STS 1994/2016, 27 de Julio de 2016

La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, dictó sentencia el 8 de julio de 2015 , cuyo fallo contiene los siguientes pronunciamientos:

Que debemos desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Bolaños de Calatrava, contra presunta desestimación del recurso de reposición que dedujo contra la resolución de 14 de enero de 2013, del Director General de Industria y de la Pequeña y Mediana Empresa; y contra la expresa desestimación de la reposición en resolución de 28 de septiembre de 2014, del Subsecretario de Industria, Energía y Turismo, condenando a la Corporación Local a las costas causadas en esta instancia.

Notificada la sentencia, la representación procesal del Ayuntamiento de Bolaños de Calatrava interpuso, en fecha de 30 de octubre de 2015 y ante la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional , recurso de casación para la unificación de doctrina, en el que formuló las consideraciones fácticas y jurídicas que estimó convenientes a su derecho, y solicitó a esta Sala del Tribunal Supremo que estime el recurso, case y anule la resolución recurrida, y dicte otra en su lugar que estime la doctrina de la sentencia de contraste invocada por la parte recurrente, y en virtud de tal declaración:

1) Se declarare la prescripción de la acción del Ministerio de Industria, Energía y Turismo para declarar la revocación parcial de la ayuda concedida al Ayuntamiento por actuaciones de reindustrialización en relación al expediente REI-040000-2006-263.

2) Se anulen, por no ser ajustadas a derecho, y se dejen sin efecto, las resoluciones recurridas por las que se ordena el reintegro de 181.797,03 €, así como el pago, en concepto de intereses de demora, de la cantidad de 69.627,60€, por haber prescrito el derecho de reintegro y, por tanto, de la exigencia del interés de demora.

3) Se declare el derecho del Ayuntamiento de Bolaños de Calatrava a la devolución por parte del Ministerio de Industria, Energía y Turismo de la cantidad de 251.424,63 euros, más los intereses legales.

4) Se mantenga el reembolso del préstamo establecido en la condición técnico-económica de la ayuda para actuaciones de reindustrialización.

5) Se impongan las costas procesales a la administración demandada.

Admitido el recurso a trámite, se concedió a la parte recurrida el plazo de treinta días a fin de que formalizara su oposición, lo que verificó el Abogado del Estado en escrito de 29 de diciembre de 2012, en el que solicitó a la Sala que dicte resolución en la cual se declare no haber lugar al mismo, todo ello con imposición de las costas procesales.

El Letrado de la Administración de Justicia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó diligencia de ordenación, de fecha 18 de enero de 2016, por la que tuvo por evacuado el trámite de oposición al recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto, acordando elevar las actuaciones y expediente a esta Sala Tercera del Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones en esta Sala del Tribunal Supremo, y repartidas a esta Sección, se ordenó formar el rollo de Sala.

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia del día 19 de julio de 2016, fecha en la que tal acto tuvo lugar.

Se interpone el presente recurso de casación para la unificación de doctrina contra la sentencia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha de 8 de julio de 2015 , que desestimó el recurso interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Bolaños de Calatrava (Ciudad Real), también aquí parte recurrente, contra la desestimación presunta primero y la posterior resolución expresa de 28 de septiembre de 2014, del Subsecretario de Industria, Energía y Turismo, desestimatoria del recurso de reposición deducido contra la resolución de 14 de diciembre de 2013, del Director General de Industria y de la Pequeña y Mediana Empresa.

La resolución citada en último lugar acordó la revocación parcial, con efectos de 27 de noviembre de 2013, de la ayuda concedida por resolución de 24 de octubre de 2006, al amparo de la Orden ITC/1014/2005, consistente en un préstamo reembolsable de 875.805 €, por las siguientes causas de incumplimiento: incumplimiento del presupuesto financiable comprometido en la concesión e incumplimiento parcial del objetivo para el que fue concedida la ayuda, acordando dicha resolución la devolución del importe de 181.797,03 € del préstamo revocado, más 69.627,60 € de intereses de demora, calculados desde el momento del pago de la ayuda hasta la fecha en que se acuerda el reintegro.

En su recurso de casación para la unificación de doctrina mantiene la parte recurrente que la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, impugnada en este recurso, está en contradicción con la sentencia de 8 de febrero de 2014, de la Sección Tercera de la misma Sala de la Audiencia Nacional (recurso 733/2012), que invoca como sentencia de contraste.

