STS 1160/2016, 23 de Mayo de 2016

En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Sexta) dictó sentencia de fecha 9 de julio de 2013 , desestimatoria del recurso promovido por la Junta de Andalucía contra la liquidación definitiva del fondo de suficiencia de 2008 correspondiente a la Comunidad Autónoma andaluza, recogida en el documento "Financiación de las Comunidades Autónomas por los impuestos cedidos, fondo de suficiencia y garantía de financiación de los servicios de asistencia sanitaria correspondiente al ejercicio 2008" y en la comunicación del Director General de coordinación financiera con las Comunidades Autónomas y con las entidades locales de fecha 28 de julio de 2010, tras desestimarse el requerimiento que había formulado para que fuera modificada.

Notificada dicha sentencia a las partes, la demandante presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en diligencia de ordenación de la Secretaria de la Sala de instancia de fecha 25 de octubre de 2013, que acordaba también emplazar a las partes ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones tras haberse efectuado los emplazamientos, se ha concedido plazo a la Letrada de la Junta de Andalucía para que manifestara si sostenía el recurso, lo que ha llevado a efecto presentando el escrito de interposición del recurso de casación, al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que articula en los siguientes motivos:

- 1º, por infracción de los artículos 175.2.a ) y 145.2.b) del Estatuto de Andalucía, modificado por Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo , en relación con los artículos 156 y 157 de la Constitución y con los artículos 1.1 y 2.1.d) de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas , así como de los artículos 7 y 15 de la Ley 21/2001, de 27 de diciembre , por la que se regulan las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y de las ciudades con estatuto de autonomía;

- 2º, por infracción de los artículos 175.2.d ), 175.2.e ), 183.1 , 183.5 y 183.7 del Estatuto de Andalucía y de los artículos 2.1.a ) y 2.1.e) de la Ley Orgánica 8/1980 , y

- 3º, por infracción del artículo 156.1 de la Constitución , de los artículos 175.2.d ), 175.2.e ), 183.1 y 183.7 del Estatuto de Andalucía y de los artículos 2.1 y 3.2.h) de la Ley Orgánica 8/1980 .

Termina su escrito suplicando que se dicte sentencia casando la recurrida y, en consecuencia, dictando otra por la que se estime íntegramente el recurso en los términos en que el mismo fue planteado.

El recurso de casación ha sido admitido por providencia de la Sala de fecha 26 de mayo de 2014.

Personado el Abogado del Estado, ha formulado escrito de oposición al recurso de casación, suplicando que se dicte sentencia que lo desestime, con costas.

Por providencia de fecha 8 de febrero de 2016 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 19 de abril de 2016, en que han tenido lugar dichos actos.

En el presente recurso se han guardado las prescripciones procesales legales, excepto la del plazo para dictar sentencia, a causa de la complejidad jurídica del asunto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado, Magistrado de la Sala.

Objeto y planteamiento del recurso.

La Junta de Andalucía impugna mediante el presente recurso de casación la Sentencia de 9 de marzo de 2013, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Sexta) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid . La Sentencia recurrida desestima el recurso contencioso administrativo entablado contra las liquidaciones relativas a diversos conceptos del ejercicio 2008 comunicadas a la Junta de Andalucía por el Director General de Comunicación Financiera con las Comunidades Autónomas y las Entidades Autónomas el 28 de julio de 2010, así como contra la desestimación del requerimiento de anulación de dichas liquidaciones por resolución del citado Director de 2 de diciembre de 2010.

El recurso se articula mediante tres motivos, todos ellos formulados al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia. En todos ellos se plantea, con invocación de las leyes y preceptos indicados en los antecedentes de hecho, la minoración de ingresos de la Comunidad Autónoma recurrente como consecuencia de la menor recaudación por el Estado del IRPF, derivada de la aplicación de la deducción de 400 euros en el citado impuesto a los perceptores de rentas del trabajo y actividades económicas, deducción introducida por el Real Decreto-ley 2/2008, de 21 de abril, de medidas de impulso a la actividad económica.

Sobre los fundamentos de la Sentencia impugnada.

La Sentencia de instancia justifica la desestimación del recurso contencioso administrativo de instancia en base a los siguientes razonamientos:

"

El presente recurso se interpone por la Junta de Andalucía contra la resolución por la que la Dirección General de Coordinación Financiera con las Comunidades Autónomas y con las Entidades Locales desestimó el requerimiento de anulación que la Viceconsejera de Economía y Hacienda de la Junta de Andalucía al amparo del artículo 44 de la Ley 29/98 , dirigió a aquélla requiriendo a la Administración central a que procediera a la revisión del valor definitivo del Fondo de Suficiencia de 2008 correspondiente a la Comunidad Autónoma de Andalucía y a la revisión de la liquidación definitiva de este mecanismo financiero correspondiente al ejercicio de 2008, porque no está conforme con el incremento del ITEn aplicado para calcular el valor definitivo del Fondo de Suficiencia de la Comunidad Autónoma de Andalucía porque ha repercutido en tal cálculo la deducción estatal aprobada en el IRPF aplicable en 2008 consistente en la reducción en 400 euros anuales de la cuota líquida total del IRPF a perceptores de rentas por trabajo y actividades económicas aunque no en la tarifa autónomica del IRPF soportando las Comunidades Autónomas parte de la medida de deducción fiscal. También ha influido el error en el IRPF , IVA e IIEE de 2006 ha influido en el valor de los ITEn del año 2008 y en el valor definitivo del Fondo de Suficiencia para 2008 así como la repercusión de tales errores sobre las entregas a cuenta para 2008.

La resolución, que desestimó el requerimiento de anulación formulado por la Viceconsejera, se funda en que la Dirección General al determinar el importe definitivo del rendimiento cedido del IRPF del año 2008 asumió el coste total del a medida en términos de rendimiento de IRPF configurándose como una deducción de la cuota líquida y no minora los componentes del rendimiento cedido de los apartados 1 º y 2º del artículo 18.2 a) de la Ley 21/2001 asumiendo el coste total de la medida en términos de rendimiento de IRPF al fijar el rendimiento cedido del mismo en el establecido en el R.D Ley 2/2008 . La cuantificación del Fondo de Suficiencia se fijó conforme al artículo 15.1 de la Ley 21/2001 ( siendo valor base el del ITEn de 1999 aplicando el índice de evolución del ITE 1999-2008) tomando como base los datos contables de la Intervención General del Estado que figuraban en el Anexo II. Considera que carece de cobertura normativa utilizar a efectos el ITE 2008 y que la carencia de afección está prevista legalmente respecto del rendimiento cedido del IRPF a las CCAA pero no respecto del Fondo de Suficiencia. Tampoco se basa en la aplicación de la Ley 21/2001 porque el artículo 15.3 se refiere al ITE Regional como recaudación de ciertos tributos sin competencias normativas por lo que habría que descontar el derivado de uso de competencias normativas pero esta previsión no existe respecto del ITEn por lo que no procede descontar el efecto de competencias normativas. Añade que la deducción a cuyo cómputo en el ITE se refiere la recurrente forma parte de un conjunto de medidas para permitir la actuación de estabilizadores automáticos en el ejercicio de las competencias del Estado. Consideraba que los ajustes propuestos por la recurrente supondrían una serie de correcciones que determinarían que el ITE dejara de ser un índice representativo de la financiación del Estado . En años anteriores se han realizado otros ajustes que habrían disminuido el ITE y menos ingresos para las CCAA y no se corrigió el mismo . Alega también que el Fondo de Suficiencia es el mecanismo de financiación en que se materializa la participación en los ingresos del Estado del apartado e) del artículo 4.1 de la Ley Orgánica 8/1980 antes de la modificación de la L.O 3/09 vigente en el momento de la cuantificación de las entregas a cuenta objeto del recurso y para garantizar el equilibrio vertical la Ley 21/01 estableció que el índice de actualización de la participación de las CCAA creciera en proporción al crecimiento de la recaudación estatal consiguiendo cumplir con el principio de equilibrio vertical y con el de suficiencia financiera. Considera que las entregas a cuenta basadas en cálculos estimativos no pueden considerarse erróneas sino más o menos próximas en el cálculo realizado a los datos reales que se obtienen dos años después. La liquidación de 2006 fue elevada porque lo fue el PIB que superó en datos reales el estimativo lo que no ocurrió en 2008 en que el PIB calculado fue superior al real . Manifiesta que la Comunidad Recurrente no hace alusión al beneficio obtenido con las entregas a cuenta en base a previsiones muy inferiores y la recaudación real muy superior del ITE en 2006. Se refiere también a la consideración del principio de lealtad institucional con arreglo a la Ley 8/1980 y con arreglo a la D.A 5ª de la Ley 22/2009 aludiendo a la reunión Comisión Mixta Junta de Andalucía en la que ésta última aceptó el nuevo Sistema de Financiación por lo que se debe entender que la recurrente ha aceptado el perjuicio derivado del nuevo Sistema Financiero.

