STS 1680/2016, 8 de Julio de 2016

El presente recurso de casación se interpuso por el Ayuntamiento de Cerdanyola del Vallés, contra la sentencia núm. 731/2014, de 19 de septiembre, de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, que estimó el recurso núm. 176/2012 , instado por el partido político Compromís per Cerdanyola frente al acuerdo adoptado el 28 de marzo de 2012 en el Pleno del citado Consistorio, por el que se aprueba definitivamente el Presupuesto General de esa Corporación Local para el ejercicio 2012.

La Sala de instancia estimó el recurso contencioso-administrativo y rechazó la causa de inadmisibilidad del recurso opuesta por el Consistorio, por falta de legitimación activa del partido político demandante, con sustento en el siguiente razonamiento:

SEGUNDO.- Opuesta por la Administración demandada la inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación activa del partido político que interpone el recurso, procede hacer tratamiento de esta excepción procesal con carácter previo, habida cuenta los efectos que comportaría la apreciación de su concurrencia.

En el escrito de interposición del recurso se indica que el mismo lo interpone el partido político Compromis per Cerdanyola, representado por el Concejal portavoz, Sr. Eleuterio , y que la Presidenta de ese partido político, mediante apud acta, apoderó al Procurador actuante. En la demanda la legitimación activa del partido político recurrente se sustenta en el artículo 19.1.a), b ) y g) de la LJCA .

Opuesta en la contestación a la demanda la falta de legitimación del partido político para interponer el recurso, en el escrito de conclusiones de la parte actora no se recoge alegación alguna a ese respecto.

El artículo 19 de la LJCA regula la legitimación activa de los personas físicas y jurídicas para poder acceder al proceso contencioso administrativo, basada en la concurrencia de un derecho o interés legítimo, legitimación vinculada con la relación que media con el objeto de la pretensión ejercitada en el proceso.

Las citas jurisprudenciales contenidas en la contestación a la demanda versan sobre la legitimación activa por la concurrencia de un derecho o interés legítimo. El Pleno del Tribunal Supremo en sus recientes sentencias de fecha 3 de marzo de 2014 y 25 de febrero de 2014 , hace tratamiento de la cuestión referida a la legitimación activa de los partidos políticos basada en un derecho o interés legítimo y, tras el estudio de la jurisprudencia sobre la materia, sientan en su fundamento de derecho quinto las siguientes conclusiones:

"A la vista de los diferentes pronunciamientos que se han ido sucediendo, y partiendo, como referencia prioritaria, a lo dicho en ya citadas sentencias de 6 de abril de 2004 , 18 de enero de 2005 y 14 de junio de 2010 , podemos concluir que:

(a) La doctrina general que se extrae de la legitimación activa de las personas jurídicas resulta plenamente aplicable a los partidos políticos. De manera que este tipo de forma asociativa, por si sola, no resulta razón suficiente para reconocer una legitimación activa general o de simple interés de legalidad, para poder recurrir en el orden contencioso-administrativo disposiciones de carácter general. El que se trate de un partido político no añade un plus en orden a la determinación de su legitimación activa, ni permite extender el ámbito del preceptivo interés legítimo de manera difusa a los objetivos o fines de interés de política general del partido.

(b) El mero interés de legalidad no constituye, sin más, interés legítimo suficiente como para habilitar el acceso a la jurisdicción, sin que ello suponga una interpretación contraria al principio por actione, independientemente de que sea un partido político quien recurra.

(c) El que los partidos sean el cauce de la participación política, y concurran a la formación de la voluntad popular, no es suficiente para conferirles legitimación para la impugnación de cualquier actividad administrativa, si no se aprecia una conexión específica con un concreto interés, actuación o funcionamiento del partido político.

(d) No es suficiente que exista una relación entre la disposición que pretende impugnarse y los fines de política general que puedan perseguir como asociaciones de participación política Es necesario que pueda repercutir, directa o indirectamente, pero de modo efectivo y acreditado en la esfera de partido político, no de manera hipotética, abstracta, general o potencial".

