STS 1663/2016, 7 de Julio de 2016

PonenteEDUARDO CALVO ROJAS
ECLIES:TS:2016:3385
Número de Recurso3702/2014
ProcedimientoRECURSO CASACIÓN
Número de Resolución1663/2016
Fecha de Resolución 7 de Julio de 2016
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En Madrid, a 7 de julio de 2016

Esta Sala ha visto el recurso de casación nº 3702/2014 interpuesto por las entidades MISURI, S.A. y CODERE APUESTAS, S.A.U., representadas por el Procurador D. Agustín Sanz Arroyo, contra la sentencia de la Sección 8ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 11 de septiembre de 2014 (recurso contencioso-administrativo 1949/2012 ). Se han personado en las actuaciones como partes recurridas la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada y asistida por la Abogacía del Estado, y SPREAD YOUR WING PLC, representada por el Procurador D. Carlos Jiménez Padrón.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La representación de las entidades Misuri, S.A. y Codere Apuestas, S.A.U. interpuso recurso contencioso-administrativo contra las resoluciones de la Secretaría de Estado de Hacienda del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas de 3 de octubre de 2012 (RA 566/2012 y RA 596/2012 y RA 609/2012) que desestiman los recursos de alzada dirigidos contra el otorgamiento de licencias solicitadas por Spread Your Wings Spain PLC. en los expedientes: 89-11/GO/ C-54301/SGR (licencia general otros juegos), 90-11/GA/C-54301/SGR (licencia general apuestas), 91-11/ GC/C-54301/SGR (licencia general concursos), 92-11/RLT/C- 54301/SGR (Licencia Singular Ruleta), 93- 11/POQ/C-54301/SGR (licencia singular póquer), 94-11/AOC/C-54301/SGR (licencia singular apuestas de contrapartida), 95-11/COM/C-54301/SGR (Licencia Singular Juegos Complementarios), 96-11 /BLJ/C-54301/SGR (licencia singular black jack), 97- 11/ADC/C54301/SGR (licencia singular apuestas deportivas de contrapartida) y 98-11/AHC/C54301/SGR (licencia singular apuestas hípicas de contrapartida).

La Sección 8ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia con fecha 11 de septiembre de 2014 (recurso 1949/2012 ) en la que se declara inadmisible el recurso contencioso-administrativo por falta de legitimación de las recurrentes.

SEGUNDO

En cuanto al objeto del proceso, el fundamento jurídico sexto de la sentencia recurrida señala lo siguiente:

(...) SEXTO.- Con carácter previo debemos precisar y definir el objeto del presente recurso contencioso administrativo [...].

En relación con tal impugnación, las pretensiones ejercitadas en los apartados B) y C) del escrito de demanda en cuanto encaminadas a que por la Sala se dicte Sentencia por la que se declare ilegal y nulo el 1º del artículo 26 del RD 1614/2011, de catorce de noviembre , por ser contrario a derecho, al contravenir lo dispuesto en los artículos 5.4 , 6.2 Y 10.3.J) de la Ley 13/2011, de 27 de mayo , sobre regulación del juego- y concordantes, y la Base 7, documentos a incorporar al Sobre 1, en sus puntos d) y g), así como el Anexo IV de la Orden 3124/11 , por la que se aprueba el pliego de Bases que regirán la convocatoria de licencias generales para el desarrollo y explotación de actividades de juego de la Ley 13/2011, de 27 de mayo, de regulación del juego, por contravenir lo dispuesto en el artículo 13.2 de la Ley 13/2011, de 27 de mayo , se considera que incurren en desviación procesal, como denuncia la Abogacía del Estado.

No cabe confundir un recurso directo contra una disposición general con un recurso indirecto, que no constituye propiamente un recurso contra la norma, sino contra su acto de aplicación con base en la ilegalidad de aquellas, pues en éste caso la ilegalidad de la disposición no se esgrime como una pretensión autónoma sino solamente como un motivo de impugnación del acto, razón por la que no es necesario que en el recurso indirecto, en el escrito de interposición se cite la norma en cuya ilegalidad ha de fundamentarse. Compartimos plenamente estos razonamientos, pero lo que sucede es que, la recurrente, en el caso examinado, ha planteado también en su demanda, como pretensión autónoma, la declaración de ilegalidad y nulidad de 1º del artículo 26 del RD 1614/2011, y de la Base 7, documentos a incorporar al Sobre 1, en sus puntos d) y g), así como el Anexo IV de la Orden 3124/11.

