STS 1410/2016, 14 de Junio de 2016

En el recurso contencioso-administrativo núm. 238/2013 seguido en la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, con fecha 27 de mayo de 2014, se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "FALLO: ESTIMAMOS PARCIALMENTE el recurso contencioso- administrativo interpuesto por la FEDERACIÓN DE PESCA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA representado por la Procuradora Dª LOURDES BAÑÓN NAVARRO contra el DECRETO 41/2013 de 22 de MARZO del CONSELL DE LA GENERALIDAD VALENCIANA, DOCV nº 69912, de 26/3/2013, por el que se establecen las normas de pesca marítima y recreo en la Comunitat valenciana, estando la GENERALIDAD VALENCIANA asistida y representada por LETRADO DE LA GENERALIDAD. ANULANDO el art 5 del Decreto 41/2013 , precepto que se declara Nulo por ser contrario a derecho, y declarando la conformidad a derecho del art. 15 del mismo texto reglamentario también impugnado. Sin costas".

El Abogado de la Generalidad Valenciana, en la representación que de esta ostenta, presentó con fecha 23 de junio de 2014 escrito de preparación del recurso de casación.

La Secretaria Judicial de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana acordó por diligencia de ordenación de fecha 2 de julio de 2014 tener por preparado el recurso de casación, remitir los autos jurisdiccionales de instancia y el expediente administrativo a la Sala Tercera del Tribunal Supremo y emplazar a las partes interesadas ante dicha Sala Tercera.

La parte recurrente, presentó con fecha 11 de noviembre de 2014 escrito de formalización e interposición del recurso de casación, en el que solicitó se dicte en su día sentencia por la que, casando la recurrida, dicte otra por la que se desestime totalmente el recurso núm. 238/2013 , declarando la conformidad a Derecho del Decreto 41/2013, de 22 de marzo, del Consell, por el que se establecen normas de pesca marítima de recreo en la Comunidad Valenciana.

La Federación de Pesca de la Comunidad Valenciana, representada por el Procurador de los Tribunales D. Enrique de Antonio Viscor, compareció y se personó como parte recurrida.

La Sala Tercera -Sección Primera- acordó, por providencia de fecha 23 de enero de 2015, admitir a trámite el presente recurso de casación y remitir las actuaciones a la Sección Cuarta de conformidad con las Normas de reparto de los asuntos entre las Secciones.

Dado traslado del escrito de formalización e interposición del recurso de casación, a la representación de la Federación de Pesca de la Comunidad Valenciana, parte recurrida, presentó en fecha 6 de abril de 2015 escrito de oposición al recurso, formulando los argumentos de contrario que consideró convenientes a su derecho, suplicando a la Sala se dicte sentencia desestimando el recurso, con expresa imposición de las costas ocasionadas.

Terminada la sustanciación del recurso, y llegado su turno, se señaló para deliberación, votación y fallo el día 17 de mayo de 2016, fecha en la que tuvo lugar el acto.

La sentencia de fecha 27 de mayo de 2014 estima parcialmente el recurso interpuesto por la Federación de Pesca de la Comunidad Valenciana contra el Decreto 41/2013, de 22 de marzo, del Consejo de Gobierno de la Generalidad Valenciana (DOCV de 26 de marzo de 2013), por el que se establecen las normas de pesca marítima de recreo en la Comunidad Valenciana, anula su artículo 5 y, por el contrario, declara la conformidad a derecho del artículo 15 del mismo texto reglamentario también impugnado.

La sentencia declara la nulidad del artículo 5 del Decreto al contravenir este desarrollo reglamentario lo dispuesto, tanto, en la normativa legal estatal como autonómica de aplicación, en relación con lo dispuesto en la Ley de Costas cuyo artículo 31.1, en consonancia con el artículo 59.1 de su Reglamento, refiere que la utilización del mar será libre, pública y gratuita para los usos comunes y acordes con la naturaleza de aquella. Por ello a falta de un texto legal que regule expresamente la exigencia de licencia en el ámbito regulado por la norma autonómica entiende que el artículo impugnado excede de la regulación legal expresada y ello debe conducir a su anulación.

Por su parte, la impugnación del artículo 15 -sobre autorización de concursos de pesca marítima- ha sido desestimada y queda fuera del ámbito del presente recurso.

