STS 1598/2016, 29 de Junio de 2016

La Sección primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra dictó, con fecha cuatro de marzo de dos mil quince, Sentencia en el recurso 367/2013 , cuyo Fallo es del siguiente tenor:

"Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. David contra el acuerdo del Gobierno de Navarra de 15 de mayo de 2013, por el que se desestima el recurso de alzada interpuesto contra Orden Foral 2E/2013 del 10 de enero, del Consejero de Fomento por la que se aprueba definitivamente el expediente de modificación del Plan Municipal de Goizueta, en los sistemas generales Bidegorri y Parque Fluvial promovidos por el Ayuntamiento de Goizueta por ser conforme a Derecho, imponiendo las costas a la parte actora. (...)"

Notificada dicha sentencia a las partes, la representación procesal de la recurrente presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando se tuviese por preparado recurso de casación, a ello se accedió por resolución de quince de abril de dos mil quince, en la que se acordaba su emplazamiento para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo al efecto concedido comparecieron ante esta Sala las partes expresadas en el encabezamiento de la presente.

La representación procesal de la recurrente formalizó su escrito de interposición con base en los motivos que, en lo esencial y textualmente, defienden lo siguiente:

"PRIMER MOTIVO. Con base en el artículo 88.1.c) de la LJCA , por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, al resolver por motivo y cuestión distintos a los planteados por las partes incurriendo en incongruencia.

SEGUNDO MOTIVO. Con base en el artículo 88.1.c) de la LJCA , por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, por contener declaraciones y conclusiones contradictorias y faltas de coherencia, incurriendo en incongruencia interna, así como, igualmente y en todo caso, en inmotivación.

TERCER MOTIVO. Con base en el artículo 88.1.c) de la LJCA , por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, por falta de motivación en sus afirmaciones o conclusiones y en la valoración de la prueba."

Acordada la admisión a trámite, con inadmisión de los motivos cuarto a sexto por Auto de esta Sala de veintiuno de enero del año en curso, y remitidas las actuaciones a esta Sección quinta para su sustanciación, se dio el oportuno traslado: Las recurridas formularon su oposición a lo interesado de contrario para interesar, en definitiva, se dicte sentencia desestimando íntegramente el recurso.

Tramitado el recurso, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento, a cuyo fin se fijó, para su deliberación, votación y fallo, el veintinueve de junio de dos mil dieciséis, fecha en la que se celebró con observancia de las formalidades legales esenciales.

Se interpone el presente recurso, contra la sentencia de la Sala de lo contencioso administrativo del Tribunal Superior de justicia de Navarra de 4 de marzo del 2015, dictada en el recurso 367/2013 , desestimatoria del recurso interpuesto contra el acuerdo del Gobierno de Navarra de 15 de mayo de 2013, por el que se desestima el recurso de alzada interpuesto contra Orden Foral 2E/2013 del 10 de enero, del Consejero de Fomento por la que se aprueba definitivamente el expediente de modificación del Plan Municipal de Goizueta, en los sistemas generales Bidegorri y Parque Fluvial promovidos por el Ayuntamiento de Goizueta.

Sustentó el demandante el recurso contencioso-administrativo en la consideración de que el plan municipal vigente de Goizueta no contemplaba en absoluto el Bidegorri como sistema general, por el contrario este sistema general de vías públicas ha sido creado ex novo, porque el sistema general no se recoge en la memoria normativa urbanística, estudio de alternativas económico- financieras, etc, y por otra parte, tampoco aparece grafiado, si se observa el plano nº 9 en el que supuestamente se grafían los sistemas generales. En segundo lugar, y partiendo de la premisa de que la modificación hoy impugnada califica como sistema general el Bidegorri ex novo, esta resulta nula al incurrir en defectos de procedimiento porque:

1. La información pública del expediente se ha llevado a cabo sin que en ese momento existiera informe alguno favorable a esta modificación de la Confederación Hidrográfica del Norte y del Gobierno de Navarra siendo estos informes preceptivos, incumpliéndose lo dispuesto en el Art. 15.3 a de la Ley del Suelo .

2. No hay en el expediente de modificación que nos ocupa estudio alguno de alternativas ni de viabilidad económica incumpliéndose lo dispuesto en los artículos 51.5 y 56.5.f de la Ley Foral 35/2002 como tampoco hay justificación del interés público del Bidegorri ni de su carácter de sistema general con incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 56.5 de la Ley foral 35/2002.

