con los criterios que se establezcan reglamentariamente".

   Sin que el articulado de dicha Ley venga a arrojar más luz. El artículo 11.3, aunque se refiere a ellas, nada precisa sobre su contenido; y el artículo 14 contempla un supuesto diferente (modificaciones de oficio), como la propia sentencia impugnada declara (FJ 12º).

   Lo que a la postre lleva entonces a acudir a la regulación reglamentaria autonómica establecida a este respecto. Y así, concretamente, el Decreto Foral 93/2006, de 28 de diciembre, por el que se aprobó el Reglamento de la antedicha Ley Foral, en su artículo 25 dispone:

   "Modificación sustancial de la instalación autorizada.

   1. A efectos de lo establecido en el artículo anterior, se considerará que se produce una modificación sustancial de la instalación siempre que se pretenda introducir un cambio de funcionamiento que, representando una mayor incidencia sobre la seguridad, la salud de las personas o el medio ambiente implique, entre otras, algunas de las siguientes circunstancias, cuando no estuvieran previstas en la autorización ambiental integrada originalmente otorgada o, cuando se trate de instalaciones existentes, en las autorizaciones sectoriales otorgadas a la instalación:

   a) Un incremento de la capacidad de producción de la instalación de más del cien por cien en unidades de producto o servicio.

   b) Un incremento en el consumo de agua o energía superior al cincuenta por ciento.

   c) Un incremento superior al veinticinco por ciento de la emisión másica de cualquiera de los contaminantes atmosféricos o del total de las emisiones atmosféricas producidas.

   d) Un incremento superior al veintincinco por ciento del caudal total de los vertidos producidos en la instalación o de la carga másica de cualquiera de los contaminantes emitidos al agua que figuren en la Autorización ambiental Integrada.

   e) La incorporación al proceso de sustancias o preparados peligrosos no previstos en la autorización original o el incremento de los mismos siempre que, como consecuencia de ello, sea preciso elaborar o revisar el informe de seguridad o los planes de emergencia regulados en el Decreto Foral 336/2004, de 3 de noviembre, por el que se establecen medidas de control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas.

   f) Un incremento en la generación de residuos no peligrosos de más de cincuenta toneladas al año, incluidos los residuos inertes, siempre que ello represente un incremento del más del cincuenta pro ciento con relación a las condiciones correspondientes a la licencia municipal de actividad clasificada originalmente otorgada, cuando se produzcan en el contexto habitual de la actividad.

   g) Un incremento en la generación de residuos peligrosos de más de diez toneladas al año, siempre que ello represente un incremento de más del veinticinco por ciento con relación a las condiciones correspondientes a la licencia municipal de la actividad clasificada originariamente otorgada, cuando se produzcan en el contexto habitual de la actividad.

   h) El cambio de funcionamiento en instalaciones de incineración o coincineración de residuos no peligrosos que conlleve incineración o concineración de residuos peligrosos.

   i) Una situación de incumplimiento o riesgo de incumplimiento de los objetivos de la calidad del medio natural del entorno, la calidad natural del aire o de las aguas.

   2. Igualmente la aplicación de estos criterios cuantitativos se hará de forma acumulativa durante todo el proceso de vigencia de la autorización ambiental integrada o de las correspondientes autorizaciones sectoriales en el caso de que se trate de instalaciones existentes.

   3. Se considera, en todo caso, que se produce una modificación sustancial cuando los cambios que se pretenden introducir impliquen, por sí mismos, la superación de alguno de los umbrales establecidos en los Anejos 2A y 2B de este Reglamento".

   Y, a continuación, el siguiente 26 de la misma norma reglamentaria establece:

   "Modificación no sustancial de la instalación autorizada.

   1. A los efectos de lo establecido en el artículo 24, una modificación de una instalación será considerada como no sustancial cuando no incurra en ninguna de las circunstancias que determinan que la modificación sea sustancial.

   2. Por su parte, la modificación no sustancial podrá ser considerada como modificación significativa si da lugar a cambios importantes en las condiciones de funcionamiento de la instalación que deban ser contempladas en la autorización de que dispone, de forma que sea preciso modificar ésta.

   3. Asimismo, la modificación no sustancial podrá ser considerada como irrelevante si no conlleva cambios importantes que deban ser contemplados en la autorización que dispone, de forma que las condiciones de funcionamiento incluidas en ésta se mantienen inalteradas".