Así pues las referidas pretensiones, al incurrir en desviación procesal, resultan inadmisibles, sin perjuicio de que la parte haya articulado como motivo de impugnación de los actos de concesiones de las licencias, la nulidad del artículo de 1º del artículo 26 del RD 1614/2011, y de la Base 7, documentos a incorporar al Sobre 1, en sus puntos d) y g), así como el Anexo IV de la Orden 3124/11.

En consecuencia queda limitado el objeto del presente recurso a las pretensión de Revocación de las Resoluciones desestimatorias del recurso de alzada dictadas por el Secretario de Estado de Hacienda, por delegación del Secretario General Técnico, con la siguiente numeración RA 566/2012 y RA 596 y 609/2012 de fecha 3 de octubre de 2012, solicitadas por SPREAD YOUR WINGS SPAIN PL y relativas a los expedientes que se citan en la demanda, cumple manifestar que consta incorporado en las actuaciones el Acuerdo adoptado por el órgano competente para la interposición del presente recurso y el ejercicio de dichas pretensiones, a los efectos previstos en el artículo 45.2.d) de la LJCA

.

Hechas las anteriores precisiones sobre el objeto del proceso, las razones para acordar la inadmisión del recurso contencioso-administrativo las expone la Sala de instancia en el fundamento jurídico séptimo de la sentencia, en los siguientes términos:

(...) SÉPTIMO.- Una vez centrado y delimitado el objeto del recurso, examinaremos a continuación la legitimación activa de la recurrente para impugnar los actos de concesión de licencias identificados en el escrito de interposición, y que van referidos a otra entidad distinta de la ahora recurrente.

La representación procesal de la recurrente aduce que es una empresa cuyo objeto social son las actividades de juegos de azar y apuestas y que tiene autorizaciones administrativas para desarrollar dichas actividades en España y, por tanto, dice ostentar legitimación activa ya que participan en el mercado del juego y sus intereses económicos se están viendo directamente afectados. Cita la Sentencia del TS (Sala 3º) de 11 de junio de 2013 en la que se reconoce legitimación activa a la allí actora en tanto que competidora del mercado del juego, por el solo hecho de serlo porque podría ver derivada hacia los suyos alguna parte de las disposiciones dinerarias que realicen los jugadores y obtener así un beneficio económico, si las modalidades de juego de que se trata dejaran de estar autorizadas o quedaran liberalizadas. Añade que su legitimación ha sido reconocida reiteradamente por la propia Administración competente y que concurre en ella por tanto el "interés" a que se refiere el artículo 19 de la LJCA . Expone que la demandante no ha presentado las correspondientes solicitudes de licencias generales en el marco del procedimiento para la obtención de las mismas a que se refiere tanto la Orden EHA/3124/2011, de 16 de noviembre, por la que se aprueba el pliego de bases que regirán la convocatoria de las licencias generales para el desarrollo y explotación del juego de la LRJ, porque dicha participación hubiera imposibilitado de facto y de iure recurrir la convocatoria y hubiera quedado inhabilitada para impugnar las licencias concedidas conforme a las bases establecidas.

Conviene recordar que la legitimación para formalizar recurso ante la jurisdicción contencioso-administrativa se encuentra regulada en el artículo 19 de la Ley de la Jurisdicción , disposición normativa que establece en su apartado 1.a que están legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso- administrativo: " a) Las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo ".

La legitimación en el orden contencioso-administrativo viene determinada por la invocación de la titularidad de un derecho o interés legítimo, el cual supone una relación material entre el sujeto y el objeto de la pretensión, de manera que la estimación del recurso se alega que produce un beneficio o la eliminación de un perjuicio para el recurrente.