Pero, junto a esa legitimación general existe otra legitimación ex lege a favor de los miembros lectivos de las Corporaciones locales, para impugnar los actos o actuaciones de éstas que contradigan el ordenamiento jurídico, no basada en el interés abstracto por la legalidad, sino directamente derivada de la condición de representante popular que ostentan los concejales de un Corporación Local, que se traduce en un interés concreto en controlar su correcto funcionamiento, como único medio de conseguir la satisfacción de las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal que, como primera competencia, asigna a los Municipios el artículo 25.1 de la LBRL ( STC 173/2004 ).

Así, la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local, al regular sobre la impugnación de actos y acuerdos y ejercicio de acciones, en su artículo 63.1 dispone: "1. Junto a los sujetos legitimados en el régimen general del proceso contencioso-administrativo podrán impugnar los actos y acuerdos de las entidades locales que incurran en infracción del ordenamiento jurídico: a) La Administración del Estado y la de las Comunidades Autónomas, en los casos y términos previstos en este Capítulo. b) Los miembros de las corporaciones que hubieran votado en contra de tales actos y acuerdos".

La sentencia del Tribunal Constitucional 173/2004 se encarga de precisar que la interpretación del citado precepto "no puede quedarse en el restrictivo sentido de que sólo, en cuanto aquí importa, los concejales que hubieran integrado uno de los órganos colegiados del municipio (Ayuntamiento y Comisión de Gobierno, allí donde exista) y hubieran votado en contra del acuerdo adoptado por aquéllos estarían legitimados para impugnarlo en vía Contencioso-Administrativa, como si de un aislado -y hasta podría decirse que insólito título legitimador se tratara. Por el contrario, esta excepción, que responde al obligado interés del concejal disidente en el correcto y ajustado a Derecho funcionamiento de la corporación local a que pertenece (porque ya se ha dicho que se trata de un título legitimador distinto del derivado del «interés legítimo» que caracteriza la legitimación general -la del art. 19.1.a LJCA -), ha de presuponer lógicamente el prius de la legitimación del concejal o representante popular de una entidad local para impugnar jurisdiccionalmente las actuaciones contrarias a Ordenamiento en que hubiera podido incurrir su corporación, de la que la excepción legal -la del art. 63.1.b LRBRL - sería una consecuente aplicación".

Luego, en el caso de autos no cabe apreciar la concurrencia de la causa de inadmisibilidad prevista en el artículo 69,b) por la interposición del recurso por el partido político Compromís per Cendanyola, en el que se integran dos Concejales del Ayuntamiento de Cerdanyola del Vallés

.

Preparado el recurso en la instancia y emplazadas las partes para comparecer ante esta Sala, el Ayuntamiento de Cerdanyola del Vallés, mediante escrito registrado el 20 de enero de 2015, interpuso el anunciado recurso de casación en el que, al amparo del art. 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante, LJCA), formula un único motivo en el que denuncia que la sentencia de instancia infringe, por un lado, el art. 23 de la Constitución española y de la jurisprudencia que lo interpreta, «puesto que los titulares del derecho fundamental de participación política establecido en dicho precepto son los ciudadanos, individualmente o en grupo, y no los partidos políticos»; y, por otro lado, vulnera tanto el art. 19.1 de la LJCA y «la jurisprudencia que lo interpreta, por falta de legitimación activa del partido político demandante, que no ha acreditado que el presupuesto municipal de 2012 impugnado le cause un perjuicio o le evite un beneficio de contenido concreto y efectivo» (pág. 6 del escrito de interposición), como el art. 14 de la Constitución española «en relación con el 24 CE , desde su vertiente procesal, al haberse apartado la Sala, sin razonamiento alguno, de sus decisiones anteriores en supuestos similares» (pág. 28).