   Más allá de cualquier otra consideración, llegados a este extremo, lo que importa retener a fin de dar respuesta al motivo de casación concreto que nos ocupa, es que se trata en suma de un precepto reglamentario de carácter autonómico el que resulta a la postre decisivo a los efectos de determinar cuándo estamos en presencia de una modificación sustancial.

   Y ello, al margen de la existencia de algún ostensible error de apreciación por parte de la Sala de instancia en la concreción de la normativa autonómica aplicable al caso (FD 12º), que en su caso habría debido canalizarse por la vía de la letra c), y no de la letra d), del artículo 88.1 de nuestra Ley Jurisdiccional .

   Volviendo sin embargo sobre el núcleo de la controversia que os ocupa, el artículo 25 del Decreto Foral 93/2006 antes reproducido es, justamente, el precepto al que apela la empresa titular de la autorización ambiental integrada al formular su solicitud de modificación de dicha autorización para sostener que no se dan los criterios para la consideración como sustancial de su solicitud de cambio parcial del uso del combustible que para la fabricación de cemento viene utilizando - coque de petróleo (combustible fósil) por madera y corcho (biomasa)-.

   Y, por lo mismo, tampoco puede extrañar -lo que además resulta especialmente relevante en casación- que la controversia desarrollada en la instancia entre las partes se suscitara esencialmente en torno al ámbito de aplicación y la determinación del alcance de las previsiones autonómicas establecidas en la materia.

   En sus respectivos escritos de demanda y de contestación a la demanda, en efecto, quedan perfectamente establecidos los términos en que se sitúa el debate, al margen desde luego de las oportunas referencias puntuales a determinados preceptos de carácter estatal invocados como refuerzo o apoyo a las conclusiones que pretenden deducirse ya directamente de la normativa autonómica.

   Tampoco podía descartarse " a priori " que tales preceptos no estuvieran implicados de algún modo y por esa razón justamente hemos excluido antes la pretensión de inadmisibilidad del recurso en lo que a este extremo concierne; pero cumple ahora deducir de las consideraciones antedichas las consecuencias procedentes.

   Y es que suscitada en efecto la controversia en la instancia en los términos antes expresados es en suma dentro del indicado marco normativo autonómico en el que dicha controversia vino a resolverse por parte de la Sala sentenciadora.

   Pues bien, siendo ello así, forzosamente hemos de detenernos en este punto.

   El conocimiento de las cuestiones de Derecho autonómico tiene vedado su acceso a la casación ( artículo 86.4 de nuestra Ley Jurisdiccional ). No nos corresponde pronunciarnos sobre la interpretación que resulta procedente acerca del ordenamiento autonómico que pudiera resultar de aplicación en cada caso y son los Tribunales Superiores de Justicia ubicados en cada Comunidad Autónoma los que los que tienen asignada dicha función, de acuerdo con el orden de distribución de competencias establecido en el ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa.

   Vendríamos así a conculcar el régimen legalmente establecido si nos apartáramos de las pautas indicadas. Acaso habría algún espacio para recabar nuestra intervención si se hubiese llegado a aducir que las previsiones autonómicas establecidas el efecto desbordan el marco normativo básico estatal. Pero la cuestión no se ha planteado en tales términos y por tanto no se ha desplegado esfuerzo argumentativo alguno en el sentido indicado.

   Por lo demás, habida cuenta de la laxitud de los criterios establecidos al efecto por la normativa estatal a que antes nos referimos, tampoco habría resultado fácil llegar a concluir que se ha desbordado el marco establecido por dicha normativa, que en definitiva no pasa sino de formular unos meros criterios de referencia en torno a la cuestión que nos ocupa.

   Máxime cuando además, lejos de lo sostenido por el recurso de casación, dista de ser irrazonable la interpretación postulada por la Sala de instancia, ya que funda la sentencia impugnada sus conclusiones a partir del contenido de los informes técnicos obrantes en los autos y es a la luz de ellos que concluye que la modificación carece de carácter sustancial.

   Por una parte, la sentencia impugnada toma en consideración en primer término el informe del perito de la parte actora, y es cierto que dicho informe:

   viene a señalar que algunos de los residuos que va a quemar Cementos Portland deberían tener la consideración de peligrosos porque algunos de ellos "tienen en su composición adhesivos cuyas concentraciones de sustancias tóxicas pueden superar los porcentajes y las características establecidas para ser considerados residuos peligrosos" ; asimismo pone de manifiesto que "la co incineración de residuos resulta una actividad controvertida ..." indica asimismo que "uno de los motivos de controversia, es que en el caso de co incineración de residuos, los compuestos orgánicos presentes en las emisiones pueden presentar valores mayores que con el uso de combustibles convencionales, e incluso pueden ser mucho más tóxicos que las emisiones orgánicas normales producidas por los hornos de cemento" y "debe ser considerada de forma independiente de las actividades industriales que las usa y no como meros subprocesos de la actividad principal.." y añade " ...resulta cierta la generación de dioxinas y furanos en los procesos de combustión, si bien no hay unanimidad en los mecanismos de generación, ni en las posibilidades de cerrarles el paso con seguridad pasiva. El Convenio Internacional sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes, ha incluido las cementeras que incineran residuos entre las cuatro fuentes de emisión de dioxinas y furanos sobre las que deben extremarse las medidas de control" . En lo que se refiere a la evaluación de la incidencia potencial o real de las emisiones tanto en el medio ambiente, afectación de pastizales cercanos y por tanto, actividades económicas ganaderas, como en la salud de las personas, estima el citado perito que la empresa no aporta en su documentación datos relevantes que permitan, de forma razonable esa evaluación. A este respecto señala que la principal preocupación se centra en la exposición crónica a pequeñas cantidades lo que se relaciona con el deterioro del sistema inmune, el sistema nervioso en desarrollo, el sistema endocrino y las funciones reproductivas.

   Pero, por otra parte, está también el informe evacuado por la Administración actuante. Y éste sin embargo:

   afirma con rotundidad que, lo único que cambia en la instalación con respecto a lo ya autorizado en la Autorización Ambiental Integrada, concedida en su día y confirmada por los Tribunales, es que se autoriza el uso de biomasa como combustible en sustitución parcial del coque de petróleo (combustible fósil) y la inclusión de las instalaciones necesarias para el acopio y preparación de la indicada biomasa. Apunta el informe que en Navarra ya existen en funcionamiento instalaciones de este tipo, que usan como combustible, residuos vegetales, madera y corcho (biomasa). Concretando un poco más, lo que se autoriza a Cementos Portland es a usar en su instalación una cantidad de biomasa de entre 15.000 y 20.000 Tm. al año que sustituyen parte de la combustión con coque de petróleo; se afirma en el citado informe que la combustión de biomasa no presenta una problemática específica de emisión de compuestos orgánicos distinta de la que pueda presentar el combustible usado actualmente por Cementos Portland y mucho menos que estos compuestos orgánicos pudieran presentar características de mayor peligrosidad para las personas o el medio ambiente.

   Incluso observa a continuación:

   Más a más, las condiciones de combustión de los hornos de clinkerización de la fábricas de cemento son mucho más drásticas que las que el propio Real Decreto 653/2003, establece para los residuos peligrosos para los cuales las condiciones son más exigentes, señala también que el uso de determinado tipo de biomasa (residuos de madera) en sustitución de parte del coque de petróleo, resulta beneficioso por reducirse la producción de dioxinas y furanos, remitiéndose a diversos estudios científicos. Respecto de la afirmación del perito de la parte actora de que en la modificación aprobada se debería diferenciar de forma clara la nueva actividad (incineración biomasa) y el proceso industrial, se dice que no se trata de un nuevo proceso industrial cuyo objetivo sea la obtención de un nuevo producto final a partir de otras materias primas diferentes a las actuales, sino que el uso de la biomasa es un simple cambio de combustible que se integra como una parte más del proceso global de fabricación de cemento. El escenario real es que para poder incorporar el uso de la biomasa como combustible, únicamente se precisa de unas simples instalaciones de almacenamiento y preparación mecánica, previa a su introducción en el horno. No se encuentra justificación alguna para identificar como un proceso diferenciado la combustión de biomasa, pues la misma genera lo mismo que la combustión actual del coque de petróleo al que sustituye, esto es, calor para la fusión de los materiales en el horno de clinkerización .

   En estas condiciones, y dado que como ya antes hemos dejado transcrito en esta sentencia (FD 2º), es criterio de la Sala de instancia que

   en ausencia de prueba pericial judicial, y a la vista de lo expuesto, ha de otorgar esta Sala mayor poder de convicción al informe del Servicio de Calidad Ambiental, al venir sus conclusiones dotadas de una superior explicación racional

   Se viene a la postre a concluir (FD 10º):

   Así entonces estamos ya en condiciones de colegir que la " actividad" de incineración de residuos vegetales, en aras a la obtención de un tipo de combustible, se incardina en el proceso global de fabricación de cemento, y por tanto, no estamos ante un nuevo proceso industrial.