El objeto del recurso se centra en determinar si la Junta de Andalucía tiene derecho a un incremento del Fondo de Suficiencia en función de las correcciones que propone para el cálculo deso l ITEn debiendo descontar la reducción en el ingreso del IRPF por la deducción de 400 euros a ciertos sujetos , los errores en las previsiones de lo que sería la liquidación definitiva por IRPF, IVA e IIEE en relación con lo entregado a cuenta correspondientes al año 2006 que han repercutido también en las entregas a cuenta del año 2008.

La parte actora alega [...]

En primer lugar procede examinar las normas aplicadas y las invocadas por ambas partes.

La Ley 21/2001, de 27 diciembre 2001 que regula las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía se publica con la finalidad de introducir algunas reformas legales necesarias para poner en práctica el nuevo sistema de financiación autonómica aprobado, a propuesta del Gobierno, por el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas en su reunión de 27 de julio de 2001 . Se trata de la que, de entre las reformas legales precisas, regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía desde 1 de enero de 2002, el establecimiento del régimen general de la cesión de tributos del Estado a las Comunidades Autónomas, la participación de las Comunidades Autónomas en la Agencia Estatal de Administración Tributaria y las asignaciones de nivelación de los servicios públicos fundamentales, adaptando, además, al nuevo sistema de financiación la normativa de los tributos cedidos, la Ley General de Sanidad y el Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social.

En su Preámbulo la Ley se refiere al Título I ,«Sistema de Financiación de las Comunidades Autónomas» a que el nuevo Sistema de financiación que se articula en la misma se fundamenta en los principios de: generalidad, estabilidad, suficiencia, autonomía, solidaridad, coordinación, participación en la Agencia Estatal de Administración Tributaria y participación en los Tribunales Económico-Administrativos, para definir a continuación cada uno de los principios a los que nos referiremos más adelante pues su infracción ha sido invocada por la actora.

Como exponente del principio de solidaridad y el de suficiencia, según se manifiesta en el Preámbulo, establece el Fondo de Suficiencia respecto del cual añade :

"Se constata, que el Sistema de Financiación desarrolla plenamente el principio de autonomía, al ampliar sustancialmente los recursos con que cuentan las Comunidades Autónomas para financiar sus servicios. Asimismo, el Fondo de Suficiencia, como manifestación, tanto del principio de suficiencia como del de solidaridad, tiene como finalidad cubrir las diferencias entre los recursos tributarios del Sistema producidos en las distintas Comunidades Autónomas y sus necesidades de financiación . El Sistema, por tanto, garantiza a las Comunidades Autónomas la prestación en condiciones equivalentes de todos los servicios, con independencia de las distintas capacidades de obtención de recursos tributarios.

La norma que regula el Fondo de Suficiencia es el Artículo 15 en el que se establece la determinación de las entregas a cuenta y de la liquidación definitiva.

" 1.

1. Las Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía recibirán cada año una entrega a cuenta del Fondo de Suficiencia que les corresponda, que se determinará por aplicación de la siguiente fórmula:

FSi(x)= FSi(1999)* [ITEn(x)/ITEn (1999)]* 0,98

Siendo FSi(x) el importe anual de la entrega a cuenta para la Comunidad Autónoma o Ciudad con Estatuto de Autonomía i, en el año x, de su tramo de Fondo de Suficiencia; FSi(1999) el importe para la Comunidad Autónoma o Ciudad con Estatuto de Autonomía i, en el año base, de su tramo de Fondo de Suficiencia; ITEn (x) e ITEn (1999), los importes disponibles de los ITEn en el año x y en el año base, respectivamente.

A estos efectos, se dotarán en la Sección 32 de los Presupuestos Generales del Estado los créditos correspondientes a los importes calculados, que se harán efectivos por dozavas partes.

b) Cuando el importe del Fondo de Suficiencia sea a favor del Estado, se aplicará la siguiente fórmula:

FSi(x) = FSi(1999) * [ITEri(x)/ITEri(1999)] * 0,98

Siendo FSi(x) el importe para la Comunidad Autónoma i, en el año x, de su tramo de Fondo de Suficiencia; FSi; (1999) el importe para la Comunidad Autónoma i, en el año base, de su tramo de Fondo de Suficiencia; ITEri (x) e ITEri (1999), los importes disponibles de los ITEr de la Comunidad Autónoma i en el año (x) y en el año base, respectivamente. No obstante lo anterior, cuando ITEri (x)/ITEri (1999) sea superior a ITEn (x)/ITEn (1999), ésta última expresión sustituirá a aquélla en la fórmula anterior.

A estos efectos, el resultado de la fórmula anterior se reflejará como derecho en el capítulo IV del Presupuesto de Ingresos del Estado.

2. La liquidación definitiva se determinará por la diferencia entre las entregas a cuenta percibidas y el valor definitivo del Fondo, resultante de la aplicación del ITEn o ITEri, con cargo al crédito que se habilite a tal fin en la Sección 32 del estado de Gastos de los Presupuestos Generales del Estado o, en el caso de la letra b) del apartado 1 anterior, se reflejará como derecho en el capítulo IV del Presupuesto de Ingresos del Estado.

3. A estos efectos, el ITE nacional (ITEn) está constituido por la recaudación estatal, excluida la susceptible de cesión a las Comunidades Autónomas, por IRPF, IVA y los Impuestos Especiales de Fabricación sobre la Cerveza, sobre el Vino y Bebidas Fermentadas, sobre Productos Intermedios, sobre Alcohol y Bebidas Derivadas, sobre Hidrocarburos y sobre Labores del Tabaco.

Por otra parte, el ITE regional (ITEr) está constituido por la recaudación en el territorio de la Comunidad Autónoma, sin ejercicio de competencias normativas , por IRPF, IVA y los Impuestos Especiales de Fabricación sobre la Cerveza, sobre el Vino y Bebidas Fermentadas, sobre Productos Intermedios, sobre Alcohol y Bebidas Derivadas, sobre Hidrocarburos y sobre Labores del Tabaco, cedidos y susceptibles de cesión ".

