STS 1400/2016, 14 de Junio de 2016

JurisdicciónEspaña
Número de resolución1400/2016
EmisorTribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo)
Fecha14 Junio 2016

SENTENCIA

En Madrid, a 14 de junio de 2016

Esta Sala ha visto el Recurso de Casación 802/2015 interpuesto por la Asociación para la defensa de los recursos naturales de Cantabria (ARCA), representada por el Procurador D. Fernando Pérez Cruz y asistida de Letrado, promovido contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, en fecha 19 de enero de 2014, en el Recurso Contencioso-administrativo 212/2011 , sobre la aprobación del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Parque Natural de Oyambre. Han sido partes recurridas la Administración General del Estado, representado y asistió por el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, el Gobierno de Cantabria, representado y asistido por letrado de sus Servicios Jurídicos y el Ayuntamiento de San Vicente de la Barquera, representado por la Procuradora D.ª Lydia Leiva Cavero y asistido de Letrado.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria se ha seguido el Recurso Contencioso-administrativo 212/2011 promovido por la Asociación para la Defensa de los Recursos Naturales de Cantabria (ARCA), en el que han sido partes demandadas el Gobierno de Cantabria, la Administración General del Estado y el Ayuntamiento de San Vicente de la Barquera, contra el Decreto 89/2010, de 16 de diciembre, por el que se aprueba el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Parque Natural de Oyambre (BOC de 30 de diciembre de 2010).

SEGUNDO

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 19 de enero de 2014 , cuyo fallo es del tenor literal siguiente:

"Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Asociación para la Defensa de los Recursos Naturales (ARCA), contra el Decreto 89/2010, de 16 de diciembre, por el que se aprueba el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Parque Natural de Oyambre (BOC de 30 de diciembre de 2010) y sin que proceda la condena en costas procesales, al no haber méritos a su imposición".

TERCERO

Notificada dicha sentencia a las partes, la representación procesal de la Asociación para la Defensa de los Recursos Naturales de Cantabria (ARCA), presentó escrito preparando el recurso de casación, que fue tenido por preparado mediante diligencia de ordenación de 16 de febrero de 2015, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

CUARTO

Emplazadas las partes, la representación procesal de la Asociación para la Defensa de los Recursos Naturales de Cantabria (ARCA) compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 8 de abril de 2015 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los argumentos que consideró oportunos, solicitó a la Sala dicte sentencia admitiéndolo y, estimando los motivos del presente recurso de casación, case y anule la sentencia recurrida, resolviendo lo que estime más conforme a derecho.

QUINTO

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 23 de junio de 2015, ordenándose también por diligencia de ordenación de 7 de septiembre de 2015 entregar copia del escrito de interposición del recurso a las partes comparecidas como recurridas a fin de que en el plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso, lo que llevaron a cabo el Abogado del Estado, la Letrada del Gobierno de Cantabria y la representación del Ayuntamiento de San Vicente de la Barquera, mediante sendos escritos presentados en fecha 2 de octubre, 27 de octubre y 2 de noviembre de 2015, respectivamente.

SEXTO

Por Providencia de 18 de abril de 2016 se señaló para votación y fallo el día 18 de mayo de 2016, fecha en la que, efectivamente se inicia la deliberación, habiendo continuado la misma hasta el día 14 de junio de 2016.

SÉPTIMO

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Se impugna en el presente Recurso de Casación 802/2015 la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, dictó en fecha de 19 de enero de 2014, en su Recurso Contencioso-administrativo 212/2011 , por medio de la cual se desestimó el formulado por la Asociación para la Defensa de los Recursos Naturales de Cantabria (ARCA), contra el Decreto 89/2010, de 16 de diciembre, por el que se aprueba el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Parque Natural de Oyambre (BOC de 30 de diciembre de 2010).

SEGUNDO

Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo formulado por la Asociación ARCA y, se fundamentó para ello, en síntesis, y, por lo que en el recurso de casación interesa, en las siguientes consideraciones, dadas en respuesta al escrito de demanda de la Asociación recurrente:

  1. Tras sintetizar en el fundamento Primero las causas de nulidad de la que constituían la pretensión que ejercitaba la Asociación recurrente, resumía en el Segundo la causa de inadmisibilidad ---fundada en el artículo 45.2.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA)--- y los motivos de oposición que planteaba el Gobierno de Cantabria. El fundamento Tercero cuenta con un contenido similar al anterior, si bien en relación la Administración General del Estado y el Ayuntamiento de San Vicente de la Barquera.

  2. En su fundamento Cuarto la sentencia de instancia rechaza la causa de inadmisibilidad planteada por las demandadas en la instancia, señalando al efecto que "[e]n el presente caso, con el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo no se incorporó el acuerdo preceptivo, pero una vez alegado el defecto por las tres administraciones demandadas, y dentro de los 10 días siguientes, la Asociación aportó el correspondiente certificado. Al haber sido subsanado el defecto alegado, procede desestimar la causa de inadmisibilidad".

  3. En el Sexto responde a la primera de las causas de nulidad esgrimidas, que hace referencia a la vulneración del principio constitucional de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, considerando que las determinaciones del plan carecen de justificación y son incoherentes con los objetivos y fines del mismo plan, denunciando la Asociación recurrente la arbitrariedad del Plan impugnando por su incoherencia interna.

    Pues bien, tras citar la jurisprudencia de esta Sala en relación con el control judicial sobre a planificación urbanística, deja constancia del doble contenido de los Planes de Ordenación de Recursos Naturales (PORN) ---determinación de los recursos, espacios y especies que se desean proteger, y, de otra parte, calificación de las fincas incluidas a efectos de específica protección, en un marco de congruencia interna---, de conformidad, todo ello, con la doctrina de la propia Sala de instancia contenida en su STSJ de 28 de mayo de 2007.

    Con tales precedentes, la sentencia rechaza la pretensión anulatoria de la Asociación recurrente, criticando el silencio de la demanda en relación con los anteriores pronunciamientos y reiterando lo ya expresado en la STSJ de 14 de marzo de 2003 (RCA 161/2011):

    "... las sentencias del Tribunal Supremo de fechas 22 de mayo de 2012 , de 6 de julio de 2012 , y 6 de julio de 2012 , establecen: Para enjuiciar el recurso hemos de partir de que la Constitución en su art. 106.1, dice que los tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, mientras el art. 23.2. de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre , declara que los reglamentos no podrán infringir normas con rango de ley, y el apartado 4 reputa nulas las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en un reglamento, aunque hayan sido dictadas por órganos de igual o superior jerarquía que el que lo haya aprobado. Para garantizar la igualdad de armas en el seno del proceso el antedicho cuadro legal nos sirve para exponer que no incumbe a los Tribunales de justicia sustituir a las partes, asistidas de letrado. Por ello cualquier alegato de nulidad fuere de una disposición general fuere de una resolución administrativa exige que el que esgrime la pretendida nulidad ha de justificar cuál es la norma legal o reglamentaria infringida, dado el control de legalidad -y no de oportunidad- atribuido a los Tribunales de justicia de lo contencioso administrativo. El respeto a la igualdad de armas, que ha de presidir la resolución de los conflictos exige que las partes muestren razonadamente al Tribunal esa divergencia entre la norma impugnada y la prevalente. Tal exigencia se despliega también en los recursos directos que pretenden la anulación de una disposición general o de algunos de sus preceptos dado el control abstracto que se ejercita. Significa, pues, que no basta con lanzar al Tribunal que una norma reglamentaria quebranta un conjunto de preceptos legales de todo tipo sino que es preciso argumentar esa contravención a fin de mostrar la infracción que se aduce. En caso contrario no es factible controlar si el reglamento respeta o no la Ley que desarrolla o en la que se ampara, aquí la Ley 55/2007. Al respecto debe recordarse que, como indica la STS, Sala 3ª, sec. 5ª, de 28 de diciembre de 2005 (Rec. 6207/2002 ) con cita de las SSTS 30 de septiembre de 1987 , 23 de mayo de 1990 y 1 de octubre de 1991 , "en la elaboración de los reglamentos de planificación hay que distinguir una actividad jurídica o reglada, que viene sometida a normas formales o materiales de obligada observancia y acatamiento, y una actividad de oportunidad técnica o discrecional, en la que se elige, entre varias alternativas, una determinada solución, que se concreta, en relación con el uso del suelo, en la asignación de un destino a cada terreno, según el criterio técnico de los redactores del Plan, cuya discrecionalidad viene limitada por la congruencia de esas soluciones concretas elegidas con las líneas directrices que diseñan el planeamiento, su respeto a los estándares legales acogidos en el mismo y su adecuación a los datos objetivos en que se apoya, siendo, por tanto, condición esencial para el éxito de una pretensión de nulidad del Plan o de alguna de sus determinaciones singularizadas, la de que se constate la infracción de una norma legal (actividad reglada) o se acredite disconformidad o incongruencia con los hechos determinantes de la decisión" .

