STS 1307/2016, 3 de Junio de 2016
| Jurisdicción | España |
| Número de resolución | 1307/2016 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
| Fecha | 03 Junio 2016 |
SENTENCIA
En Madrid, a 3 de junio de 2016
Esta Sala ha visto el recurso de casación núm. 3181/2014 interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Jorge Deleito García, en nombre y representación de DEHESA EL ROMERAL, S.L. , contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura de fecha 11 de julio de 2014 , dictada en el procedimiento ordinario núm. 540/2013, sobre deslinde de vía pecuaria; es parte recurrida la JUNTA DE EXTREMADURA, representada por el Letrado de sus Servicios Jurídicos.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Cudero Blas
La representación procesal de DEHESA EL ROMERAL, S.L. interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura recurso contencioso-administrativo contra la resolución de la Consejería de Agricultura, Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Energía de la Junta de Extremadura de 5 de agosto de 2013, por la que se aprueba el deslinde de la vía pecuaria denominada " cordel de Sevilla a Almadén " en el término municipal de Monesterio, en la provincia de Badajoz.
En su escrito de demanda, de 4 de febrero de 2014, defendía la parte actora la disconformidad a derecho de la mencionada resolución por entender, fundamentalmente, que el procedimiento de deslinde se ha realizado en base a un proyecto (aprobado por la Orden de 6 de febrero de 1961) radicalmente nulo de pleno derecho, porque ni siquiera existían en el mismo indicios razonables que justifiquen la existencia de la supuesta vía pecuaria y porque el procedimiento de deslinde propiamente dicho está viciado de nulidad al no haberse realizado los trabajos de campo necesarios para delimitar la vía pecuaria y no haber sido elaborada la propuesta de deslinde por el representante de la Administración.
Con fecha 11 de julio de 2014 la Sala de Extremadura dictó sentencia desestimando el recurso por considerar, en esencia, que no concurrían los vicios de procedimiento alegados y que el deslinde tiene su causa en un proyecto de clasificación firme.
En el escrito de interposición del recurso de casación la representación procesal de DEHESA EL ROMERAL, S.L. aduce dos motivos de impugnación, ambos amparados en la letra d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional : a) La infracción de los artículos 24 y 105 de la Constitución , en relación con los artículos 23.b ), 26 , 47.1.c ) y 91 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 y los artículos 25.1 y 31.1 de la Ley de esta Jurisdicción por cuanto el proyecto de clasificación que aprobó la orden de 1961 ha de reputarse nulo de pleno derecho; b) La vulneración del artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992 y, subsidiariamente, del artículo 63, apartados 1 y 2 de la misma pues, a tenor de los defectos del procedimiento de deslinde denunciados en la instancia, el mismo debe reputarse radicalmente nulo por haberse prescindido por completo del procedimiento establecido o, sin ello no fuera así, anulable por la clara vulneración del procedimiento como consecuencia de la falta de intervención del representante de la Administración.
Por providencia de 1 de abril de 2016 se designó ponente al Excmo. Sr. Magistrado don Jesus Cudero Blas y se señaló para la votación y fallo del presente recurso la audiencia del 24 de mayo de 2016, fecha en la que efectivamente se deliberó y votó el mismo con el resultado que ahora se expresa.
Resultan antecedentes necesarios para resolver el presente recurso de casación, a la vista de los documentos que constan en autos y de las alegaciones de las partes, los siguientes:
-
Por resoluciones de 23 de diciembre de 2005 y 30 de enero de 2006 la Consejería de Agricultura de Extremadura aprobó el deslinde de dos vías pecuarias en el término municipal de Monesterio, concretamente las denominadas " VEREDA DE LOS CONTRABANDISTAS" (resolución de diciembre de 2005) y " CORDEL DE SEVILLA Y ALMADÉN " (resolución de enero de 2006, impugnada ante la Sala de instancia en el presente proceso). En ambos casos el deslinde traía causa de la descripción que de esas vías pecuarias se contenía en el Proyecto de Clasificación de las vías pecuarias de esa localidad que se aprueba en la Orden Ministerial de 6 de febrero de 1961 (y cuyos trámites se inician en el año 1954).
-
Uno de los titulares de fincas afectadas por el trazado de las dos vías pecuarias ("GABRIEL ROJAS, S.L.") impugnó ante la Sala de Extremadura, en su momento, esas dos resoluciones por entender, en primer lugar, que era nulo el proyecto de clasificación (de 1961) que les sirve de fundamento (por cuanto en su tramitación no se dio audiencia a los interesados) y porque, además, el procedimiento de deslinde había de reputarse caducado.