Por su parte en el artículo 16 se establecen las causas de revisión del valor del fondo de suficiencia en el año base configurándose como una forma de cuadrar el sistema de financiación y así se establece en el documento que sobre la Financiación de las CCAA por los impuestos cedidos , Fondo de Suficiencia, y Garantía de Financiación de los Servicios de Asistencia Sanitaria correspondiente al año 2008 Apartado II .3 explicando el cuadro nº 4 del Anexo Numérico explicando que en el mismo se han establecido dos apartados , uno para el cálculo de la evolución de los ITE y otro para el cálculo de la liquidación definitiva del Fondo de Suficiencia, explicando que el cálculo de la evolución de los ITEn teniendo en cuenta que el mismo corresponde a la recaudación estatal excluida la susceptible de cesión a las CCAA y el ITEr es la recaudación en el territorio de la CCAA por los impuestos cedidos. Así como que en el ITEn definitivo para 1999 se ha calculado teniendo en cuenta que la participación en los tributos del Estado se hubiera hecho conforme al sistema de la propia Ley 21/01y el ITEn definitivo en 2008 se ha reflejado una columna 4 correspondiente a la recaudación estatal excluida la participación de las CCAA deduciendo de la columnas 1 la 2 y la 3.

Estableciendo, finalmente, que el valor definitivo del FS se obtiene aplicando a dicho fondo en el año 1999 el índice de evolución en el crecimiento que ha experimentado el ITE entre los años 1999 y 2008 y la liquidación definitiva se determina por la diferencia entre las entregas a cuenta percibidas y el valor definitivo de dicho fondo.

En dichos cálculos el cálculo de la liquidación del fondo de suficiencia reflejaba que el valor base correspondiente al FS 1999 era de 5.351.393,94 euros, y el incremento del ITE entre 1999 y 2008 era 50,72 %, que el valor definitivo del FS 2008 para Andalucía era de 8.065.620, 95 y que las cantidades entregadas eran de 9.251.633,51 euros por lo que la liquidación en 2008 era de - 1.186.012,56 euros.

En dicho cálculo la premisa correspondiente al ITEn excluía del cómputo la susceptible de cesión a las Comunidades Autónomas, por IRPF, IVA y los Impuestos Especiales de Fabricación sobre la Cerveza, sobre el Vino y Bebidas Fermentadas, sobre Productos Intermedios, sobre Alcohol y Bebidas Derivadas, sobre Hidrocarburos y sobre Labores del Tabaco, por lo que no le repercutían las medidas que hubiera podido adoptar el Estado.

No obstante lo cual el recurso de la parte actora se funda, particularmente, en la inclusión a efectos de determinación del valor definitivo del ITEn de 2008 calculado por el Ministerio de Economía y Hacienda el importe de la recaudación líquida estatal por IRPF de 2008 en tanto en cuanto se recaudó una cantidad menor por este impuesto a causa de la aplicación práctica del beneficio fiscal en el IRPF consistente en reducir el importe de la cuota líquida total del impuesto a los perceptores de rentas del trabajo y actividades económicas hasta en 400 euros anuales. Al recaudar menos por dicho impuesto hubo menos incremento del ITE entre 1999 a 2008 computable lo que repercute en el cálculo definitivo del FS 2008 porque considera que las CCAA están financiando el coste de la medida cuando el Estado se comprometió a cargar sólo con dicho coste.

En primer lugar hay que decir que la norma sobre cálculo del FS establece el cálculo del ITEn y no prevé excepción alguna para el supuesto en que el Estado hubiere adoptado beneficios fiscales en alguno de los Ingresos que se tienen en cuenta a efectos de fijar el ITEn.

Es éste un argumento contundente para desvirtuar el argumento de la parte actora pero, en cualquier caso, responderemos a los demás a partir del compromiso que afirma haber adquirido el Estado en el R.D. 2/2008.

El RD 2/2008 estableció una serie de medidas de impulso a la actividad económica y en su Preámbulo manifestó:

"En el ámbito del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, a fin de contribuir a paliar la situación económica en la que se pueden encontrar las familias con perceptores de rendimientos del trabajo o de actividades económicas, resulta necesario adoptar de forma urgente medidas de naturaleza fiscal que mejoren la renta disponible de las familias.

Con tal finalidad se incorpora un nuevo beneficio fiscal en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas consistente en reducir el importe de la cuota líquida total del impuesto de los perceptores de dichas rentas hasta en 400 euros anuales.

Asimismo, al objeto de que la nueva deducción cumpla con su finalidad y despliegue sus efectos económicos de la forma más inmediata posible, sin demorarlos al momento de presentación de la declaración del Impuesto, es preciso aprobar las modificaciones necesarias para anticipar la aplicación de la deducción por sus beneficiarios.

De esta forma, se modifica, en primer lugar, el artículo 79 de la Ley 35/2006, de 28 de noviembre (RCL 2006, 2123 y RCL 2007, 458) , del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y de modificación parcial de las leyes de los Impuestos sobre Sociedades, sobre la Renta de no Residentes y sobre el Patrimonio, incorporando una nueva deducción de la cuota líquida total del Impuesto.

En segundo lugar, se añade un artículo 80 bis a la citada Ley 35/2006 regulando la aludida deducción. De esta manera, los perceptores de rendimientos del trabajo y de actividades económicas podrán minorar la cuota líquida total hasta en 400 euros anuales.

En tercer lugar, con la finalidad de anticipar el impacto de dicha deducción al momento actual, resulta necesario modificar el apartado 1 del artículo 101 de la Ley 35/2006 introduciendo los cambios oportunos que permitan diseñar reglamentariamente el nuevo procedimiento de cálculo del tipo de retención e ingreso a cuenta.

De esta forma, tendrá efectos la nueva deducción en el cálculo de los pagos a cuenta correspondientes al propio período impositivo 2008.

Por último, se introduce una disposición adicional para evitar que la nueva deducción afecte a la determinación del rendimiento cedido del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas a las Comunidades Autónomas y a las Entidades Locales, asumiendo el Estado el coste total de la medida. "

La D.A a que se refiere el Preámbulo es la 1ª bajo el epígrafe. "Consideración de la deducción por obtención de rendimientos del trabajo o de actividades económicas a efectos del cálculo del rendimiento cedido del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas a los Entes Territoriales"

A efectos de lo dispuesto en los artículos 18.2.a).3º de la Ley 21/2001, de 27 de diciembre (RCL 2001, 3245 y RCL 2002, 1318) , por la que se regulan las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía, y 113.1.3º del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (RCL 2004, 602, 670) , se considerarán retenciones soportadas las que se habrían practicado sin tener en cuenta la deducción regulada en el artículo 80 bis de la Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y de modificación parcial de las leyes de los Impuestos sobre Sociedades, sobre la Renta de no Residentes y sobre el Patrimonio."

En consecuencia el propio R.D. procuró que no se viera afectada en modo alguno la parte del IRPF cedida a las CCAA, pero una parte del IRPF corresponde al Estado y respecto de dicha parte se aplica el descuento de 400 euros en la cuota líquida anual lo que significa que es el Estado en la parte que recauda el que soporta el coste de la medida.

No cabe otra interpretación de la expresión "soportar el coste total de la medida" ,en primer lugar, porque la afección de la medida está limitada al ámbito objetivo del R.D. en el que se establece la misma. Es decir el R.D. que pretende, según su Preámbulo, responder a la coyuntura del momento permitiendo la intervención de los estabilizadores automáticos, adoptando medidas de impulso económico y mejorando la eficiencia de la economía en su conjunto y lo hace , tal como se indica en el punto II del mismo, adoptando medidas fiscales en la normativa reguladora del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, del Impuesto sobre Sociedades, del Impuesto sobre la Renta de no Residentes y, en el ámbito de la imposición indirecta, en la del Impuesto sobre el Valor Añadido, del Impuesto General Indirecto Canario y del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados.