    En el presente caso, como sucedía en el caso que se analizó en la sentencia que se transcribe, no se hace mención concreta de cada uno de los preceptos impugnados y su infracción de una norma concreta de carácter superior, o de un hecho determinante de su decisión. Las alegaciones de ilegalidad son abstractas a lo largo de la demanda, ni siquiera en el suplico, se dice que artículos del PORN se impugnan, razones que justifican que la impugnación abstracta y genérica no pueda ser atendida".

  4. Tampoco (fundamento Octavo) la pretensión anulatoria puede prosperar, a la vista de la valoración probatoria que la misma realiza en relación con el contenido del PORN:

    "Tampoco la prueba practicada pone de manifiesto la arbitrariedad que soporta la demanda de la Asociación ecologista en reclamación de nulidad del PORN. Todo lo contrario. En primer lugar las recomendaciones que contiene la memoria ambiental del PORN que aprueba el Director General de Medio Ambiente de 20 de octubre de 2010 (doc. 11 del expediente administrativo), fueron analizadas y valoradas en el informe de 2 de noviembre de 2010, emitido por el Director del Parque Natural de Oyambre, (doc. 13 del expediente administrativo) que concluye la innecesaridad de incorporar todas las recomendaciones de la memoria ambiental.

    Por otra parte, el informe sobre el PORN emitido por la Comisión Regional de Ordenación del Territorio y urbanismo (CROTU) de 3 de diciembre de 2010 (doc. 14 del expediente administrativo), considera que dicho plan tiene entre sus objetivos planificar la gestión de los recursos naturales del parque, conservar y restaurar los hábitats, especies ecosistemas y paisajes, así como favorecer el desarrollo socioeconómico sostenible promoviendo actuaciones que mejoren la calidad de vida de las personas que habitan el parque; manifiesta que el PORN se ha aprobado ajustándose al procedimiento establecido en la Ley 4/2006, de Conservación de la Naturaleza, habiendo existido dos procesos de información, siendo objeto de análisis en el patronato del parque natural con el consiguiente sometimiento a la evaluación ambiental estratégica. Dicho informe sobre el PORN, dice la CROTU, contiene una zonificación coherente con las características ecológicas, paisajísticas y sociales del territorio que especifica con la superficie correspondiente y menciona la importancia de la restauración de las áreas degradadas identificando los elementos singulares que han de eliminarse, como el almacén de butano, el campo de golf de las Dunas de Oyambre, el polideportivo Las Tenerías, el camping del Rosal, el cierre de la marisma de Pombo y el cierre de la marisma de Rubín; menciona también los instrumentos de desarrollo del PORN y los costes de desarrollo del Plan.

    El informe emitido por el Jefe de Servicio de Conservación de la Naturaleza, Don Pelayo , de fecha 26 de abril de 2012, aportado como doc. 2 con el escrito de contestación a la demanda del Gobierno de Cantabria, en relación a las carencias denunciadas, niega la inexistencia de metodología del estudio del paisaje. En cuanto a la vegetación del LIC ES 1300003 Rías occidentales y Duna de Oyambre, informa que se realiza su análisis (apartados 3-6-1 y 3-6-2 de la memoria), que se explicitan los hábitats existentes en el LIC (apartado 6-2-3 de la memoria), su estado de conservación (apartado 5-1) y su ubicación (mapa 10). Niega la existencia de errores en la cartografía de vegetación, que se constata la vegetación efectivamente existente, pradería, en la duna de Oyambre, tal y como se explica al apartado 5-1 de la memoria. Informa que los riesgos de inundabilidad, procesos kársticos y procesos de ladera, no son variables clave en la delimitación de Unidades Ambientales y que están analizados en la memoria (apartado 3-1); que el valor agrológico de los suelos no tiene trascendencia en la zonificación del territorio, y que los suelos se analizan en la memoria (apartado 3-5) y en el mapa nº 8.

    Respecto de los recursos naturales, el informe hace constar que se ha realizado en la memoria de ordenación el inventario completo de la flora y de los vertebrados, y respecto de los invertebrados, se ha realizado una primera aproximación, sin perjuicio de que el propio PORN profundice en el conocimiento del medio natural del parque.

    El estado de conservación de los recursos naturales se analiza en el apartado 5-1 de la memoria y, respecto del estado de conservación, en las tablas y en los apartados 3-7-2 y 3-7-7 de la memoria de ordenación. Explica que la memoria de ordenación (capítulo 3), respecto de la cartografía, analiza el uso de la escala utilizada. La delimitación de las unidades ambientales se motiva en el apartado 3-9 de la memoria de ordenación, en función de criterios ambientales, y que sólo para el ajuste del límite se han tomado elementos del territorio. Detalla que la zonificación de la península de Boria, corresponde a uso limitado en un 56,62%, a uso compatible un 11,27% y el resto de uso general responde a que forma parte del núcleo urbano de San Vicente de la Barquera, Santillán y Arco, así como las edificaciones entre La Barquera y Santillán. Por último, y respecto de la posibilidad de desarrollo urbanístico de la zona de uso general, el informe llama la atención sobre la existencia de 22 núcleos de población dentro del parque y la supremacía del PORN sobre los instrumentos de planeamiento tal y como se fija en el art. 4 apartados 6 y 7 de las normas de ordenación.

    Tampoco la prueba pericial judicial practicada permite concluir la existencia de la arbitrariedad, que se alega como causa de nulidad del plan. La existencia de los defectos que en su estudio se hacen constar, en el informe pericial judicial, en ningún caso justifican la nulidad de la disposición recurrida.

    El informe pericial resalta lo siguiente:

    En relación con el paisaje, reconoce la existencia de metodología, que se realiza, como consta al apartado 3-9 de la memoria, siguiendo pautas basadas en la delimitación de núcleos paisajísticos y parte, esencialmente, de la descripción y cartografiado de componentes del territorio tales como la geomorfología, topografía, hidrología, edafología, vegetación y usos del suelo (Farina 1998, Gómez 1994 y Ramón 1979).

    Respecto del estudio de vegetación, el informe pericial reconoce la existencia de inventario en la zona LIC, aunque recomienda su ampliación al conjunto de los hábitats y critica que el estudio no es pormenorizado, no que no exista. Sobre los errores en la cartografía de vegetación, constata del examen visual que la duna de Oyambre es una pradería y realza una crítica ajena al PORN al decir que la duna de Oyambre no está conservada dada la existencia de un campo de golf.

    Considera que la zona definida como seto y orla espinosa por la existencia de junco (typha latifolia) "tiene todas las papeletas de ser un humedal". Respecto de la cartografía de la vegetación afirma que el PORN tiene una cartografía bastante aceptable y critica que aunque inventariadas, falta la valoración del estado de conservación de las especies vegetales.

    Respecto de la ausencia de estudios sobre riesgos de inundabilidad, procesos kársticos y procesos de ladera, concluye que el PORN identifica todo tipo de suelos, haciendo caso a sus pendientes y singularidades climáticas. Afirma que hay pocos casos de inundaciones, procesos kársticos y procesos de ladera.

    En relación con la ausencia de estudio sobre el valor agrológico de los suelos, el perito parte de la clasificación de los suelos y la identificación de los de uso agrológico, y que al no ser objetivo del PORN la explotación agrícola, no es recomendable el estudio.

    Por último y respecto de la fauna, el perito también reconoce la existencia de inventario, si bien recomienda que se amplíe la inventariación y que respecto de los grupos de vertebrados, se realice un análisis de factores de riesgo, pero reconociendo que cuenta con un inventario de especies.

