STS 2065/2016, 26 de Septiembre de 2016

Ante la Sección Primera de la Audiencia Nacional se interpuso el recurso contencioso-administrativo 418/2012 contra la resolución del Ministro de Medio Ambiente de fecha 5 de julio de 2012, por la que desestima el requerimiento de 2 de mayo de 2012 de la Consejería de Hacienda y Administración Pública de la Junta de Andalucía, reclamando el importe que en concepto de gestión de las aguas del río Guadalquivir corresponde a la Comunidad Autónoma de Andalucía por el período comprendido entre el 1 de agosto y el 21 de octubre de 2011.

La citada Sección dictó Sentencia de 4 de noviembre de 2014 cuyo Fallo dice literalmente:

Que desestimando el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la Junta de Andalucía, contra la resolución descrita en el primer fundamento de esta Sentencia, debemos confirmar la resolución recurrida por ser conforme a derecho. Todo ello con expresa imposición de costas a la parte recurrente.

Contra la referida Sentencia preparó recurso de casación la Letrada de la Junta de Andalucía en la representación que por su cargo ostenta, que la Sección Primera de la Audiencia Nacional tuvo por preparado mediante diligencia de ordenación de fecha 17 de diciembre de 2014 en la que, al tiempo, ordenaba remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes .

Emplazadas las partes y comparecidas en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, la recurrente presentó el escrito de interposición del recurso de casación basado en un único motivo al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (en adelante, LJCA) por infracción de la Sentencia recurrida de los artículos 6 , 8 y 15 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común En adelante, Ley 30/1992) y de los artículos 1.278 , 1.281 y 1.282 del Código Civil en relación con la naturaleza vinculante de los convenios de colaboración para las Administraciones que lo suscriben.

Por Diligencia de Ordenación de 7 de julio de 2015 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que, en el plazo de treinta días, formalizara su escrito de oposición, lo que realizó el Abogado del Estado en la representación que por su cargo ostenta, solicitando por las razones que constan en su escrito la desestimación del recurso con los demás pronunciamientos legales.

Conclusas las actuaciones, por Providencia de 12 de julio de 2016 se designó Magistrado Ponente y se señaló este recurso para votación y fallo el día 13 de septiembre de 2016, fecha en que tuvo lugar el acto.

En su Antecedente de Hecho Primero la sentencia impugnada hace un relato de hechos probados que cabe ordenar en los siguientes términos:

1. La Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía, dio nueva redacción al artículo 51 al atribuir a la Comunidad Autónoma las « competencias exclusivas sobre las aguas de la Cuenca del Guadalquivir que transcurren por su territorio y no afectan a otra Comunidad Autónoma ». Tal reforma fue recurrida ante el Tribunal Constitucional.

2. Consecuencia de esa reforma fue el Real Decreto 1666/2008, de 17 de octubre, por el que se traspasaron funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad Autónoma de Andalucía en materia de recursos y aprovechamientos hidráulicos. Tal Real Decreto fue recurrido ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo.

3. Por Sentencia del Tribunal Constitucional 30/2011, de 16 de marzo , se estimó en parte el recurso de inconstitucionalidad, anulándose el citado articulo 51 y como consecuencia de tal anulación esta Sala dictó las sentencias de 13 y dos de 14 de junio de 2011, estimando los recursos contencioso-administrativos 66/2008 y 1 y 2/2009 .

4. Ante la situación creada por todos esos pronunciamientos, y para garantizar la continuidad y normalidad en el servicio, se aprobó una encomienda de gestión mediante el Convenio de 7 de abril de 2011. De esta forma en tanto se reintegraba al Estado esa competencia, por la Administración del Estado se atribuyó transitoriamente a la Comunidad Autónoma de Andalucía la gestión de los recursos y aprovechamientos hidráulicos correspondientes a las aguas de la cuenca del Guadalquivir que discurren íntegramente por el territorio de esa Comunidad Autónoma.

