STS 1970/2016, 26 de Julio de 2016

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura dictó sentencia con fecha 14 de julio de 2015 (recurso contencioso-administrativo 777/2014 ) en la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Agropecuaria La Palanca, S.A. contra la resolución de la Consejería de Agricultura, Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Energía de la Junta de Extremadura de fecha 8 de octubre de 2014 que acordó declarar la obligación de reintegro de las cantidades abonadas a la actora por el concepto de forestación, en importe de 117.362,05 euros, en relación con la subvención concedida por repoblación de tierras agrarias en la finca propiedad de la actora denominada "La Palanca", término municipal de Herreruela, por motivo de abandono.

Acerca de la normativa que estaba vigente cuando se solicitó y otorgó la subvención, el fundamento jurídico segundo de la sentencia expone lo siguiente:

SEGUNDO.- Estas subvenciones para reforestación de terrenos traen causa del Reglamento del Consejo 2.080/1.992, de 30 de junio, por el que se establecía un régimen de ayudas comunitarias para la forestación en la agricultura; siendo desarrollado en nuestro País por el Real Decreto 378/1.993, de 12 de marzo, que establecía un marco nacional de ayudas a fomentar inversiones forestales en explotaciones agrarias. Por lo que se refiere a nuestra Comunidad Autónoma, se desarrollan y regulan por primera vez estas ayudas por el Decreto del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura 95/1.993, de 20 de julio , junto a la Orden de la Consejería de Agricultura y Comercio de la Junta de Extremadura, de 11 de marzo de 1.996 y de la misma fecha de 1999, y Decreto 152/1996, 85/1996 y Orden de 28 de junio de 1996 que es la normativa por la que se regía la ayuda percibida por la recurrente.

Conforme a esa normativa, el régimen de ayudas comprendía dos subprogramas, el primero de ellos de " forestación de superficies agrarias y mejora de las superficies forestadas" (artículo 1 del Decreto); que comprendería cuatro categorías de ayudas: 1º.- "Gastos de forestación "; 2º.- "Prima de Mantenimiento". 3º.- "Prima Compensatoria, por pérdida de ingresos". 4º.- "Mejora de superficies forestadas".5º.-"Mejora de alcornocales".

En la segunda parte del fundamento jurídico segundo de la sentencia la Sala de instancia expone las razones por las que, de acuerdo con la normativa y la jurisprudencia que allí se citan, considera que el abandono justifica la exigencia de reintegro de las cantidades abonadas. Lo expresa la sentencia recurrida, en lo que ahora interesa, en los siguientes términos:

(...) Interesa destacar que, conforme a lo expresado por el T.S. en su Sentencia de 11 de marzo de 2.009, dictada en el recurso de casación 993/2.007 ,

"Se observa de los propios preceptos aplicados por la Sala de instancia la necesidad de "comprobar" y de efectuar los controles necesarios para asegurar una gestión correcta así como los controles materiales de las operaciones fomentadas que dan derecho a la ayuda controvertida donde se encuadra "contribuir a mejorar a largo plazo los recursos forestales". La "mejora a largo plazo" veda la consideración aislada de las distintas ayudas por lo que gastos y primas de mantenimiento y compensatoria deben conceptuarse a efectos del cumplimiento como un todo, pues, en caso contrario, no se lograría el fin último. Observamos que la prima de mantenimiento podrá sumarse pero se exige inequívocamente "el mantenimiento de las nuevas plantaciones". No basta con plantar (acto inmediato) sino que es preciso mantener (acto futuro y de tracto sucesivo) para acreditar el cumplimiento exigido por la norma."

Este argumento ha sido reproducido en la Sentencia de esta Sala de 9 de junio de 2.009 (RC 11.250/2.004 )

Planteado recurso de casación para unificación de doctrina, el TS en Sentencia de fecha 13 de abril de 2012 , aplicando la anterior doctrina considero la aplicación correcta la de la St del TSJ de Castilla León de fecha 17 de marzo de 2011, frente a la de esta Sala, en Sentencia dictada en recurso 403/2004, que denegaba la posibilidad de reintegro por considerar que la normativa sólo hablaba de suspensión de pagos y por entender que las ayudas se contemplaban de manera independiente y no como resultado final.. Esta es la que contiene la doctrina correcta frente a la declarada en las Sentencias de contraste.