    No existe por tanto vulneración del contenido del PORN deficiencias que justifiquen la nulidad pretendida, sino que este se ajusta al contenido que imponen los arts. 57 de la Ley de Cantabria 4/2006 y art. 19 de la Ley 42/2007 ".

  5. En el fundamento Noveno la sentencia de instancia responde a la "[e]special referencia" que realiza la Asociación recurrente respecto del estudio de la vegetación en el LIC y en concreto respecto de la Duna de Oyambre, alegando, en concreto "que la ignora, que la define como pradería y que con esta indefinición se vulnera el objetivo del PORN que es su regeneración", alegación que fundamenta en el contenido de la STSJ de la propia Sala de 6 de julio de 2010 (RA 27/10). E, igualmente, respecto del humedal de los LLaos "porque se dice que se define en el plan como seto y orla espinosa y en base al pronunciamiento de esta Sala en sentencia de fecha 31 de octubre de 2012 (rec. 582/2010 )". A ello, responde la sentencia de instancia en los siguientes términos:

    "La duna de Oyambre forma parte del LIC ES 1300003 "Rías Occidentales y duna de Oyambre" aprobado por Decisión de la Comisión de 7 de diciembre de 2004 conforme a la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de la Lista de Lugares de importancia Comunitaria (LIC) de la región biogeográfica atlántica. El PORN reconoce la existencia de la Duna de Oyambre y a ella se refiere la memoria, en el apartado 3.1.5. y desde el punto de vista geomorfológico, en el mapa nº 3. A la vegetación de la duna se refiere el apartado 3.6 de la memoria de ordenación, tanto respecto a la vegetación potencial como a la vegetación actual; al impacto paisajístico y ecológico derivado de la instalación del campo de golf, se refiere el apartado 3.9.1; al estado de conservación de la duna, el apartado 5.1 poniendo de relieve la necesidad de regeneración y recuperación funcional, y reconociendo la existencia de concesiones administrativas, por lo que condiciona el plan de regeneración a que finalice la concesión o se produzca el rescate de los derechos concesionales existentes por la Administración competente; respecto del tratamiento que debe darse a la duna, el apartado 5.2 de la memoria define al campo de Golf de las Dunas de Oyambre como elemento singular, y hace expresa referencia a la situación existente, derivada de la concesión que habilitó el uso. En concreto se especifica que: "el PORN deberá ofrecer el escenario legal normativo adecuado para facilitar la intervención de dicha Administración, trasladando la obligación de restaurar al momento en que la concesión que habilitó en su momento dichos usos o instalaciones haya caducado, o sean objeto de rescate por la Administración competente los derechos concesionales vigentes" (pág. 147 de la memoria ambiental). Concluye la memoria que el LIC se incluye íntegramente en la zona de uso limitado, lo que supone que disfruta del máximo nivel de protección que otorga el PORN, que el campo de golf de las Dunas de Oyambre es calificado como elemento singular y que el objetivo del PORN es su eliminación, "con objeto de restaurar los terrenos sobre los que se asienta y recuperar los ecosistemas afectados" .

    Las normas de ordenación plasman estas directrices, respecto de la duna de Oyambre, en la que se sitúa parte del Campo de Golf de las Dunas de Oyambre, y la describe como un elemento de Régimen Singular que define en el art. 17, como "instalaciones o explotaciones, situadas en el dominio público marítimo terrestre, cuyas características les hagan incompatibles con el régimen establecido para la Zona de Uso Limitado por su especial impacto en los valores objeto de protección o por dificultar de forma relevante la consecución de los objetivos del PORN ". Se recoge en el Mapa núm. 23 del Anexo III, y se regula como objeto preferente para el establecimiento de Áreas de Regeneración Ambiental y Paisajística (art. 18). Además el art. 33 de las normas de ordenación establece una expresa y específica regulación para el Lugar de Importancia Comunitaria "Rías occidentales y Duna de Oyambre", prohibiendo una serie de usos, otorgando mayor protección que la prevista para la zona de uso limitado y regulando en la Disposición Adicional Primera, la necesaria regeneración ambiental, supeditada a la extinción del título administrativo en vigor que autorice el uso.

    No afecta a lo antes dicho la sentencia dictada por este Tribunal Superior, de fecha 6 de julio de 2010, recaída en el recurso de apelación 27/2010, en la que se analiza la declaración administrativa de unas obras ilegalizables y la orden de reposición de las dunas a su estado anterior, referida a unas obras "desarrolladas con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley de costas y que se constatan a raíz de las denuncias formuladas en 1999", la sentencia que concluye que esta decisión no es incompatible con la existencia de una concesión administrativa para el uso de campo de golf, declarada en sentencia de la Audiencia Nacional de fecha 28 de enero de 2009 (rec. 380/07 ), concesión que es de fecha anterior a la ley de costas.

    De igual manera, procede desestimar la nulidad pretendida por la falta de mención expresa de lo que la demandante denomina carrizal de los LLaos y que considera debe mencionarse en el PORN como un "humedal" y no como "seto de orla y espinos", con fundamento en la sentencia dictada por esta Sala de fecha 31 de octubre de 2012, rec. 582/10 .

    La sentencia citada analizando la mejora de la carretera de la ría Capitán a San Vicente de la Barquera, tramo playa de Oyambre-Puente de La Maza, afirmó la existencia del carrizal o humedal "merecedor de protección por encontrarse dentro del parque natural de Oyambre". Sin embargo, su inclusión en la zona de protección del litoral, englobado en la zona de uso limitado (mapa 19), y por tanto con la mayor protección del PORN, impide que la mención en el mismo de la vegetación existente, setos y orlas, como se describe entre otros en el mapa 9-4, justifique la nulidad pretendida. Ni siquiera es incompatible con la realidad existente, que analizada en el informe pericial, si bien en este de forma no concluyente, pero que esta realidad es además reconocida por el Gobierno de Cantabria, al afirmar en su escrito de conclusiones la existencia de una arroyo que desemboca en la playa de Oyambre sin capacidad de desagüe, que por ello ha inundado zonas de praderías, dando lugar al desarrollo de vegetación propia de bordes fluviales y zonas encharcadas".

  6. Por último, en el Fundamento Décimo la sentencia de instancia analiza las concretas denuncias que se formulan en la demanda, respecto a la vulneración de concretos preceptos que cita, tras exponer, previamente, el marco normativo aplicable:

    "La Directiva 92/43 CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992 (directiva hábitats), relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la flora y la fauna silvestre es traspuesta al derecho interno español por el RD 1995/97, de 7 de diciembre, por el que se establecen medidas para contribuir a garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres con la que se ponen en marcha la red ecológica "Natura 2000" y crea obligaciones específicas en materia de espacios naturales protegidos.

    El marco normativo se completa con la Decisión 2004/813/CEE de 7 de diciembre que aprueba la lista de Lugares de Interés Comunitario (LIC) ( junto con ZEC y ZEPA).

    En su desarrollo se dicta la Ley de Cantabria 4/06, de 19 de mayo, que dedica el título II a los espacios naturales protegidos, y respecto del Parque Natural de Oyambre, creado por la Ley de Cantabria 4/88, de 26 de octubre, en su Disposición Adicional 2 , modifica el marco normativo regional y modifica la declaración de este espacio, y en el anexo II, se incluye la descripción literal y la cartografía con los limites externos del parque natural de Oyambre que especifica no varían respecto de los descritos en la Ley 4/88, si bien suprime la zonificación interior y extiende la declaración del parque a los núcleos urbanos.

    En concreto, y respecto del planeamiento de los recursos naturales, la ley dedica a los PORN el capítulo 1 del título IV regulando su definición, contenido mínimo, documentación, procedimiento, revisión y eficacia jurídica. Por último, el anexo V contiene la relación de los LIC incluyendo el LIC ES 1300003 "Rías occidentales y duna de Oyambre".

    Posteriormente la ley 42/07, de 13 de diciembre, de Patrimonio natural y Biodiversidad, ley básica estatal, dedica el capítulo III del Título I a regular los PORN fijando objetivos, alcance contenido mínimo, procedimiento de elaboración y protección cautelar.