El interés legítimo implica una relación unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto impugnado) y comporta el que su anulación produzca de modo inmediato un efecto positivo (beneficio) o evitación de un efecto negativo (perjuicio) actual o futuro, pero cierto ( STS de 1 de octubre de 1990 ); presupone que la resolución administrativa pueda repercutir, directa o indirectamente, pero de modo efectivo y acreditado, es decir, no meramente hipotético, potencial y futuro, en la correspondiente esfera jurídica de quien alega su legitimación; y en todo caso ha de ser cierto y concreto, sin que baste su mera invocación abstracta y general o la mera posibilidad de su acaecimiento ( SSTS de 4 de febrero de 1991 , 17 de marzo y 30 de junio de 1995 , 12 de febrero de 1996 , 9 de junio de 1997 y 8 de febrero de 1999 , entre otras muchas; y SSTC 60/1982 , 62/1983 , 257/1988 , 97/1991 , 195/199, 143/1994 y ATC 327/1997 ). Se trata de la titularidad potencial de una ventaja o de una utilidad jurídica, no necesariamente de contenido patrimonial, por parte de quien ejercita la pretensión, que se materializaría de prosperar ésta ( STC 52/2007 ). O lo que es lo mismo, cualquier ventaja o utilidad jurídica derivada de la reparación pretendida ( SSTC 252/2000 , 173/2004 , 73/2006 EDJ 2006/36392 y 52/2007 , que cita a las anteriores). La Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de julio de 2005 (rec. 2037/2002 ) refiere que "(...) la condición de interesado en cuanto titular de intereses legítimos afectados por las resoluciones cuya nulidad se postula, condición que exige el art. 102.1 de dicha Ley para instar la declaración de nulidad y que se identifica por la jurisprudencia con la persona para la que derivan beneficios o perjuicios actuales o futuros, pero ciertos del acto impugnado (SS.6-6-2001, 25-2-2002 y 1-4-2002, es decir y como señala la sentencia de 19 de mayo de 2000 respecto de la legitimación al interpretar dicho concepto de interés legítimo, aquellas personas respecto a las cuales la anulación pretendida produzca de modo inmediato un efecto positivo (beneficio) o evitación de un efecto negativo (perjuicio) actual o futuro, pero cierto ( sentencia de este Tribunal Supremo de 1 de octubre de 1990 ), y presupone, por tanto, que la resolución administrativa pueda repercutir, directa o indirectamente, pero de modo efectivo y acreditado, es decir, no meramente hipotético, potencial y futuro, en la correspondiente esfera jurídica de quien alega su legitimación, y, en todo caso, ha de ser cierto y concreto, sin que baste, por tanto, su mera invocación abstracta y general o la mera posibilidad de su acaecimiento ( SSTS de 4 de febrero de 1991 , de 17 de marzo y 30 de junio de 1995 y 12 de febrero de 1996 , 9 de junio de 1997 y 8 de febrero de 1999 , entre otras muchas...).

El Tribunal Supremo reiteradamente ha declarado, según se refiere en las sentencias de 7 de abril de 2005 (RC 5572/2002 ) con cita de las sentencias de 29 de octubre de 1986 , 18 de junio de 1997 y de 22 de noviembre de 2001 (RC 2134/1999 ), "que el concepto de legitimación encierra un doble significado: la llamada legitimación " ad processum " y la legitimación " ad causam ". Consiste la primera en la facultad de promover la actividad del órgano decisorio, es decir, la aptitud genérica de ser parte en cualquier proceso, lo que "es lo mismo que capacidad jurídica o personalidad, porque toda persona, por el hecho de serlo, es titular de derechos y obligaciones y puede verse en necesidad de defenderlos".

Pero distinta de la anterior es la legitimación " ad causam " que, de forma más concreta, se refiere a la aptitud para ser parte en un proceso determinado, lo que significa que depende de la pretensión procesal que ejercite el actor o, como dice la sentencia antes citada, consiste en la legitimación propiamente dicha e "implica una relación especial entre una persona y una situación jurídica en litigio, por virtud de la cual es esa persona la que según la Ley debe actuar como actor o demandado en ese pleito".