5. En dicho Convenio se pactó (cláusula Sexta) la siguiente financiación: « La Comunidad Autónoma de Andalucía se hará cargo de todos los gastos derivados de la ejecución de la encomienda de gestión. A estos efectos, los ingresos obtenidos por la recaudación de los cánones y tarifas integrantes del régimen económico- financiero del dominio público hidráulico, sanciones e indemnizaciones corresponderán a la Comunidad Autónoma, junto con el resto de los medios financieros traspasados ».

6. Posteriormente por Real Decreto 1498/2011, de 21 de octubre, se ejecutaron las sentencias de esta Sala y así se regulaba la reintegración en la Administración del Estado los medios personales y materiales que se habían traspasado a la Comunidad Autónoma de Andalucía por el Real Decreto 1666/2008. Con esa fecha de 21 de octubre finalizaba la encomienda de gestión.

Antes de declararse la inconstitucionalidad del artículo 51 del Estatuto de Autonomía andaluz, la financiación de los servicios transferidos a la Comunidad se hacía con arreglo al régimen de financiación autonómico, en lo que ahora interesa con cargo al Fondo de Suficiencia Global cuyo fin es asegurar la financiación de las competencias autonómicas. A tal efecto en el Real Decreto 1666/2008, de transferencia, se valoró el coste anual de los servicios transferidos y se revisó conforme a la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, de financiación de las Comunidades Autónomas; se aplicó además el nuevo régimen de financiación regulado en la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas normas tributarias (en adelante, Ley 22/2009).

Como se ha dicho, una vez declarada la inconstitucionalidad del artículo 51 del Estatuto andaluz y para hacer frente a la situación creada, se acudió a una encomienda de gestión temporal de esos servicios inicialmente transferidos a la Comunidad andaluza y que volvían a ser de competencia estatal. Esta encomienda comenzó en abril de 2011 y finalizó en octubre de ese año. De esta manera y en un primer momento - entre abril y julio de 2011 - se financió el servicio encomendado mediante entregas a cuenta con cargo al Fondo de Suficiencia Global, esto es, del sistema de financiación autonómico; sin embargo se planteó la duda sobre la pertinencia de tal vía de financiación cuando se trata ya de un servicio que el Tribunal Constitucional había declarado que es de competencia estatal.

El pleito seguido en la instancia surgió cuando la Administración del Estado, previo informe de la Abogacía del Estado, entendió el 19 de julio de 2011 que para el periodo restante - entre el 1 de agosto y el 21 de octubre de 2011 - el servicio encomendado no podía financiarse con cargo al sistema general de financiación autonómica y, por tanto, con entregas con cargo al Fondo de Suficiencia Global, por lo que debía ser objeto de una concreta liquidación cuyo importe se minoraría de las entregas con cargo a dicho Fondo. La razón de tal criterio es que la finalidad del Fondo es financiar las competencias autonómicas, lo que no era el caso pues los costes de la encomienda se predican de una competencia estatal cuya gestión se convino atribuirla temporalmente a la Comunidad andaluza.

De esta manera en la instancia no fue cuestión litigiosa la procedencia de compensar a la Comunidad Autónoma de Andalucía por los gastos derivados de tal encomienda de gestión, sino la pertinencia de que tal compensación se liquidase al margen de las cantidades abonables con cargo al Fondo - que tiene la finalidad general antes señalada - y que se habían fijado sobre la base de coste estimado del servicio traspasado a la Comunidad andaluza. Se entendió así que de las cantidades abonables con carácter general con cargo al Fondo, debían detraerse los costes efectivos del servicio encomendado, a cuyo efecto la Administración del Estado requirió en repetidas ocasiones a la andaluza para que cuantificase lo adeudado.

Lo litigioso se ciñó a que esa Comunidad Autónoma consideró infringido el inciso final de la cláusula Sexta antes citada, que prevé como medio de financiación el « resto de los medios financieros traspasados », es decir, los incluidos en el Fondo de Suficiencia Global. Rechazó así que la encomienda precise de liquidación alguna y, además, que de resultas de la misma proceda minorar de lo debido con cargo al Fondo. En definitiva, la ahora recurrente sostuvo que al traspasarse la competencia se fijó su coste en una cuantía concreta, por lo que del inciso antes citado de la cláusula Sexta se deduce que, aun tratándose de la encomienda, lo pactado fue que se mantuviese la exigencia de esa cantidad como medio para financiar el servicio encomendado y ese es el sentido del inciso, siendo secundario el cauce para su abono, de lo que se deduce la improcedencia de esos requerimientos de liquidación.