-
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura desestimó los dos recursos mediante sentencias de 23 de noviembre y 11 de diciembre de 2007 , en las que se declaró la conformidad a derecho del deslinde de esas dos vías pecuarias.
-
Recurridas en casación las mencionadas resoluciones, por sentencias de la Sección Quinta del Tribunal Supremo de 15 de julio de 2011 (recurso de casación núm. 392/2008 ) y de 27 de julio de 2011 (recurso de casación núm. 585/2008 ) se estimaron los mencionados recursos, anulando los dos actos de deslinde al entender caducados los procedimientos en los que se dictaron las resoluciones correspondientes. De esta forma, en esas sentencias de esta Sala no llegó a abordarse la cuestión de si eran nulos los deslindes por ser nula la Orden Ministerial que les sirve de fundamento.
-
Por resoluciones de 15 de julio de 2013 y 5 de agosto de 2013 la Consejería de Agricultura de Extremadura, tras tramitar un nuevo procedimiento, aprueba el deslinde de aquellas dos vías pecuarias. DEHESA EL ROMERAL, S.L., cuya propiedad trae causa de la titularidad que ostentaba "GABRIEL ROJAS, S.L.", reacciona frente a estas dos decisiones de dos formas: a) De una parte, interesa de la Administración la declaración de nulidad de pleno derecho de la Orden Ministerial de 6 de febrero de 1961; b) De otra, interpone ante la Sala de Extremadura sendos recursos contencioso-administrativos frente a los nuevos actos aprobatorios del deslinde.
-
La solicitud de declaración de la nulidad de pleno derecho es inadmitida por resolución del Consejero de Agricultura de 30 de agosto de 2013 por entender que sobre tal petición había recaído un pronunciamiento judicial (dictado en relación con la impugnación del acto de deslinde de 23 de diciembre de 2005) en el que se afirmaba expresamente que la Orden de 1961 se había sujetado a las formalidades y procedimientos que regían su elaboración cuando ésta se produce, siendo eficaces desde que se agotan los requisitos que les son exigibles.
-
La Sala de Extremadura dictó sentencia desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por DEHESA EL ROMERAL, S.L. contra la inadmisión de la solicitud de nulidad de pleno derecho de la Orden de 1961, resolución que ha sido confirmada por esta Sala, en sentencia de esta misma fecha dictada en el recurso de casación núm. 3183/2014 , al desestimarse el recurso de casación interpuesto por aquella mercantil.
El análisis del primer motivo de casación deducido por la recurrente conduce necesariamente a su desestimación habida cuenta que esta misma Sala ya se ha pronunciado sobre la eventual nulidad de pleno derecho de la Orden de 1961, siendo así que la nulidad de tal disposición constituye el fundamento en que aquel motivo de casación se ampara.
En la sentencia de esta misma fecha dictada en el recurso de casación núm. 3183/2017, en la que también ha sido parte recurrente DEHESA EL ROMERAL, S.L., hemos afirmado que los motivos de casación aducidos por dicha entidad frente a la sentencia de la Sala de Extremadura que declaró ajustada a derecho la inadmisión de la solicitud de revisión de oficio de aquella orden de 1961 no podían ser acogidos.
Decíamos entonces, y reiteramos ahora, que la causante de la recurrente conocía la Orden de 1961 al menos desde el año 2005, que no reaccionó contra la misma interesando su nulidad hasta ocho años después (en 2013) y que esa misma circunstancia permitía la aplicación al caso -como habían entendido los jueces a quo- del artículo 106 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre . Concluíamos afirmando, en el cuarto fundamento de derecho de nuestra sentencia, lo siguiente:
" En todo caso, cuando la parte recurrente solicita la nulidad radical de aquella Orden se limita a afirmar que concurre en la misma un defecto formal (la falta de intervención de los interesados en su tramitación), sin concretar, siquiera genéricamente, en qué medida esa omisión ha de reputarse fundamental al prescindirse 'total y absolutamente del procedimiento establecido', que es lo que la causa de nulidad alegada exige.