En otro orden de cosas la parte actora aduce la inexistencia de interés o utilidad pública que justifique el sistema general y la consiguiente ocupación y expropiación y la incompatibilidad de la modificación con la parcela y vivienda unifamiliar y los servicios y usos de la misma (acceso rodado, garaje, abastecimiento, saneamiento etc.) lo que le supone al demandante unas importantísimas afecciones.

La sentencia de instancia comienza haciendo referencia al ius variandi de la Administración, señalando a continuación que "Goizueta, por cierto, con población inferior a los tres mil habitantes, disponía como figura de planeamiento urbanístico de un plan municipal aprobado en el año 2009. Según afirman los arquitectos autores del proyecto de modificación del citado Plan General Municipal de Goizueta y según se recoge en el Expediente Administrativo folios 3 y siguientes, el Plan Urbanístico Municipal de Goizueta define los sistemas generales como determinaciones de ordenación urbanística estructurantes entre las que se encuentran el camino Bidegorri como sistema general de vías públicas en suelo no urbanizable y así se explica en la Memoria descriptiva y justificativa de la citada modificación", añadiendo que "La definición gráfica de este camino viene recogida por una parte en el plano n° 7-A (SO) de Categorías del suelo no urbanizable con una simbología esquemática de su trazado (línea con puntas de flecha) y por otra parte en el plano n° 9 de Sistemas Generales, indicando el inicio del camino a partir del suelo urbano, y con la siguiente descripción "hasta antiguo molino-camping".

Por otro lado, el trazado de este antiguo canal de la central de Olatxo fue objeto de deslinde administrativo, iniciado por parte del Ayuntamiento de Goizueta mediante Acuerdo de 25 de mayo de 2001".

Sentado lo anterior, señala la sentencia que "El criterio de los técnicos es el de que sí hay sistema general en suelo no urbanizable en el Plan General vigente, y que los sistemas generales se localizan en suelo urbano, en suelo urbanizable y en suelo no urbanizable, en el que se localiza el camino Bidegorri que nos ocupa. Ciertamente, aclaran ,en el plano nº 9, el que recoge los sistemas generales, no se grafía por completo el citado camino Bidegorri por qué, dicen, "no cabe en la escala 1/1000 y porque no había fotografía a dicha escala de todo el camino, "por ello", la definición gráfica de todo el camino del plan vigente como sistema general de vías públicas comienza dentro del suelo urbano, se prolonga en suelo urbanizable" y además se acompaña del siguiente texto: "hasta antiguo molino-camping", es decir, que afecta también a suelo no urbanizable. Siguen diciendo los técnicos, en realidad ya lo decían en la Memoria justificativa, que el trazado completo de dicho camino en suelo no urbanizable se expresa en otro plano, en el 7-A que por estar a una escala mucho más pequeña (1/10.000) tiene menor detalle y se corresponde con la categoría del suelo no urbanizable de protección-actividades especiales- itinerarios de interés: Bidegorri cuya normativa se regula en el artículo 87".

Pese a que la sentencia reconoce que "el art 51 del Plan referido a las normas urbanísticas particulares en suelo urbano no consolidado, hace mención expresa a los sistemas generales, y en cambio el art 87 y concordantes relativos a suelo no urbanizable ninguna mención hacen a los sistemas generales", la contradicción entre la documentación gráfica y escrita deben resolverse conforme a la normativa urbanística del Plan Municipal de Goizueta que establece las reglas de interpretación para el caso de que exista contradicción entre lo grafiado en los planos y el texto de las normas urbanísticas ... por ello los técnicos dicen, que se deben interpretar, por tanto, el plano 9 del plan general de ordenación urbana, en el sentido de que el trazado del camino peatonal (Bidegorri) que discurre por el trazado del antiguo canal es un sistema general de vías públicas, y siguen explicando, que la finalidad de la modificación, en lo que al camino Bidagorri se refiere, no es la creación de un nuevo sistema general, sino corregir algunas imprecisiones en la documentación gráfica de este camino que ya estaba definido como sistema general por el plan municipal actual".

En lo que al capítulo de informes se refiere, se afirma en la sentencia, que se emitió informe jurídico favorable a la modificación de la Confederación Hidrográfica del Cantábrico emitido el 22 de febrero de 2012 , favorable a la citada modificación en lo que afecta a dos aspectos la protección del dominio público hidráulico y la inundabilidad.

Pasa a continuación la sentencia a resolver lo que denomina "el nudo el gordiano del presente debate", que gira en torno a la consideración de si el "Bidegorri" estaba previsto en el Plan Municipal de Goizueta como sistema general o no, y si en este último caso, la modificación estructurante que viene condicionada por el cumplimiento de ciertos requisitos procedimentales, observa la legalidad.