Haremos un breve resumen de la sentencia recurrida y un rápido recorrido por la normativa aplicada.

En el capítulo II -Pesca marítima de recreo desde tierra-, del Decreto 41/2013, el artículo 5 regula el sistema de licencias en los siguientes términos:

"Para poder practicar la pesca marítima de recreo desde tierra será necesario estar en posesión de la licencia de actividad, que será expedida por la consellería competente en materia de pesca marítima.

La licencia de pesca marítima de recreo desde tierra tendrá una duración de uno, dos o cinco años, a elección de la persona solicitante, salvo la concedida a personas mayores de sesenta años, que será de duración indefinida.

Las personas menores de edad que practiquen la pesca acompañados de su tutor legal estarán amparados por la licencia de este".

La Exposición de Motivos del Decreto no introduce ninguna argumentación que justifique la introducción de licencia en dicha modalidad limitándose dicho precepto, a trasvasar el cuadro íntegro de licencias que establece la reglamentación estatal , Real Decreto 347/2011, de 11 de marzo, por el que se regula la pesca marítima de recreo en aguas exteriores, todo ello con olvido de la legislación valenciana constituida por la Ley 9/1998, de 15 de diciembre, de Pesca Marítima de la Comunidad Valenciana, objeto de desarrollo reglamentario, inicialmente mediante el Decreto 131/2000, de 5 de septiembre, derogado por el Decreto 41/2013, que es ahora objeto de impugnación.

La implantación de este tipo de licencia, con el abono de la tasa correspondiente, no está suficientemente justificada en la Exposición de Motivos del Decreto cuestionado. A juicio de la Federación de Pesca contraviene lo dispuesto en la Ley de Costas, cuyo artículo 31.1 establece que la utilización de mar y sus riberas será libre y gratuita para usos comunes y acordes a su naturaleza como pescar.

La instauración de la licencia con el abono de la tasa correspondiente es además una medida que afecta al asociacionismo deportivo y sus efectos son también contrarios a la promoción del deporte.

La normativa aplicable, a nivel estatal viene constituida por la Ley 3/2001, de 26 de marzo, de Pesca Marítima del Estado, cuyo artículo 2 incorpora la distinción entre "Aguas exteriores", que define como " aguas marítimas bajo jurisdicción o soberanía española, situadas por fuera de las líneas de base, tal y como se contemplan en la Ley 20/1967, de 8 de abril, sobre extensión de jurisdicción marítima a doce millas, a efectos de pesca, y en el Real Decreto 2510/1977, de 5 de agosto, de aguas jurisdiccionales, líneas de base rectas para su delimitación". Y "Aguas interiores" definidas como "aguas marítimas bajo jurisdicción o soberanía española, situadas por dentro de las líneas de base".

Y específicamente en su artículo 36 -sobre condiciones de ejercicio de pesca recreativa en aguas exteriores- dispone:

"1. El Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación, oídas las Comunidades Autónomas, podrá establecer medidas específicas para la pesca recreativa en las aguas exteriores por razón de protección y conservación de los recursos pesqueros y a fin de que la misma no interfiera o perjudique a la actividad pesquera profesional.

2. Dichas medidas podrán consistir, entre otras, en:

   1. El establecimiento de vedas temporales o zonales.

   2. La prohibición de métodos, artes o instrumentos de pesca.

   3. La determinación de tiempos máximos de pesca.

   4. La fijación del volumen máximo de capturas por persona, barco, día y especie o grupos de especies.

   5. El establecimiento de distancias mínimas respecto de los barcos de pesca profesional.

   6. La obtención de una autorización para la captura de determinadas especies, complementaria de la licencia.

   7. La obligación de efectuar declaración de desembarque respecto de la captura de determinadas especies.

3. Sin perjuicio del establecimiento de las medidas específicas previstas en el apartado 2, serán de aplicación a la pesca marítima no profesional en aguas exteriores las medidas de protección y conservación de los recursos pesqueros establecidas para la pesca marítima profesional".

   De hecho, recuerda la Exposición de Motivos de la Ley 3/2001:

   El artículo 149.1.19ª de la Constitución atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de pesca marítima, sin perjuicio de las competencias que en la ordenación del sector se atribuyan a las Comunidades Autónomas.