Se echa en falta, efectivamente, una mínima referencia a aquellas alegaciones que la interesada no pudo efectuar entonces y que podrían, eventualmente, haber dado lugar a un distinto acto de clasificación, a lo que debe añadirse que difícilmente puede afirmarse que se ha prescindido completamente del procedimiento cuando la intervención que se aduce no estaba prevista en la normativa que resultaba de aplicación al caso cuando se tramitó y aprobó la Orden Ministerial de 1961 ".
El pronunciamiento efectuado en el recurso de casación núm. 3183/2014 nos obliga ahora a rechazar el primer motivo de casación por cuanto no puede considerarse nula de pleno derecho la Orden Ministerial de 1961 en la que se contiene el proyecto de clasificación de la vía pecuaria posteriormente deslindada en el acto recurrido en la instancia.
Por lo demás, tal conclusión no puede enervarse a tenor de los informes aportados por la actora con su escrito de demanda (por cierto, no ratificados a presencia judicial al no haber sido interesada la misma por la parte proponente). En esos informes, emitidos por los doctores Jose Ángel y Adolfo se cuestiona la existencia misma de las vía pecuaria deslindada en la resolución recurrida sobre la base de la documentación tenida en cuenta durante la tramitación del procedimiento que dio lugar a la Orden de 1961.
La Sala de instancia (fundamento de derecho cuarto, in fine , de la sentencia recurrida) rechaza esas conclusiones por entender que no es posible, con ocasión de la impugnación de un concreto acto de deslinde, revisar el contenido del acto firme que le sirve de fundamento, sin que la recurrente en casación discuta o cuestione ese razonamiento, al que ni siquiera se hace referencia en los dos motivos de casación.
En cualquier caso, insistimos, la supuesta nulidad de la Orden de 1961 se ha planteado exclusivamente, en la instancia y en casación, en atención a defectos formales o de procedimiento, sin que se haya mencionado de manera suficiente qué argumentos sustantivos hubieran podido alegarse y que no pudieron hacerse valer en el momento en que se tuvo conocimiento de los hitos del procedimiento que dio lugar al deslinde impugnado en la instancia.
En el segundo motivo de casación se denuncia por la recurrente la vulneración de los preceptos de la Ley 30/1992 que regulan la nulidad radical de los actos administrativos o, alternativamente, su anulabilidad por entender que el acto de deslinde incurre en " numerosos incumplimientos" , consistentes en (i) la falta de realización de los trabajos de campo, especialmente la falta de colocación de estaquillas, (ii) la falta de citación de los propietarios a las tareas materiales del deslinde, (iii) la falta de asistencia del representante de la Administración a esos mismos actos y (iv) la ausencia de la firma del representante de la Administración en los planos del deslinde.
En el fundamento de derecho tercero de la sentencia recurrida, tras recordar la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre la infracción de normas procedimentales y sus posibles consecuencias, se desestiman aquellas cuestiones (plazos, presencia de técnicos, estaquillado) en los siguientes términos:
" (...) Basta analizar el procedimiento seguido para entender que la Administración ha realizado los actos de manera legal y pública, pero en todo caso y como se ha señalado por nuestro Tribunal entre otras en sentencias de 29 de Noviembre de 2005 : 'Debe tenerse presente que nos encontramos ante un acto de deslinde, con una clasificación previa, con los efectos que a tales viene a reconocerles la disposición adicional primera de la Ley 3/95 . El acto de deslinde, propiamente, es la actuación material sobre el terreno de la determinación que, en abstracto o sobre el papel, existe de la clasificación. El estaquillado provisional se puede sustituir por la determinación de coordenadas geográficas ( art. 18 del Decreto 49/2000 ). La notificación o publicación del acto de deslinde se ha de llevar a cabo con un mes de anterioridad a la fecha en que se comiencen, procurando la mayor difusión posible, ahora bien, teniendo en cuenta su carácter, y aunque el art. 14.3 del Decreto 49/2000 precisa que al apeo pondrán concurrir los representantes de organismos, organizaciones y colectivos, los propietarios de los terrenos colindantes que lo deseen y los titulares de derechos afectados, su ausencia no invalidará la eficacia de lo actuado.
Dice la STS de 27-10-99, Sala III, Sección 7 ª, que cuando el recurrente ha dispuesto, sin limitación alguna, de todas las posibilidades de alegar y probar cuanto tuviera por conveniente, no solo en vía administrativa sino en la jurisdiccional se descarta, tanto la nulidad de pleno derecho del art. 62.1.c) de la LRJAPAC, que exigiría el haberse prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, como la de la anulabilidad del art. 63.1 de la misma, que requería una infracción del ordenamiento jurídico ".