Razona el recurso de casación para la unificación de doctrina que el recurso contencioso administrativo había formulado la pretensión de anulación de la resolución impugnada, con fundamento en la prescripción del derecho de la Administración para exigir el reintegro de la ayuda concedida, al haber transcurrido el plazo legal de 4 años, establecido por el artículo 39.2.a) de la Ley 38/2003, General de Subvenciones , lo que fue rechazado por la Sala de instancia, que se remitió a las reglas de la letra c) del citado artículo 39.2 de la Ley General de Subvenciones , de cómputo del plazo de prescripción en los casos de las obligaciones que debieran ser cumplidas o mantenidas por un período determinado de tiempo, mientras que, por el contrario, la sentencia invocada de contraste, en un supuesto de concesión de ayudas que la parte recurrente estima idéntico, estableció que el cómputo del plazo de prescripción debe iniciarse en el momento en que se cumplió el plazo de justificación por el beneficiario de las inversiones realizadas, de acuerdo con la regla del apartado a) del citado artículo 39.2 de la Ley General de Subvenciones .

El recurso de casación para la unificación de doctrina procede, de acuerdo con el artículo 96 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , cuando "respecto a los mismos litigantes u otros diferentes en idéntica situación, y en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones substancialmente iguales, se hubiese llegado a pronunciamientos distintos"

Esta Sala viene señalando, de forma reiterada, que la contradicción entre las sentencias aportadas para el contraste y la impugnada debe establecerse sobre la existencia de una triple identidad de hechos, fundamentos y pretensiones, y, en consecuencia, como indican entre otras muchas las sentencias de esta Sala de 20 de julio de 2010 y 4 de diciembre de 2015 , recaídas respectivamente en los recursos de casación para unificación de doctrina 311/2009 y 2687/2015 ), "no cabe...apreciar dicha identidad sobre la base de la doctrina sentada en las mismas sobre supuestos de hecho distintos, entre sujetos diferentes o en aplicación de normas distintas del ordenamiento jurídico. Si se admitiera la contradicción con esta amplitud, el recurso de casación para la unificación de doctrina no se distinguiría del recurso de casación ordinario por infracción de la jurisprudencia cuando se invocara la contradicción con sentencias del Tribunal Supremo. No se trata de denunciar el quebrantamiento de la doctrina, siquiera reiterada, sentada por el Tribunal de casación, sino de demostrar la contradicción entre dos soluciones jurídicas recaídas en un supuesto idéntico no sólo en los aspectos doctrinales o en la materia considerada, sino también en los sujetos que promovieron la pretensión y en los elementos de hecho y de Derecho que integran el presupuesto y el fundamento de ésta...." .

En el presente caso ha quedado justificada la concurrencia de las identidades requeridas.

En el caso examinado por la sentencia aportada de contraste, se impugnaba el acuerdo del Ministerio de Economía y Competitividad que dispuso la revocación y reintegro de un anticipo reembolsable sin intereses, concedido a la empresa allí recurrente en el marco de la Orden ministerial de 4 de diciembre de 2000, de aprobación de las bases reguladoras para la concesión de ayudas en el cuatrienio 2004/2007, en relación con el Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica, por la razón de no haber invertido la beneficiaria la cantidad determinada en la resolución de concesión.

La entidad beneficiaria impugnó la resolución de revocación y reintegro del anticipo reembolsable, alegando la prescripción del derecho de la Administración al cobro, respecto del importe de la ayuda no aplicada y los intereses de demora devengados, y la sentencia de contraste estimó que, cuando se inició el expediente de reintegro, había transcurrido con exceso el plazo legal de 4 años, previsto en el artículo 39.2.a) de la Ley General de Subvenciones , computado desde el momento en que venció el plazo para presentar la justificación de las inversiones por parte del beneficiario, si bien, la Sala tuvo en cuenta (FD Cuarto) que, a causa de la actuación de la parte recurrente, que había intentado ante la Administración la devolución voluntaria de la cantidad no invertida, dicho plazo de prescripción de cuatro años debía computarse desde la interrupción de la prescripción, estimando la Sala el recurso por haber transcurrido el plazo de prescripción desde la citada interrupción del plazo prescriptivo, por el intento de la devolución voluntaria de la cantidad no invertida, hasta el inicio de las actuaciones de control financiero.

En la sentencia impugnada se examina un supuesto de revocación parcial de unas ayudas concedidas por el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, al amparo de la Orden ITC/1014/2005, de bases reguladoras de la concesión de ayudas para actuaciones de reindustrialización, por incumplimiento del presupuesto financiable comprometido e incumplimiento parcial del objetivo para el que fue concedido.