El presupuesto de la legitimación ha de analizarse caso por caso, y respecto de los procedimientos selectivos o en concurrencia, es frecuente, como recuerda la Sentencia de 9 de marzo de 2006 (rec. 1913/2001) negar legitimación a quienes están fuera de la relación o no participan como aspirantes en los mismos -en este sentido Sentencias de 4 de junio de 2001 , 15 de marzo o 20 de julio de 2005 -, porque para quienes se encuentran fuera de esta relación no existe en principio un perjuicio o beneficio de la anulación del acto administrativo.

A la luz de dicha doctrina hemos de concluir que en este caso la demandante carece de legitimación para impugnar los actos de adjudicación de licencias a una entidad distinta de la ahora recurrente, por las razones que pasamos a exponer.

En primer lugar porque no ha presentado las correspondientes solicitudes de licencias generales en el marco del procedimiento para la obtención de las mismas a que se refiere el artº 10.1 de la Ley 13/2011, de 27 de mayo , de regulación del Juego, y el artº 15 del RD 1614/2011, de 14 de noviembre por el que se desarrolla la Ley 13/2011 de 27 de mayo de regulación del Juego, en lo relativo a licencias, autorizaciones y registros del juego, y por tanto, no ha tomado parte en la correspondiente convocatoria para la adjudicación de las licencias en la que resultó adjudicaría una entidad distinta de la ahora recurrente, por lo que una eventual declaración de nulidad de aquellas no le produciría ningún beneficio en su esfera jurídica ni evitaría ningún perjuicio actual. A estos efectos podemos traer a colación la reiterada doctrina jurisprudencial que sostiene que es posible combatir el resultado final de un procedimiento en el que no se ha sido parte ni se ha comparecido. El concepto de interesado comporta, entre otros aspectos, la participación, no la pasividad ni la abstención. En este caso que ahora nos ocupa sólo estaban legitimados para alzarse contra la adjudicación quienes participaron en la convocatoria. Abrir la puerta para ello a los demás, sería tanto como admitir la acción pública, no permitida en nuestro sistema procesal contencioso-administrativo salvo en supuestos excepcionales y ciertos sectores (urbanístico, Tribunal de Cuentas). La pretensión de anulación de los actos de otorgamiento de licencias, supone la afectación de una situación jurídica individualizada, que afecta tanto a los adjudicatarios como a los aspirantes, pero frente a la cual la entidad apelante no ostenta derecho o interés legítimo alguno.

Por lo demás, ha de advertirse que no basta para fundamentar la existencia de interés legítimo la mera invocación de que la actora es una empresa cuyo objeto social son las actividades de juegos de azar y apuestas y que tiene autorizaciones administrativas para desarrollar dichas actividades en España y, que participan en el mercado del juego y que la concesión de las licencias impugnadas afecta y perjudica a sus intereses económicos en cuanto competidora en el mercado del juego, puesto que podría hacer suyos, de no mediar las licencias recurridas, alguna parte de las disposiciones dinerarias que realicen los jugadores podría derivarse a ella, porque se trata de alegaciones de carácter genérico en las que se refieren perjuicios abstractos, hipotéticos, potenciales y futuros, que carecen de certeza. Es más, la parte recurrente ni siquiera ha especificado y enumerado que licencias tienen concedidas y para que concretas actividades de juego y si alguna de ellas, en su caso, se vería afectada y de qué precisa forma por las licencias ahora recurridas. Por otra parte, resulta incongruente que invoque esos hipotéticos perjuicios económicos que desparecerían con la anulación de las licencias cuando en otros apartados de la demanda denuncia que el grupo al que pertenece la sociedad licenciataria ya venía interviniendo en el mercado español del juego desde hace varios años de forma encubierta e ilegal antes de la entrada en vigor de la LRJ y que ha obtenido grandes beneficios económicos, pues de ser así, la concesión de las licencias, en nada cambiaría la situación preexistente desde el punto de vista del perjuicio económico causado por la derivación de ingresos a aquella sociedad. De nuevo se pone de manifiesto que el interés de la recurrente es el de la mera legalidad y salvaguarda de los intereses generales.