Finalmente solicita el dictado de sentencia «por la cual se estime este recurso de casación, se case y anule la sentencia recurrida, al no ajustarse a derecho, y que, en su lugar, se dicte nueva sentencia por la que se declare la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto por el partido político "COMPROMIS PER CERDANYOLA" contra el presupuesto municipal para el ejercicio 2012 por falta de legitimación de la parte actora para ejercitar las pretensiones que se contienen en la demanda».

Conferido traslado de la interposición del recurso a la parte recurrida, la representación procesal de Compromís per Cerdanyola presenta, el día 11 de mayo de 2015, escrito de oposición en el que suplica a la sala «dicte Sentencia por la que desestime el recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la recurrente, condenándose en costas procesales a la recurrrente».

Evacuados los trámites, se declararon conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo del recurso el día 28 de junio de 2016, fecha en que tuvo lugar dicho acto.

El presente recurso de casación se formula contra la sentencia núm. 731/2014, de 19 de septiembre, dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, estimatoria del recurso núm. 176/2012 , presentado por el partido político Compromís per Cerdanyola frente al acuerdo de 28 de marzo de 2012, del Pleno del citado Consistorio, en el que se aprobó definitivamente el Presupuesto General de esa Corporación Local para el ejercicio 2012.

El recurso de casación se articula en un único motivo en el que, al amparo del art. 88.1 d) de la LJCA formula un único motivo, que se divide en tres submotivos:

1. Infracción del art. 23 de la Constitución española y de la jurisprudencia que lo interpreta, «puesto que los titulares del derecho fundamental de participación política establecido en dicho precepto son los ciudadanos, individualmente o en grupo, y no los partidos políticos.

2. Infracción del art. 19.1 de la LJCA y «la jurisprudencia que lo interpreta, por falta de legitimación activa del partido político demandante, que no ha acreditado que el presupuesto municipal de 2012 impugnado le cause un perjuicio o le evite un beneficio de contenido concreto y efectivo» (pág. 6 del escrito de interposición).

3. Infracción del art. 14 de la Constitución española «en relación con el 24 CE , desde su vertiente procesal, al haberse apartado la Sala, sin razonamiento alguno, de sus decisiones anteriores en supuestos similares» (pág. 28).

Puesto que la excepción que opuso la parte demandada y hoy recurrente, Ayuntamiento de Cerdanyola del Vallés, se sustenta en la falta de legitimación activa de la actora, el partido político Compromís per Cerdanyola, abordaremos primero la vertiente del único motivo de casación que invoca la infracción del art. 19.1 de la LJCA .

La sentencia recurrida establece una serie de precisiones que no siendo discutidas, delimitan el análisis de la legitimación de la parte actora. En primer lugar, que el recurso contencioso administrativo se interpuso por el partido político. Así, se establece en el FD segundo que «[e]n el escrito de interposición del recurso se indica que el mismo lo interpone el partido político Compromis per Cerdanyola, representado por el Concejal portavoz, Don. Eleuterio , y que la Presidenta de ese partido político, mediante apud acta, apoderó al Procurador actuante. En la demanda la legitimación activa del partido político recurrente se sustenta en el artículo 19.1.a), b ) y g) de la LJCA ». Consta en las actuaciones que la referencia del escrito de interposición a don Eleuterio lo es como representante del partido político, y no como recurrente, pues se expresa con toda claridad en el escrito de interposición que quien interpone el recurso es Compromis per Cerdanyola. Esto se corrobora con el hecho de que el requerimiento de subsanación de la falta de poder del procurador compareciente fue atendido por el partido político Compromís per Cerdanyola, que a través de su presidenta, doña Fátima , otorgó apoderamiento apud acta a favor del procurador. De manera que la única parte actora es Compromís per Cerdanyola.