La resolución revocatoria parcial de la ayuda fue impugnada en vía jurisdiccional, alegando el Ayuntamiento recurrente la prescripción del derecho de la Administración al reintegro, y la sentencia aquí recurrida estimó que, estableciendo la resolución de concesión de la subvención la obligación de que los activos estuvieran afectos, al menos, durante cinco años a contar desde el día siguiente a su incorporación, el plazo de prescripción de cuatro años debía computarse, de acuerdo con el artículo 39.2.c) de la Ley General de Subvenciones , desde el momento en que venció aquél plazo.

Existe, por tanto, identidad entre la sentencia impugnada y las de contraste, al partir ambas de iguales presupuestos de hecho, sujetos y pretensiones, pues a instancia de los beneficiarios de unas subvenciones consistentes en un préstamo o anticipo reembolsable sin intereses, se debatió en los respectivos litigios el dies a quo del cómputo del plazo de prescripción del derecho de la Administración al reintegro de la ayuda, por incumplimiento parcial del beneficiario de la obligación de realización y justificación de las inversiones previstas en la resolución de concesión de las ayudas.

En la sentencia de contraste, la Sala consideró que, refiriéndose el incumplimiento a la obligación del beneficiario de realizar las inversiones determinadas en la resolución de concesión, el plazo de prescripción de 4 años del derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro se computará desde el momento en que venció el plazo para presentar la justificación por parte del beneficiario, de conformidad con el artículo 39.2.a) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones .

Por el contrario, en el mismo supuesto de hecho de incumplimiento por beneficiario de la realización de las inversiones expresadas en la resolución de concesión de la subvención, señaló la Sala de instancia en la sentencia impugnada que la subvención también incluía la obligación de que los activos estuvieran afectos a la actuación o proyecto, al menos, durante 5 años a contar desde el día siguiente a su incorporación, por lo que estimó aplicable el artículo 39.2.c) de la Ley General de Subvenciones , que establece que el plazo de prescripción se computará, " en el supuesto de que se hubieran establecido condiciones que debieran ser cumplidas o mantenidas por parte del beneficiario o entidad colaboradora durante un período determinado de tiempo, desde el momento en que venció dicho plazo".

Por tanto, ante incumplimientos de la obligación de realizar las inversiones comprometidas para la concesión de las ayudas, la sentencia de contraste situó la fecha inicial del plazo de prescripción, de acuerdo con el artículo 32.1.a) de la Ley General de Subvenciones , en el momento en que venció el plazo para presentar la justificación de las inversiones realizadas, mientras que la sentencia de contraste, en aplicación del artículo 32.1.c) del mismo texto legal , fijó el inició del cómputo del plazo de prescripción en el momento de la finalización del plazo de 5 años de afección de los activos al proyecto.

Esta Sala ha señalado los siguientes criterios sobre el inicio del plazo de prescripción, en relación con las distintas obligaciones a que se condiciona la concesión de una subvención, en la sentencia de 30 de julio de 2013 (recurso 213/2012 ), que cita la propia sentencia impugnada:

No es posible admitir la posición de la Administración en relación con un plazo único de prescripción para todas las obligaciones que comenzaría a correr a partir del fin del plazo para la última de ellas y que cualquier actuación, de forma general y absoluta, interrumpe tal plazo de prescripción. Finalizado el plazo de cumplimiento de una concreta obligación, el plazo de comprobación sobre la misma empieza a correr en beneficio de la empresa receptora de la subvención; el criterio contrario carece de justificación, pues cada condición es autónoma y ha sido establecido con distintos requisitos, y es congruente con ello que el plazo de comprobación se corresponda con cada una de las obligaciones estipuladas en la subvención. En consecuencia, habrá que estar al sentido de las actuaciones de comprobación para ver si efectivamente han supuesto una interrupción general de los plazos o si están referidos a una concreta causa de incumplimiento.

La aplicación de los anteriores criterios en el presente caso supone que, en los casos de incumplimiento de la obligación de realizar las inversiones determinadas en la resolución de concesión de la subvención, no sea procedente computar como fecha inicial del plazo de prescripción la prevista en el apartado c) del artículo 39.2 de la Ley General de Subvenciones para los supuestos en que se hubieran establecido condiciones que deban ser cumplidas o mantenidas por el beneficiario durante un período determinado de tiempo, como efectuó la sentencia impugnada, que tuvo en cuenta la fecha final del plazo de 5 años de afección de los activos al proyecto, establecida en el apartado c) de la resolución de la concesión de 24 de octubre de 2006 (documento 13 del expediente), sino que el inicio del plazo de prescripción debe situarse en el momento en que venció el plazo para presentar la justificación de las inversiones comprometidas, de acuerdo con la regla del apartado a) del artículo 32.1 de la Ley General de Subvenciones , resultando dicho plazo fijado en el apartado b) de la resolución de concesión de subvención.