En segundo lugar, y aunque ya lo hemos apuntado, es preciso recordar que hay materias en nuestro Ordenamiento Jurídico en que se reconoce por excepción la "acción pública" a los particulares, mediante la cual y amparada en el mero interés por el cumplimiento de la legalidad y la salvaguarda de los intereses generales, -que es definitiva la finalidad perseguida por la recurrente, a la vista de las alegaciones y motivos de impugnación articulados en su demanda- se permite a los administrados la posibilidad de impugnar cualquier actuación administrativa sin tener alguna conexión directa que les ataña, esto es ni derecho subjetivo que defender ni tampoco interés legítimo. Ello sucede en materias de urbanismo, medio ambiente y patrimonio público, pero no en el ámbito regulado por las normas que en este procedimiento nos ocupan.

Para terminar cumple manifestar que en nada obsta a esta conclusión el hecho de que la Administración demandada le haya podido reconocer legitimación como interesado en el expediente administrativo. La Sala conoce que en reiterada jurisprudencia. entre las que cabe destacar las, Sentencias de la Sala Tercera Sección 6ª de 7 de marzo de 1.995 ; Sección 5ª de 28 de noviembre de 1.994 ; 2 de julio de 1.994 ; 4 de febrero de 1.992, ha el T.S ha sentado el criterio de que "en la vía contencioso-administrativa no puede serle negada legitimación activa a quien previamente le había sido reconocida en la vía administrativa, por cuanto ello supondría tanto como desconocer actos propios anteriores de la Administración que admitían el interés del administrado", y que lo razonable es sostener, que entonces lo que no será posible es que la Administración cambie de postura en fase judicial, y oponga la falta de legitimación. Pero eso no es el caso que ahora se plantea puesto que no ha sido la Administración demandada sino la parte codemandada, quien ha opuesto esta excepción de falta de legitimación para actuar en la vía judicial. Es más, la propia doctrina jurisprudencial admite que sea el propio Tribunal , quien plantee a las partes la posible concurrencia de la falta de legitimación, aun cuando les hubiera sido reconocida en vía administrativa, pues ello en modo alguno vincula a esta jurisdicción a la hora de resolver acerca de la legitimación para recurrir determinados actos.

Por las razones apuntadas, procede inadmitir el recurso al no apreciar que la parte actora se halle legitimada activamente para poder impulsarlo, resultando innecesario el examen de las restantes causas de inadmisión opuestas por las demandadas ni las cuestiones de fondo planteadas en el recurso

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TERCERO

Notificada la sentencia a las partes, preparó recurso de casación contra ella la representación de las entidades Misuri, S.A. y Codere Apuestas, S.A.U., que luego formalizó la interposición de su recurso mediante escrito presentado el 17 de diciembre de 2014 en el que se formulan cuatro motivos de casación, todos ellos al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa . El enunciado y contenido de estos motivos es, en síntesis, el siguiente:

  1. - Infracción de la jurisprudencia que cita en relación con los artículos 19.1.a / y 69.b de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , al haber denegado indebidamente a la actora una legitimación que ostenta, violándose con ello los derechos previstos en el artículo 24.1 de la Constitución .

  2. - Infracción de la jurisprudencia que cita sobre la legitimación que la sentencia la recurrida niega a la actora.

  3. - Infracción de la jurisprudencia que cita en relación con los artículos 19.1.a / y 69.b de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , al haber denegado indebidamente a la actora una legitimación que ostenta y con ello haberse violado los derechos previstos en el artículo 24.1 CE , por las razones que expresa en el motivo.

  4. - Infracción del artículo 26.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa dado que la sentencia recurrida (FD sexto), no admite la impugnación directa de las normas a que se referían los apartados B/ y C/ de la demanda, afirmando la Sala de instancia que al formular tales pretensiones las recurrentes incurren en desviación procesal, pero en cambio la sentencia sí parece admitir la impugnación indirecta de aquellas normas con motivo de impugnación de las licencias, que es lo que en realidad planteaban las demandantes.

Termina el escrito de las recurrentes solicitando que se case y anule la sentencia recurrida, dejando sin efecto la declaración de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo; y, entrando entonces a resolver en cuanto al fondo, se estime totalmente la demanda con imposición de las costas procesales a la parte recurrida.