   Lo que tampoco podemos en esta sede es suplantar el criterio de la instancia y proceder a practicar una nueva valoración de la prueba obrante en los autos. Ha quedado acreditado según la instancia (a través del informe del Director del Servicio de Calidad Ambiental) que la actividad autorizada por la resolución recurrida no es una nueva incineración de residuos sino que lo autorizado es usar madera y corcho (biomasa) como combustible en sustitución parcial del coque de petróleo (combustible fósil) en la fabricación de cemento. Y a tal fin no se proyectan más instalaciones que las precisas para la recepción, preparación y triturado de los residuos para la introducción del combustible en unos hornos que ya existen (se trataría de, concretamente, de los hornos 7 y 8 de la fábrica).

   Y no nos es dada la revisión de la prueba en esta sede salvo en presencia de supuestos excepcionales, entre otros, ciertamente, cuando se invoque la irracionalidad o la arbitrariedad en dicha valoración o que ésta haya podido desembocar en resultados absolutamente ilógicos o inverosímiles.

   Pero es que tampoco se ha alegado nada de ello en el sentido expuesto (y sin que la integración de los hechos asimismo impetrada en el recurso venga a tener verdadera incidencia sobre las conclusiones alcanzadas por la Sala), probablemente, debido a las dificultades existentes para acceder a la casación por esta vía, que la parte recurrente no ha de ignorar. Aunque la referida alegación, en todo caso, de haberse pretendido, habría debido articularse por medio del desarrollo del motivo casacional correspondiente (infracción de las normas reguladoras de la valoración de la prueba) y no por el que nos ha ocupado en este apartado.

   Procede en suma la desestimación del motivo examinado.

4. Desestimado en su consecuencia el cuarto motivo de casación la misma suerte ha de correr el tercero, a partir de su estrecha vinculación a que antes aludimos. La realización o no del trámite de evaluación de impacto ambiental está en función del carácter sustancial de la modificación, y es algo que no le pasa inadvertido a la Sala de instancia.

   En su siguiente FD 11º, en efecto, la sentencia impugnada viene a insistir en el carácter no sustancial de la modificación para deducir de ello la inexigibilidad de dicho trámite:

   responderemos al motivo de impugnación aducido por la parte actora atinente a la omisión de estudio previo de impacto ambiental y a la vez a las preguntas: ¿se autoriza una nueva actividad?, y en todo caso, ¿hay una modificación sustancial de la autorización anterior?; y, ya podemos avanzar que la respuesta ha de ser negativa. Porque las instalaciones proyectadas, imprescindibles para la consecución del fin último, sustitución parcial del combustible empleado en el proceso de fabricación de cemento, y la incineración de residuos no peligrosos autorizada, no están sujetas a evaluación ambiental previa a su autorización pues, como ya declaró esta misma Sala en aquella sentencia, se trata de instalaciones ya existentes, por estar ya en funcionamiento a la entrada en vigor de la Ley 16/2002 , debiéndose, eso sí, adaptar al nuevo régimen, lo que ocurrió con Cementos Portland Valderribas; S.A., con la Autorización Ambiental Integrada en su día concedida para la producción de cemento y gestión de residuos, confirmada después en la vía jurisdiccional.

   La Ley 16/2002 obligaba ciertamente a la adaptación a ella de las instalaciones preexistentes a partir de determinada fecha, en virtud de lo establecido por su Disposición Transitoria Primera :

   " Disposición transitoria primera. Régimen aplicable a las instalaciones existentes. Los titulares de las instalaciones existentes, definidas en el artículo 3.d) de esta Ley , deberán adaptarse a la misma antes del 30 de octubre de 2007, fecha en la que deberán contar con la pertinente autorización ambiental integrada".

   Y la concreción de su régimen jurídico se contenía en el apartado tercero de la Disposición Transitoria Única (Régimen aplicable a las instalaciones existentes) del Real Decreto 509/2007, en virtud del cual:

   "3. En los procedimientos de adaptación de las instalaciones existentes a la Ley 16/2002, de 1 de julio, podrá sustituirse la documentación enumerada en el artículo 12 de la misma por una copia de las autorizaciones sectoriales otorgadas a la instalación, en la medida en que cubran las exigencias establecidas en el mencionado artículo. "

   Asimismo, en lo que a la evaluación de impacto ambiental de las instalaciones existentes se refiere,ésta solo se realizará en aquellos casos en que establezca la normativa en la materia

   El recurso apela, en principio, en defensa de su planteamiento a la normativa estatal reguladora a la sazón de la evaluación de impacto ambiental, el Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, y dentro del mismo centra su atención en el análisis de su Anexo I, del que deduce la fijación de un umbral de 100 t/día por encima del cual se exige la preceptiva evaluación de impacto ambiental, de acuerdo con lo establecido en el apartado b) del Grupo 8.