    De toda esta normativa, y una vez desestimadas las alegaciones genéricas que a lo largo de su demanda se han formulado, la Asociación ecologista alega que el Plan vulnera la Ley 4/06, de 19 de mayo, arts. 56 , 57 y 63-2; la Ley 42/07, de 13 de diciembre , arts. 17 , 18 y 19,; la Ley 9/06, de 28 de abril; la Ley 17/06, de 11 de diciembre, art. 28, y el art. 6.3 de la Directiva 92/43 , motivos que se pasan a analizar".

    1. Denuncia en primer lugar ---Fundamento Décimoprimero de la sentencia de instancia--- la Asociación recurrente la vulneración del artículo 6.3 de la Directiva 92/43/CEE, de la Ley 9/2006, de 28 de abril , sobre Evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, y de Ley de Cantabria 17/2006, de 11 de diciembre, de Control ambiental integrado, alegando la falta de estudio ambiental, en relación con la incidencia del PORN sobre el LIC.

      Alegación que es rechazada por la Sala en los siguientes términos: "Establece el art. 6-3 de la Directiva que cualquier proyecto o plan que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares, ya sea individualmente o en combinación con otros planes o proyectos, se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar. A la vista de las conclusiones de la evaluación de las repercusiones en el lugar, las autoridades nacionales competentes solo se declararán de acuerdo con dicho plan o proyecto tras haberse asegurado que no causará perjuicio a la integridad del lugar en cuestión y, si procede, tras haberlo sometido a información pública.

      En el análisis de este precepto la reciente STS 3730/2014, de 30 de septiembre de 2014, recaída en el Recurso 4573/2012 establece que "esta exigencia ha de ser rechazada porque no puede exigirse la evaluación de impacto ambiental en relación a un plan que tiene relación directa con la gestión del lugar protegido en cuestión, en relación con lo preceptuado por el artículo 6.3 de la Directiva 92/43/CEE , referente a Hábitat, que expresamente establece que cualquier plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar (referido a zonas de especial protección) o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares, ya sea individualmente o en combinación con otros planes y proyectos, se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar; ya que si el plan tiene directa relación con la gestión de dicho lugar, corresponderá a este plan específico realizar la valoración medioambiental oportuna".

      Por esta última previsión, no concurre la vulneración denunciada, al tratarse de la aprobación de un plan de ordenación de los recursos naturales de un parque natural, cuya tramitación exige la evaluación ambiental de la zona (puesto que en tal evaluación se van a sustentar las decisiones de ordenación del propio plan, y que constituye su contenido esencial) y que determina la cumplimentación de trámites como los de audiencia de los interesados e información pública.

      En consecuencia la evaluación ambiental del PORN del Parque Natural de Oyambre, es la que estudia la posible afección a los espacios incluidos en la lista de los Lugares de Importancia Comunitaria, aprobada por la Decisión de la Comisión, de 7 de diciembre de 2004, de acuerdo con la Directiva 92/437 CEE.

      De acuerdo con la Ley 17/06, de 11 de diciembre, de control ambiental integrado, el PORN se ha sometido a evaluación ambiental para lo que la Dirección General de Medio Ambiente determinó el contenido y alcance del Informe de Sostenibilidad Ambiental (ISA) a través de la elaboración del documento de referencia de 5 de noviembre de 2008. Una vez aprobado inicialmente, y sometido a información pública que incluía el ISA, finalmente la memoria fue aprobada por la Dirección General de Medio Ambiente el 20 de octubre de 2010, en cuyo informe recoge una serie de recomendaciones dando lugar a su modificación, por ejemplo de los arts. 20 y 31. Emitido informe favorable por la CROTU, en fecha 3 de diciembre de 2010, se aprueba por Consejo de Gobierno, de fecha 16 de diciembre de 2010.

      En consecuencia no concurre la vulneración denunciada y tampoco obsta a esta conclusión las meras afirmaciones del recurrente, no acreditadas puesto que no consta que este previsto la construcción de un puerto deportivo ni junto al LIC se admite, como afirma la demandante, el uso general. Existen zonas de uso general pero no colindantes con el LIC".

    2. En segundo lugar ---Fundamento Décimosegundo--- alega la Asociación recurrente que los artículos 30 , 34 y 20 del Plan recurrido infringen el artículo 63 de la Ley 4/2006, de 19 de mayo, de Conservación de la Naturaleza y el artículo 18 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, de Patrimonio Natural y Biodiversidad . Señala, en concreto, la demandante que una vez que se realicen las adaptaciones de los planeamientos urbanísticos, el PORN le permite la modificación para otorgar la clasificación de ordenación que les corresponda.

      Igualmente tales alegaciones son rechazadas por la sentencia: "No existe la infracción que se denuncia porque el PORN no es un instrumento urbanístico, no puede clasificar ni calificar suelo, sino que crea categorías de ordenación y protección a los que deberán adaptar sus determinaciones los planes de los municipios afectados por el PORN.

      Establece el art. 18 de la Ley 42/07, de 13 de diciembre, de Patrimonio Natural y Biodiversidad que, si los instrumentos de ordenación territorial, urbanística, de recursos naturales y, en general, física, existentes, resulten contradictorios con los Planes de Ordenación de Recursos Naturales deberán adaptarse a éstos. En tanto dicha adaptación no tenga lugar, las determinaciones de los Planes de Ordenación de Recursos Naturales se aplicarán, en todo caso, prevaleciendo sobre dichos instrumentos.

      En similares términos se pronuncia la Ley de Cantabria 4/06 que en su art. 63 establece que los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales serán obligatorios y ejecutivos en las materias reguladas por la presente Ley , constituyendo sus disposiciones un límite para cualesquiera otros instrumentos de ordenación territorial o física, cuyas determinaciones no podrán alterar o modificar dichas disposiciones. Los instrumentos de ordenación territorial o física existentes, que resulten contradictorios con los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales, deberán adaptarse a éstos. Entre tanto, dicha adaptación no tenga lugar, las determinaciones de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales se aplicarán, en todo caso, prevaleciendo sobre los instrumentos de ordenación territorial o física existentes.

      Estos preceptos establecen las reglas de articulación entre los planes de ordenación de los recursos naturales y los instrumentos de ordenación territorial y urbanística. Se desprende de estas previsiones el carácter vinculante que para los instrumentos de ordenación urbanística tienen las determinaciones de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales. Por ello, los planes urbanísticos no pueden ser menos proteccionistas que los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales y deberán respetar lo establecido en estos Planes y respetar la preservación de los terrenos que en ellos se establezca, así se analiza por la sentencia del Tribunal Supremo de 30 de septiembre de 2014 . Esta misma previsión se contiene en el Plan de Ordenación recurrido, que en su art. 4-3, al regular el alcance y eficacia jurídica, transcribe el tenor de los preceptos antes señalados, al decir que cuando los instrumentos de ordenación territorial, urbanística, de recursos naturales y, en general, física, existentes, resulten contradictorios con el presente PORN deberán adaptarse a éste. En tanto dicha adaptación no tenga lugar, las determinaciones del PORN se aplicarán en todo caso, prevaleciendo sobre dichos instrumentos.

      La primacía del PORN se completa con las previsiones contenidas en los apartados 5 y 6 del mismo precepto que establecen que todo planeamiento territorial y urbanístico que se apruebe con posterioridad al PORN se ajustará a lo establecido en el mismo, pudiendo establecer regulaciones más limitativas. En particular, los instrumentos de planeamiento urbanístico asignarán los usos del suelo en consonancia con la zonificación del presente PORN, sus limitaciones y sus objetivos. Y que los instrumentos de planeamiento territorial y urbanístico deberán ser informados por la Administración Gestora con carácter previo a su aprobación.