CUARTO

Mediante providencia de la Sección Primera de esta Sala de 9 de marzo de 2015 se acordó la admisión del recurso de casación, así como la remisión de las actuaciones a la Sección Tercera conforme a las reglas de reparto de asuntos.

QUINTO

Recibidas las actuaciones en esta Sección Tercera, por diligencia de ordenación de 7 de abril de 2015 se acordó dar traslado del escrito de interposición a las partes recurridas para que formalizasen su oposición.

La representación procesal de la Administración del Estado formuló su oposición al recurso mediante escrito presentado el 29 de abril de 2015 en el que expone las razones de su oposición a los motivos de casación y termina solicitando la desestimación del recurso, con imposición de las costas a la recurrente.

Por su parte, la representación de Spread Your Wings Spain PLC presentó escrito con fecha 21 de mayo de 2015 en el que expone las razones de su oposición a los motivos de casación formulados por la parte recurrente y termina solicitando la desestimación del recurso de casación, con imposición de las costas a la recurrente.

SEXTO

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 28 de junio de 2016, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El presente recurso de casación nº 3702/2014 lo interpone la representación procesal de las entidades Misuri, S.A. y Codere Apuestas, S.A.U., interpuso recurso contencioso-administrativo contra las resoluciones de la Secretaría de Estado de Hacienda del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas de 3 de octubre de 2012 (RA 566/2012 y RA 596/2012 y RA 609/2012) que desestiman los recursos de alzada dirigidos contra el otorgamiento de licencias solicitadas por Spread Your Wings Spain PLC. en los expedientes: 89-11/GO/ C-54301/SGR (licencia general otros juegos), 90-11/GA/C-54301/SGR (licencia general apuestas), 91-11/ GC/C-54301/SGR (licencia general concursos), 92-11/RLT/C- 54301/SGR (Licencia Singular Ruleta), 93- 11/POQ/C- 54301/SGR (licencia singular póquer), 94-11/AOC/C-54301/SGR (licencia singular apuestas de contrapartida), 95-11/COM/C-54301/SGR (Licencia Singular Juegos Complementarios), 96-11 /BLJ/C-54301/SGR (licencia singular black jack ), 97-11/ADC/C54301/SGR (licencia singular apuestas deportivas de contrapartida) y 98-11/AHC/C54301/SGR (licencia singular apuestas hípicas de contrapartida).

En el antecedente segundo han quedado reseñadas las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la inadmisión del recurso contencioso-administrativo. Procede entonces que entremos a examinar las cuestiones suscitadas en los motivos de casación que formula la parte recurrente, cuyo contenido hemos resumido en el antecedente cuarto.

SEGUNDO

Abordaremos de manera conjunta los tres primeros motivos de casación pues todos ellos giran, con formulaciones apenas diferenciadas, en torno a un mismo eje argumental: que la Sala de instancia ha vulnerado a la jurisprudencia en relación con los artículos 19.1.a / y 69.b de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , al haber denegado indebidamente a las entidades recurrentes una legitimación que ostentan, vulnerándose con ello el artículo 24.1 de la Constitución .

Los tres motivos deben ser desestimados.

Ante todo debe destacarse un dato que la sentencia recurrida deja oportunamente señalado: que las entidades recurrentes no participaron en la convocatoria de licencias generales para el desarrollo y explotación de actividades de juego cuyas bases se aprobaron mediante Orden EHA/3124/2011, de 16 de noviembre, publicada en el Boletín Oficial del Estado nº 278, de 18 de noviembre de 2011.

Las recurrentes pudieron impugnar en su día, mediante recurso directo, el pliego de bases establecido en la Orden EHA/3124/2011, pues el hecho de ser entidades mercantiles dedicadas el desarrollo y explotación de actividades de juego les confería legitimación para impugnar las bases de la convocatoria si las consideraban contrarias a derecho -puede verse en este sentido sentencia de esta Sala de 20 de septiembre de 2004 (casación 740/1999 )-. De hecho, una de las entidades recurrentes, Misuri, S.A., efectivamente impugnó el pliego de bases, siendo desestimado su recurso mediante sentencia de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 15 de diciembre de 2013 (recurso contencioso-administrativo 621/2012 ), que luego devino firme en virtud de sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo de 28 de enero de 2016 (casación 440/2014 ) que declaró no haber lugar al recurso de casación que la referida entidad Misuri, S.A. había interpuesto contra aquélla.