Así las cosas la Sala de instancia desestimó la demanda y confirmó el criterio de la Administración del Estado con base en los siguientes razonamientos:

1. No cabe admitir que para financiar los costes de un servicio objeto de encomienda de gestión una Comunidad Autónoma pueda percibir recursos procedentes del Fondo de Suficiencia Global cuando tal instrumento tiene su lógica dentro del régimen de financiación de las competencias autonómicas.

2. A tal efecto se remite a la definición que de los convenios de colaboración hace el articulo 6 de la Ley 30/1992 , diferenciándolo de los contratos, lo que lleva al articulo 15 de dicha ley que regula la encomienda de gestión y destaca que en las encomiendas no se cede ni la titularidad de la competencia ni de los elementos sustantivos de su ejercicio.

3. Respecto de su financiación reproduce el articulo 10 de la Ley 22/2009 para concluir que el Fondo de Suficiencia Global se refiere a la financiación de servicios transferidos y tiene por objeto garantizar a las Comunidades Autónomas la suficiencia de recursos para hacer frente a la prestación de esos servicios.

4. Mediante el acto impugnado la Administración del Estado no ha negado que la Comunidad andaluza deba ser compensada por los gastos derivados de la gestión encomendada, sólo le ha exigido que los cuantifique por lo que el acto que debe impugnarse será el que fije la cuantía.

5. No cabe admitir, como sostiene la Junta de Andalucía, que no proceda esa liquidación alegando que ya estaba determinada la carga financiera de la gestión de las competencias transferidas y que esa cuantía sea la derivada del Real Decreto de transferencia pues éste, el Real Decreto 1666/2008, temporalmente no coincide con el espacio temporal de la encomienda de gestión que se trata de liquidar.

6. No consta que se hubiere impugnado la resolución de 19 de julio de 2011 antes citada (cf. Fundamento de Derecho Cuarto) por lo que, una vez consentida, debe asumir su consecuencia: no puede participar del Fondo la Comunidad Autónoma que no tiene transferidas determinadas competencias.

Lo expuesto es el meollo del litigio, sin bien la sentencia rechaza además la infracción de las cláusulas Séptima y Octava del Convenio de encomienda de gestión. En la primera se preveía que la naturaleza del Convenio era administrativa, siéndole de aplicación los artículos 6 , 8 y 15 de la Ley de 30/1992 , que las cuestiones litigiosas sobre su interpretación y cumplimiento, que no hayan podido ser resueltas por la Comisión de Seguimiento, quedarían sometidas a la jurisdicción contencioso-administrativa. Y la cláusula Octava se refiere al régimen de modificación del Convenio.

Pues bien, la Sala de instancia rechaza esa otra infracción porque entiende, en general, que nada tiene que ver con lo litigioso y en particular respecto de la Octava porque las dudas que puedan surgir en la interpretación del Convenio no implican que se esté pretendiendo su modificación ni que sea necesario acudir a la Comisión de Seguimiento y así recuerda qué es lo litigioso: « Lo que se plantea es la liquidación en ejecución del convenio y que exige la determinación de los datos que ha requerido la Administración en la resolución objeto de recurso ...».

El único motivo de casación se plantea en los términos expuestos en el Antecedente de Hecho Cuarto de esta sentencia y se invoca como infringidos por la sentencia impugnada los artículos 6 , 8 y 15 de la Ley 30/1992 y los artículos 1.278 , 1.281 y 1.282 del Código Civil , lo que se aprecia en la interpretación que ha hecho de las cláusulas Sexta, Séptima y Octava del Convenio. Es punto central del recurso - y común respecto de las tres cláusulas - que se está ante un instrumento convencional de base y contenido obligatorio para las partes firmantes en la que una de ellas - la Administración del Estado - ha hecho una interpretación de lo estipulado unilateral y contraria a lo pactado.