Tras señalar que "Lo cierto es que el texto del PUM no contenía expresa calificación del Bidegorri como sistema general. La grafía de los planos no era precisa, y el texto de las normas particulares sobre suelo no urbanizable, omite mención a los sistemas generales. Puede ser, y así se desprende de lo informado por los técnicos redactores de la modificación, que lo que se pretendió por el planificador era calificar el Bidegorri como sistema general, pero, el destinatario del instrumento de planificación, por mor del principio de seguridad jurídica, que ha de presidir toda actividad planificadora, ha de contar con un texto aprobado con todas las garantías, y con la debida información, para en su caso, hacer las alegaciones oportunas", procede la sentencia a analizar las pretendidas irregularidades procedimentales, anticipando que no pueden prosperar.

Se rechazan así los motivos referentes a la falta de aportación en fase de consultas informe de la Confederación Hidrográfica del Cantábrico ni del Gobierno de Navarra, así como la vulneración de los arts. 51.5 y 56.5.f de la Ley Foral 35/2002 en relación con la falta de estudio de viabilidad económica y de alternativas menos costosas.

Por lo demás, la concurrencia del interés y utilidad pública, no merece duda a juicio de la Sala, al igual que la aducida ausencia de estudio de alternativas.

La sentencia concluye que "En definitiva entonces, la modificación estructurante no incurre en vicio de nulidad, pues se ha aprobado con acomodo al procedimiento legalmente establecido, en base a los informes pertinentes".

Tras declararse la inadmisión de los motivos cuarto a sexto del recurso de casación interpuesto por la representación procesal de D. David , mediante Auto de 21 de enero de 2016, el recurso se ciñe a los siguientes motivos:

1. Con base en el artículo 88.1.c) de la LJCA , por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, al resolver por motivo y cuestión distintos a los planteados por las partes incurriendo en incongruencia.

2. Con base en el artículo 88.1.c) de la LJCA , por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, por contener declaraciones y conclusiones contradictorias y faltas de coherencia, incurriendo en incongruencia interna, así como, igualmente y en todo caso, en inmotivación.

3. Con base en el artículo 88.1.c) de la LJCA , por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, por falta de motivación en sus afirmaciones o contradictorias y faltas de coherencia, incurriendo en incongruencia interna, así como, igualmente y en todo caso, en inmotivación.

En el primero de los motivos se denuncia que una de las argumentaciones sustanciales defendidas en la demanda, era la basada en que la modificación impugnada, no contenía entre la documentación de su expediente un informe o memoria de sostenibilidad económica o estudio de viabilidad económica, incumpliendo cuanto se dispone en el art. 15.4 del Texto refundido de la Ley del Suelo y el art. 56.5 f) de la Ley Foral 35/2002 de Ordenación del Tenitorio y Urbanismo. Frente a esa argumentación las demandadas estimaron que ello no es necesario puesto que el sistema general viario en suelo no urbanizable estaba ya establecido en el Plan Municipal vigente antes de la modificación y que, en consecuencia, ya podía entenderse cumplido dicho requisito con el estudio económico financiero que existía en dicho Plan.

Pese a que el motivo denuncia la incongruencia de la sentencia, afirma la parte recurrente en su escrito de interposición que "Sin embargo, sorprendentemente, en su fundamento de derecho

séptimo, resuelve esa cuestión, considerando el estudio de sostenibilidad o viabilidad económica no es exigible, por aplicación de lo dispuesto en el art. 57 de la Ley Foral 3 5/2002 que, en el caso de los municipios de menos de 3.000 habitantes (como es Goizueta) no exige el estudio de viabilidad económica", de forma tal que, lo que en realidad sostiene, es que al fundarse la sentencia en un motivo no alegado por las partes, estamos ante una infracción del art. 33.2 LJCA ..

Situándonos en el ámbito que nos compete, el artículo 33 de la LRJCA establece que la Jurisdicción Contencioso-Administrativa juzgará dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos o alegaciones deducidos para fundamentar el recurso y la oposición, imponiendo, para comprobar la concurrencia del requisito de congruencia, la comparación de la decisión judicial con las pretensiones y con las alegaciones, aunque éstas deben entenderse como motivos del recurso y no como argumentos jurídicos.

Por otra parte el artículo 67 de la misma LRJCA establece que la sentencia decidirá todas las cuestiones controvertidas en el proceso; precepto que tiene un claro paralelismo con el precepto citado como infringido ( artículo 218 LEC ), aunque los artículos 33.2 y 65.2 de la LRJCA que tienden a conceder una cierta libertad al juzgador para motivar su decisión, siempre exigen que someta previamente a la consideración de las partes los nuevos motivos o cuestiones para salvaguardar los principios de contradicción y congruencia.