Ahora bien, no habiendo participado ninguna de las recurrentes en la convocatoria, el hecho de que una de ellas hubiese impugnado en su día las bases - circunstancia que no concurre en Codere Apuestas, S.A.U.- no le confiere legitimación para impugnar los actos de otorgamiento de licencias en favor de terceros; y, por el contrario, entendemos que acierta la sentencia recurrida al invocar la jurisprudencia que sostiene que quien no ha participado en la convocatoria carece de legitimación para impugnar su resultado. Cabe citar en este sentido, además de las que se mencionan en la sentencia de instancia, las sentencias de esta Sala de 14 de julio de 2011 (casación 3163/2008 ), 22 de febrero de 2012 (casación 5946/2009 ), 18 de febrero de 2015 (casación 1440/2013 ) y 17 de mayo de 2016 (casación 1574/2015 ).

No hay contradicción en las consideraciones que acabamos de exponer. Admitir que entidades mercantiles como las aquí recurrentes estaban legitimadas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19.1.a/ de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , para impugnar unas disposiciones reglamentarias -o, como en este caso, las bases de una convocatoria- que están específicamente referidas al sector de actividad que constituye su objeto social, en modo alguno significa que también deba serles reconocida legitimación para impugnar toda clase de actos singulares recaídos en procedimientos en los que no han sido parte. El interés legítimo que se les reconoce para impugnar la disposición reglamentaria -o las bases de la convocatoria- se sustenta en la vinculación o conexión directa del objeto social de dichas entidades con la materia que es objeto de regulación; pero, no estando reconocida la acción pública en materia de juego, no cabe reconocer a las entidades recurrentes un interés legítimo que las habilite para impugnar las licencias otorgadas a terceras personas en un procedimiento en el que aquéllas no han participado.

TERCERO

En estrecha relación con lo anterior, debe ser igualmente desestimado el motivo de casación cuarto.

Como vimos, en ese motivo cuarto se alega la infracción del artículo 26.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , aduciendo las recurrentes que la sentencia recurrida -fundamento jurídico sexto- no admite la impugnación directa de las normas a que se referían los apartados B/ y C/ de la demanda, afirmando la Sala de instancia que al formular tales pretensiones la parte actora incurría en desviación procesal, pero en cambio la sentencia sí parece admitir la impugnación indirecta de aquellas normas con motivo de impugnación de las licencias, que es lo que en realidad planteaban las demandantes.

Aunque la representación de las recurrentes pretenda presentar el razonamiento de la Sala de instancia como confuso y contradictorio, tales reproches no pueden ser compartidos.

El fundamento jurídico sexto de la sentencia explica que no cabe confundir un recurso directo contra una disposición general con una impugnación indirecta, pues este último caso no constituye propiamente un recurso contra la norma sino contra un acto de aplicación, aunque con base -eso sí- en la ilegalidad de la norma. Por ello, en la impugnación indirecta la ilegalidad de la disposición no se esgrime como una pretensión autónoma sino solamente como un motivo de impugnación del acto; y precisamente por ello -explica la sentencia- no se exige que en el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo se cite específicamente la norma en cuya ilegalidad ha de fundamentarse la impugnación del acto.

Ahora bien, una vez ofrecidas estas explicaciones -que no han sido cuestionadas- la sentencia recurrida señala que en el caso presente la parte demandante no se limita a alegar la ilegalidad de determinadas normas como fundamento para la impugnación del acto sino que "...ha planteado también en su demanda, como pretensión autónoma, la declaración de ilegalidad y nulidad de 1º del artículo 26 del RD 1614/2011, y de la Base 7, documentos a incorporar al Sobre 1, en sus puntos d) y g), así como el Anexo IV de la Orden 3124/11". Y es esta pretensión autónoma de que se declare la nulidad de las normas citadas la que la Sala considera incursa en desviación procesal, al no tratarse aquí de un recurso directo contra tales normas.