Por las anteriores razones, procede la estimación del recurso de casación para la unificación de doctrina.

De conformidad con el artículo 98.2 de la Ley de la Jurisdicción , si esta Sala declara haber lugar al recurso para la unificación de doctrina, casará la impugnada y resolverá el debate con pronunciamientos ajustados a derecho, modificando las declaraciones efectuadas y las situaciones creadas por la sentencia recurrida.

En el presente caso, el plazo de justificación de las inversiones y gastos o compromisos previstos se determina en el apartado b) de la resolución de concesión, antes citada, modificada por resolución de 23 de febrero de 2007 (documento 16 del expediente), y finalizaba el 1 de octubre de 2007, siendo por tanto dicha fecha final del plazo de presentación de las inversiones el día inicial del plazo de prescripción de 4 años del derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro.

Fijada la fecha inicial del plazo de prescripción de 4 años en el día de vencimiento del plazo de presentación de la justificación de las inversiones por el beneficiario, el 1 de octubre de 2007, debemos comprobar si entre esa fecha y la resolución del Director General de Industria y de la Pequeña y Mediana Empresas, de revocación parcial de la ayuda concedida y de liquidación de la deuda, dictada el de 10 de diciembre de 2013, es decir, una vez transcurrido el plazo de prescripción, han mediado actuaciones con eficacia para interrumpir el computo del referido plazo, como sostiene el Abogado del Estado en su escrito de contestación a la demanda.

El artículo 39.3 de la Ley General de Subvenciones establece que el plazo de prescripción se interrumpirá:

1. Por cualquier acción de la Administración, realizada con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora, conducente a determinar la existencia de alguna de las causas de reintegro.

2. Por la interposición de recursos de cualquier clase, por la remisión del tanto de culpa a la jurisdicción penal o por la presentación de denuncia ante el Ministerio Fiscal, así como por las actuaciones realizadas con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora en el curso de dichos recursos.

3. Por cualquier actuación fehaciente del beneficiario o de la entidad colaboradora conducente a la liquidación de la subvención o del reintegro.

Cumple los requisitos del apartado 39.3.a) LGS e interrumpió sin duda el plazo prescriptivo el Informe Económico Definitivo de fecha 2 de julio de 2008 (documento 28 del expediente), recibido por Ayuntamiento recurrente el 3 de julio de 2008 (documento 29 de expediente), que fue practicado en las actuaciones seguidas por la Dirección General de Industria para la verificación del cumplimiento del proyecto, en el que se compararon las inversiones comprometidas y las acreditadas y admitidas como válidas, y se determinó, previo trámite de audiencia, que el cumplimiento se limitaba al 79,24 % de la cantidad prevista en la concesión de la subvención, por lo que se fijó en 181.797,03 € el importe del préstamo a devolver.

También consideramos que interrumpió el cómputo de la prescripción la actuación del Ayuntamiento beneficiario de solicitud de remisión de las actuaciones de verificación y de la Dirección General de Desarrollo Industrial de remisión de las mismas, por correo postal recibido el 2 de septiembre de 2011 (documento 32 del expediente), pues se trata de una actuación del beneficiario, inserta en el expediente de verificación, a la que da respuesta la Administración demandada, constituyendo tales actuaciones un trámite que no puede ser calificado de irrelevante, sino necesario en el marco de la instrucción de un expediente conducente a determinar el cumplimiento de las condiciones de la subvención, que cabe equiparar a los trámites de alegaciones en el mismo expediente, a los que esta Sala ha reconocido eficacia para interrumpir la prescripción, en sentencia de 12 de abril de 2012 (recurso 2028/2010 ).

De esta forma, si el plazo de prescripción del derecho de la Administración a reclamar el reintegro de la subvención se inició el 1 de octubre de 2007 y se interrumpió su cómputo por las actuaciones antes expresadas de 2 de julio de 2008 y 2 de septiembre de 2011, la conclusión a la que llegamos es que el plazo de prescripción de 4 años no había llegado a completarse en la fecha de la resolución del Director General de Industria y de la Pequeña y Mediana Empresas, de revocación parcial de la ayuda concedida y de liquidación de la deuda, de 10 de diciembre de 2013.

Por tal motivo, desestimamos el recurso contencioso administrativo formulado por el Ayuntamiento de Bolaños de Calatrava.

Al estimarse el recurso de casación para la unificación de doctrina, no procede la condena en las costas ocasionadas en el mismo, de acuerdo con el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , sin que tampoco proceda la imposición de costas del recurso contencioso administrativo, de conformidad con el apartado 1 del citado precepto legal, por concurrir en el presente caso serias dudas de derecho.