   A su vez el artículo 148.1.11ª, establece la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas en materia de pesca en aguas interiores , marisqueo y acuicultura. Los Estatutos de Autonomía atribuyen a las Comunidades Autónomas competencias de desarrollo legislativo y ejecución de la normativa básica del Estado en materia de ordenación del sector pesquero.

   El desarrollo reglamentario a nivel estatal de dicho texto legal se produce mediante el citado Real Decreto 347/2011, de 11 de marzo por el que se regula la pesca marítima en aguas exteriores, conforme a la definición antes expresada, y en dicho Real Decreto se establecen las siguientes modalidades de pesca marítima en aguas exteriores -artículo 3 -:

   "La pesca marítima de recreo en aguas exteriores puede ser ejercitada en las siguientes modalidades:

   1. Desde tierra.

   2. Desde embarcación.

   3. Submarina: es la que se practica buceando a pulmón libre, sin utilizar ningún tipo de elemento que permita la respiración en inmersión ni de medios mecánicos de propulsión".

   Completándose dicho precepto con el artículo 8 -sobre pesca marítima de recreo desde tierra- en el que se establece la exigencia de licencia en los siguientes términos:

   "Para poder practicar la pesca marítima de recreo desde tierra será necesario estar en posesión de la licencia de actividad expedida por el órgano competente de una comunidad autónoma del litoral o de las ciudades de Ceuta y Melilla, debiendo cumplir la normativa establecida por la administración en cuyo litoral se realice la actividad".

   A su vez, la normativa autonómica valenciana viene constituida por la Ley 9/1998, de 15 de diciembre, de Pesca Marítima de la Comunidad Valenciana, cuyo ámbito de aplicación se establece en el artículo 3 :

   "Aplicación territorial

1. Las disposiciones relativas a la pesca, comprensivas de la regulación de la gestión y protección de los recursos marinos y de las características y condiciones de la actividad extractiva pesquera, serán de aplicación en las aguas marítimas interiores.

   Son aguas interiores las aguas marítimas situadas en el interior de las líneas que delimitan el mar territorial.

2. A la pesca marítima de recreo practicada en las aguas interiores de la Comunidad Valenciana le serán sólo de aplicación las disposiciones de esta Ley, y de su desarrollo reglamentario, que tengan expresamente por objeto su directa regulación.

3. Las normas reguladoras del marisqueo se aplicarán en la zona marítimo-terrestre, las aguas marítimas interiores y el mar territorial.

4. Las disposiciones reguladoras de la acuicultura marina serán aplicables a todas las actividades de esta naturaleza realizadas en tierra, en la zona marítimo-terrestre, las aguas marítimas interiores y el mar territorial.

5. Las disposiciones de desarrollo de las bases estatales de la ordenación del sector pesquero, comprensivas de la regulación del desembarco, transporte y comercialización de los productos de la pesca y del régimen del sector productivo y económico pesquero, extienden su aplicación a todo el territorio de la Comunidad".

   Regula la actividad de pesca en las aguas marítimas interiores, a diferencia de la normativa estatal y en ningún caso prevé la exigencia de licencia para desarrollar la actividad de pesca marítima de recreo en aguas interiores.

   En concreto este texto legal contempla tres clases de pesca deportiva, pesca de superficie, diferenciando desde embarcación o a pie de costa y pesca submarina, estando sometidas a licencia, inicialmente la pesca desde embarcación y la pesca submarina.

   Por su parte, los artículos 24 y 25 de la Ley valenciana 9/1998, dentro del capítulo II -De la pesca marítima de recreo- en su inicial redacción decían:

   "Artículo 24 Definición

1. A los efectos de esta Ley, se entiende por pesca marítima de recreo aquella que se realiza por afición o deporte, sin retribución alguna y sin ánimo de lucro. Las capturas conseguidas por medio de esta actividad serán destinadas exclusivamente al consumo propio del pescador y la pescadora o para finalidades benéficas o sociales.

2. La pesca marítima de recreo podrá ser ejercitada en superficie, desde embarcación o a pie desde la costa, y submarina , nadando o buceando a pulmón libre".

   "Artículo 25 Licencias de pesca recreativa.