Es decir que cabe perfectamente acordar la obligación de reintegro conforme a lo declarado en la anterior Sentencia y que se corresponde con lo dispuesto en el artículo 11 del Decreto 336/2007 que así lo dispone, amén de que en el Decreto aplicado a la fecha de la concesión se recogía el abandono como causa de reintegro sin perjuicio de las responsabilidades que se deriven del incumplimiento. El artículo 11 del Decreto 336/2007 establece el procedimiento de inviabilidad, disponiendo al efecto que "El abandono definitivo de la forestación, supone el incumplimiento de la finalidad de la ayuda, procediendo por tanto el reintegro, como pagos indebidos, del total de la ayuda recibida por los distintos conceptos que se recogen en el art. 43 del Reglamento (CE ) 1698/2005 del Consejo de 20 de septiembre, más los intereses de demora generados desde la fecha de pago de aquéllos.

Cuando el abandono, destrucción o pérdida de la forestación se origine por causas de fuerza mayor no imputables a los beneficiarios, se procederá al archivo del expediente y de los pagos de ayuda pendientes de abono, sin exigir el reintegro de las cantidades percibidas con anterioridad, teniendo en cuenta lo establecido en el art. 47 del Reglamento (CE ) 1974/2006 de la Comisión de 15 de diciembre.

Se consideran como causas de fuerza mayor:

[...]

- Inviabilidad de la forestación por la existencia de: enfermedades, y plagas que afecten totalmente a la forestación.

- Inviabilidad de la forestación por imposibilidad de arraigo y posterior desarrollo de la plantación por limitaciones edáficas (zonas con falta de suelo o que permanecen encharcadas largos períodos de tiempo) u orográficas (zonas en que los trabajos de implantación y mantenimiento no son mecanizables).

En los casos de existencia de las causas de inviabilidad indicadas anteriormente el beneficiario podrá solicitar la declaración de la inviabilidad total o parcial del expediente de ayuda a la forestación de tierras agrícolas al Servicio gestor de la ayuda, mediante la presentación de Memoria técnica firmada por un Ingeniero de Montes o Ingeniero Técnico Forestal, en la que se indiquen y justifiquen las causas de la inviabilidad, junto con un plano en el que se delimiten con precisión las zonas a declarar inviables .

El Servicio gestor de la ayuda de oficio podrá, en cualquier momento, y realizados los informes y comprobaciones sobre el terreno pertinentes declarar una zona inviable a percibir la ayuda a la forestación de tierras agrícolas"

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En cuanto a si en el caso que se examina había existido abandono de la zona reforestada -como había entendido la Administración- o si sucedía que la forestación era inviable debido a las características del terreno -como sostenía la demandante en el proceso de instancia- el fundamento tercero de la sentencia recurrida expone lo siguiente:

(...) TERCERO .- Pues bien partiendo de lo expuesto con anterioridad, resulta que el actor alega que lo ocurrido es que la forestación es inviable y se apoya en un dictamen pericial practicado a su instancia y que aporta por primera vez cuando se inicia el procedimiento de reintegro.

Hasta entonces, es lo cierto que desde la anualidad del 2009, se le informa que según los controles, la densidad no supera las 20 plantas por hectárea, falta de mantenimiento, existencia de matorral. En trámite de audiencia en esa anualidad alegó causas extrañas a su voluntad y solicitó control para comprobar una posible inviabilidad parcial. Sin embargo tanto esa anualidad, como en las siguientes, consintió las Resoluciones dictadas en las que no se abonaban las primas, y no se consideraba inviable la forestación.

En las anualidades del 2010, 2011, 12 y 13 ocurre otro tanto y en la del 2011, llega a alegar que no se ha hecho el mantenimiento por problemas económicos pero que su intención es la restauración. Ya en el 2012, se comprueba que no se ha realizado ningún trabajo ni labor. Detallados ampliamente los incumplimientos en la propia Resolución, referidos a las distintas anualidades se acuerda iniciar el procedimiento de reintegro, y es en fecha 25 de febrero de 2014, cuando se alega y presenta estudio de inviabilidad.