   Desde luego, reconoce que no es tal el caso. Pero como quiera que, de los propios cálculos que realiza, la modificación autorizada implica la utilización de una media de 54 t/d de residuos de biomasa, una cantidad ligeramente superior a las 50 t/d, resulta que conforme a su entender es también exigible la evaluación ambiental.

   Según trata de argumentar el recurso, en efecto, la letra d) del Grupo 9 del Anexo I del Real Decreto Legislativo 1/2008 establece, en relación con su artículo 3.1, el sometimiento a la evaluación de impacto ambiental de todos los proyectos incluidos en su Anexo II cuando así lo exija la normativa autonómica (y en el Grupo 9, letra b , de este Anexo II se incluyen las instalaciones de eliminación de residuos no incluidas en el Anexo I -análogamente, Grupo 11, letra b), del Anexo II de la Directiva 85/337/CEE-). Y en la letra n) del mismo Grupo 9 del Anexo I del Real Decreto Legislativo se incluyen los proyectos no recogidos en los Anexos I y II cuando así lo requiera la normativa autonómica.

   No en vano, el artículo 3.2 de este Real Decreto Legislativo establecía en su último párrafo que la normativa autonómica podía establecer, sea mediante el análisis caso por caso, sea mediante la fijación de umbrales como aquí ocurre, que los proyectos de su Anexo II se sometan a la evaluación de impacto ambiental. Pues bien, integrando esta remisión a la normativa autonómica, resultaría que las instalaciones de incineración de residuos no peligrosos con una capacidad superior a 50 t/d están incluidas en el epígrafe 5.2 del apartado 2 B) (comprensivo de las "actividades sometidas a autorización ambiental integrada y evaluación de impacto ambiental") del Anexo II (instalaciones sometidas a autorización de la Comunidad Foral de Navarra) de la Ley Foral 4/2005, de 5 de marzo, de intervención para la protección ambiental (y, análogamente, epígrafe 5.2 del Anexo 2 B) de su Reglamento de desarrollo aprobado por el Decreto Foral 93/2006, de 29 de diciembre).

   Al final, así las cosas, y es lo que importa resaltar, el recurso de casación viene a situar también en este caso el foco en la interpretación del ordenamiento autonómico. Y de esta manera, la Disposición Transitoria Primera del Decreto Foral 93/2006, de 28 de diciembre , que aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley 4/2005, solventa esta cuestión disponiendo que:

   "Primera. Régimen aplicable a instalaciones existentes sometidas a Autorización ambiental integrada. En la adaptación de las instalaciones existentes, recogidas en los Anejos 2 A y 2 B, al régimen de obtención de la autorización ambiental integrada, no será necesario tramitar los procedimientos para la obtención de la Declaración de Impacto Ambiental ".

   Las evaluaciones de impacto ambiental, pues, se exigen a las nuevas instalaciones o a las que son objeto de modificación sustancial, pero no a las instalaciones existentes, pues éstas ya están efectivamente implantadas.

   En cualquier caso, lo mismo que antes, la aplicación del ordenamiento autonómico vuelve a erigirse en un límite infranqueable en casación. Se comparta o no en efecto la conclusión alcanzada por la Sala de instancia, la determinación del alcance de los preceptos legales y reglamentarios de referencia integrantes de dicho ordenamiento es algo que nos está vedado y que al contrario vendría a alterar el régimen de distribución de competencias existente entre los órganos jurisdiccionales en el orden contencioso-administrativo.

   Tampoco resulta pertinente la cita de la Sentencia de 12 de diciembre de 2013 (Rec. 2169/2008) dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León cuya firmeza vino a alcanzarse una vez desestimado el recurso de casación interpuesto contra ella ( Sentencia de 12 de noviembre de 2015 RC 375/2014 ; de la misma fecha y a propósito del mismo asunto es otra resolución, recaída en el RC 576/2014): aun cuando se reconoce la condición de instalación preexistente de la empresa, no menos cierto es que en autos de instancia quedó acreditado que dicha empresa había incrementado su actividad productiva en más del 15% de lo inicialmente autorizado y en más de 25% de la producción de residuos, lo que ni lo uno ni lo otro ha sido el caso aquí, en que se sustituye parcialmente el combustible empleado para la fabricación de cemento y la incineración de unos residuos peligrosos para los que ya se disponía de la correspondiente autorización.