Como hemos señalado en la sentencia de 11 de octubre de 2012 "En el proceso contencioso-administrativo tanto las pretensiones como los motivos de oposición y las objeciones de admisibilidad se hacen valer mediante argumentaciones jurídicas y el artículo 33.1 de la de la Ley reguladora de esta Jurisdicción exige que los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo juzguen "dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición". Ello sin perjuicio de que el órgano judicial dispone de la facultad de introducir en el debate procesal motivos no apreciados por las partes, ya sea en el trámite de la vista o conclusiones o en el momento de dictar sentencia ( artículos 65.2 y 33.2 de la misma Ley )".

Ahora bien, como recuerda la STC 278/2006 , lo anterior, "no comporta que el Juez esté constreñido por las alegaciones y razonamientos jurídicos de las partes. A salvo las particularidades de las normas sancionadoras, el principio procesal plasmado en los aforismos iura novit curia y da mihi factum, dabo tibi ius permite al Juez fundar el fallo en los preceptos legales o normas jurídicas que sean de pertinente aplicación al caso, aunque no hayan sido invocadas por los litigantes, pudiendo así recurrir a argumentaciones jurídicas propias distintas de las empleadas por las partes, si conducen a aceptar o rechazar las pretensiones deducidas o los motivos planteados por las mismas (desde la inicial STC 20/1982, de 5 de mayo , FJ 2, hasta la más reciente STC 116/2006, de 24 de abril , FJ 8)".

Esto es precisamente lo ocurrido en el caso que nos ocupa, pues la sentencia no introduce ninguna cuestión nueva, sino que da respuesta a las cuestiones planteadas por las partes en relación con la necesidad o no de someter la modificación impugnada al informe de sostenibilidad económica.

Conforme a los principios de iura novit curia , el órgano jurisdiccional puede y debe fundar el fallo en el derecho adecuado a la solución del caso, pudiendo así emplear argumentaciones jurídicas propias y distintas de las invocadas por las partes, si conducen a aceptar o rechazar las pretensiones deducidas, los motivos planteados por las partes, o la solución a las causas de inadmisibilidad opuestas, siempre que no se altere la " causa petendi " ni se sustituya el " thema decidendi ".

Por tanto, no existía obligación por parte del Tribunal de instancia de someter a la consideración de las partes la cuestión a las que se refiere el recurso.

En el segundo motivo, la parte recurrente denuncia que "La Sentencia que impugnamos incurre en incongruencia interna en sus Fundamentos de Derecho Sexto y Séptimo al enfrentar y resolver si la modificación estructurante referente a la implantación de un sistema general viario (Bidegorri) en suelo no urbanizable exige o no que entre su documentación exista un estudio de sostenibilidad o viabilidad económica".

En concreto, lo que se alega es que tras razonar que el sistema general viario en suelo no urbanizable (Bidegorri) no estaba previsto en el Plan Municipal vigente (el aprobado en el año 2009) y que su texto no contenía expresa calificación del Bidegorri como sistema general, en su Fundamento de Derecho Séptimo, tras considerar que no es exigible el estudio de sostenibilidad económica en poblaciones de menos de 3.000 habitantes afirma que el estudio económico financiero del Plan Municipal aprobado en 2009, se contienen previsiones específicas para la realización de los sistemas generales estableciéndose el costo aproximado de adquisición y de urbanización a efectos de su previsión económica.

Conforme a la sentencia de esta Sala de 15 de febrero de 2005 , recogiendo jurisprudencia anterior: "Como excepción a la norma general que exige que la incongruencia se manifieste por una discordancia entre el fallo o parte dispositiva de la sentencia y lo pedido en el suplico de la demanda, la doctrina de esta Sala, recogida en las sentencias citadas en el motivo de 25 de mayo de 1990 y 18 de octubre de 1996 , permite apreciar incongruencia atendiendo a la contradicción existente entre la fundamentación de la sentencia y su parte dispositiva, doctrina que se reitera en la sentencia de 18 de diciembre de 2003 , según la cual "la incongruencia interna pude tener lugar por contradicción entre los pronunciamientos de un fallo, o bien entre la conclusión sentada en la fundamentación jurídica como consecuencia de la argumentación decisiva -"ratio decidendi"- y el fallo, o con alguno de sus pronunciamientos. Para que se produzca esta segunda modalidad de incongruencia interna será preciso que la contradicción sea clara e incuestionable, pues en otro caso, prevalece el fallo, sin perjuicio de que la obscuridad en el razonamiento pueda servir de sustento a otro vicio de la sentencia distinto de la incongruencia".