      Partiendo de esta regulación, los arts. 30 y 34 no alteran esta primacía. Estos preceptos armonizan los instrumentos de ordenación con el Plan de Ordenación de Recursos Naturales al establecer que, en los suelos incluidos en la Zona de Uso Limitado y en la Zona de Uso Compatible que, al adaptarse el planeamiento urbanístico, se clasifiquen como urbanos consolidados, se seguirá el régimen de usos previstos para la Zona de Uso General. Pero de forma contraria, el art. 15- 4, referente a los suelos clasificados como urbanos o urbanizables (es decir de uso general según marca el art. 15-3-a) que, al revisarse el planeamiento urbanístico, se constate que no merecen esa clasificación, se incluirán por la Administración Gestora dentro de la Zona que les corresponda en función de su ubicación y características ambientales, teniendo en cuenta lo establecido en el presente artículo y en los artículos 11 (zona de uso limitado) y 13 (zona de uso compatible).

      Se trata por tanto de un mecanismo de adaptación de la realidad física existente en la fecha de aprobación de PORN y no una forma de someterse al planeamiento urbanístico.

      Lo anterior es aún más evidente a la vista del tenor literal del Plan que en las normas de ordenación parte por fijar que el crecimiento urbanístico está prohibido para las zonas de uso limitado, art. 32, y para las zonas de uso compatible, art. 36.

      Tampoco el art. 20-2-d del decreto 89/2010 , vulnera los preceptos citados. Alega la Asociación recurrente que este precepto permite la ejecución de carreteras y puertos deportivos al estar permitidos por la legislación sectorial, omitiendo que esa misma publicidad estaba prevista en la Ley 4/2006. Establece este precepto, si bien la cita correcta del apartado al que se refiere es el c), que son usos y actividades permitidos, los usos y actividades descritos en el artículo 31.1, apartados c ) y d), de la Ley de Cantabria 4/2006, de 19 de mayo que en la redacción vigente al tiempo de aprobarse el Plan establecía como usos permitidos,... "c) las de mera conservación de obras públicas, y d) las de ejecución de obras públicas permitidas por la legislación sectorial específica" , precepto que debe ponerse en relación con el art. 15-3 de las normas de ordenación que incluye en la zona de uso general las carreteras, nacionales, autonómicas y municipales, todas ellas con sus zonas de dominio público, servidumbre y protección, y las instalaciones asociadas al servicio y con las limitaciones que el art. 68-2 de las normas de ordenación del plan establece respecto de la zona del Parque Natural de Oyambre que forma parte del Lugar de Importancia Comunitaria ES1300003 "Rías Occidentales y Duna de Oyambre". Además el 31.1 de la Ley de Cantabria 4/2006, de 19 de mayo fue modificado por el artículo 23 de la Ley de Cantabria 10/2012, 26 diciembre , de Medidas Fiscales y Administrativas, suprimiendo los apartados a los que se remite, con vigencia desde el 1 de enero de 2013".

    3. Considera, en tercer lugar, la Asociación recurrente ---Fundamento Decimotercero--- que los artículos 31 y 35 del Decreto 89/2010 infringen las leyes citadas (infracción que limita a los objetivos que se contienen en el artículo 17 de la Ley 42/2007 ) porque, según expresa, es contrario a estos objetivos la posibilidad de localizar zonas de espacios libres, parques y jardines en zonas de uso limitado y de uso compatible.

      Argumentaciones, igualmente rechazadas por la sentencia: "Efectivamente los preceptos señalados (art. 31 y 35), regulan, como usos y actividades autorizables, "

      1. La construcción de parques o de zonas verdes correspondientes a sistemas generales o locales de espacios libres, siempre que por su naturaleza y tratamiento" , tanto en zonas de uso limitado como en zonas de uso compatible.

        En el escrito de demanda y en el de conclusiones la Asociación recurrente alega que la autorización de estos usos de parques vulneran los objetivos establecidos para los planes de ordenación que concreta en los establecidos en el art. 17 , apartados e) f) y g) de la ley 42/07 que se refieren a:

        "e) Señalar los regímenes de protección que procedan para los diferentes espacios, ecosistemas y recursos naturales presentes en su ámbito territorial de aplicación, al objeto de mantener, mejorar o restaurar los ecosistemas, su funcionalidad y conectividad.

      2. Prever y promover la aplicación de medidas de conservación y restauración de los recursos naturales y los componentes de la biodiversidad y geodiversidad que lo precisen.

      3. Contribuir al establecimiento y la consolidación de redes ecológicas compuestas por espacios de alto valor natural, que permitan los movimientos y la dispersión de las poblaciones de especies de la flora y de la fauna y el mantenimiento de los flujos que garanticen la funcionalidad de los ecosistemas".

        Ninguna vulneración de estos objetivos supone la posibilidad de autorizar la construcción de parques o de zonas verdes correspondientes a sistemas generales o locales de espacios libres, en primer lugar, porque no se regula una autorización automática e indiscriminada en cualquier zona del parque, como afirma la demandante, sino una posibilidad de autorizar. En segundo lugar, porque la posibilidad de autorizar estos espacios es respetuosa con los propios objetivos del plan de ordenación. Efectivamente el art. 20 condiciona la autorización de los espacios verdes a "que sean compatibles con los valores y objetivos de esta zona".

        Además, se impone otra limitación adicional, que estos espacios resulten coherentes con la estructura territorial. Como última garantía se impone, en el mismo precepto, que los espacios cumplan los requisitos establecidos en el artículo 42, que regulan los criterios para los parques o zonas verdes correspondientes a sistemas generales o locales de espacios libres y que se detallan según se trate de zonas de uso limitado y zona de uso compatible.

        En definitiva, no existe contradicción con los objetivos del PORN sino sumisión a los mismos, como se pone en evidencia con las concretas limitaciones que se prevén para el caso de zonas de uso limitado y de uso compatible y que en el art. 42 del plan de ordenación se enumeran:

      4. Su ubicación, diseño, tratamiento y mantenimiento deberán favorecer la biodiversidad y coadyuvar en la mejora de los recursos naturales en el conjunto del ámbito del PORN, contribuyendo a la existencia de corredores ecológicos y de áreas de amortiguación, realizando un uso eficiente del agua y un tratamiento adecuado de los residuos, y ajustándose a lo previsto en el artículo 23.h) del presente PORN.

      5. La iluminación deberá limitarse a la necesaria por razones de accesibilidad y seguridad, utilizándose luminarias energéticamente eficientes y que no contribuyan a la contaminación lumínica.

      6. No podrán situarse en áreas que puedan conllevar la molestia a especies catalogadas como amenazadas, la fragmentación o alteración de los hábitats de interés comunitario, de los hábitats de las especies catalogadas o de las incluidas en las Directivas 79/409/CEE o 92/43/CEE.

      7. Deberán incluir elementos informativos sobre el Parque Natural de Oyambre y sus recursos.

        Junto con estos criterios comunes para la localización en zonas de uso limitado y de uso compatible, específicamente en relación con los espacios que pueden ser autorizados en zona de uso limitado, las normas de ordenación imponen zonas de preferente localización, finalidad de amortiguar impactos ecológicos y paisajísticos; el respeto a la topografía natural; la utilización exclusiva de especies vegetales autóctonas y la integración en el entorno.

        Otro tanto se puede decir después de analizar los criterios que se imponen en el caso de autorizar los espacios en zona de uso compatible, limitación de la localización para la amortiguación de impactos ecológicos y paisajísticos, el respeto a la topografía natural, la integración de los elementos geomorfológicos en el diseño, la prohibición de alterar la vegetación arbórea preexistente, "procurando su puesta en valor y conservación" y la prohibición de utilizar especies vegetales potencialmente invasoras "de acuerdo con la mejor información técnica disponible".

        Además y como excepción a la posibilidad de autorizar estos espacios, se regulan las contempladas en el artículo 33 del PORN, que prohíbe este uso en los terrenos incluidos en el Lugar de Importancia Comunitaria "Rías occidentales y Duna de Oyambre".

        En definitiva, esta previsión no es contraria con los objetivos legalmente establecidos para los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales, y no puede afirmarse que fomente el uso urbanístico de las zonas de máxima protección, dado que como se ha analizado al fundamento duodécimo, el PORN no es un instrumento urbanístico, no puede clasificar ni calificar suelo, sino que crea categorías de ordenación y protección".

