STS 1687/2016, 8 de Julio de 2016
| Ponente | JOSE DIAZ DELGADO |
| ECLI | ES:TS:2016:3396 |
| Número de Recurso | 1841/2015 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Número de Resolución | 1687/2016 |
| Fecha de Resolución | 8 de Julio de 2016 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En Madrid, a 8 de julio de 2016
Esta Sala ha visto el recurso de casación numero 1841/2015, interpuesto por el Procurador Don FELIPE SEGUNDO JUANAS BLANCO, Procurador de los Tribunales y de "LA REQUENENSE AUTOBUSES C.L. , S.A.U, contra la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Castilla La Mancha, de fecha uno de julio de 2014, recaída en el recurso contencioso-administrativo numero 569/2011 del recurso contencioso-administrativo, interpuesto contra la Resolución de la Consejería de Ordenación del Territorio y Vivienda de la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha de fecha 15 de noviembre de 2010 por la que se desestimaba el recurso de alzada interpuesto frente a la anterior resolución de la Dirección General de Transportes de fecha 22 de abril de 2010 por la que se modifican los horarios de algunas rutas del servicio de transporte público regular permanente y de uso general de viajeros por carretera entre Puertollano-Albacete- Valencia (VAC-212). E. Ha sido parte recurrida la Comunidad Autónoma de Castilla la Mancha, representada por el Letrado de su Servicio Jurídico.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Jose Diaz Delgado
La sentencia recurrida en su parte dispositiva sostiene lo siguiente:
" Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la mercantil LA REQUENENSE DE AUTOBUESES C.L. (SAU) frente a la Resolución de la Consejería de Ordenación del Territorio y Vivienda de la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha de fecha 15 de noviembre de 2010 por la que se desestimaba el recurso de alzada interpuesto frente a la anterior resolución de la Dirección General de Transportes de fecha 22 de abril de 2010 por la que se modifican los horarios de algunas rutas del servicio de transporte público regular permanente y de uso general de viajeros por carretera entre Puertollano-Albacete-Valencia (VAC-212). Sin Costas".
Por el Procurador Don Felipe Segundo Juanas Blanco se formalizó en la representación antes citada el recurso de casación por escrito que tuvo entrada en este Tribunal en fecha 22 de junio de 2015, en el que solicito se acuerde:
(i) La anulación de la Resolución Desestimatoria y de la resolución de 22 de abril de 2010 por haberse prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido.
(ii) declarar el derecho de mi mandante a ser compensado en concepto de restablecimiento del equilibrio económico-financiero de la concesión; y
(iii) declarar concretamente el derecho de mi mandante a una compensación de 274.729 euros anuales en concepto de restablecimiento del equilibrio económico- financiero de la concesión, mediante cualquier fórmula que se considere conveniente, por los costes derivados de la Resolución de 22 de abril de 2010, de conformidad con lo indicado en el Dictamen pericial.
El recurrente, formalizó su oposición por escrito que tuvo entrada en este Tribunal en el que solicitó que se impugnara el escrito de formalización del recurso de casación 1841/2015, formulado contra la sentencia de 1 de julio de 2014 , con desestimación del recurso formulado y con expresa condena en costas.
Se señaló para votación y fallo el día 6 de Julio de 2016, habiendo tenido lugar y habiéndose observado en la tramitación de este recurso los requisitos legalmente establecidos.
La recurrente, al amparo de lo dispuesto en el artículo 88.1, apartado d), de la LJCA , sostiene que la sentencia impugnada ha aplicado incorrecta e ilegalmente el artículo 82 ROTT y el artículo 62.e LRJPAC.
Alega la recurrente que tenía derecho a que se le diera audiencia de la modificación de horarios antes de que se dictara la Resolución de 22 de abril de 2010, por lo que l a Sentencia impugnada ha vulnerado lo dispuesto en el artículo 82.1 deI Real Decreto 211/1990, de 28 de septiembre , por el que se aprueba el Reglamento de Transporte Terrestre .("ROTT") que regula el régimen de modificación de los cuadros de horarios, y que establece la necesidad de dar audiencia al concesionario por las modificaciones que acuerde la Administración en relación con el horario, al disponer que: "La Administración, cuando existan razones objetivas que lo justifiquen, podrá, oído el concesionario introducir modificaciones obligatorias en el calendario, número de expediciones y horario del servicio".