De todas formas, la propia Sala de instancia viene a admitir que, como corresponde a un recurso indirecto, la conformidad a derecho de las normas de la convocatoria podría ser examinada, en principio, con ocasión de la impugnación dirigida contra las resoluciones de otorgamiento de las licencias. Y si no se aborda esa tarea en la sentencia es, sencillamente, porque el recurso dirigido contra el otorgamiento de la licencias se declara inadmisible por falta de legitimación de las recurrentes.

Recapitulando. Con independencia del recurso directo que una de las aquí recurrentes -no así la otra- dirigió en su día contra las bases aprobadas por Orden EHA/3124/2011, con el resultado al que ya nos hemos referido, lo cierto es que el presente recurso se dirige contra los actos de otorgamiento de las licencias, si bien por vía indirecta se cuestionan también determinadas normas y bases de la convocatoria. Pero al ser declarado inadmisible este recurso, por falta de legitimación de las recurrentes, queda impedido el enjuiciamiento por vía indirecta de tales normas.

CUARTO

Para terminar añadiremos, aunque sea sólo a mayor abundamiento, un dato significativo que tomamos de nuestra reciente sentencia de 30 de junio de 2016 (casación 3207/2014 ) en la que resuelve el recurso de casación interpuesto por las mismas entidades aquí recurrentes -Codere Apuestas, S.A. y Misuri, S.A.- contra otra sentencia de la misma Sala y Sección 8ª del Tribunal Superior de Justicia de Madrid que declaró asimismo inadmisible el recurso contencioso- administrativo interpuesto por dichas entidades contra licencias de juego otorgadas en favor de un tercero.

Recogiendo datos del expediente administrativo y de las alegaciones formuladas por las partes en aquel proceso, la citada sentencia de 30 de junio de 2016 deja señalado que dos empresas del Grupo Codere (Codere Online S.A. y Desarrollo Online de Juegos Regulados S.A.) participaron en el concurso, habiendo obtenido ambas tres licencias generales y ocho licencias singulares; mientras que otras dos empresas del mismo Grupo (Codere Apuestas, S.A. y Misuri, S.A.) han impugnado, sin participar en el concurso, las licencias que en él se concedieron a diferentes entidades. Además, la entidad Misuri, S.A. impugnó también las bases del concurso, es decir, la Orden EHA/3124/2011, en un proceso que, como ya hemos visto, terminó con una sentencia desestimatoria.

La sentencia de 30 de junio de 2016 deriva de tales datos la conclusión, que ahora reiteramos, de que esta conducta del todo contradictoria del Grupo Codere (se aprovecha de un concurso al tiempo que lo impugna) no se compagina bien con las exigencias de la buena fe que impone el artículo 7.1 del Código Civil en el ejercicio de los derechos.

QUINTO

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , deben imponerse las costas derivadas del recurso de casación a la parte recurrente. Ahora bien, como permite el apartado 3 del mismo artículo 139, atendiendo a la índole del asunto y a la actividad desplegada por las parte recurridas al oponerse al recurso de casación, procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cifra de tres mil euros (3.000 €) respecto de cada una de las partes recurridas -Administración del Estado y Spread Your Wings PLC- más el IVA que en su caso corresponda.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción .

FALLO

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido : No ha lugar al recurso de casación nº 2702/2014 interpuesto en representación de las entidades MISURI, S.A. y CODERE APUESTAS, S.A.U. contra la sentencia de la Sección 8ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 11 de septiembre de 2014 (recurso contencioso-administrativo 1949/2012 ), con imposición de las costas del recurso de casación a la recurrente en los términos señalados en el fundamento jurídico quinto.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la coleccion legislativa.

Así se acuerda y firma.

Pedro Jose Yague Gil Eduardo Espin Templado Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat Eduardo Calvo Rojas Maria Isabel Perello Domenech Jose Maria del Riego Valledor PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, lo que certifico.

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