Y citando diversos pronunciamientos de esta misma Sala relativos al principio de conservación de los actos concluye afirmando que " a las formalidades y a los posibles vicios de los actos se les debe despojar de toda consideración dogmática o ritualidad curialesca, siendo innecesario decretar nulidades si éstas sólo han de servir para dilatar la cuestión de fondo ", pues " los interesados han presentado alegaciones en vía administrativa, con publicidad, y también en esta judicial, de manera que, al pretender por inadecuado anular el acto de clasificación, que es la resolución firme en el caso, procede desestimar, por las razones expuestas, el recurso contencioso-administrativo presentado ", doctrina jurisprudencial que considera aplicable al caso analizado en el que " los afectados tienen la posibilidad de alegar lo que entiendan por oportuno, por lo que no puede hablarse de nulidad e indefensión frente a un acto que además ha seguido un procedimiento adecuado ".
Ni en el escrito de preparación del recurso de casación, ni en el de interposición, la representación procesal de DEHESA EL ROMERAL, S.L. contiene, propiamente, una verdadera crítica del fundamento indicado, pues se limita la recurrente -en el segundo de aquellos escritos- a afirmar que alegó aquellos defectos formales en la demanda y a señalar que la declaración de la sentencia según la cual " los afectados tienen la posibilidad de alegar lo que entiendan por oportuno, por lo que no puede hablarse de nulidad e indefensión frente a un acto que además ha seguido un procedimiento adecuado " constituye un argumento " que no puede excluir la nulidad o anulabilidad del acto administrativo ".
Se echa claramente en falta un auténtico razonamiento en el que se intente demostrar que aquellos defectos formales son de tal entidad que constituyen una infracción total y absoluta de los trámites esenciales del procedimiento (nulidad radical) o que constituyen una vulneración del ordenamiento que impide la eficacia del acto o que produce indefensión (anulabilidad).
Desde luego, a nuestro juicio, la falta de presencia o la ausencia de firma del representante de la Administración en ciertos actos materiales del procedimiento o la intervención de la empresa ICONOS (defectos a los que se anuda la nulidad o la anulabilidad) no constituyen, per se , unos vicios de procedimiento de aquella envergadura cuando la Administración ha señalado reiteradamente en la instancia que la indicada empresa tiene con la Junta de Extremadura un contrato de consultoría y asistencia técnica y la demandante, pudiendo hacerlo, no ha intentando siquiera probar que ese contrato no existe o que, existiendo, no da cobertura a aquella intervención.
Y, desde luego, no puede afirmarse que la Administración no haya expresado claramente su voluntad de deslindar la vía pecuaria en los términos que se siguen de la resolución recurrida en la instancia por la sola circunstancia de que en determinadas tareas materiales del deslinde haya intervenido aquella empresa privada.
Las razones expresadas conducen a la desestimación del recurso de casación, sin que proceda la imposición de las costas procesales causadas al no haberse formulado oposición por la Junta de Extremadura, trámite que se declaró caducado por diligencia de ordenación de 27 de abril de 2015.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido : Primero. No ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Jorge Deleito García, en nombre y representación de DEHESA EL ROMERAL, S.L., contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura de fecha 11 de julio de 2014 , dictada en el procedimiento ordinario núm. 540/2013, sobre deslinde de vía pecuaria. Segundo. No imponemos las costas de esta casación.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la coleccion legislativa.
Así se acuerda y firma.
D. Segundo Menendez Perez Dª. Maria del Pilar Teso Gamella D. Jose Luis Requero Ibañez D. Jesus Cudero Blas D. Angel Ramon Arozamena Laso D. Rafael Toledano Cantero PUBLICACIÓN .- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesus Cudero Blas, estando constituida la Sala en audiencia pública; de lo que certifico.
-
Interesado en el procedimiento administrativo
...... 2 Legitimación del interesado en el procedimiento administrativo 3 Supuestos previstos en la LPA 39/2015 4 Entidades corporativas como ... Sentencia de TS, Sala 3ª, de lo Contencioso-Administrativo, 10 de junio de 2015 [j 4] Sentencia de TS, Sala 3ª, de lo ... de TS, Sala 3ª, de lo Contencioso-Administrativo, 3 de junio de 2016 [j 6] Ver también → ver: Ciudadanos y administrados → ver: ......