Es decir el coste total de la medida se refiere al precio o repercusión de la medida sobre lo que constituye el ámbito objeto del R.D, esto es, los Impuestos y en el caso concreto de la medida, en el IRPF.

Partiendo de la necesidad de circunscribir la medida a su ámbito objetivo propio que es el IRPF, es exclusivamente el propio Estado el que ve minorados sus ingresos por tal tributo al haber adoptado la medida de la D.A 1ª para evitar que también repercutiera en la parte cedida a las CCAA.

En consecuencia el cálculo se ha ajustado a las normas, y, además, es congruente con la finalidad de la medida y con las previsiones legales respecto de su repercusión.

En cuanto a la necesidad de homogeneizar el ITE no era exigible al carecer de cobertura normativa como tal ajuste. Cabe decir que no sólo carece de tal cobertura sino que además puede considerarse excluida en la previsión contenida en el artículo 15.3 cuando en el cálculo del ITEr excluye el ejercicio de competencias normativas lo que no hace respecto del cálculo del ITEn.

Finalmente en cuanto a otros supuestos en los que se hayan realizado ajustes del ITE la parte actora no invoca ningún supuesto en el que encontrándose en idénticas circunstancias se ajustara el ITE en favor del cálculo del FS de la CCAA .

También se invoca la infracción de todos los principios inspiradores del Sistema de Financiación Autonómico.

El Preámbulo de la Ley 21/01 define los mismos y establece sus vertientes y concretamente respecto del principio de generalidad establece que se manifiesta en dos vertientes la primera de las cuales se refiere al carácter integrador del mismo abarcando la financiación de todos los servicios susceptibles de traspaso a las Comunidades Autónomas añadiendo que el Sistema de financiación es de aplicación a las Comunidades Autónomas que cumplan los requisitos del mismo.

El de estabilidad hace referencia a que el Sistema de financiación tiene vocación de permanencia permitiendo que las Comunidades Autónomas puedan realizar una planificación a largo plazo con mayor certidumbre y seguridad.

El principio de suficiencia, que se concreta en el cálculo de las necesidades de financiación, en la regulación de sus recursos y en sus reglas de evolución, asegura que todas las Comunidades Autónomas disponen de los recursos suficientes para atender la prestación de los servicios asumidos y los susceptibles de traspaso.

En cuanto al principio de autonomía, el Sistema de financiación amplía las potestades de decisión de las Comunidades Autónomas en materia fiscal, tanto en lo que respecta a la forma de obtención de sus recursos, como a las condiciones de prestación de sus servicios.

El principio de solidaridad garantiza que las Comunidades Autónomas puedan prestar sus servicios en condiciones equivalentes, con independencia de las distintas capacidades de obtención de recursos tributarios, mediante la determinación de las necesidades totales de financiación y mediante la implantación del denominado «Fondo de Suficiencia».

En aplicación del principio de coordinación, el Sistema de financiación incorpora las normas concretas de localización y atribución de los rendimientos de los tributos cedidos a las Comunidades Autónomas, así como de colaboración entre las Administraciones en la gestión, liquidación, recaudación e inspección de los tributos, y también en la revisión de los actos dictados en vía de gestión tributaria, con la finalidad de dar mayor seguridad y estabilidad al ejercicio de las potestades fiscales de las Comunidades Autónomas.

Consecuencia del principio de participación en la Agencia Estatal de Administración Tributaria, el Sistema introduce la forma de colaboración y participación efectiva de las Comunidades Autónomas en la toma de decisiones en la Agencia Estatal de Administración Tributaria, especialmente en aquellas áreas que afecten a la gestión de sus recursos.

El Sistema, por último, introduce el principio de participación de las Comunidades Autónomas en los Tribunales Económico- Administrativos de ámbito regional del Estado.

También invoca el principio de transparencia no reflejado en la Ley pero sin duda necesario en cualquier actuación administrativa o de cualquier tipo y lo pone en relación con la ausencia de comunicación al Consejo de Política Fiscal sin embargo tal como alega el Abogado del Estado y no desvirtúa la parte actora la medida adoptada se puso en conocimiento de la Comisión Mixta de Coordinación de Gestión Tributaria en la que participan representantes de las CCAA lo que resulta conforme a Derecho al tratarse de la parte de un tributo competencia exclusiva del Estado como ha reconocido el Tribunal Constitucional entre otras en Sentencia 31/2010 de 28 de Junio .

Según la parte actora todos estos principios se han visto vulnerados por el beneficio fiscal acordado por la Administración Estatal a lo que se debe contestar en el sentido de que la primera de las motivaciones de la actuación de cualquier Administración es el interés público entendido como el interés que afecta mayoritariamente a los ciudadanos y un beneficio fiscal es un exponente de tal interés público máxime teniendo en cuenta las características de aquellos a quienes pretende favorecer la medida en cualquier CCAA en la que residan y que podían haber sido valorado por la recurrente respecto de los residentes en la misma.

Finalmente se invoca el principio de lealtad institucional definido en el artículo 2.1.e) de la Ley 8/1980 de 22 de Septiembre o principio de lealtad institucional delimitado en el mismo como uno de los principios rectores de la financiación de las Comunidades Autónomas :

" 1.La actividad financiera de las Comunidades Autónomas se ejercerá en coordinación con la Hacienda del Estado, con arreglo a los siguientes principios:

e) La lealtad institucional, que determinará la valoración del impacto, positivo o negativo, que puedan suponer las actuaciones del Estado legislador en materia tributaria o la adopción de medidas de interés general, que eventualmente puedan hacer recaer sobre las Comunidades Autónomas obligaciones de gasto no previstas a la fecha de aprobación del sistema de financiación vigente, y que deberán ser objeto de valoración anual en cuanto a su impacto, tanto en materia de ingresos como de gastos, por el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas ".

Aquella norma establecía un marco para la actividad financiera de las CCAA de coordinación con el Estado para lo cual tal actividad se apoyaría, entre otros, en una serie de principios entre los cuales está el de lealtad institucional en virtud del cual serán objeto de valoración anual por el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las CCAA las obligaciones de gasto que se impongan a las mismas a consecuencia de las modificaciones legales que afecten a tributos cedidos o las actuaciones de interés general.

La norma reproducida se limitaba a configurar dicho principio pero la única actuación que establece al respecto es la valoración del incremento de gastos a consecuencia de ciertas decisiones del Estado, pero no incluía ninguna compensación inmediata en proporción al incremento de tal gasto.

El órgano encargado por Ley de tal valoración era el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las CCAA que según disponía el artículo 3 de dicha Ley estaba integrado por el Ministro de Economía y Hacienda, el Ministro de Administraciones Públicas y el Consejero de Hacienda de cada Comunidad o Ciudad Autónoma, y era un órgano de coordinación del Estado y las Comunidades Autónomas en materia fiscal y financiera que entenderá de las materias consistentes en la coordinación de la política presupuestaria de las Comunidades Autónomas con la del Estado, emisión de los informes y la adopción de los acuerdos previstos en la Ley Orgánica 18/2001, complementaria de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria; el estudio y valoración de los criterios de distribución de los recursos del Fondo de Compensación; el estudio, la elaboración, en su caso, y la revisión de los métodos utilizados para el cálculo de los costos de los servicios transferidos a las Comunidades Autónomas; la apreciación de las razones que justifiquen, en cada caso, la percepción por parte de las Comunidades Autónomas de las asignaciones presupuestarias, así como los criterios de equidad seguidos para su afectación; coordinación de la política de endeudamiento; coordinación de la política de inversiones públicas, y, en general, todo aspecto de la actividad financiera de las Comunidades Autónomas y de la Hacienda del Estado que, dada su naturaleza, precise de una actuación coordinada.

