STS 1869/2016, 20 de Julio de 2016

La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:

" FALLAMOS :

SE ESTIMA EL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO num. 109/2013 , interpuesto por la representación de Dª Adelaida , contra las actuaciones arriba referenciadas, que se declaran nulas de pleno derecho con los efectos económicos y administrativos correspondientes a tal declaración.

Con costas a la Administración demandada en la cantidad máxima de 300 euros".

Notificada la anterior sentencia, la representación de la GENERALITAT DE CATALUNYA promovió recurso de casación, y la Sala de instancia lo tuvo por preparado y remitió las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.

Recibidas las actuaciones, el mencionado recurrente presentó su escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras expresar los motivos en que lo apoyaba, se terminaba con esta solicitud a la Sala:

"(...) dicte en su día Sentencia por la que, estimando los motivos de impugnación planteados, case y anule la sentencia recurrida y resuelva en los términos planteados en el debate, declarando ajustada a derecho las resoluciones administrativas impugnadas por la Sra. Adelaida ".

La representación procesal de doña Adelaida , en el tramite que le fue conferido, se opuso al recurso de casación con un escrito que acabó así:

" A LA SALA SUPLICO: Que tenga por presentado este escrito, por evacuado en tiempo y forma el trámite conferido al recurso de casación formulado de contrario y, en su mérito, desestime íntegramente el mismo y confirme en todos sus extremos la Sentencia de 10 de marzo de 2015 del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, dictada en el marco del recurso contencioso-administrativo nº 109/2013 , con expresa condena en costas a la Administración recurrente".

Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 13 de julio de 2016.

El proceso de instancia fue iniciado por doña Adelaida , funcionaria del Cuerpo de Arquitectos Técnicos de la GENERALITAT DE CATALUNYA, mediante un recurso contencioso-administrativo dirigido contra estos tres actos administrativos: (1) la resolución de 15 de octubre de 2012 del Departament de Territori i Sostenibilidad, que le impuso la sanción de separación del servicio como responsable de la falta muy grave tipificada en el artículo 95.2 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público [ L/EBEP ]; (2) la resolución de 28 de diciembre de 2012 del mismo Departament, que desestimó el recurso de reposición planteado contra la anterior; y (3) la resolución de 12 de febrero de 2013, de la Direcció General de Funció Pública del Departament de Governació y Relacions Institucionals, que declaró la pérdida de su condición de funcionaria.

La sentencia aquí recurrida estimó el recurso contencioso-administrativo y anuló las resoluciones impugnadas, y lo hizo como consecuencia de acoger la caducidad del procedimiento disciplinario que había sido esgrimida en la demanda.

El actual recurso de casación lo ha interpuesto la GENERALITAT DE CATALUNYA.

Lo razonado por la sentencia recurrida sobre la caducidad del procedimiento disciplinario, plasmado en su fundamento de derecho tercero, fue lo siguiente:

La primera cuestión que se plantea es la posible caducidad del procedimiento disciplinario abierto a la actora. Como expone la sentencia del Tribunal Supremo de 30.7.2014, Sección 1ª, rec 344/2013 , recogiendo una anterior del Pleno de 27.2.2006, la caducidad es una manifestación de la garantía del procedimiento, e impide que los procedimientos puedan estar indefinidamente pendientes de resolución, y añadimos nosotros, sin excedernos, al arbitrio de la Administración.

De entrada es preciso recordar como el artículo 98.1 y 2 EBEP configuran el respeto al procedimiento legalmente establecido como una garantía insoslayable para el ejercicio de la potestad disciplinaria.

A continuación, debemos acudir al Decreto 243/1985, de 27 de junio, que aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de la Función Pública de la Administración de la Generalidad, que establece el plazo máximo de 6 meses de duración de un procedimiento disciplinario- artículo 51.2 -. Ahora bien, el precepto permite que se acuerde una prórroga del mismo siempre que exista causa justificada y así se haga constar en el expediente.

En el presente caso, concurre ya un defecto formal que hace ya de entrada inválida una de las prórrogas adoptadas.

Pues bien, la primera de las prórrogas acordadas lo fue por el Secretario General del Departament en fecha de 25 de enero de 2012 (folio 341 i 342 EA), con el objeto de que la interesada fuera valorada por el ICAM a la vista de la baja médica que presentó y de la situación médica que alegaba. Este Acuerdo le fue notificado a la actora en fecha de 14.2.2012 (folio 343 EA). Y este Acuerdo venía precedido de una exposición fáctica y valoración jurídica de las circunstancias que fundaban su petición de que por el órgano competente adoptara la suspensión (folios 334 y 335 EA). Este órgano es el que había incoado el expediente disciplinario en fecha de 13.10.2011.