    4. Por último, se denuncia la infracción de la ley 6/2002, por ausencia de informe jurídico previo, la cual, según se expresa "debe ser desestimada puesto que pese a que el informe jurídico no se hubiera incluido en el expediente administrativo inicialmente remitido, se refería y remitía a él el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 16 de diciembre de 2010, que aprueba el plan (doc. 18 del expediente) y ha sido aportado con el escrito de contestación a la demanda por el Letrado del Servicio Jurídico del Gobierno de Cantabria".

  7. El Presidente de la Sala emitió Voto particular "en cuanto al contenido del fallo desestimatorio y al criterio sustancial de su argumentación en el que se fundamenta -contenido en el fundamento de derecho noveno de la referida sentencia- por el que se llega a la conclusión de que la Duna de Oyambre -en la que se ubica el campo de golf- que forma parte del Lugar de Importancia Comunitaria (LIC) ES 1300003 "Rías Occidentales y Duna de Oyambre" de la región biogeográfica atlántica, aprobado por decisión de la Comisión de 7 de diciembre de 2004 conforme a la Directiva 92/43/CEE del Consejo, resulta legalmente regulada en el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN) al reconocer su existencia como elemento de régimen singular definido en el art. 17 y en el art. 33, de las normas de ordenación del PORN que establecen una específica regulación para el mencionado Lugar de Importancia Comunitaria (LIC) al prohibir determinados usos y otorgando una mayor protección que la prevista para la zona de uso limitado, además de regular en la disposición adicional primera la necesaria regeneración ambiental supeditada a la extinción del título administrativo en vigor que autoriza el uso como campo de golf (se sobrentiende)". Discrepancia que igualmente se extiende a "la consideración como carrizal o humedal de Los Llaos con valor medioambiental, el lugar calificado como seto u orla espinosa por el PORN ".

TERCERO

Contra esa sentencia ha interpuesto la Asociación recurrente recurso de casación, en el cual esgrime cuatro motivos de impugnación, todos ellos procesalmente encauzados al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate:

  1. Por infracción del artículo 348 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LCE), como consecuencia de la valoración de la prueba ilógica, arbitraria, irracional y absurda.

  2. Por infracción del artículo 9.3 de la CE , en relación con los artículos 17 y 19 Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y la Biodiversidad (LPNB) considerando incumplido el contenido mínimo de los Planes de Ordenación de Recursos Naturales.

  3. Por infracción de la jurisprudencia que interpreta los citados artículos 17 y 19 de la LPNB así como el artículo 3º de la Directiva 92/43/CEE del Consejo , de 21 de mayo, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la flora y fauna silvestres (traspuesta por el Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre).

  4. Por infracción del artículo 18 de la misma LPNB.

CUARTO

Fundamenta la Asociación recurrente su primer motivo en la circunstancia, que considera producida, de que la sentencia recurrida ha infringido las normas, la jurisprudencia y los principios generales del derecho que establecen las reglas de las pruebas ---en concreto cita el artículo 348 de la LEC ---, pues, según expresa, la valoración llevada a cabo por la sentencia de instancia ha resultado ilógica, arbitraria, irracional, absurda y claramente contraria al sentido común encarnado en la Sala crítica.

Tras reconocer que se han valorado la Memoria ambiental del PORN, los tres informes oficiales que en la sentencia se citan, y el informe emitido por el perito judicial, expone que la sentencia se ha inclinado por los informes oficiales ---que califica, de parte--, apartándose del informe pericial judicial, pero sin hacerlo de forma motivada, cuando este informe permite deducir la arbitrariedad y el contenido mínimo del PORN. A continuación, analiza y critica la sentencia desde la perspectiva de las conclusiones que extrae de dicho informe pericial, en relación con diversos aspectos del mismo: Estudio paisajístico (que considera incompleto, dando lugar a una valoración arbitraria); Estudio de la vegetación (que considera inservible, con mapas ininterpretables, y, aunque señala que el perito judicial reconoce que el PORN cuenta con una cartografía vegetal aceptable, sin embargo, señala que en el Estudio no se valora el estado de conservación y abundancia de las especies de vegetales que se incluyen, dándose prevalencia al Informe del Director del Parque, lo que resulta irracional y arbitrario, y sin que, por otra parte, la sentencia se haya pronunciado sobre la cartografía de los hábitats más destacados del LIC "Rías Occidentales y Duna de Oyambre", negando que la Duna de Oyambre sea una pradería, sino un sistema dunar, y entendiendo que Los Llaos es un humedal); igualmente la recurrente se opone a las conclusiones de la sentencia en relación con los Estudios sobre riesgos de inundabilidad, procesos kársticos y procesos de ladera, de los que el perito judicial había señalado su escasez, si bien destacando la ausencia de un estudio concreto sobre los mismos, de donde deduce también la arbitrariedad en el proceso valorativo judicial de instancia; respecto del Estudio sobre la fauna alega la misma arbitrariedad, al no seguirse las conclusiones del perito judicial respecto de los distintos componentes de la fauna en el ámbito del Planes de Ordenación de Recursos Naturales.

El motivo no puede prosperar.

Por todas, en la reciente STS de 18 de mayo de 2016 (RC 1763/2015 ), hemos recordado, una vez más, que "la jurisprudencia ha recordado una y otra vez -como por ejemplo, entre otras muchas, en la Sentencia de esta Sala y Sección de 17 de febrero de 2012, recurso nº 6211/2008 -, que la naturaleza de la casación tiene como finalidad corregir los errores en que haya podido incurrir el Tribunal a quo en la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico, y encuentra uno de sus límites en la imposibilidad de someter a revisión la valoración de la prueba realizada por la Sala de instancia, lo cual implica que cualquier alegación referida a una desacertada apreciación de la prueba debe partir de la premisa de que los medios probatorios aportados al proceso, su valoración, y la convicción resultante sobre los hechos relevantes para decidirlo incumben en exclusiva a la Sala sentenciadora, que no puede ser suplantada o sustituida en tal actividad por esta Sala de casación, pues el defecto en la valoración de la prueba no constituye motivo de casación en este orden contencioso-administrativo. En concreto ( Sentencias del Tribunal Supremo de 13 y 20 de marzo de 2012 ), hemos recordado unos principios, más que conocidos en el ámbito casacional y aplicados en multitud de sentencias:

"

  1. Que es reiterada la doctrina de esta Sala, a la que se refiere, entre otras muchas la STS de 30 de octubre de 2007 , según la cual "la formación de la convicción sobre los hechos en presencia para resolver las cuestiones objeto del debate procesal está atribuida al órgano judicial que, con inmediación, se encuentra en condiciones de examinar los medios probatorios, sin que pueda ser sustituido en este cometido por el este Tribunal de casación".

  2. Que, como regla general ( STS de 3 de diciembre de 2001 ) "la errónea valoración probatoria ha sido excluida del recurso de casación en la jurisdicción civil por la Ley de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, y no ha sido incluida como motivo de casación en el orden contencioso-administrativo, regulado por primera vez en dicha ley. Ello se cohonesta con la naturaleza de la casación como recurso especial, cuya finalidad es la de corregir errores en la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico, y no someter a revisión la valoración de la prueba realizada por el tribunal de instancia". Y, como consecuencia de ello.

  3. Que no obstante dicha regla general, en muy limitados casos declarados por la jurisprudencia, y por el cauce procesal oportuno, pueden plantearse en casación -para su revisión por el Tribunal ad quem- supuestos como el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio en relación con la proposición o la práctica de prueba; o como la infracción de normas que deban ser observadas en la valoración de la prueba -ya se trate de las normas que afectan a la eficacia de un concreto medio probatorio, o a las reglas que disciplinan la carga de la prueba, o a la formulación de presunciones-; o, en fin, cuando se alegue que el resultado de dicha valoración es arbitrario, inverosímil o falto de razonabilidad".

    Pues bien, estas excepciones, como tales, tienen carácter restrictivo, por lo que no basta su mera invocación para franquear su examen por el Tribunal Supremo. Al contrario, partiendo del principio de que la valoración de la prueba queda excluida del análisis casacional, su posibilidad de su revisión únicamente procederá cuando la irracionalidad o arbitrariedad de la valoración efectuada por la Sala a quo se revele patente o manifiesta, siendo carga de la parte recurrente en casación aportar las razones que permitan a este Tribunal llegar a la convicción de que así efectivamente ha sido.