Era un órgano que, teniendo en cuenta su composición mixta integrada por los titulares de dos Departamentos del Estado y el Consejero de cada CCAA, y las funciones que tenía encomendadas que, esencialmente, son la elaboración de estudios e informes desarrollaba una función consultiva en relación con la coordinación en la actividad financiera de las CCAA y el Estado a efectos de la adopción de los Acuerdos procedentes sobre tal materia.

La trascendencia del Consejo se reflejó, entre otras actuaciones, en la llevada a cabo en aras de la elaboración y publicación de la Ley 21/2001 de 27 de Diciembre que regula las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía en cuyo Preámbulo se establecía

" A propuesta del Gobierno de la Nación, el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas, en su reunión de 27 de julio de 2001, ha aprobado un nuevo sistema de financiación autonómica cuya puesta en práctica exige llevar a cabo una serie de reformas legales, unas con rango orgánico, es el caso de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (RCL 1980, 2165; ApNDL 2736) , otras sin tal rango. El objeto de la presente Ley es acometer las reformas aludidas en segundo lugar. Para su consecución, esta Ley se estructura en un Título Preliminar, introductorio del contenido de esta Ley, y seis Títulos posteriores, cada uno de los cuales responde a las ideas que se expresan en los apartados siguientes, seis disposiciones transitorias, tres disposiciones adicionales, una disposición derogatoria y dos disposiciones finales."

En el Título Preliminar se establece como objeto de la Ley la regulación del Sistema de Financiación de las Comunidades Autónomas desde 1 de enero de 2002, del régimen general de la cesión de tributos del Estado a las Comunidades Autónomas, de la participación de las Comunidades Autónomas en la Agencia Estatal de Administración Tributaria, de las asignaciones de nivelación de los servicios públicos fundamentales y la adaptación de la Ley General de Sanidad (RCL 1986, 1316) y del Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social (RCL 1994, 1825) " .

No estaba prevista tal compensación en la Ley indicada con arreglo al texto vigente en el momento de la reclamación presentada por la recurrente, el 23 de Septiembre de 2010, ni estaba prevista como actuación específica del Consejo una que rebasara la mera valoración del incremento de los gastos originados por actos de la Administración del Estado a efectos de conseguir la coordinación de las actividades financieras de ambos.

Por lo demás la dicción de la norma en virtud de la modificación introducida por la Ley 3/09 ha experimentado una variación habiendo quedado configurado el principio en la siguiente forma :

" g) La lealtad institucional, que determinará el impacto, positivo o negativo, que puedan suponer las actuaciones legislativas del Estado y de las Comunidades Autónomas en materia tributaria o la adopción de medidas que eventualmente puedan hacer recaer sobre las Comunidades Autónomas o sobre el Estado obligaciones de gasto no previstas a la fecha de aprobación del sistema de financiación vigente, y que deberán ser objeto de valoración quinquenal en cuanto a su impacto, tanto en materia de ingresos como de gastos, por el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas, y en su caso compensación, mediante modificación del Sistema de Financiación para el siguiente quinquenio ".

El beneficio fiscal fue llevado a la Comisión Mixta de Coordinación de la gestión tributaria en el que las CCAA estaban representadas cuestión ésta invocada por el Abogado del Estado y no negada por la recurrente habiéndose adoptado la medida propiciando que no afectara a la parte del impuesto cedido a las CCAA por lo que la parte no cedida era absoluta competencia del Estado .

En este punto conviene que nos refiramos a la Sentencia del Tribunal Constitucional de 15 de Diciembre de 2011 RTC 2011/204 , remitiéndose a anteriores Sentencias del mismo Tribunal estableció :

" En relación con el principio de lealtad constitucional y su aplicación a las relaciones financieras entre el Estado y las Comunidades Autónomas nos hemos pronunciado en reiteradas ocasiones, afirmando que éste resulta «esencial en las relaciones entre las diversas instancias de poder territorial» de manera que «constituye un soporte esencial del funcionamiento del Estado autonómico cuya observancia resulta obligada» ( STC 239/2002, de 11 de diciembre [RTC 2002, 239] , F. 11), tratándose de un principio que «tiene una específica proyección en la materia financiera, tal como se recoge en las normas vigentes que integran el bloque de constitucionalidad en esta materia» ( STC 109/2011, de 22 de junio [RTC 2011, 109] , F. 5). También hemos recalcado la conexión entre este principio y el establecimiento de un sistema adecuado de colaboración entre Administraciones, de manera que «el adecuado funcionamiento del Estado autonómico se sustenta en los principios de cooperación y coordinación entre el Estado y las Comunidades Autónomas y de éstas entre sí, además de en el establecimiento de un sistema de relaciones presididas por la lealtad constitucional, principios todos ellos que deben hacerse efectivos al margen, incluso, del régimen de distribución competencial» (por todas, STC 109/2011, de 22 de junio , F. 5). Finalmente, hemos destacado que lo que el principio de lealtad constitucional exige es que el Gobierno extreme el celo por llegar a acuerdos con las Comunidades Autónomas, pero no que dichos acuerdos deban ser vinculantes ( SSTC 209/1990, de 20 de diciembre [RTC 1990, 209] , F. 4 ; 13/2007, de 18 de enero [RTC 2007, 13] , F. 11 ; y 31/2010, de 28 de junio [RTC 2010, 31] , F. 138). La tramitación como proyecto de Ley de los acuerdos que se hayan adoptado en el seno de un órgano multilateral, como es el Consejo de Política Fiscal y Financiera, «constituye una garantía procedimental que no impide, limita ni menoscaba la potestad legislativa plena que, de acuerdo con el art. 66.2 CE (RCL 1978, 2836) , ejercen las Cortes Generales» ( STC 181/1988, de 13 de octubre [RTC 1988, 181] , F. 4 y STC 31/2010, de 28 de junio [RTC 2010, 31] , F. 136). "

La Sentencia 2011/109, en concreto, se refiere a que son consustanciales las técnicas de colaboración entre Estado y CCAA en el Estado de las Autonomías pero no a que lo sea la compensación :

" Además, puesto que tanto el establecimiento como el desarrollo de un sistema de financiación autonómica son factores que inciden decisivamente sobre la articulación del ámbito competencial, es claro que en este ámbito también juegan un importante papel las técnicas y mecanismos de colaboración «consustanciales a la estructura compuesta del Estado de las Autonomías» ( STC 13/1992, de 6 de febrero [ RTC 1992, 13] , F. 7; y en el mismo sentido SSTC 132/1996, de 22 de julio [ RTC 1996, 132] , F. 6 , y 109/1998, de 21 de mayo [ RTC 1998, 109] , F. 14). Por ello, debemos reiterar de nuevo que el adecuado funcionamiento del Estado autonómico se sustenta en los principios de cooperación y coordinación entre el Estado y las Comunidades Autónomas y de éstas entre sí, además de en el establecimiento de un sistema de relaciones presididas por la lealtad constitucional, principios todos ellos que deben hacerse efectivos al margen, incluso, del régimen de distribución competencial ( SSTC 18/1982, de 4 de mayo [ RTC 1982, 18] , F. 14 ; 152/1988, de 20 de julio [ RTC 1988, 152] , F. 6 ; y 194/2004, de 4 de noviembre [ RTC 2004, 194] , F. 9, entre otras muchas). El aludido principio de lealtad constitucional que ha de presidir las relaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas resulta «esencial en las relaciones entre las diversas instancias de poder territorial» y «constituye un soporte esencial del funcionamiento del Estado autonómico y cuya observancia resulta obligada» ( STC 239/2002, de 11 de diciembre [ RTC 2002, 239] , F. 11), y tiene una específica proyección en la materia financiera, tal como se recoge en las normas vigentes que integran el bloque de constitucionalidad en esta materia, las cuales deben ser inevitablemente tenidas en cuenta a la hora de resolver la presente controversia ".