   Como tampoco lo es la de la Sentencia proveniente del mismo tribunal de instancia de 10 de abril de 2014 (Rec. 1983/2010 ), que igualmente ha adquirido firmeza todavía más recientemente ( Sentencia de 19 de abril de 2016, RC 2015/2014 ), una vez desestimado el recurso promovido contra ella, cuando en la instancia vino a constatarse que con la modificación pretendida por la empresa (la misma que ahora) vino asimismo a registrarse un incremento en la producción de residuos de la empresa, circunstancia que impedía su consideración como instalación preexistente, la cual por otro lado venía además a rebasar el umbral de las 100 t/d (esto es, el supuesto encajaría dentro del apartado b) del grupo 8 del Anexo I del Real Decreto Legislativo 1/2008, al que se apela explícitamente); por lo que había de reputar sustancial dicha modificación, lo que de ningún modo es el mismo supuesto que el que nos ocupa.

   Procede, en consecuencia, desestimar también este motivo de casación, amén desde luego de su estrecha vinculación con el analizado con anterioridad.

Los restantes motivos de casación alegados en el recurso son susceptibles de examinarse ahora de forma más concisa en tanto que la fundamentación jurídica de la sentencia impugnada que se cuestiona concierne a aspectos más puntuales. Una vez descartada la procedencia de estimar los motivos tercero y cuarto del recurso, que son los que de verdad atañen al corazón del asunto, podemos abordar por tanto el examen del resto de las cuestiones suscitadas por dicho recurso con mayor brevedad.

1. Del modo expuesto, el recurso de casación cimenta su quinto motivo de casación sobre la falta de previsión de la instalación en el Plan Integrado de Residuos de Navarra, toda vez que a tenor de la legislación vigente en esta materia ( Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos: artículos 5.4 y 5 ), dictada en desarrollo de la normativa de la Unión Europea, obligado resulta determinar en dichos planes el emplazamiento de las instalaciones de incineración de los residuos (la ulterior reforma de la indicada Ley, todo lo más, ha venido a rebajar el rigor de la exigencia, aunque imponiendo cuando menos el establecimiento de los correspondientes criterios de localización espacial de tales instalaciones).

   Lo cierto es que la sentencia impugnada proporciona cumplida respuesta a este concreto pormenor en su FD 14º, de cuyo contenido ya antes dimos cuenta (FD 2º).

   La cita de las resoluciones judiciales en que se expresa nuestra doctrina que el recurso ahora trae a colación, ciertamente, es correcta en todos los casos.

   A partir de la Sentencia de 18 de octubre de 2011 (RC 4908/2007 ) vinimos a confirmar la procedencia de deducir las procedentes consecuencias resultantes de las exigencias dispuestas por el bloque normativo antes mencionado y a anular por tanto los planes de residuos en que se echaran en falta las previsiones correspondientes. También con posterioridad las mismas consecuencias anulatorias se dedujeron respecto de las autorizaciones otorgadas a falta de las obligadas previsiones en los planes ( Sentencia de 6 de junio de 2014 RC 88/2012 ; y de 17 de octubre de 2014 RC 4493/2012 , supuesto este último en que ello dio lugar a la casación de la sentencia dictada en la instancia).

   Y tampoco puede dejar de observarse que, asimismo, tales consecuencias han venido a encontrar proyección igualmente en el ámbito de la Comunidad Foral de Navarra: nuestra Sentencia de 16 de enero de 2015 (RC 711/2013 ) desestimó el recurso de casación contra la sentencia dictada en la instancia anulatoria del Plan de Residuos en Navarra, en el que precisamente se echa en falta la previsión de la instalación que ahora nos ocupa.

   Hemos de venir a ratificar ahora, consiguientemente, los términos de nuestra doctrina cuya fundamentación descansa sobre las prolijas consideraciones contenidas en todas estas resoluciones, a cuyo contenido sin embargo nos limitamos ahora a remitirnos.

   Porque, sencillamente, ocurre que no son de aplicación al caso que nos ocupa.

   La sentencia impugnada reprocha al recurso la invocación de un plan anulado. Pero más allá de ello -porque también puede ser anulada la autorización de una instalación a falta de su cobertura en un plan, según la jurisprudencia a que acabamos de referirnos-, lo que sucede es que la instalación incineradora de los residuos constituye una instalación ya preexistente.