Según la recurrente, el ejercicio del poder de modificación unilateral del contrato por parte de la Administración (esto es, el ius variandi) está siempre sometido a límites concretos y determinados, teniendo en cuenta que rompe el principio general de intangibilidad de los contratos públicos, por lo que la normativa ha establecido una serie de garantías de respeto a la legalidad y al interés público, así como a los derechos contratista. Así, en el orden formal, la modificación exige, la incoación de un expediente contradictorio, con presencia activa del contratista. Así lo dispone el artículo 195.1 de la LCSP cuando señala que: "En los procedimientos que se instruyan para la adopción de acuerdos relativos a la interpretación, modificación y resolución del contrato deberá darse audiencia contratista".
Sin embargo, como la propia recurrente admite en su escrito de interposición, la Sentencia impugnada, en el fundamento jurídico cuarto sostiene lo siguiente:
"(...) es evidente que la dicción literal del apartado primero del artículo 82 del ROTT es claro cuando establece la necesidad de dar audiencia al concesionario con carácter previo a la modificación de los horarios al señalar: La Administración, cuando existan razones objetivas que lo justifiquen, podrá, oído el concesionario, introducir modificaciones obligatorias en el calendario, número de expediciones y horario del servicio. Asiste por tanto la razón a la parte actora a la hora de poner de relieve que la modificación operada en el presente caso tiene la entidad suficiente para justificar su derecho de audiencia.
No obstante el debate procesal se ha centrado en otro aspecto, como es el relativo a si la parte actora llegó a ser oída en el presente procedimiento. En concreto la parte demandada destaca que existe en el expediente administrativo informe emitido por el Subdirector General del Gestión y Análisis de Transporte Terrestre del Ministerio de Fomento donde se indica: "La empresa concesionaria con fecha 22 de marzo de 2010 remite una propuesta alternativa de modificación de horarios, que una vez analizada resulta del todo insuficientes para atender las necesidades reales de los usuarios del servicio público". En torno a este particular la parte actora señala en conclusiones que no puede ser asumido la existencia de trámite de audiencia por cuanto la actora nunca pudo pronunciarse sobre los horarios que fueron finalmente aprobados por la administración demandada, además de que la Administración siempre ha sostenido que no era preciso que se le concediera ese trámite, de manera que no puede calificarse en sede judicial la propuesta remitida por su parte, dado que a su entender en un dato irrelevante. En torno a este particular, es constante la doctrina de la Sala a la hora de señalar que la mera omisión de trámites procedimentales únicamente pueden determinar la declaración de nulidad cuando han colocado al interesado en una situación de indefensión material efectiva. La conclusión que alcanzamos en el presente caso es que, no negado el hecho de que se presentara una alternativa de horario para intentar suplir los problemas que se habían planteado, permite entender que la concesionaria era conocedora del problema de las quejas sobre el horario y de la existencia de un cauce abierto para la modificación, el hecho de que formalmente no se le diera un traslado expreso, con indicación de que se había en base a la previsión del artículo 82.1 del ROTT no puede restar al hecho de que la parte actora pudo poner en conocimiento de la administración competente cual era su opinión respecto a la forma en que tenía que realizarse el cambio de horario, que finalmente no es asumida por la citada Administración al considerar que la citada proposición resulta insuficiente. En ningún caso habla el artículo de que se tenga que otorgar a la parte un trámite de audiencia para alegar sobre el concreto plan de modificación que decida la administración aprobar en sustitución del vigente, sino que por el contrario, una interpretación sistemática nos lleva a pensar que ese trámite debe ser previo. Resulta por tanto que no se objetiva la existencia de una situación real y efectiva de indefensión, por cuanto la concesionaria pudo exponer su propuesta antes de adoptar la decisión y recurrir, como ha hecho, la modificación finalmente acordada".