A la luz de estos pronunciamientos no puede sino considerarse que, efectivamente, la estructura del Estado como Estado de las Autonomías lleva inherente el principio de lealtad institucional que las actuaciones de ambas Administraciones exigen la determinación de los gastos y de su procedencia, de su exigencia y de los efectos sobre ambas Administraciones, cuestiones éstas competencia del Consejo de Política Fiscal que se creó con esa finalidad cuyos acuerdos se hacían públicos y en consecuencia no se le puede dotar de un específico contenido del que no le ha provisto la Ley porque se correría el riesgo de identificarlo con cualquier otra clase de actuaciones a las que se atribuyera dicha finalidad.

Por el contrario dicho principio invocado por la actora es un obstáculo para entender que se genere una responsabilidad a cargo del Estado, como invoca la actora, por la mera actuación del Estado, que tampoco cabe deducir de los pronunciamientos del Tribunal Constitucional, ya que no se trata de un derecho unidireccional que sólo contempla los gastos a cargo del Estado sino que tanto el artículo 2.1.e ) como en la g) se refiere a que debe tener en consideración tanto el impacto positivo como negativo por lo que no puede contemplarse como un principio generador de una responsabilidad para lo que sería preciso que se valorase sólo el impacto negativo y además de cada actuación que no está previsto en modo alguno ni siquiera en la última redacción del precepto indicado en el que se refiere a una compensación pero no de cada actuación independiente sino por períodos de tiempo la cual sería aplicable, de cualquier manera , desde la vigencia de la Ley. .

En la última Sentencia citada se afirma también :

" En los términos del art. 2.1 g) LOFCA, el aludido principio de lealtad institucional

determinará el impacto, positivo o negativo, que puedan suponer las actuaciones legislativas del Estado y de las Comunidades Autónomas en materia tributaria o la adopción de medidas que eventualmente puedan hacer recaer sobre las Comunidades Autónomas o sobre el Estado obligaciones de gasto no previstas a la fecha de aprobación del sistema de financiación vigente, y que deberán ser objeto de valoración quinquenal en cuanto a su impacto, tanto en materia de ingresos como de gastos, por el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas, y en su caso compensación, mediante modificación del Sistema de Financiación para el siguiente quinquenio

.

De acuerdo con esa previsión, la disposición adicional sexta de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre ( RCL 2009, 2478) , por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas normas tributarias, traduce dicha lealtad institucional en la obligación de la Administración General del Estado de establecer todos los mecanismos que garanticen que las normas estatales que supongan incrementos de gasto o reducciones de los ingresos tributarios de las Comunidades Autónomas contengan la valoración correspondiente. Por lo demás, ambos aspectos se contemplan expresamente en el acuerdo del Consejo de Política Fiscal y Financiera 6/2009, de 15 de julio, para la reforma del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y ciudades con Estatuto de Autonomía (apartado 4.9) ".

En base a tales argumentos y Jurisprudencia no cabe entender que por establecer el Estado un beneficio fiscal que generará un menor recaudación anual que rebaja el ITEn en la relación mediata invocada respecto de los cálculos del FS de las CCAA, se halla vulnerado dicho principio.

Finalmente el Abogado del Estado invoca y la parte actora niega que la suscripción del Acuerdo de Diciembre de 2009 suponga una renuncia a las pretensiones anteriores al aceptar el nuevo sistema de financiación y la D.A 6ª de la Ley 22/09 .

Efectivamente en la reunión de la Comisión Mixta la recurrente manifestó su aceptación respecto del sistema de financiación de las CCAA del título I de la Ley 22/2009 y demás preceptos que necesitaran la aceptación para ser aplicados. El acuerdo se extendió a que tanto las competencias traspasadas como los nuevos traspasos que se asumieran por la Comunidad se financiarían de acuerdo con la D.A 6 ª de la Ley.

La D.A 6ª dispone que :

" Disposición Adicional sexta. Lealtad institucional

En el marco del principio de lealtad institucional, la Administración General establecerá todos los mecanismos que garanticen que las normas estatales que supongan incrementos de gasto o reducciones de los ingresos tributarios de las Comunidades Autónomas contengan la valoración correspondiente.

Por otra parte, con la incorporación de recursos adicionales por parte del Estado a las necesidades de financiación de las Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía en el marco de la presente Ley, se garantiza la suficiencia financiera de las Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía para el cumplimiento de la totalidad de las obligaciones legales existentes hasta la fecha de aprobación de esta Ley, dando satisfacción al principio de lealtad institucional. "

Ahora bien el hecho de haber mostrado, de forma expresa, la conformidad con los términos de la Ley y de la D.A 6ª no puede tener más significado que el que la propia parte le dio que es el de considerar que era una fórmula legal aceptable de financiación de las CCAA , por lo que a la suya correspondía y de concretar el principio de lealtad institucional a partir de su vigencia no así a los cálculos del ITEn realizado con anterioridad a efectos de determinar la liquidación definitiva del FS que se calculó antes de entrar en vigor la Ley por lo que no puede entenderse que haya renunciado a cualquier reclamación de compensación por el tiempo anterior a la publicación de la ley, ya que la renuncia respecto de la disposición de derechos debe ser expresa sobre los derechos que se renuncian.

Por el contrario en el texto de aceptación de la recurrente sólo expresó s conformidad con el hecho de que consideraba garantizado el principio de suficiencia financiera para el cumplimiento de las obligaciones legales hasta la aprobación de la Ley pero la reclamación formulada en vía administrativa previa al recurso jurisdiccional la recurrente la apoyaba, en esencia, en la necesaria revisión del FS al haber sido calculado con arreglo a parámetros que le perjudicaban. . En consecuencia no puede estimarse dicho argumento del Abogado del Estado.

En cuanto a otros argumentos invocados por la actora hay que decir que no pueden tenerse por erróneos los cálculos realizados para determinar las cantidades a cuenta ya que del documento obrante en el expediente administrativo sobre Financiación de las CCAA elaborado por la Dirección General de Coordinación Financiera con las Comunidades Autónomas y con las Entidades Locales de Julio de 2010 no se deduce que la fórmula utilizada en su momento para realizar los cálculos infringiera el artículo 15 de la ley 21/01 que regula las cantidades a cuenta y la liquidación definitiva." (fundamentos de derecho primero a quinto)

Sobre la imputación del coste de la deducción fiscal de 400 euros.

Aun con la invocación de distintos preceptos constitucionales y legales, el fondo de los tres motivos es común y puede ser respondido de forma conjunta. En efecto, tanto la alegación relativa al Estatuto de Andalucía, a la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas y a la Ley 21/2001, sobre medidas fiscales y administrativas relativas a la financiación de las Comunidades Autónomas y las ciudades autónomas, como a los principios de autonomía y suficiencia financiera de las Comunidades Autónomas, de neutralidad, equidad e igualdad, y de lealtad institucional, coordinación y transparencia, también recogidos en dichos preceptos, tienen la base común ya indicada en el fundamento jurídico primero de esta Sentencia. Esto es, todas las infracciones alegadas se deberían a que la merma de ingresos del Estado derivada del efecto en el IRPF de la referida deducción de 400 euros, tiene como consecuencia una disminución de los ingresos de las Comunidades Autónomas debido a la repercusión de la citada deducción en el incremento de los ingresos tributarios del Estado (ITEn) a los efectos de la fijación del fondo de suficiencia, todo ello en relación con el ejercicio 2008.