   Lo que se pretende ahora es la sustitución parcial del combustible empleado en ella y lo que se precisa a tal fin son sendas instalaciones adjuntas a los hornos incineradores con vistas a la recepción, tratamiento y triturado previo de los residuos como operación previa a su incineración en los hornos. Pero las instalaciones incineradores propiamente dichas son ya instalaciones preexistentes. Y para el establecimiento de tales instalaciones adjuntas no se precisa necesariamente su previsión en los planes, en la medida que no son instalaciones de incineración.

   Procede consiguientemente la desestimación de este motivo.

2. También cuestiona el recurso como sexto motivo de casación la falta de consideración por parte de la sentencia impugnada como peligrosos de los residuos que pretenden autorizarse y que no se producen en la propia instalación sino que provienen de un lugar distinto del que se autoriza su quema, básicamente, instalaciones fabriles de papel.

   De ser efectivamente así, prosigue exponiendo el recurso, resulta de aplicación el Real Decreto 653/2003, de 20 de mayo, de incineración de residuos; lo que lleva, entre otras consecuencias, a la imposición de un contenido obligatorio a la solicitud de autorización, al que no se ha atendido en el caso; y a la tramitación de un procedimiento específico, que tampoco ha tenido lugar.

   Ya de entrada, sin embargo, se impone ante todo recordar las consideraciones establecidas por la sentencia impugnada acerca de este concreto pormenor, en que excluye del ámbito de la aplicación de la indicada normativa reglamentaria a los residuos que ahora nos ocupan (FJ 15º):

   El Real Decreto 653/2003, citado por la parte actora sobre incineración de residuos, en su art 2 a ) exceptúa de su ámbito de aplicación ocho grupos de residuos, entre los que se encuentran los siguientes:

   residuos vegetales de origen agrícola y forestal ...

   residuos de madera, con excepción de los que puedan contener compuestos organohalogenados o metales pesados como consecuencias del tratamiento con sustancias protectoras de la madera o de revestimientos, entre los que se incluyen, en particular, los materiales de este tipo procedentes de residuos de construcción.

   residuos de corcho.

   Estos cinco grupos de residuos son además definidos como biomasa por el mismo Real Decreto 653/2003. El perito de la parte actora al respecto afirma que la instalación sí estaría sometida al citado Real Decreto por el hecho de que el residuo de corteza y madera procedente de la industria de transformación del papel, únicamente estaría fuera del ámbito de dicha norma si se coincinerase en el lugar de producción, es decir, en la propia industria papelera y se recuperase el calor generado. Pero esta afirmación no es de recibo tal y como pone de manifiesto el Servicio de Calidad Ambiental porque los residuos que se han autorizado, a coincinerar pertenecen al grupo 4 y en su caso, al grupo 5, pero no al grupo 3, residuos vegetales fibrosos obtenidos de la producción de pasta de papel, los cuales sí podrían considerarse peligrosos por su concentración de sustancias tóxicas. De constatarse que se llegara a incinerar este tipo de residuos con vulneración de la modificación de la AAI aprobada, tanto la Autoridad competente como los interesados podrían hacer valer los mecanismos previstos en la norma para restaurar la legalidad medioambiental.

   Pero es que, además, como puede constatarse asimismo sin dificultad del pasaje transcrito, la Sala de instancia funda sus conclusiones sobre la base de la libre valoración de que es objeto la prueba aportada a los autos. Algo que precisamente vino ya a anunciar y dejar perfectamente explícito al comienzo de este singular fundamento que dedica al tratamiento de esta cuestión:

   Tampoco merece favorable respuesta el argumento de que los residuos cuya incineración se autoriza son peligrosos. No hay prueba suficiente de que la madera y el corcho (biomasa) tengan, en este caso la consideración de residuos peligrosos y ello a la luz de la normativa de aplicación y del informe técnico del Servicio de Calidad Ambiental, al que nos hemos venido refiriendo, y al que esta Sala, tras una valoración ponderada conforme a las reglas de la sana crítica, otorga un mayor valor de convicción al provenir de una fuente en principio imparcial y objetiva, pero fundamentalmente por la claridad expositiva del mismo, razonabilidad de sus conclusiones.

   Siendo ello así, como bien observa el escrito de oposición a la estimación del recurso que formula la Comunidad Foral de Navarra al combatir este motivo, escapa al ámbito de la casación la revisión de la valoración de la prueba.

   En todo caso, de haberse reputado ilógica, irracional o arbitraria, habría de haberse articulado ello por medio del motivo correspondiente, no por el que se pretende canalizar en el supuesto de autos.

   Tampoco puede, consiguientemente, prosperar este motivo.

3. Y a la postre por las mismas razones que acaban de indicarse es por lo que en fin tampoco puede tener ahora acogida favorable el séptimo y último de los motivos en que el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Olazti/Olazagutia sostiene su discrepancia.