Como sostiene la recurrente en su recurso, la Sentencia impugnada reconoce que se vulneró el derecho de audiencia de LA REQUENENSE DE AUTOCARES, C.L. (S. A.U.). Sin embargo, no considera que deban anularse las Resoluciones Impugnadas porque esta vulneración del derecho de mi mandante, supuestamente, no causó una "situación real y efectiva de indefensión" de LA REQUENENSE.
Si se toma esta afirmación como una valoración de hechos no podría ser revisada en casación, según reiterada jurisprudencia. Sin embargo de lo que se trata no es de valorar si se ha producido o no formalmente esa audiencia, sino de valorar la trascendencia en cuanto a la indefensión del recurrente, y a nuestro juicio esta si se ha producido, pues la audiencia previa tiene como finalidad la posibilidad de hacer llegar a la Administración no solo criterios de legalidad, sino de mera oportunidad, para asegurar el acierto y eficacia de la actuación administrativa, y aun cuando es cierto que todos los actos administrativos se pueden recurrir administrativamente en su caso y siempre jurisdiccionalmente, esta mera posibilidad no impide la ejecutividad de dichos actos. En consecuencia es cierto que como sostiene la recurrente en el presente caso se ha provocado su indefensión, pues no pudo pronunciarse sobre los horarios que fueron finalmente aprobados por la Administración demandada, aunque la Sentencia impugnada afirme que pudo exponer su propuesta de modificación de los horarios antes de que se adoptaran las Resoluciones Impugnadas. Lo cierto es que no se dio traslado a LA REQUENENSE de la propuesta de horarios ni de expresar a la Administración demandada los perjuicios y sobrecoses que le generaba esa concreta modificación de horarios. La Administración demandada los aprobó sin oír al concesionario sobre la modificación de horarios que finalmente aprobó.
La Sentencia de 19 de mayo de 2014 de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo de este Tribunal se dicto en relación con el recurso de casación 1536/2013 interpuesto por la recurrente contra la Sentencia n.° 346/2013 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid por la que se desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la misma contra las resoluciones de la Dirección General de Transporte Terrestre del Ministerio de Fomento por las que se modificó el horario de la ruta 5 del mismo servicio público regular de transporte de viajeros por carretera Puertollano-Albacete-Valencia VAC-212) que es objeto del caso de autos. En esta sentencia, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo resolvió que la modificación de los horarios por parte de la Administración estatal en el servicio que gestiona LA REQUENENSE requería necesariamente dar al recurrente con carácter previo a que se acordara la modificación de los horarios, en concreto, la sentencia afirma en su Fundamento Jurídico 7° lo siguiente:
"Coinciden los arts. 77 y 82 del Reglamento de Ordenación del Transporte Terrestre , RD 1211/1990, de 28 de setiembre, en la necesidad de respetar uno de los principios esenciales de nuestro ordenamiento en el ámbito del procedimiento administrativo cuando la actividad de la administración pudiera comportar efectos desfavorables para el administrado, como es el principio de audiencia, en este caso del concesionario.
puede la administración, de oficio o a instancias de los usuarios, Art. 77, o cuando existan razones objetivas que lo justifiquen Art. 82, modificar el horario del servicio, mas ambas regulaciones se encuentran presididas por el principio de audiencia. Tal principio no fue aquí respetado tal cual denuncia el motivo."
"[...] Mas aquí dado que la modificación propuesta del horario de la Ruta 5 no obedecía a circunstancias sobrevenidas sino presentes en el momento de la adjudicación de la concesión era absolutamente preciso ese trámite para formular alegaciones antes de que la administración adoptara la resolución modificativa".
Prosigue el Fundamento Jurídico 8°
"[...] En consecuencia la modificación del horario previsto en la oferta por la administración imponiendo un horario, conforme al Art. 77 del Real Decreto 1211/1990, de 28 de setiembre (salida de Ayora a las 6,30, Salida de Albacete a las 8 horas) exige el respeto al principio de audiencia.
Al no haberse efectuado se ha lesionado la regulación prevista en el Reglamento de Ordenación de Transporte Terrestre.
Lo mismo acontece si se tiene en cuenta el pretendidamente aplicable, art. 82 (existencia de razones objetivas para modificar el horario de servicio).