La sentencia recurrida, partiendo de esta premisa, aborda la legitimación del partido político, y después de examinar la jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo, con transcripción parcial del FD quinto de nuestra sentencia de 3 de marzo de 2014 (rec. cas. núm. 4453/2012 ), concluye declarando la legitimación del partido político recurrente, Compromis Per Cerdanyola, ya que considera determinante el dato de que en el mismo «[...] se integran dos Concejales del Ayuntamiento de Cerdanyola del Vallés» para lo cual invoca la previsión del art. 63.1.b) de la Ley 7/1985, de 2 de abril , de Bases de Régimen Local. Obviamente la sentencia declara la legitimación sobre la base del art. 19.1.a) de la LJCA , que cita un poco más arriba, señalando que en tanto que esos concejales tienen un interés concreto en controlar el correcto funcionamiento de la Corporación Local en la que ejercen el «[...] cargo de representante popular [...]», ello se traduce en un «[...] interés concreto como único medio de controlar su correcto funcionamiento».

Es decir, la Sala de instancia entiende que la legitimación del partido político deriva del interés concreto que le otorga el hecho de que dos concejales del Ayuntamiento de Cerdanyola del Vallés pertenezcan al partido político recurrente.

El motivo de casación ha de ser estimado. La tesis de la sentencia de instancia vulnera el art. 19.1.a) de la LJCA , ya que no cabe apreciar en el partido político, en sí mismo considerado, ningún interés concreto o actual en la impugnación del Presupuesto del Ayuntamiento de Cerdanyola del Vallés, por el hecho de que dos concejales del citado municipio pertenezcan al partido político recurrente. Esta circunstancia no aporta ningún elemento de concreción del interés necesario para la legitimación al amparo del art. 19.1.a), ni acredita que el acto administrativo impugnado repercuta de forma directa o indirecta, pero en todo caso de manera efectiva, en el partido político recurrente. El interés apreciado es, por contra, un interés difuso, basado en la naturaleza política de los fines e intereses del partido recurrente, que obviamente se ven concernidos en general por cualquier actuación política del Ayuntamiento del que forman parte concejales que militan en el mismo. Pero esta naturaleza difusa de los intereses, que entraña un mero interés por la defensa de la legalidad, ha sido negada como elemento configurador de la legitimación activa al amparo del art. 19.1.a) en una reiterada jurisprudencia de nuestra Sala que se sintetiza en la sentencia de 3 de marzo de 2014 (rec. cas. núm. 4453/2012 ), cuyo FD quinto resume y sistematiza esta doctrina en los siguientes términos:

A la vista de los diferentes pronunciamientos que se han ido sucediendo, y partiendo, como referencia prioritaria, a lo dicho en ya citadas sentencias de 6 de abril de 2004 , 18 de enero de 2005 y 14 de junio de 2010 , podemos concluir que:

(a) La doctrina general que se extrae de la legitimación activa de las personas jurídicas resulta plenamente aplicable a los partidos políticos. De manera que este tipo de forma asociativa, por si sola, no resulta razón suficiente para reconocer una legitimación activa general o de simple interés de legalidad, para poder recurrir en el orden contencioso-administrativo disposiciones de carácter general. El que se trate de un partido político no añade un plus en orden a la determinación de su legitimación activa, ni permite extender el ámbito del preceptivo interés legítimo de manera difusa a los objetivos o fines de interés de política general del partido.

(b) El mero interés de legalidad no constituye, sin más, interés legítimo suficiente como para habilitar el acceso a la jurisdicción, sin que ello suponga una interpretación contraria al principio por actione, independientemente de que sea un partido político quien recurra.

(c) El que los partidos sean el cauce de la participación política, y concurran a la formación de la voluntad popular, no es suficiente para conferirles legitimación para la impugnación de cualquier actividad administrativa, si no se aprecia una conexión específica con un concreto interés, actuación o funcionamiento del partido.