   También, como en los casos anteriores, ésta pivota en torno a la fundamentación singular que en la sentencia recibe el asunto relacionado con la ausencia de evaluación de los efectos sobre la salud y seguridad de las personas de la actividad autorizada (FJ 16º).

   Sostiene ahora de nuevo el recurso que no se han tomado en la debida consideración tales repercusiones, sea en la documentación presentada con vistas a la obtención de la autorización, sea en el curso de la tramitación del procedimiento correspondiente que concluyó con su otorgamiento. Se aduce la infracción de diversos preceptos legales y se acude asimismo a la doctrina de esta Sala sobre la necesidad de impedir o limitar los riesgos para la salud humana y los efectos negativos sobre el medio ambiente que pudieran venir asociados al desarrollo de la indicada actividad.

   Tampoco hemos de venir ahora a apartarnos, desde luego, de los términos de nuestra doctrina, establecida en efecto en los términos en que se pretende hacer valer; pero es que, lo mismo que sucedía antes con el quinto motivo, carece de incidencia para resolver el supuesto que nos ocupa.

   Lo cierto y verdad es que la sentencia impugnada afirma que sí se ha efectuado la evaluación de los efectos cuya omisión el recurso echa en falta; y alcanza su conclusión sobre la base de la prueba practicada:

   Sobre la ausencia evaluatoria de los efectos nocivos sobre el medio ambiente y la salud de las personas, se ha de señalar lo siguiente. La AAI modificada, identifica 15 focos de emisión clasificados según el Catálogo de actividades potencialmente contaminadoras de la atmósfera. Esto ya por sí mismo, contiene una evaluación de los eventuales efectos nocivos. En todo caso, de una detenida lectura de la totalidad de la Resolución recurrida, se colige tal evaluación, y a su texto nos remitimos. Según se desprende del informe aportado por la Administración demandada los valores límite de emisión de contaminantes al aire no han sufrido ninguna variación con respecto a los incluidos en la AAI original. En ningún caso se aumenta la carga másica de contaminantes emitidos al aire como consecuencia del uso de biomasa como combustible, y es que los residuos autorizados a Cementos Portland, no deben contener compuestos peligrosos y bajo el cumplimiento de esta condición exigida en la AAI, su uso como combustible en una instalación cementera, no supone incremento de las emisiones de compuestos orgánicos en comparación con el uso de combustibles convencionales , no siendo necesario Estudio de Dispersión para los contaminantes limitados en la AAI.

   Así las cosas, sobre la valoración de la prueba no podemos entrar ahora en casación, como ya hemos señalado; máxime cuando además se concluye en un sentido en el que por lo demás se viene a insistir con posterioridad:

   El acto recurrido es la modificación, no la AAI; su conformidad a Derecho ya fue examinada por esta Sala y por el Tribunal Supremo, y no es de recibo que al socaire de fiscalizar la modificación, se examine de nuevo aquella AAI. En todo caso, y en lo que pueda alcanzar a la modificación de la AAI, se constata que en todos los casos se cumplen todos los valores límite de emisión que legalmente son exigibles, bien específicamente por la AAI, bien genéricamente por el Decreto Foral 672002, de 14 de enero. No se aprecia tampoco entonces que se haya incumplido el contenido mínimo del Proyecto Básico a presentar junto con la solicitud de modificación, que no se olvide, se completó en respuesta a los requerimientos que practicó la Administración.

   Procede, en suma, desestimar igualmente este motivo de casación.

Estimado en todo caso el presente recurso, al haber merecido favorable acogida el segundo de los motivos de casación sobre los que se sustenta, de acuerdo con las consideraciones vertidas en el FD 5º de esta sentencia, procede ahora deducir las consecuencias oportunas.

Hemos de proceder, consiguientemente, a la casación y anulación de la sentencia impugnada; si bien lo hacemos, limitadamente, en lo que concierne en exclusiva al concreto pormenor relativo al pronunciamiento sobre la condena en costas que formula la sentencia impugnada, a partir de la fundamentación que desarrolla en su FD 17º, en su parte dispositiva.

Salvedad hecha de esta cuestión, pues, hemos de venir ahora confirmar la sentencia de instancia en todos sus demás extremos.

La estimación del presente recurso en cualquier caso, siquiera en los limitados términos que acabamos de exponer, exonera a la parte recurrente de la condena en costas, atendiendo a las previsiones establecidas al respecto por nuestra Ley Jurisdiccional (artículo 139.2 ).