La demandada considera insuficiente el informe pericial de la parte, y es lo cierto que se trata de un informe que concluye que se trata de un suelo arcilloso- arenoso sin fisuras ni fracturas de muy poca profundidad con una media de 10-12 cms. (de) escasísima materia orgánica matorral invasor, fuerte escorrentía poca capacidad de retención hídrica y fácil evaporación, que unido a exposición a vientos del norte concluyen en una inviabilidad de la forestación. Es decir que el problema fundamental es la consistencia del suelo.

Tales manifestaciones no pueden prosperar, pues los diferentes informes de los técnicos actuantes y el seguimiento de la propia explotación revelan que sí era viable, aunque tuviera dificultades, y en cualquier caso la viabilidad era manifiesta en la parte principal de la finca. Asimismo, los diversos informes técnicos citados en los hechos ponen de manifiesto la inexistencia de una inhabilidad total, y la concurrencia de negligencia en el cumplimiento de las obligaciones propias del beneficiario en cuanto a la reposición de marras y al cuidado y evitación de actividades en las zonas repobladas. Ese abandono es el que ha provocado la pérdida de la forestación y ello resulta del propio comportamiento de la actora a lo largo de los años transcurridos haciendo caso omiso a las recomendaciones de los controladores. De ahí que extemporáneamente se pretenda conseguir un pronunciamiento de inviabilidad cuando nunca se manifestó nada al respecto, incluso admitiendo la restauración no efectuada por problemas económicos, es improcedente y no resulta válido como prueba de que esa inviabilidad existió desde el comienzo de la actuación forestal.

A mayor abundamiento desde la anterior concepción hay que considerar que la ayuda fue concedida a instancias de la misma actora, que tuvo que acreditar la idoneidad de los terrenos para ser objeto de forestación. La aportación a estas alturas de una pericia acreditativa de esa falta de idoneidad podría conllevar a la postura de la actora incluso al campo de la mala fe o, directamente, al fraude. No se puede sustentar la percepción de las ayudas en unas características favorables del terreno para, después, alegar unas contradictorias condiciones desfavorables a la hora de impugnar la resolución que exige la devolución de lo percibido. Por todo ello se considera que el fracaso de la forestación es debido al abandono y no a la inviabilidad y por ello la resolución dictada es ajustada a Derecho

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Por tales razones la Sala de instancia desestima el recurso contencioso-administrativo.

Notificada a las partes la sentencia, la representación de Agropecuaria La Palanca, S.A., mediante escrito presentado ante la Sala sentenciadora con fecha 25 de septiembre de 2015, interpuso recurso de casación para unificación de doctrina aduciendo que la sentencia impugnada es contradictoria con lo resuelto en las siguientes sentencias:

· Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura de 20 de junio de 2006 (recurso contencioso- administrativo 403/2004 ).

· Sentencia de esta Sala Tercera y Sección Tercera del Tribunal Supremo de 25 de abril de 2012 (recurso de casación para la unificación de doctrina 5050/2011).

· Sentencia de esta Sala Tercera, Sección Cuarta, del Tribunal Supremo de 8 de mayo de 2009 (recurso de casación 3826/2007 ).

El recurso de casación para unificación de doctrina fue admitido por diligencia de ordenación de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de 15 de octubre de 2015, acordándose por la Sala de instancia dar traslado a la Junta de Extremadura para que pudiese formalizar su oposición; lo que llevó a cabo el representante procesal de la Administración mediante escrito presentado el 2 de diciembre de 2015 en el que termina solicitando que se dicte sentencia declarando no haber lugar al recurso, con imposición de las costas a la parte recurrente.

Recibidas las actuaciones en esta Sala, y siendo turnadas a esta Sección 3ª, quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 19 de julio 2016, fecha en la que ha tenido lugar la deliberación y votación.