1. Para el ejercicio de la pesca recreativa submarina será preciso estar en posesión de la correspondiente licencia concedida por la Consejería competente en materia de pesca marítima, que se concederá a quienes hayan cumplido los dieciséis años y justifiquen mediante certificado médico que reúnen las condiciones físicas necesarias y que no padecen enfermedad alguna que les impida la práctica normal de esta actividad.

2. Para la pesca recreativa desde embarcación será necesario estar en posesión de licencia de la misma Consejería, que autorizará a su titular a ejercer esta modalidad desde embarcaciones aptas para esta actividad inscritas en la lista correspondiente del Registro Oficial de Buques.

3. Tendrán plenos efectos en la Comunidad Valenciana, para la modalidad o modalidades autorizadas según la normativa que los establezca, los permisos de pesca recreativa emitidos por la Administración del Estado y otras Comunidades Autónomas, sin perjuicio de que sus titulares deban cumplir, en el ejercicio de la pesca recreativa en las aguas interiores de la Comunidad Valenciana, las disposiciones autonómicas que la regulen".

   Es claro que no está prevista la licencia mas que para la pesca recreativa submarina y la pesca recreativa desde embarcación. Nada dice de la pesca recreativa desde la costa. Luego veremos la trascendencia de la ulterior y reciente modificación de los artículos 24 y 25.

   Dicho texto legal fue objeto de desarrollo reglamentario por el ya derogado Decreto 131/2000, que tampoco incorporaba previsión alguna en este sentido de exigir licencia a la pesca de superficie a pie de costa y ello -a juicio de la Federación de Pesca de la Comunidad Valenciana y de la sentencia hoy recurrida- al no ser preciso obtener autorización alguna para pescar en una zona común conforme a lo dispuesto por la Ley de Costas.

   Y frente a ello, el Decreto impugnado introduce, por primera vez, la necesidad de licencia para la actividad pesquera en aguas interiores. En este mismo sentido -como sostiene el Letrado de la Generalidad-, los desarrollos reglamentarios de otras comunidades autónomas, en concreto, País Vasco, Asturias y Andalucía.

   Así, a juicio de la sentencia recurrida, el desarrollo reglamentario contradice lo dispuesto, tanto, en la normativa legal estatal y autonómica de aplicación, y todo ello, en relación a su vez, con lo dispuesto en la Ley de Costas cuyo artículo 31.1, en consonancia con el artículo 59.1 de su Reglamento, refiere que la utilización del mar será libre, pública y gratuita para los usos comunes y acordes con la naturaleza de aquella.

   Y concluye que a falta de un texto legal que regule expresamente la exigencia de licencia en el ámbito regulado por la norma autonómica cabe entender que el artículo impugnado excede de la regulación legal expresada y ello debe conducir a su anulación.

   Pues bien, los reseñados artículos 24 y 25 de la Ley 9/1998 , han sido modificados. Así, el número 2 del artículo 24 se ha redactado ahora por el artículo 73 de la Ley 7/2014, 22 diciembre, de Medidas Fiscales , de Gestión Administrativa y Financiera, y de Organización de la Generalitat (D.O.C.V. de 29 diciembre), y con vigencia: desde el 1 enero 2015. Dice ahora el artículo 24.2:

   "2. La pesca marítima de recreo podrá ser ejercitada en superficie, desde embarcación o desde la costa, y submarina , nadando o buceando a pulmón libre".

   Y, el artículo 25.1 y, en especial, su número 3, redactado por el artículo 74 de la Ley 7/2014, 22 diciembre , y vigente también desde el 1 enero 2015, dice ahora:

   "1. Para el ejercicio de la pesca recreativa submarina será preciso estar en posesión de la correspondiente licencia concedida por la consellería competente en materia de pesca marítima, que se concederá a quienes hayan cumplido los dieciséis años y justifiquen que reúnen las condiciones físicas necesarias para la práctica normal de esta actividad.

2. Para la pesca recreativa desde embarcación (...) y se mantiene la misma redacción.

3. Para el ejercicio de la pesca recreativa desde la costa será necesario estar en posesión de la licencia de la misma consellería, que autorizará a su titular a ejercer esta modalidad, a pié desde la costa o desde cualquier artefacto flotante no inscrito en la lista correspondiente del Registro Oficial de Buques".

   Es evidente el cambio normativo producido respecto a la estricta cuestión que nos ocupa. Establece ahora expresamente la necesidad de licencia para la pesca recreativa desde la costa.