(d) No es suficiente que exista una relación entre la disposición que pretende impugnarse y los fines de política general que puedan perseguir como asociaciones de participación política Es necesario que pueda repercutir, directa o indirectamente, pero de modo efectivo y acreditado en la esfera de partido político, no de manera hipotética, abstracta, general o potencial

. En el mismo sentido nos hemos pronunciado también en sentencia de 20 de junio de 2014 (rec. cont.-advo. núm. 20/1987 ).»

La sentencia recurrida, consciente de esta doctrina jurisprudencial, invoca la legitimación de los concejales encuadrados en el partido político recurrente, y pretende apoyar su conclusión favorable a la legitimación en la sentencia del Tribunal Constitucional 173/2004, de 18 de octubre . Pero el paralelismo con el caso analizado luce por su ausencia, pues en la citada sentencia del Tribunal Constitucional se resuelve sobre la legitimación de un concejal al que se le negó la legitimación para recurrir un acto de la corporación local de la que formaba parte -lo que no ocurre en el presente supuesto-, y versa sobre el alcance de la exigencia del art. 63.1.b) de la Ley 7/1985 , de bases de régimen local, dado que el concejal recurrente no formaba parte del órgano que dictó el acto impugnado. La doctrina que allí sienta el Tribunal Constitucional no guarda relación alguna con el litigio que enjuiciamos, pues tan solo analiza las limitaciones a la legitimación del concejal -y no a la de un partido político- en el sentido de que tal especificación del voto en contra que impone el art. 63.1.b) de la LBRL «[...] no puede interpretarse, desde una perspectiva constitucional y en presencia del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva de derechos e intereses legítimos - art. 24.1 CE -, en el sentido de que si la Ley únicamente alude a los miembros de un órgano colegiado para hacer posible la impugnación de los actos en cuya adopción hayan intervenido, es que ésta resulta vedada para los demás de que el concejal haya votado en contra del acuerdo [...]».

Por consiguiente, la sentencia recurrida ha vulnerado el art. 19.1.a) de la LJCA , y de la jurisprudencia que lo interpreta, por lo que ha lugar a estimar el recurso de casación con la consiguiente revocación de la sentencia recurrida, resolviendo en los términos del debate ( art. 95.2.d de la LJCA ), sin que resulte preciso el examen de los restantes motivos de casación.

Entrando en el examen del litigio, y negada la legitimación invocada al amparo del art. 19.1.a) de la LJCA , queda por abordar los otros dos títulos legitimadores que invocó la demandante. En cuanto al art. 19.1.b) de la LJCA , que se refiere a «Las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos y entidades a que se refiere el artículo 18 que resulten afectados o estén legalmente habilitados para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos», en lo dicho más arriba queda excluida la legitimación del partido político Compromis per Cerdanyola, al amparo del apartado b del art. 19.1 de la LJCA , pues siendo un requisito estar afectado por el acto o disposición que se pretende impugnar, ya se ha razonado que no se ha acreditado una afectación efectiva para el partido político recurrente.

Y respecto del art. 19.1.g) que se refiere a « Las Entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones públicas para impugnar los actos o disposiciones que afecten al ámbito de sus fines» es claro que un partido político es una forma de organización, amparada por el art. 6 de la CE , absolutamente ajena a las Corporaciones de Derecho público que delimita el apartado g) del art. 19.1 de la LJCA , por lo que la legitimación invocada al amparo de esta norma carece de cualquier fundamento.

En consecuencia, procede declarar la inadmisiblidad del recurso contencioso administrativo en aplicación del art. 69.b) de la LJCA , por carecer de legitimación activa la parte recurrente, el partido político Compromis per Cerdanyola.

De conformidad con lo dispuesto en el art. 139.2 de la LJCA , tras la reforma por Ley 37/2011, atendida la fecha de interposición del recurso, no procede hacer imposición de las costas al ser estimado el recurso de casación. Y en cuanto a las de la instancia, no procede hacer imposición de las mismas, habida cuenta de las serias dudas de derecho suscitadas sobre la cuestión de la legitimación ( art. 139.1 de la LJCA ).