Pero la segunda de las prórrogas no fue acordada por el Secretari del Departament sino por la propia Instructora, en fecha de 26.7.2012 (folio 656 y 657 EA), sin que la misma presentara informe justificativo de las dificultades que se le presentaban, exponiendo los motivos que, a su juicio, justificaban la petición y solicitara que por el Secretari del Departament se acordara la prórroga por el término necesario e imprescindible para la práctica de las diligencias o actuaciones que faltaban. Ello vicia de nulidad radical el acuerdo adoptado por falta de competencia del órgano. La instructora debe proceder a exponer los hechos fácticos que determinan su petición, los argumentos que la sustentan y el plazo para poder finalizar las actuaciones, diligencias pendientes dentro del plazo establecido para ello por la Ley.

No estamos ante una cuestión baladí, puesto que no debe olvidarse que la prorroga se ha de examinar caso por caso y en atención a las circunstancias concretas, sin que pueda ser la instructora soberana en las decisiones que afecten a la garantía que supone el procedimiento.

El órgano que adopta la prórroga, en este caso el Secretari del Departament, ha de valorar y puede modificar, si estima que no se encuentran suficientemente justificados, el periodo o las circunstancias de la prórroga incluso exigiendo al Instructor la dación de cuenta de las actuaciones llevadas a cabo en periodos intermedios para poder contrastar que la prórroga es en todo el tiempo necesaria y justificada en las actuaciones y diligencias que se han de llevar a cabo.

No (d)e otra manera se puede entender el precepto -artículo 51.1 Decret- a la vista de la necesidad del respeto lo más absoluto posible al plazo en los expedientes disciplinarios, por tratarse de una garantía que tiene el funcionario que no ha de verse sometido al procedimiento más allá del tiempo estrictamente requerido para la tramitación del mismo. Y es que el procedimiento no es algo que queda exclusivamente al arbitrio de la Administración, sino que es algo que vincula a ambas partes y ambas se someten a su regulación legal. No olvidemos que el artículo 62.1 establece que son nulas de pleno derecho las decisiones administrativas dictadas prescindiendo del procedimiento legalmente establecido, en cuanto que garantía de los ciudadanos, y, más en aquellos supuestos en que la Administración ejercita potestades sancionadoras o restrictivas de derechos.

Por tanto, y a la vista de lo anterior procede la estimación del recurso contencioso-administrativo y la anulación de las resoluciones administrativas impugnadas a la vista que la segunda de las prórrogas no se ha acordado por el órgano competente para ello, atribuyéndose la instructora la competencia para el dictado del acuerdo de prórroga sin que motivara la situación fáctica y los argumentos jurídicos que sustentaban una ampliación del plazo en el tiempo estrictamente necesario y excepcional. En el bien entendido además, y a mayor abundamiento, al criterio anterior que la referencia a periodos vacacionales o no lectivos no puede sustentar una prorroga del plazo máximo. Por todas las sentencias de esta Sala y Sección de 15.7.2015, rollo de apelación nº 294/2013 y la de 12.9.2014, rollo de apelación nº 6/2014 .

Es necesario matizar, al hilo de lo anterior que pudiera parecer que lo resuelto en esta sentencia va en contra de la dictada en el rollo de apelación nº 250/2013, de 20 de Junio de 2014 , en la que se analizaba otro caso en el que el propio Director Gerente del Institut Català de la Salut acordaba la retroacción de las actuaciones y a la vez la prórroga del plazo directamente. Pero no es así, sino que es el instructor el que debe informar justificadamente los hechos, los motivos por los que según su criterio impiden acabar en plazo las actuaciones y diligencias y el plazo que estrictamente necesita para la práctica de las mismas, motivando la excepcionalidad y proporcionalidad de ese plazo y no otro inferior. Y a partir de ahí, resolver el órgano que inició el expediente.

Pudiera pensarse además, que el sometimiento a la actora a un expediente disciplinario no es la vía adecuada sino que es necesario analizar si la misma posee la capacidad funcional necesaria para la prestación y desarrollo efectivo de sus funciones. No olvidemos que no solo el trabajador tiene deberes de prestación del servicio público sino que según el EBEP, artículo 14 l ) y n ), se deduce que la Administración debe proteger a sus trabajadores, en el más amplio sentido de la palabra, motivando aquellas actuaciones que se adaptan a la promoción de su salud integral, y, no solo en el trabajo, sino analizando si existen situaciones que puedan motivar la limitación o privación de su capacidad y aptitud para el servicio público. Y ello no solo debe controlarse al inicio de la relación sino también mediante el establecimiento de sistemas y mecanismos que permitan la detección de estas situaciones durante la etapa de desarrollo laboral.