Invoca la Generalidad Valenciana dos motivos en su recurso de casación, ambas al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA .

Primero.- Por infracción de los artículos 31.1 de la Ley de Costas en relación con los artículos 62 de la Ley 30/1992 , 132.2 de la CE y, en relación, a su vez, con el artículo 3 de la Ley 9/1998, de 15 de diciembre, de Pesca Marítima de la Comunidad Valenciana .

Segundo.- Por vulneración del artículo 62.2 de la Ley 30/1992 , en relación con el artículo 29 y la disposición final primera de la Ley 9/1998 y de la jurisprudencia recaída en aplicación del mismo en relación con la discrecionalidad administrativa en el desarrollo reglamentario. Entre otras, invoca la Sentencia del Tribunal Supremo de 2 de diciembre de 2005, Sección Cuarta, dictada en el recurso de casación núm. 9373/2003 .

El primer motivo denuncia la infracción de los artículos 62 de la Ley 30/1992 y 132.2 de la CE , en relación con el artículo 3 de la Ley autonómica 9/1998.

Entender que la exigencia de licencia de pesca quiebra la gratuidad de la acción de pescar supone una conclusión ilógica que contraviene el tenor del artículo 31.1 de la Ley 22/1988, de Costas . La pesca, como modalidad de utilización del dominio público marítimo-terrestre, del mar y de su ribera, dejaría de ser gratuita no por el hecho de exigir una licencia de pesca, sino si se exigiera o fijara un precio por la especies capturadas o por el mero hecho de lanzar la caña.

La Ley de Costas no tiene el mismo objeto ni finalidad que la Ley de pesca marítima, por lo que no es fácil que el desarrollo reglamentario de ésta infrinja aquella. Si bien la sentencia recurrida considera infringida la Ley de Costas y su Reglamento, el Decreto impugnado no interfiere con lo previsto en esta ley, pues se sitúan en ámbitos competenciales diferentes. Así, se debe distinguir la regulación de la actividad pesquera, del acceso, protección y utilización de un bien de dominio público la costa en un sentido amplio, que es lo que regula específicamente la Ley 22/1988, de Costas y todo ello de acuerdo con los artículos 148.1.11 ª y 149.1.19ª de la CE . La Ley de Costas no regula ni impide el establecimiento de licencia ni puede considerarse que la exigencia de licencia que resulta del artículo 5 del Decreto 41/2013 -en desarrollo de la habilitación recogida en el artículo 29 y en la disposición final primera de la Ley autonómica 9/1998, de Pesca Marítima de la Comunidad Valenciana- vulnere su artículo 31.1 porque entonces también sería contrario a dicho precepto legal el artículo 8 del Real Decreto 347/2011 , que también exige la licencia de pesca para la pesca desde la costa. Licencias que, como el propio Real Decreto dispone, deben ser expedidas por la Comunidad Autónoma desde cuyo territorio se practique la pesca en aguas exteriores. Por lo que se daría paradoja de que la Generalidad Valenciana debería expedir licencias para la pesca en aguas exteriores desde su superficie o territorio, pero no podría expedirlas para la pesca en aguas interiores, por estar anulado el artículo 5 del Decreto.

Es cierto que existe un cierto paralelismo entre la regulación recogida en la Ley 3/2001, de 26 de marzo, de Pesca Marítima del Estado y su desarrollo por el Real Decreto 347/2011 y la regulación autonómica en la materia, constituida por la Ley autonómica 9/1998, de Pesca Marítima de la Comunidad Valenciana y el Decreto 41/2013. El Decreto 41/2013, cuyo artículo 5 anula la sentencia, se asemeja al Real Decreto estatal que regula, como el autonómico valenciano, las distintas modalidades de pesca marítima recreativa, que son desde tierra, desde embarcación y submarina, requiriendo para el ejercicio de esta actividad una licencia de actividad emitida por los órganos correspondientes de las Comunidades Autónomas del litoral y de las ciudades de Ceuta y Melilla. Las licencias son emitidas por las Comunidades Autónomas, y para la pesca desde la costa en aguas exteriores, es preceptivo el estar en posesión de la licencia de pesca marítima desde tierra. Pero aquella legislación se refiere a la pesca en "aguas exteriores" y ésta a las "aguas interiores".