    Respecto de la forma de acometer la valoración de la prueba, también es consolidada la jurisprudencia que afirma la validez de la valoración conjunta de los medios de prueba, sin que sea preciso exteriorizar el valor que al Tribunal sentenciador le merezca cada concreto medio de prueba obrante en el expediente administrativo o la aportada o practicada en vía judicial. En este sentido, el Tribunal Constitucional ha declarado que "... la Constitución no garantiza el derecho a que todas y cada una de las pruebas aportadas por las partes del litigio hayan de ser objeto de un análisis explícito y diferenciado por parte de los jueces y tribunales a los que, ciertamente, la Constitución no veda ni podría vedar la apreciación conjunta de las pruebas aportadas" ( ATC 307/1985, de 8 de mayo )".

    No era, pues, preciso, como consecuencia de todo lo anterior que la sentencia pormenorizara, hasta la extenuación, el examen del informe pericial judicial, y, menos aún, que siguiera, al pie de la letra, las conclusiones en su dictamen alcanzadas, sin tomar en consideración el restante material probatorio obrante en las actuaciones, y que la recurrente rechaza acríticamente al considerar los informes técnicos y la Memoria del PORN como "de parte". Debe insistirse en que lo que la Sala de instancia realiza, plasmándolo en la sentencia, no es otra cosa que una valoración conjunta de todos los medios de prueba, con explicación de las razones de tal actuación y con la concreta valoración de aquellos medios relevantes para la resolución de la controversia.

    La sentencia reconoce y reafirma la potestad con que cuenta la Administración en la configuración de los contenidos de los Planes de Ordenación de Recursos Naturales, en tanto en cuanto su decisión venga asentada en unos hechos acreditados y adornada de la correspondiente justificación, recordando la doctrina establecida en su anterior STSJ de 28 de mayo de 2007, en la que hacía referencia al "indeclinable margen apreciativo" con que cuenta la Comunidad autónoma en relación con los espacios cuyos recursos naturales merecen ser contemplados en los Planes de Ordenación de Recursos Naturales.

    Por otra parte, la sentencia reprocha a la demanda de la recurrente la falta de mención expresa de los preceptos del PORN y la infracción de la norma superior que sirviera como parámetro de contraste jurídico, señalando que "las alegaciones de ilegalidad son abstractas a lo largo de la demanda, ni siquiera en el suplico se dice que los artículos del PORN se impugnan, razones que justifican que la impugnación abstracta y genérica no pueda ser atendida".

    Y, en relación con el motivo planteado, la sentencia señala que "[t]ampoco la prueba practicada pone de manifiesto la arbitrariedad que soporta la demanda", sino más bien "[t]odo lo contrario" .

    Tal conclusión en modo alguno carece de soporte, pues va precedida de un proceso valorativo en el que la sentencia dice tener en cuenta la Memoria Ambiental del PORN aprobada por el Director General de Medio Ambiente, así como el Informe del Director del Parque Natural de Oyambre; igualmente se citan como analizados el Informe sobre el PORN emitido por la Comisión Regional de Ordenación del Territorio y Urbanismo, así como el emitido por el Jefe de Servicio de Conservación de la Naturaleza, dejando constancia de los elementos más relevantes de los mismos; y, por último, la sentencia de instancia toma en consideración la pericial judicial de autos señalando que la misma no "permite concluir la existencia de arbitrariedad", así como que "la existencia de los defectos que en el estudio se hacen constar , en el informe pericial judicial, en ningún caso justifican la nulidad de la disposición recurrida". La sentencia, en su proceso valorativo analiza ---en concreto--- lo que en el informe pericial se expone en relación con los Estudios sobre el paisaje y la vegetación, destacando las conclusiones respecto de las que la recurrente sube su tono e intensidad jurídica:

  4. Según el examen visual realizado por el perito "la duna de Oyambre es una pradería y realiza una crítica ajena al PORN al decir que la duna de Oyambre no está conservada dada la existencia de un campo de golf".

  5. Y, en relación con la zona de Los Llaos, la sentencia entiende que se trata de una "zona definida como seto y orla espinosa por la existencia de junco", cuando, en realidad, y según manifestaba el perito judicial "... tiene todas las papeletas de ser un humedal" .

    Respecto de estos concretos lugares ---la Duna de Oyambre y el Humedal de Los Llaos--- la sentencia profundiza en su Fundamento Noveno. Respecto de la Duna, la sentencia reconoce que la misma forma parte del LIC "Rías Occidentales y duna de Oyambre", siendo ello reconocido por el PORN destacando los apartados de este que toman en consideración los distintos elementos de la zona y reconociendo la existencia de concesiones ---campo de golf--- que dificultarían la regeneración de la duna pretendida por la Asociación recurrente. Por ello relata como el PORN considera dicho campo como un "elemento singular", cuyo objetivo es su eliminación (en el marco temporal de la Disposición Adicional Primera) "con objeto de restaurar los terrenos sobre los que se asienta y recuperar los ecosistemas afectados". En concreto, las normas de tal Régimen Singular (artículos 17 y 33 de las Nomas de Ordenación del PORN) resultan ---según el citado PORN--- "incompatibles con el régimen establecido para la Zona de Uso Limitado por su especial impacto en los valores objeto de protección o por dificultar de forma relevante la consecución de los objetivos del PORN". Una apreciación valoratoria similar realiza la sentencia en relación con lo que "la demandante denomina carrizal de los LLaos y que considera debe mencionarse en el PORN como un "humedal" y no como "seto de orla y espinos" .

    De la valoración ---en su conjunto--- de la indicada prueba pericial no cabe admitir, ni remotamente, atisbo alguno de arbitrariedad en la Sala juzgadora ni vulneración de las reglas de la sana crítica. Es decir, se podrá o no compartir el resultado de esa genuina atribución jurisdiccional de valorar el conjunto probatorio conforme a las reglas de la sana crítica, y es legítimo que la parte que ha obtenido una sentencia desfavorable discrepe de la valoración prudencial de la prueba, en tanto que conducente al fallo adverso, pero no por ello cabría sostener que estemos ante una valoración irrazonable, ilógica o arbitraria. Baste para descartar todo vestigio de arbitrariedad en la valoración de los dictámenes periciales emitidos con la consideración de que no existe un derecho subjetivo de la parte a que el Tribunal sentenciador acoja las conclusiones de los dictámenes periciales que le favorezcan, y al tiempo descarte los que sean contradictorios con aquéllos, ni tampoco cabe poner en tela de juicio la decisión judicial de mostrar preferencia hacia un dictamen, por estimarlo más convincente en sus conclusiones y en las motivaciones y argumentos que llevan hasta ellas, en detrimento de otros ---o de otras pruebas--- que conduzcan a conclusiones distintas, siempre que la decisión de optar por uno y otro no sea fruto del puro arbitrio, sino el resultado de una valoración conforme con las reglas de la sana crítica, que aquí no cabe discutir.

QUINTO

En el segundo motivo la recurrente indica como recurridos el artículo 9.3 de la CE (interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos), en relación con los 17 y 19 de la LPNB al considerar que el PORN impugnado no alcanza el contenido mínimo que para los Planes de Ordenación de Recursos Naturales se establecen en los mencionados preceptos.

En el desarrollo del motivo se rechaza que la impugnación ---como señala la sentencia--- sea abstracta y genérica, pues de lo que se trata es de una impugnación de carácter general, por cuanto se impugna la totalidad del PORN, ya que este en su conjunto no cuenta con el contenido mínimo establecido en el artículo 19 de la LPNB ni cumple los objetivos que para los Planes de Ordenación de Recursos Naturales señala el artículo 17 de la misma Ley ; de ahí su condición de decisión arbitraria que afecta a todo el instrumento y no a determinados preceptos del mismo; en todo caso, se recuerda en el motivo que en la demanda y en el escrito de conclusiones se denunciaba que el Estudio paisajístico no contenía un Inventario y definición del estado de conservación del paisaje ni diagnóstico sobre el mismo, que el Estudio de vegetación contiene un Inventario incompleto y se realiza sin estudios pormenorizados, que no contiene Estudios sobre biodiversidad y estado de conservación de especies y hábitats, y, en fin, que también carece de Estudios sobre inundabilidad, procesos kársticos y procesos de ladera, siendo deficiente el Estudio sobre fauna.