Las actuaciones impugnadas se declaran nulas de pleno derechos con los efectos económicos y administrativos correspondientes a tal declaración. Esta declaración impide el análisis de los restantes argumentos jurídicos articulados

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El recurso de casación de la GENERALITAT DE CATALUNYA invoca en su apoyo cuatro motivos.

1. El primero, amparado en la letra c) del artículo 88.1 de la Ley jurisdiccional [LJCA ], denuncia la infracción de los artículos 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil (LEC ) y 24.1 y 120.3 de la Constitución .

   Para sostener lo anterior se aduce que la sentencia recurrida no es clara ni precisa y carece de motivación.

   Esa falta de claridad se derivaría, según el recurso, de que se afirma la incompetencia de la instructora pero no se recoge la exigencia, establecida en el artículo 62.1.b) de la Ley 30/1992 , de que la incompetencia para ser causa de nulidad de pleno derecho ha de ser manifiesta y por razón de la materia o del territorio; de que se hace referencia a que se ha prescindido del procedimiento pero no se tiene en cuenta que no hubo una omisión absoluta del mismo; y de que no se explica debidamente por qué, según lo establecido en el artículo 51 del Decreto 243/1995 de Cataluña , había de considerarse incompetente al instructor para acordar la prórroga o la ampliación del plazo para dictar la resolución.

2. El segundo, formalizado por el cauce de la letra c) del artículo 88.1 LJCA , reprocha a la sentencia recurrida la infracción de lo establecido en los artículos 317 y 319 de la LEC , con el resultado de haber quedado vulnerado también el artículo 24 CE .

   La explicación de este reproche comienza recordando la posibilidad de revisión de la valoración probatoria en fase de casación que la jurisprudencia viene reconociendo cuando el resultado de tal valoración haya sido arbitrario, inverosímil o falto de razonabilidad.

   Con ese punto de partida, se dice después que la sentencia es errónea por haber considerado que se produjeron dos prorrogas cuando en realidad se produjo primero una suspensión y después una prorroga, fundadas una y otra en hechos y razones jurídicas diferentes. Que ese error ha determinado que la sentencia "a quo" no haya tenido en cuenta que uno y otro acuerdo, por tener una diferente naturaleza, pueden ser acordados por órganos diferentes a la luz de la normativa aplicable. Y que lo anterior ha llevado a la Sala de Barcelona a la conclusión arbitraria de considerar incompetente a la instructora para acordar la ampliación del expediente.

   Y más adelante se aduce que la sentencia recurrida incurre en un nuevo error de no tomar en consideración que la instructora sí fundamentó la ampliación del plazo y lo hizo en estos dos motivos: la dificultad provocada por la Sra. Adelaida en la recepción de las notificaciones y la preceptiva necesidad de contar con el informe previo de la Comisión Técnica de la Función Pública.

3. El tercero, deducido a través de la letra d) del artículo 88.1 de la LJCA , aduce de la infracción de lo establecido en los artículos 62.1.b ), 67.3 y 49 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Común [LRJ/PAC].

   El desarrollo argumental de este motivo se inicia afirmando que la vulneración de los preceptos anteriores se ha producido por considerar la sentencia recurrida que el órgano instructor no tenía competencia para acordar la prórroga o ampliación del plazo máximo del expediente disciplinario.

   Y expone seguidamente que las razones que llevan a aceptar la existencia de esa vulneración vienen a ser estas: (1) el carácter excepcional que tiene la nulidad de pleno derecho; (2) que del Reglamento Disciplinario de la Función Pública de la Generalitat de Cataluña, aprobado por el Decreto 243/1995, de 27 de junio, de la Generalitat, y tampoco del artículo 49 de la Ley 30/1992 , no se deduce una norma que asigne la competencia para ampliar el plazo al órgano de incoación del expediente, y mucho menos que el instructor sea un órgano manifiestamente incompetente; (3) que el del Reglamento que acaba de citarse (el aprobado por el Decreto 243/1995 de la Generalitat) cuando quiere que el órgano resolutorio sea el órgano de incoación lo dice expresamente, y su artículo 51 se refiere únicamente al instructor; (4) que el artículo 49 de la Ley 30/92 no determina el órgano que tiene que acordar la prórroga o la ampliación; y (5) que hay precedentes judiciales que han considerado conformes a Derecho la ampliación de plazo decidida por el instructor (se citan a este respecto sentencias de este Tribunal Supremo y del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña).