En el mismo sentido ha declarado el Tribunal Constitucional, el derecho a la tutela judicial efectiva incluye entre sus variados contenidos el que se dicte una resolución fundada en Derecho, resulta evidente que no puede reputarse como tal una Sentencia cuya fundamentación discurre por una senda diametralmente opuesta a la del fallo y en la que se motiva lo contrario de lo que se falla ( SSTC 138/1985, de 18 de octubre, FJ 8 ; 16/1993, de 18 de enero, FJ 2 ; y 25/2006, de 30 de enero , FJ 4). De ahí que sólo una motivación razonada y suficiente permita satisfacer el ejercicio del derecho a la tutela judicial, porque una motivación radicalmente contradictoria no satisface los requerimientos constitucionales ( STC 54/2000, de 28 de febrero , FJ 3).

En definitiva la incongruencia interna se produce cuando existe contradicción entre los pronunciamientos de un fallo, o bien entre la conclusión sentada en la fundamentación jurídica como consecuencia de la argumentación decisiva -" ratio decidendi "- y el fallo, o con alguno de sus pronunciamientos.

En el presente caso, dicha incongruencia no concurre, por cuanto, en primer lugar la cuestión de la previsión o no del sistema general en el PGOU del año 2009, no constituye la razón de decidir de la sentencia, sino que, la base fundamental, se encuentra en la aplicación del artículo 51.5 de la Ley Foral 35/2005 , que dice lo siguiente: "el plan general municipal preveerá los sistemas generales y locales adecuados para el servicio de su población, en particular, los espacios libres y zonas verdes, los equipamientos sanitarios y educativos y de bienestar social, deportivos y ambientales ubicándolos en los sitios más apropiados y acordes con el servicio a prestar".

En segundo lugar, la sentencia, no afirma que, el sistema general viario en suelo no urbanizable (Bidegorri) no estaba previsto en el Plan Municipal vigente, sino que no contenía expresa calificación del mismo como sistema general.

En el tercer motivo, alega la parte recurrente que "la sentencia, en su fundamento de derecho séptimo, además de aplicar una norma derogada (art. 57 LOFTU del que deduce con error evidente que en los pueblos de menos de 3.000 habitantes no es necesario estudio de viabilidad para los planes municipales o sus modificaciones) realiza una afirmación que dice resulta de la prueba técnica obrante en autos (sin concretar a qué prueba técnica se refiere) sin motivación concreta alguna, consistente en manifestar que el calado de la modificación estructurante en cuestión (modificación estructurante del Plan Municipal de Goizueta) no hace necesario un estudio de viabilidad económico financiero autónomo e independiente del ya existente".

Consecuentemente, en este motivo se imputa a la Sentencia recurrida una doble ausencia de motivación, en primer lugar, por referirse a "una supuesta prueba técnica que no identifica" y, en segundo lugar, por afirmar que el calado de dicha Modificación estructurante no hace necesario un estudio de viabilidad autónomo e independiente sin sustentar en motivación ni en norma alguna dicha afirmación.

Una vez analizada la sentencia, procede rechazar el motivo planteado. En el fondo late en el recurso tanto una disconformidad con la valoración de la prueba realizada por la Sala de instancia, como un desacuerdo con la interpretación y aplicación que se realiza del ordenamiento jurídico, cuestiones sobre las que el recurrente trató de basar su recurso, precisamente en los motivos que resultaron inadmitidos.

En todo caso, basta la lectura de la sentencia, para identificar perfectamente las pruebas en las que la Sala basa sus conclusiones fácticas, se dice así que "Según afirman los arquitectos autores del proyecto de modificación del citado Plan General Municipal de Goizueta y según se recoge en el Expediente Administrativo folios 3 y siguientes, el Plan Urbanístico Municipal de Goizueta define los sistemas generales como determinaciones de ordenación urbanística estructurantes entre las que se encuentran el camino Bidegorri como sistema general de vías públicas en suelo no urbanizable ..." o que "El criterio de los técnicos es el de que sí hay sistema general en suelo no urbanizable en el Plan General vigente ..." etc.

La desestimación de todos los motivos de casación invocados comporta la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto con imposición a la recurrente de las costas procesales causadas, según establece el artículo 139.2 de la Ley esta Jurisdicción , si bien, como autoriza el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de honorarios del Abogado del Ayuntamiento y de la Comunidad Autónoma, a la cantidad de cuatro mil euros más IVA por cada uno de ellos, sin que proceda incluir en dicha condena los derechos arancelarios de los Procuradores, al no ser preceptiva su intervención, dada la actividad desplegada para oponerse al recurso interpuesto.