La tesis básica de la Junta recurrente es que a pesar de que el Real Decreto-ley 2/2008 establece que el Estado ha de soportar en su integridad el coste de la referida deducción fiscal de 400 euros, ello no es así, debido a que, según se ha indicado, dicha medida repercute en unos menores ingresos del Estado y, en consecuencia, en una menor aportación del Estado al fondo de suficiencia y, a resultas de ello, en una menor aportación a la financiación de las Comunidades Autónomas. En su opinión, es preciso tener en cuenta no solamente el coste fiscal directo de la medida, sino también su coste financiero indirecto (que la parte denomina "coste total, real o financiero") que repercute en las Comunidades Autónomas precisamente porque el IRPF forma parte del sistema de financiación autonómica. Así, parte del coste fiscal lo recupera el Estado con un menor coste total de las transferencias a las Comunidades Autónomas.

En definitiva, se afirma, las Comunidades Autónomas han visto mermados sus recursos financieros sin haber disminuido sus necesidades financieras, resultando conculcados con ello el principio de suficiencia y autonomía financiera de las mismas, así como los restantes principios antes mencionados.

No es posible admitir el planteamiento efectuado por la Comunidad Autónoma recurrente y ello por dos tipos de consideraciones. En primer lugar y en lo que respecta a la concreta deducción fiscal prevista en el Real Decreto-ley 2/2008, la deducción cumple con el requisito contemplado en la propia disposición de que el coste es asumido en su integridad por el Estado. En efecto, dicha previsión ha de interpretarse como referida al impacto directo de la deducción, no a cualquier impacto indirecto. La previsión por el Estado de una deducción fiscal en el ámbito de sus competencias en materia fiscal, como lo es la regulación del régimen del IRPF y con repercusión exclusivamente en la cuota estatal, no puede quedar impedida o condicionada por las repercusiones indirectas de la misma, que no siempre son determinables y que llevarían a una práctica imposibilidad para el Estado de actuar en dicha materia. Ciertamente no cabría que una concreta deducción fiscal del Estado afectase a conceptos directamente relacionados con los ingresos de las Comunidades Autónomas sin una modificación previa del sistema de financiación de éstas. Pero, por el contrario, los preceptos y principios invocados no le impiden al Estado regular con entera libertad sus propios ingresos tributarios, con independencia de las consecuencias más o menos indirectas de las medidas adoptadas.

La tesis de la Administración recurrente, llevada a sus últimas consecuencias impediría a la Administración central cualquier medida legislativa que tuviera implicaciones indirectas en los propios ingresos tributarios del Estado, pues al estar todo el sistema tributario y financiero interrelacionado, siempre implicaría algún tipo de consecuencias sobre los ingresos de las Comunidades Autónomas.

Tiene pues razón la Sala de instancia cuando señala que el Estado ha cumplido con la indicación del propio Real Decreto-ley de asumir el coste fiscal de la medida, pues ello no puede referirse más que a los ingresos fiscales directos del Estado, no a cualquier posible repercusión indirecta.

Pero es que, en segundo lugar y más importante, las repercusiones que puedan tener las actuaciones del Estado legislador sobre los ingresos y gastos de las Comunidades Autónomas están contempladas de manera expresa en la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre). En efecto, tal como hemos indicado en nuestra Sentencia de 18 de abril de 2016 (RC 2335/2013 ), en el texto de dicha Ley vigente en el momento en que se aprueba la deducción fiscal controvertida, la dicción del artículo 2.1.e) de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre) no contemplaba una obligación de compensación por parte del Estado respecto a las medidas legislativas que tuvieran repercusión en los ingresos o gastos de las Comunidades Autónomas. El texto legal vigente entonces imponía una valoración anual de "las actuaciones del Estado legislador en materia tributaria o la adopción de medidas de interés general, que eventualmente puedan hacer recaer sobre las Comunidades Autónomas obligaciones de gasto no previstas a la fecha de aprobación del sistema de financiación vigente, y que deberán ser objeto de valoración anual en cuanto a su impacto, tanto en materia de ingresos como de gastos, por el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas"; sin embargo, no acompañaba tal previsión de una obligación de compensación. Ello no priva de sentido a la misma, pues sin duda podía tener una eficacia política indudable, además de favorecer la transparencia financiera del Estado en lo que respecta a las Comunidades Autónomas. Pero en modo alguno puede deducirse de dicha previsión, aun interpretada desde la perspectiva de los principios de lealtad institucional y de suficiencia financiera, la existencia de una obligación jurídica de compensación financiera.

Y, tras la reforma operada en 2009 en la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas, lo que se contempla es la necesidad de evaluar las repercusiones financieras sobre las Comunidades Autónomas de las actuaciones del Estado legislador para, en su caso, prever compensaciones. Así y tal como hemos señalado en la Sentencia de 26 de marzo de 2015 (RC 469/2013 ):

" Cuarto. - En el tercer motivo de casación, ya al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional , la Comunidad de Madrid denuncia la vulneración de "los artículos 156 y 157 de la Constitución Española que recogen los principios de autonomía y suficiencia financiera".

Como bien replica el Abogado del Estado, una vez que la Sala se limita a aplicar en sus propios términos la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, que es precisamente la que concreta la aplicación y el desarrollo legislativo de -entre otros- los dos artículos constitucionales invocados, a fin de regular la financiación de las Comunidades Autónomas, el único modo de combatir el fallo sería proponer una cuestión de inconstitucionalidad que la parte recurrente ni siquiera ha llegado a sugerir.

Por lo demás, el artículo 157.1.a) de la Constitución se limita a enumerar los posible recursos financieros de las Comunidades Autónomas, entre los que figuran los impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado. No contiene ninguna regla para solventar las consecuencias de una eventual modificación del régimen material de dichos tributos, como es la ulterior incorporación de exenciones o beneficios tributarios.

Precisamente para atender a esta eventualidad, y a otras semejantes, se aprobó el ya citado artículo 2.1.g) de la Ley Orgánica 8/1980 , en su versión modificada, que obliga a evaluar el impacto de las medidas legislativas adoptadas (por el Estado, en este caso) dentro del marco específico de una valoración sometida a un factor temporal (un quinquenio) y a la previa intervención del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas, órgano de coordinación entre la actividad financiera de las Comunidades Autónomas y de la Hacienda del Estado. Sólo tras la intervención de dicho Consejo, y siempre a través del procedimiento adecuado y dentro del referida valoración quinquenal, cabría establecer una "compensación" que implicaría modificar, a su vez, el sistema de financiación para el siguiente quinquenio.

La infracción del principio de autonomía financiera (al que se refiere el artículo 156 de la Constitución ) podría, en hipótesis, producirse si tras la valoración quinquenal, y una vez analizados todos los elementos computables -esto es, no sólo una u otras de las medidas con impacto negativo sino también las de signo contrario- la situación resultante implicase la insuficiencia de los recursos para el ejercicio de las competencias propias de las Comunidades Autónomas. Lo que no tiene encaje en la Ley 8/1980 -y desde luego, no viene exigido por los dos artículos de la Constitución que se invocan en este motivo- es un sistema mediante el cual, de modo unilateral, una determinada Comunidad Autónoma exija directamente al Estado, obviando la intervención del Consejo de Política Fiscal y Financiera que es tanto como decir de las demás Comunidades Autónomas, que le compense por la disminución de sus ingresos tributarios debida a una modificación impositiva de alcance general, acordada por el legislador estatal y aplicable a todas ellas, respecto de un impuesto cedido.