El presente recurso de casación para la unificación de doctrina nº 3954/2015 lo formula la representación de Agropecuaria La Palanca, S.A. contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura de 14 de julio de 2015 (recurso contencioso-administrativo 777/2014 ) en la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la referida entidad Agropecuaria La Palanca, S.A. contra la resolución de la Consejería de Agricultura, Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Energía de la Junta de Extremadura de fecha 8 de octubre de 2014 que acordó declarar la obligación de reintegro de las cantidades abonadas a la actora por el concepto de forestación, en importe de 117.362,05 euros, en relación con la subvención concedida por repoblación de tierras agrarias en la finca propiedad de la actora denominada "La Palanca", término municipal de Herreruela, por motivo de abandono.

En el antecedente segundo hemos recogido las razones en la que la sentencia recurrida fundamenta la desestimación del recurso contencioso-administrativo.

En el antecedente tercero hemos visto que el recurso de casación para unificación de doctrina lo fundamenta la representación de Agropecuaria La Palanca, S.A. señalando que la sentencia recurrida es contradictoria con lo resuelto en sentencia de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura de 20 de junio de 2006 (recurso contencioso-administrativo 403/2004 ); sentencia de esta Sala Tercera y Sección Tercera del Tribunal Supremo de 25 de abril de 2012 (recurso de casación para la unificación de doctrina 5050/2011); y sentencia de esta Sala Tercera, Sección Cuarta , del Tribunal Supremo de 8 de mayo de 2009 (recurso de casación 3826/2007 ).

El recurso de casación para la unificación de la doctrina procede cuando "respecto a los mismo litigantes u otros diferentes en idéntica situación, y en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones substancialmente iguales, se hubiese llegado a pronunciamientos distintos " ( artículo 96 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ). Por ello, la contradicción entre las sentencias aportadas para el contraste y la impugnada debe establecerse sobre la existencia de una triple identidad de hechos, fundamentos y pretensiones, y, como señala, entre otras muchas, la sentencia de esta Sala de 20 de julio de 2010 (casación para unificación de doctrina 311/2009 ) << (...) no cabe , en consecuencia, apreciar dicha identidad sobre la base de la doctrina sentada en las mismas sobre supuestos de hecho distintos, entre sujetos diferentes o en aplicación de normas distintas del ordenamiento jurídico. Si se admitiera la contradicción con esta amplitud, el recurso de casación para la unificación de doctrina no se distinguiría del recurso de casación ordinario por infracción de la jurisprudencia cuando se invocara la contradicción con sentencias del Tribunal Supremo. No se trata de denunciar el quebrantamiento de la doctrina, siquiera reiterada, sentada por el Tribunal de casación, sino de demostrar la contradicción entre dos soluciones jurídicas recaídas en un supuesto idéntico no sólo en los aspectos doctrinales o en la materia considerada, sino también en los sujetos que promovieron la pretensión y en los elementos de hecho y de Derecho que integran el presupuesto y el fundamento de ésta....>>.

De esa singular configuración del cauce procesal aquí utilizado deriva la exigencia de que en el escrito de formalización se razonen de manera precisa y circunstanciada las identidades que determinan la contradicción alegada.

Pues bien, en el caso que nos ocupa no ha quedado justificada la concurrencia de las identidades requeridas. Veamos.

Tanto la sentencia recurrida como las de contraste se refieren a resoluciones administrativas en las que se impone la obligación de reintegro cantidades por incumplimiento de condiciones establecidas con el otorgamiento de subvenciones de diversa índole. Ahora bien, salvo ese inicial elemento de coincidencia, de ningún modo cabe considerar justificada la concurrencia de las identidades requeridas entre el caso resuelto en la sentencia aquí recurrida y los examinados en las sentencias de contraste que se citan.