En todo caso, entendemos que no existe infracción de la Ley de Costas, pues ésta tiene un objeto y finalidad diferente de la regulación de la actividad pesquera que se efectúa por la Ley 3/2001, de Pesca Marítima del Estado, que exige idéntica licencia. Pero en cambio es clara la infracción de la legislación autonómica que, frente a lo sostenido por la Generalidad, no autoriza expresamente en su desarrollo reglamentario la implantación de la licencia cuestionada y la determinación por esta vía de las condiciones de ejercicio de la pesca. Obvia muestra de ello es la modificación de la Ley 9/1998, operada por la citada Ley 7/2014, lo que pone de manifiesto, de forma nítida, la inexistencia de cobertura legal suficiente para la limitación impuesta a la actividad de pesca recreativa desde la costa.

En el segundo motivo, la Generalidad Valenciana denuncia la vulneración del artículo 62.2 de la Ley 30/1992 , en relación con el artículo 29 y la disposición final primera de la Ley 9/1998 , y de la jurisprudencia recaída en aplicación del mismo en relación con la discrecionalidad administrativa en el desarrollo reglamentario.

Sostiene que el razonamiento de la sentencia desconoce la doctrina de la discrecionalidad administrativa en el desarrollo reglamentario, además de los propios preceptos de la Ley 9/1998 que expresamente autorizan su desarrollo reglamentario. La nueva exigencia de licencia que impone el precepto anulado sería -a juicio del recurrente- una manifestación de la discrecionalidad administrativa en el desarrollo reglamentario en cuyo ejercicio la administración ha obrado de manera motivada, en base a los informes obrantes en el expediente administrativo y reflejando las razones de la nueva medida en el preámbulo de la norma, justificándola suficientemente.

A juicio del Letrado de la Comunidad Valenciana, en el caso del Decreto 41/2013, la introducción de la licencia para la pesca recreativa a pie desde la costa, aún siendo novedosa en relación con la regulación del sustituido Decreto 131/2000, se hace previa justificación de su necesidad tanto en la parte expositiva como en los informes evacuados en su tramitación, que quedan reflejados en el expediente administrativo.

Además de los informes recabados durante su tramitación, el preámbulo del Decreto 41/2013 justifica, dice la recurrente, la exigencia de la licencia de pesca de recreo desde tierra. El preámbulo justifica, a juicio de la Generalidad Valenciana, las novedades que el Decreto introduce en la consecución de los objetivos que el propio preámbulo enuncia, entre ellos, el de mejorar el conocimiento real y control del esfuerzo real del sector de la pesca recreativa, del que, sin duda, forma parte la pesca recreativa desde tierra.

Dice: "(...) En la actualidad, la pesca recreativa en la Comunitat Valenciana viene regulada en el capítulo II del título III de la Ley 9/1998, de 15 de diciembre, de la Generalitat, de Pesca Marítima de la Comunitat Valenciana, de aplicación en las denominadas aguas interiores. Posteriormente, esta ley se desarrolló reglamentariamente mediante el Decreto 131/2000, de 5 de septiembre, del Consell. Este decreto reguló, entre otras materias, las licencias de pesca recreativa en aguas interiores de la Comunitat Valenciana, y siguiendo lo establecido en la Orden de 26 de febrero de 1999, del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, extendió su validez a aguas de competencia estatal.

La precitada orden ministerial ha sido derogada por el Real Decreto 347/2011, de 11 de marzo, por el que se regula la pesca marítima de recreo en aguas exteriores. La nueva regulación pretende evitar que las embarcaciones que ejercen la actividad de pesca marítima recreativa tengan que estar sometidas a un doble régimen de autorización: el de la propia actividad de ocio o deporte y pesca recreativa en aguas interiores que concede la Generalitat, y el de pesca en aguas exteriores de competencia de la Administración del Estado. Por todo ello, procede actualizar, en este sentido, el contenido del Decreto 131/2000, de 5 de septiembre, del Consell, e introducir algunas novedades tendentes a la consecución de los objetivos anteriormente mencionados, que se configuran como un elemento esencial para el mejor conocimiento y control del esfuerzo real de este sector, y a la consecución de una explotación sostenible de las poblaciones, basada en un conocimiento preciso del esfuerzo que representa la pesca recreativa.