Quinto.- En el cuarto motivo de casación, también al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional , se denuncia la vulneración del " artículo 4 de la Ley 30/92 y 2.1.g) LOFCA relativos al principio de lealtal institucional". No exponiéndose en su desarrollo alegaciones específicas sobre el artículo 4 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , las que se formulan respecto del artículo 2.1.g de la Ley Orgánica 8/1980 pueden entenderse rechazadas con las consideraciones hasta ahora expuestas, lo que implicará sin más su desestimación.

En la medida en que, tras la reforma operada por la Ley Orgánica 3/2009, el artículo 2, apartado uno, letra g), de la Ley Orgánica 8/1980 ha concretado la aplicación del principio de lealtad institucional entre el Estado y las Comunidades Autónomas, en el ámbito de la financiación de éstas, y ha dispuesto cómo han de incidir en el sistema de financiación las ulteriores medidas legislativas de uno u otras, a él hay que atenerse. Según ya hemos dicho, la solución alcanzada para poner en práctica el principio de lealtad institucional en esta materia consiste en determinar quinquenalmente el impacto, positivo o negativo, de las actuaciones legislativas del Estado y de las Comunidades Autónomas, determinación que ha de hacerse precisamente en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera y a resultas de la cual se podrán acordar compensaciones, en su caso, que habrán de adoptar la forma de una modificación del sistema de financiación para el siguiente quinquenio.

La Sala de instancia aplica, pues, en sus propios términos este precepto legal cuando niega que el Estado resulte obligado a ofrecer en el año 2011 una "compensación inmediata" a la Comunidad de Madrid por la disminución de una partida de sus ingresos tributarios originada por la medida legislativa estatal (consistente en la exención de determinados hechos imponibles en un impuesto cedido) inserta en el Real Decreto-ley 13/2010.

El artículo 2.1.g (reformado) de la Ley Orgánica 8/1980 , según advierte la exposición de motivos de la Ley 22/2009, tiene su origen en el acuerdo alcanzado por el Estado y las Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas. Este último adoptó en su reunión de 15 de julio de 2009, a propuesta del Gobierno de la Nación, el acuerdo 6/2009, de reforma del sistema de financiación autonómica, cuya puesta en práctica exigía llevar a cabo una serie de reformas legales. La Ley 22/2009 acometió las reformas que no requerían el rango de Ley Orgánica, complementando así la reforma de la Ley Orgánica 8/1980 por la Ley Orgánica 3/2009. Todo ello implica que no pueden disociarse los preceptos de una de otra a efectos de su interpretación.

Pues bien, la Disposición adicional sexta de la Ley 22/2009 -a la que también se refiere el motivo, aunque no la cita en su encabezamiento- se limita a exigir que "las normas estatales que supongan incrementos de gasto o reducciones de los ingresos tributarios de las Comunidades Autónomas contengan la valoración correspondiente". No impone, pues, que se hayan de acordar "compensaciones inmediatas" como la que exige la Comunidad de Madrid, ya que a estos efectos rige el tan citado artículo 2.1.g) de la Ley Orgánica 8/1980 . Y tampoco consta que dicha Comunidad haya interpuesto un recurso de inconstitucionalidad contra el Real Decreto-ley 13/2010 por no "contener la valoración" de la exoneración del gravamen en su modalidad de operaciones societarias.

Todo lo dicho no obsta a que el legislador estatal hubiera, en efecto, procedido en otras ocasiones (e incluso en la misma Ley 22/2009) a aprobar medidas compensatorias, bien que con carácter general para todas las Comunidades Autónomas y no para una sola de ellas. La Disposición transitoria sexta de la citada Ley 22/2009 , bajo la rúbrica "compensación por la supresión del gravamen del Impuesto sobre el Patrimonio en 2009, 2010 y 2011", dispuso que las "Comunidades Autónomas recibirán en concepto de compensación estatal por la supresión del gravamen del Impuesto sobre el Patrimonio correspondiente a cada uno de los años 2009, 2010 y 2011, el importe transferido por la Agencia Estatal de la Administración Tributaria en el año 2008 a cada Comunidad Autónoma, por el Impuesto sobre el Patrimonio".

El requerimiento que en este caso formuló la Comunidad de Madrid al Ministerio de Hacienda debía entenderse, pues, como bien apreció la Sala de instancia, más en el sentido de una invitación, iniciativa o propuesta al Estado para la modificación del régimen legal vigente (era acertado el término desideratum pues no se trataba exactamente del derecho de petición amparable en el artículo 29 de la Constitución ) que como una pretensión impugnatoria frente a una actuación supuestamente ilegal.

Sexto. - En el quinto y último motivo de casación, de nuevo al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional , se reprocha a la Sala de instancia la vulneración del "principio de confianza legítima recogido, entre otras, en la STS de 26 de abril de 2010 , STS de 13 de mayo de 2009 y STS de 15 de abril de 2002 ". El muy sucinto desarrollo argumental del motivo se limita en realidad a hacer esta imputación al Real Decreto-ley 13/2010, en cuanto aprobó la exoneración del impuesto cedido.

La Comunidad de Madrid afirma, en efecto, que aquel Real Decreto-ley se aprobó en diciembre de 2010, "fecha en la que los presupuestos de las Comunidades Autónomas ultiman su fase de aprobación", y que incide negativamente en las "previsiones de ingresos que se estiman conforme a unas cifras de recaudación calculadas bajo un determinado marco normativo". De ello deduce que "con el Real Decreto-ley 13/2010, este ámbito legislativo cambia de forma sustancial, sin que las administraciones regionales tengan tiempo suficiente de rectificar sus previsiones y modificar sus presupuestos, determinando dicha actuación un quebranto del principio de confianza legítima traducido en un importante perjuicio patrimonial para con nuestra Administración. [...]".

Dado que estas censuras se efectúan sin que, paradójicamente, la Comunidad recurrente interese el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad respecto del Real Decreto-ley 13/2010 contra el que se dirigen, no podrán ser acogidas en el seno de este recurso. Por lo demás, en la medida en que por su propio carácter los Reales Decretos-ley atienden a situaciones de extraordinaria urgencia, difícilmente puede exigirse que las medidas que acogen sean objeto de un "conocimiento anticipado". Si el Real Decreto-ley 13/2010 debía, o no, contener "medidas transitorias" u otras "medidas compensatorias" es algo que compete decidir al legislador de urgencia, de modo que su eventual inexistencia sólo podría tener incidencia invalidante en el marco del enjuiciamiento a posteriori que tan sólo al Tribunal Constitucional correspondería, no a esta Sala.

En cuanto a la "relevante afección presupuestaria a esta Comunidad" nos remitimos a lo antes expuesto sobre la aplicación del artículo 2.1.g) de la Ley Orgánica 8/1980 ." (fundamentos de derecho cuarto a sexto)

En definitiva, aunque se entendiera que la deducción fiscal controvertida, pese a la asunción de su coste directo por parte del Estado hubiera de considerarse comprendida en las actuaciones del Estado legislador a que se refiere el artículo 9 de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas -algo sobre lo que no es preciso pronunciarse-, ello tan sólo hubiera podido conducir a la aplicación de lo previsto en el mismo en su redacción anterior a la reforma de 2009.

Deben desestimarse por tanto los tres motivos en que se funda el recurso de casación.

Conclusiones y costas.

Desestimados los tres motivos en que se funda el recurso de casación, no ha lugar al mismo. En aplicación de lo dispuesto en el artículo 139.2 y 3 de la Jurisdicción, se imponen las costas a la parte recurrente hasta un máximo de 4.000 euros por todos los conceptos legales, más el IVA que corresponda a la cantidad reclamada.