En lo que hace el régimen de financiación de la encomienda que contiene la cláusula Sexta, nada habría que objetar a lo razonado en abstracto por la sentencia impugnada en cuanto a la naturaleza y objeto de la encomienda, como instrumento propio de las relaciones en este caso interadministrativa. A estos efectos la sentencia recurrida no duda del carácter obligacional del convenio por el que se pacta la encomienda ni que ésta tiene por objeto una competencia ajena.

Sin embargo la infracción de los preceptos del Código Civil que invoca la parte recurrente (artículos 1.279 , 1.280 y 1.281) se advierte desde el momento en que una de las partes - la Administración del Estado - efectúa una interpretación del inciso final de la cláusula Sexta , antes reproducida, que si bien es razonable en su contenido, no es lo que se deduce de la misma. Es razonable en cuanto que lo es que el servicio objeto de encomienda no se financie aplicando el régimen de financiación autonómica y que se predica de competencias exclusivas, pero que eso no fue lo pactado se deduce de la propia actuación de la Administración del Estado.

En efecto en el Convenio se preveían como fuentes de financiación cánones, tarifas, multas e indemnizaciones « junto con el resto de los medios financieros traspasados », inciso final que constituye una previsión no todo lo clara que sería deseable y que explicaría la disparidad de interpretaciones. Así en un primer momento - entre abril y julio - ambas Administraciones la interpretaron pacíficamente en el sentido que ahora sostiene la Administración andaluza, interpretación que se vio compatible con el reparto competencial deducible tras la sentencia del Tribunal Constitucional.

La consecuencia de lo dicho es que para el periodo que va de agosto a octubre de 2011, la Administración del Estado cambia de criterio abandonando una interpretación que hasta ese momento se dedujo del Convenio. Este cambio de criterio lleva a la infracción de la cláusula Séptima párrafo cuarto del Convenio que preveía que « las cuestiones litigiosas a que pueda dar lugar la interpretación y cumplimiento de este Convenio, que no hayan podido ser resueltas por la Comisión de Seguimiento, quedarán sometidas al conocimiento y resolución de la jurisdicción Contencioso-Administrativa ...».

Al rechazar tal incumplimiento la sentencia infringe el artículo 6.3 de la Ley 30/1992 , lo que se aprecia no en lo procedimental, sino en lo material, esto es: lo convenido no permite interpretaciones que, de hecho impliquen una modificación unilateral de lo pactado, contraviniendo la cláusula Octava. A estos efectos ciertamente la ahora recurrente debió invocar también como infringido el artículo 1.256 del Código Civil , sin embargo los invocados como infringidos - referidos a las reglas de interpretación de los negocios jurídicos obligacionales - permiten apreciar que la Sala avala una interpretación de lo convenido en el que una de las partes se aparta de lo que cabe deducir era la intención originaria de las partes como confirman los iniciales.

Finalmente cabe indicar que la sentencia de instancia rechaza el incumplimiento de esas dos cláusulas razonando lo expuesto en los anteriores Fundamentos de Derecho Octavo y Noveno de esta sentencia. En ese punto yerra pues lo que se planteó en la instancia respecto de esas cláusulas fue lo antes expuesto, y esto no cabe ventilarlo sosteniendo que lo ahí estipulado nada tiene que ver con lo litigioso ceñido a la pertinencia de exigir datos para liquidar el convenio. Sin embargo lo litigioso es la improcedencia de tal requerimiento porque se basa en una interpretación unilateral del Convenio, ajena a lo estipulado tal y como se deduce del tenor de la cláusula Sexta y que fue aceptada inicialmente por la Administración del Estado.

Lo dicho lleva a la estimación del recurso de casación, casándose y anulándose la sentencia se instancia y por imperativo del artículo 95.2.d) de la LJCA , corresponde a esta Sala resolver el litigio en los términos planteados en la instancia. Así las cosas se estima el recurso contencioso- administrativo con base en los términos de esta sentencia, anulándose las resoluciones reseñadas en el Antecedente de Hecho Primero, condenando a la Administración del Estado al abono de las cantidades pendientes derivadas del Convenio y que ascienden a 17.101.544, 82 euros más los intereses.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la LJCA no se hace imposición de las costas.