4. El cuarto, deducido de nuevo a través de la letra d) del artículo 88.1 de la LJCA , señala la infracción del artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992 [LRJ/PAC ], en relación con el artículo 98 (apartados 1 y 2) de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público ; así como la de "la jurisprudencia aplicable al respecto".

   Lo aquí argumentado principalmente es que para que sea procedente apreciar la causa de nulidad de pleno derecho del artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992 es necesario, como resulta de la literalidad del precepto, que se haya prescindido del procedimiento "total y absolutamente". Y que para que una situación de indefensión tenga como consecuencia la nulidad, tanto la jurisprudencia del Tribunal Constitucional como la de este Tribunal Supremo vienen declarando que no basta una mera irregularidad procedimental sino que es necesario que se haya producido un efectivo y real menosprecio del derecho de defensa.

   Con esas premisas, se dice después que el expediente disciplinario litigioso permite comprobar que fue tramitado con pleno respeto a las garantías y principios legales, como también que su alargamiento no fue imputable a la Administración sino a incidencias en las notificaciones imputables a la propia expedientada.

Los motivos de casación primero y segundo no pueden ser acogidos por lo que seguidamente se expone.

Respecto del primero ha de decirse que, con independencia del juicio que puedan merecer las soluciones a las que llega, la sentencia "a quo" e xpone y hace bien visibles sus razones de decidir, por lo que no pueden compartirse esos reproches de falta claridad, precisión y motivación que son aducidos para intentar sostener las concretas infracciones que se denuncian en el motivo.

A ello ha de añadirse que lo que revela el planteamiento del motivo es una discrepancia sobre la interpretación y aplicación que la sentencia de Barcelona hace de los artículos 62 de la Ley 30/1992 y 51 del Reglamento Disciplinario de la Función Pública de la Generalitat de Cataluña , aprobado por el Decreto 243/1995, de 27 de junio, de la Generalitat, de la Generalitat; mas estos últimos preceptos están fuera de la concreta denuncia de infracción normativa que se efectúa en este primer motivo.

El rechazo del segundo motivo procede por razones que en gran medida son coincidentes con las que acaban de exponerse en relación con el primero: que realmente no se combate la valoración probatoria efectuada por la Sala de instancia, ni el resultado fáctico que aprecia como consecuencia de tal valoración, sino la calificación jurídica que aplica a dichos hechos y las consecuencias jurídicas anulatorias que extrae de esa calificación.

Los motivos tercero y cuarto tampoco pueden alcanzar éxito.

La premisa que resulta obligada en el análisis de estos otros motivos es ésta: que este Tribunal Supremo, en virtud de lo establecido en los artículos 86.4 LJCA y 152.1 de la Constitución , no puede revisar la interpretación y aplicación que la sentencia de instancia ha efectuado del Reglamento Disciplinario de la Función Pública de la Generalitat de Catalunya, aprobado por el Decreto 243/1995, de 27 de junio [de dicha Generalitat de Catalunya], para considerar que fue invalida la ampliación de plazo que fue decidida por la instructora; y no puede hacerlo por tratarse de una norma de Derecho autonómico cuyo control de aplicación o interpretación corresponde únicamente a la Sala de Catalunya y queda fuera del ámbito del actual recurso de casación.

Lo anterior significa que este Tribunal Supremo tiene que aceptar la invalidez de la ampliación de plazo que la sentencia recurrida declaró con base en la mencionada normativa autonómica; y la invalidez de tal ampliación de plazo lleva como necesaria consecuencia la caducidad del expediente disciplinario ( artículo 44.2 de la Ley 30/1992 ) y, consiguientemente, la invalidez del acto sancionador.

Por tanto, habiéndose de mantener, según lo que acaba de exponerse, la invalidez de la sanción objeto de impugnación, el efecto útil que es inherente al recurso de casación determina que estos otros dos motivos de casación también hayan de ser desestimados.

Procede, de conformidad con todo lo antes razonado, declarar no haber lugar al recurso de casación y, al ser desestimatorio el recurso, todas las costas deberá abonarlas la parte recurrente por no concurrir circunstancias que justifiquen apartarse de la regla general de la imposición del artículo 139.2 de la LJCA .

Pero la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese artículo 139 de cada uno de los la LJCA , señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas, por la totalidad de los conceptos comprendidos en ellas, la de 3.000 euros; y para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en atención a las circunstancias del asunto y a la dedicación requerida para formular la oposición.