En cuanto a la primera sentencia que cita la recurrente como elemento de comparación - sentencia de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura de 20 de junio de 2006 (recurso contencioso-administrativo 403/2004 )- debe notarse que dicha resolución aparece expresamente mencionada en la sentencia aquí recurrida, explicando la Sala de instancia que la doctrina contenida en ella fue desautorizada por este Sala del Tribunal Supremo en sentencia de 13 de abril de 2012 (casación para unificación de doctrina 4570/2011 ). Ahora bien, la citada sentencia de 20 de junio de 2006 no fue entonces casada, pues no era entonces la sentencia recurrida sino que -como ocurre también ahora- era invocada como sentencia de contraste. Y tampoco puede decirse con propiedad que quedase desautorizada en el punto que ahora interesa -aplicación retroactiva de una norma posterior más gravosa- dado que la sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo de 13 de abril de 2012 (recurso casación para unificación de doctrina 4570/2011 ) no examinó la sentencia de la Sala de Extremadura de 20 de junio de 2006 en relación con esa concreta cuestión de la aplicación retroactiva de la norma más gravosa sino desde una perspectiva distinta, pues lo que se debatía en aquel caso era si el abandono debía comportar una obligación de reintegro de todas las ayudas ya percibidas o si únicamente la pérdida de las cantidades que estuviesen aún pendientes de percibir.

Sucede que, en efecto, tanto la citada sentencia de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura de 20 de junio de 2006 , como las otras dos sentencias de contraste que cita la representación de Agropecuaria La Palanca, S.A. -sentencia de esta Sala Tercera y Sección Tercera del Tribunal Supremo de 25 de abril de 2012 (recurso de casación para la unificación de doctrina 5050/2011) y sentencia de esta Sala Tercera, Sección Cuarta , del Tribunal Supremo de 8 de mayo de 2009 (recurso de casación 3826/2007 )- se refieren a supuestos en los que la Administración había fundado la orden de reintegro de las cantidades recibidas en el incumplimiento de condiciones que no venían establecidas en las normas a cuyo amparo se habían otorgado las subvenciones sino en normas posteriores, de manera que las sentencias citadas se refieren a supuestos de aplicación retroactiva de normas más gravosas que habían entrado en vigor con posterioridad a las fechas en que habían sido otorgadas las respectivas ayudas o subvenciones.

Ahora bien, aparte de que en las tres sentencias de contraste la cuestión de la retroactividad se suscitaba respecto de normas diferentes a las que son citadas y aplicadas en la sentencia recurrida, interesa sobre todo destacar que en el caso que ahora nos ocupa no concurre esa circunstancia de haberse ordenado el reintegro por un motivo que no venía contemplado en las normas a cuyo amparo se habían otorgado la subvención.

Así, la sentencia recurrida, después de enunciar en el primer párrafo de su fundamento jurídico segundo las normas propias de la Comunidad Autónoma de Extremadura por las que se regía la ayuda recibida por la recurrente -Decreto del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura 95/1993, de 20 de julio, Orden de la Consejería de Agricultura y Comercio de la Junta de Extremadura de 11 de marzo de 1.996, Orden de la misma fecha de 1999, y Decretos 152/1996 y 85/1996 y Orden de 28 de junio de 1996- deja claramente señalado en el fundamento jurídico tercero, interpretando esas normas de procedencia autonómica, que "...en el Decreto aplicado a la fecha de la concesión se recogía el abandono como causa de reintegro...".

Por tanto, a diferencia de lo que sucedía en los casos examinados en las sentencias de contraste, en el caso que ahora nos ocupa la orden de reintegro de las cantidades recibidas se acuerda en virtud de un incumplimiento -el abandono- que, según indica la sentencia, ya estaba contemplado como causa de reintegro en la normativa que estaba vigente cuando se otorgó la subvención; siendo esta una apreciación que no cabe revisar aquí, al haber sido obtenida por la Sala de instancia a partir de la interpretación de normas de procedencia autonómica.

Existiendo esa relevante diferencia entre la sentencia recurrida y las que se citan como elementos de contraste, no cabe afirmar que las sentencias sometidas a cotejo incorporen doctrinas o interpretaciones contradictorias. En consecuencia, el presente recurso de casación para la unificación de doctrina debe ser desestimado.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción procede imponer las costas de este recurso de casación a la parte recurrente; si bien, tal y como autoriza el apartado 3 del mismo artículo 139, dada la índole del asunto, procede limitar la cuantía de la condena en costas al importe de cuatro mil euros (4.000 €).