Prospera el motivo segundo."
(Y, finalmente concluye el Fundamento Jurídico 9° sostiene lo siguiente:
"Ya hemos dejado consignado que la razonabilidad de la modificación horaria establecida por la administración no es óbice para el respeto del principio de eficiencia cuya omisión fue oportunamente denunciada en la demanda. Al no haberse hecho así procede la anulación de la Resolución impugnada de abril de 2010, conforme al art. 63.1. de la Ley de Procedimiento Administrativo Común , LRJPAC."
En consecuencia el motivo ha de ser estimado y proceder a casar la sentencia y dictar otra que anule los actos recurridos.
Recuperada la competencia plena para resolver el recurso contencioso-administrativo en los términos del debate, y anulado al acto administrativo procede reparar el perjuicio producido a la recurrente y reconocer el derecho a ser resarcida en la situación jurídica individualizada. En la fase probatoria seguida ante la Sala de instancia acreditó la recurrente, mediante Dictamen Pericial que la modificación de horarios operada por la Resolución de 22 de abril de 2010 le ha supuesto unos perjuicios cuya reparación solicita. No es necesario en consecuencia pronunciarse sobre el segundo motivo de casación y sobre la cuestión de si la posibilidad de imponer unos horarios por vía administrativa excluye o no la posibilidad del reequilibrio económico financiero, puesto que ahora nos movemos en el resarcimiento de daños y perjuicios como consecuencia de la anulación de un acto, y no en el restablecimiento del equilibrio económico financiero del contrato de servicios públicos.
En consecuencia, acreditados los daños emergentes, producido por la modificación, por la prueba pericial aportada en las actuaciones, no contradicha por prueba de la Administración demandada, procede dar por acreditados los daños reclamados por la recurrente y estimar el recurso contencioso-administrativo en los términos de la demanda.
No procede la condena en las costas procesales, en virtud de de lo dispuesto en el artículo 139 de la LJCA , y sí en las de primera instancia hasta la suma máxima de 3000 euros.
En atención a cuanto se ha expuesto,
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido : 1.- Ha lugar al recurso de casación numero 1841/2015, interpuesto por el Procurador Don FELIPE SEGUNDO JUANAS BLANCO , Procurador de los Tribunales y de "LA REQUENENSE AUTOBUSES C.L., S.A.U, contra la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Castilla La Mancha, de fecha uno de julio de 2014, recaída en el recurso contencioso-administrativo número 569/2011 del recurso contencioso-administrativo, interpuesto contra la Resolución de la Consejería de Ordenación del Territorio y Vivienda de la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha de fecha 15 de noviembre de 2010 por la que se desestimaba el recurso de alzada interpuesto frente a la anterior resolución de la Dirección General de Transportes de fecha 22 de abril de 2010 por la que se modifican los horarios de algunas rutas del servicio de transporte público regular permanente y de uso general de viajeros por carretera entre Puertollano-Albacete-Valencia (VAC-212). E. Se casa la sentencia y se deja sin efecto. 2.- Se estima el recurso de casación interpuesto contra la Resolución de la Consejería de Ordenación del Territorio y Vivienda de la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha de fecha 15 de noviembre de 2010 por la que se desestimaba el recurso de alzada interpuesto frente a la anterior resolución de la Dirección General de Transportes de fecha 22 de abril de 2010 por la que se modifican los horarios de algunas rutas del servicio de transporte público regular permanente y de uso general de viajeros por carretera entre Puertollano-Albacete-Valencia (VAC-212). E3.- con el reconocimiento a la indemnización de los daños sufridos en los términos solicitados en la demanda. 3.- No procede la condena en las costas procesales en el recurso de casación y si en la instancia en la cuantía establecida en el ultimo fundamento jurídico.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la coleccion legislativa.
Así se acuerda y firma.
D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez D. Jose Manuel Sieira Miguez D. Nicolas Maurandi Guillen D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva Dª Celsa Pico Lorenzo D. Jose Diaz Delgado PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente en estos autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo, lo que, como Letrado de la Administración de Justicia, certifico.
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