La presente disposición regula las licencias de pesca recreativa, que extienden su validez a las aguas de competencia estatal, establece el volumen de las capturas, las especies capturadas, los concursos de pesca y los aparejos utilizados para este tipo de pesca, estableciéndose las prohibiciones en el ejercicio de esta actividad".

A pesar de los esfuerzos argumentales de la Generalidad recurrente, nada dice de la licencia para el ejercicio de la pesca recreativa desde la costa.

Difícilmente puede entenderse que dicha Exposición ampara la exigencia de licencia para la pesca marítima de recreo desde tierra, introducida por su artículo 5, sin que la doctrina jurisprudencial en relación con la motivación de las disposiciones generales, a cuyo tenor no es exigible en los términos que lo es para los actos administrativos, pues pueden contenerla su exposición o preámbulo o los informes que se hayan emitido a lo largo de la tramitación del correspondiente expediente, puede entenderse suplida en este caso. Cuando la propia legislación valenciana ha sido expresa y puntualmente modificada en este ámbito, dejando en cierta medida sin contenido el presente recurso, en el sentido de que, en vigor el nuevo artículo 25.3 de la Ley 9/1998 , es claro el amparo legal de la exigencia de la licencia en este tipo de pesca, sin perjuicio del juicio que pueda merecer.

Alega la Generalidad que tanto el Tribunal Constitucional ( STC 122/1994 ) como el Tribunal Supremo ( SSTS de 19-1-01 , 23-2-04 , 26-9-05 y 15-4-08 ) han declarado que la resolución última no tiene que reproducir los informes que la justifican y que estos informes obrantes en el expediente constituyen la motivación de la resolución que pone fin al expediente. Pero la reseñada falta de previsión legal no puede ser suplida por las alegaciones en el procedimiento de elaboración del decreto cuestionado formuladas por una de las entidades -una asociación privada- que menciona dicha licencia en el informe emitido. Se trata de la Asociación de Pesca Recreativa Responsable de la Comunidad Valenciana (documento núm. 17 y la contestación a las alegaciones de la Generalitat documentos núms. 20 y 23).

Sin embargo el argumento esencial es la falta de un texto legal que regule expresamente la exigencia de licencia en el ámbito regulado por la norma autonómica. En consecuencia, suponiendo la exigencia de licencia una imposición o limitación, cabe entender que el artículo impugnado excede de la regulación legal expresada y ello debe conducir a su anulación. La habilitación recogida en la Ley 9/1998, artículo 29 y disposición final primera, para el desarrollo reglamentario es insuficiente por las razones señaladas. No cabe encontrar esa habilitación y cobertura general mediante el mero trasvase del cuadro de licencias de la normativa estatal, dando el mismo tratamiento a la pesca recreativa en superficie desde tierra, sin distinguir que se practique en aguas exteriores o en aguas interiores. Así debió entenderlo el anterior Decreto 131/2000, ahora derogado, que no incorporaba la exigencia de dicha licencia.

En definitiva, el Decreto recurrido -en lo único que aquí interesa, esto es su artículo 5- carece de habilitación bastante por la ley autonómica (al menos hasta la reforma introducida por la Ley 7/2014 ), y no tiene cobertura en la legislación estatal en la materia.

Es cierto que no puede entenderse que vulnere ni la Ley de Costas que tiene un objeto y fines bien diferentes a los de la Ley de Pesca Marítima ( artículos 1 y 2 de la Ley de Costas y artículos 1 y 3 de la Ley 3/2001 , de pesca marítima del Estado) ni su reglamento, porque la utilización del mar no deja de ser gratuita por el hecho de exigir licencia para la pesca desde la superficie de la costa, porque también dejaría de serlo para la pesca de embarcación, para cuyo ejercicio se exige licencia sin que suscite controversia alguna. Pero es claro que ha necesitado de la correspondiente modificación legislativa para encontrar acomodo en la normativa de rango legal.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer a la parte recurrente las costas procesales del recurso de casación ( artículo 139.2 de la LJCA ).

Al amparo de la facultad prevista en el artículo 139.3 de la citada Ley , se determina que el importe de las costas procesales, por todos los conceptos, no podrá rebasar la cantidad de 4.000 euros.