Tampoco este motivo puede prosperar.

La impugnación que se realiza de la sentencia, en principio, se centra en la ausencia ---o deficiencia--- de los elementos del PORN que señala y describe, lo que conduciría a que el Plan impugnado carece del denominado "contenido mínimo" legalmente previsto para este tipo de instrumentos. Sin embargo, lo que, en realidad, se plantea es la discrepancia con la valoración probatoria que la sentencia realiza ---y con las conclusiones que en la misma se alcanzan--- en relación con el nivel de protección previsto para algunas zonas.

En consecuencia, todo lo expuesto en el Fundamento anterior en relación con el proceso valorativo debe reproducirse, reiterando las conclusiones alcanzadas en la sentencia, que, como ya hemos expuesto, señala que "[t]ampoco la prueba practicada pone de manifiesto la arbitrariedad que soporta la demanda", sino más bien "[t]odo lo contrario". Conclusión a la que se llega después del examen de la Memoria, de los informes oficiales y de la pericial de autos que, en modo alguno ---no obstante reconocer algunas deficiencias--- llega a la conclusión de la ausencia de elementos esenciales en la documental técnica aportada para la elaboración y aprobación del PORN. Y, considerando suficientes los elementos técnicos aportados, la sentencia de instancia señala que la misma no "permite concluir la existencia de arbitrariedad", así como que "la existencia de los defectos que en el estudio se hacen constar, en el informe pericial judicial, en ningún caso justifican la nulidad de la disposición recurrida" .

Del examen del Fundamento Noveno de la sentencia se deduce como, en forma ordenada, se analizan las apreciaciones de la pericial de autos sobre los indicados elementos del PORN . En concreto, se hace referencia a los Estudios sobre el paisaje, sobre la vegetación ---con especial referencia a la Duna de Oyambre y la zona de Llaos---, a la ausencia de los mismos sobre riesgos de inundabilidad, procesos kársticos y procesos de laderas ---no obstante expresar que existen escasos supuestos en la zona---, a la ausencia de Estudio sobre el valor agrológico ---aceptando que el mismo no es recomendable, al no ser objetivo del PORN---, y, en fin, al estudio sobre la fauna, del que reconoce su existencia, aunque reconoce que debiera ampliarse, y, en relación con los vertebrados, analizar los factores de riesgo.

Por ello, la conclusión del perito y la decisión de la Sala de instancia se nos presentan como reales y en modo alguno arbitrarias, sin que en ninguna de las expresiones o conclusiones se perciba o intuya que la ausencia o deficiencia de alguno de los citados elementos haya sido decisiva o determinante en las conclusiones alcanzadas, antes expuestas, que se nos presentan como coherentes, con soporte fáctico suficiente y en modo alguno deducidas con indefensión.

SEXTO

Se entiende, en este tercer motivo , producida la infracción de los citados artículos 17 y 19 de la LPNB, así como el artículo 3º de la Directiva 92/43/CEE del Consejo , de 21 de mayo, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la flora y fauna silvestres (traspuesta por el Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre).

La recurrente considera que la duna debía ser el principal objeto del Parque natural y que la consideración como "pradería" no debió ser aceptada por la Sala de instancia, al igual que posponer su recuperación y regeneración a la caducidad de la concesión para el campo de golf, entendiendo inadmisible que el PORN aprobado veinte años después de la declaración de Parque natural no incorpore medidas para detener de inmediato la progresiva degeneración del espacio dunar, una vez incluido en el LIC.

Tampoco este motivo prospera.

Sin duda guarda un gran paralelismo con el anterior motivo, si bien ahora se sitúa en el terreno del incumplimiento de los objetivos previstos para los Planes de Ordenación de Recursos Naturales, y, en cuanto a su ámbito geográfico, se centra en las dos zonas de precedente y reiterada cita: La Duna de Oyambre y la zona de Llaos.

La sentencia de instancia reconoce ---y acepta--- el nivel de protección otorgado a la Duna de Oyambre: en concreto, la misma es incluida íntegramente en la categoría de "uso limitado" del PORN (que constituye la zonificación más restrictiva de las previstas en el PORN); el campo de golf ---situado en la Duna--- está considerado expresamente como un "elemento singular" (que son aquellas instalaciones situadas en el dominio público marítimo terrestre cuyas características las hacen incompatibles con las Zonas de Uso Limitado), cuya específica regulación está prevista en los artículos 17 y 33 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y la Biodiversidad . Se contempla, pues, su recuperación o regeneración, reconociéndose expresamente la incompatiblidad con el campo de golf, si bien, la Disposición Adicional Primera contempla un plazo de cinco años, desde la entrada en vigor del PORN, para el inicio de la regeneración ambiental de las zonas ocupadas por los elementos de régimen singular, si bien, en el caso del campo de golf dicha regeneración se diferiría al momento de la extinción del título administrativo o rescate de los derechos concesionales.

Algo similar acontece con el humedal de Los Llaos.

Tal planteamiento no se nos presenta como algo contrario al ordenamiento jurídico, tratándose, por el contrario, de la búsqueda de un equilibrio entre la máxima protección reconocida, la regeneración proyectada y el respeto de los derechos derivados de una previa decisión administrativa, con sometimiento a plazo y con el respaldo pericial de que el temporal mantenimiento de las instalaciones del campo de golf no empeorarían ni harían irreversible la situación de la duna, manteniéndose intactas las posibilidades de regeneración de la misma.

SÉPTIMO

Por último, en el cuarto motivo, se considera infringido el artículo 18.3 de la misma LPNB.

Recuerda la recurrente que el artículo 30 del PORN impugnado establece que los suelos ---como los antes contemplados--- situados en la Zona de Uso Limitado, al adaptarse al planeamiento urbanístico, se clasifique como suelos urbanos consolidados y continúen con los usos previstos para la Zona de Uso General. Con ello, se expresa, el PORN hace dejación de sus competencias e invierte el orden de jerarquía legalmente establecido, pues si han sido protegidos no pueden urbanísticamente considerarse como suelos urbanos consolidados y desprotegerse por esta vía.

La citada conclusión no es cierta y el motivo también decae.

No puede albergarse duda alguna sobre la vinculación por parte del PORN, respecto de los terrenos incluidos en su ámbito, en relación con su clasificación urbanística, y, por otra parte, sobre la obligación del planeamiento urbanístico de adaptación al PORN, debiendo prevalecer las determinaciones de este, sobre aquel, en tanto no se produzca la adaptación; así se deduce del propio PORN (artículo 4.3, 5, 6 y 7). No resulta de recibo que las Zonas de Uso Limitado ---como los terrenos en los que se ubica la Duna de Oyambre--- puedan ser sometidos a un proceso urbanizador, sin perjuicio del reconocimiento de la clasificación fáctica de suelos urbanos ---urbanizados--- a los que, con anterioridad a la aprobación del PORN, reunieran las condiciones para ello, ya que tal clasificación viene determinada por la realidad fáctica, aunque en la misma pueda incidir unas determinaciones medioambientales protectoras y vinculantes, que haría inviable cualquier proceso de transformación urbanística.

OCTAVO

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas de los mismos ( artículo 139.2 de la LRJCA ), si bien, de conformidad con lo establecido en el número 3 de dicho precepto, procede limitar las correspondientes a los Letrados de las respectivas partes recurridas, a las cantidades de 4.000 euros (Gobierno de Cantabria) y 3.000 (la Administración General del Estado y el Ayuntamiento de San Vicente de la Barquera), a la vista de las actuaciones procesales de cada parte.

FALLO

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido 1º. No haber lugar y, por tanto, desestimar el Recurso de Casación 802/2015 interpuesto por la Asociación para la defensa de los recursos naturales de Cantabria (ARCA) contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, en fecha 19 de enero de 2014, en el Recurso Contencioso-administrativo 212/2011 , sobre la aprobación del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Parque Natural de Oyambre. 2º. Condenar a la parte recurrente en las costas del presente recurso de casación, en los términos establecidos.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la coleccion legislativa.

Así se acuerda y firma.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Don Rafael Fernandez Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.

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