STS 1038/2016, 10 de Mayo de 2016

Admitido el recurso y previos los oportunos trámites la representación de la Generalitat de Cataluña formalizó su demanda mediante escrito presentado el 21 de marzo de 2014 en el que alega los hechos y fundamentos de derecho que a continuación sintetizamos.

La Generalidad de Cataluña comienza su exposición recordando que la reforma del artículo 135 de la Constitución aprobada en 2011 estableció que el Estado y las Comunidades Autónomas no podrían incurrir en déficit estructural, remitiéndose a una futura ley orgánica para la concreción del déficit estructural máximo permitido, y puntualizando de forma expresa en su disposición adicional única, apartado tercero, que Los límites de déficit estructural establecidos en el artículo 135.2 de la Constitución española entrarán en vigor a partir de 2020, no antes. En cumplimiento de esta reforma constitucional se aprobó la Ley Orgánica 2/2012, cuyo artículo 11 (Instrumentación del principio de estabilidad presupuestaria) dispone que "ninguna Administración Pública podrá incurrir en déficit estructural"; obligación ésta que afecta por igual a todas las Administraciones Públicas y no sólo a las Comunidades Autónomas. No obstante lo anterior, la consecución de este objetivo de estabilidad presupuestaria no se impone de forma inmediata, sino que para alcanzarlo, la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera contempla un régimen transitorio hasta el año 2020, en cumplimiento de lo que establece la citada disposición adicional única, apartado tercero, de la reforma del artículo 135 de la Constitución . En concreto, en la disposición transitoria primera, apartado primero, de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (Periodo transitorio) se prevé que "En 2020 -insiste, no antes- deberán cumplirse los límites establecidos en los artículos 11 y 13 de esta Ley ", añadiéndose en la letra b) lo siguiente: b) El déficit estructural del conjunto de Administraciones Públicas se deberá reducir, al menos, un 0,8 por ciento del Producto Interior Bruto nacional en promedio anual. Esta reducción se distribuirá entre el Estado y las Comunidades Autónomas en función de los porcentajes de déficit estructural que hubiesen registrado el 1 de enero de 2012. En caso de Procedimiento de Déficit Excesivo, la reducción del déficit se adecuara a lo exigido en el mismo.

Así pues, este régimen transitorio de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera previó un cumplimiento progresivo de la reducción del déficit estructural del conjunto de todas las Administraciones Públicas, obligación que debe cumplirse "en" 2020, pero no antes. Avanzar esta fecha supondría de facto dejar sin contenido la disposición adicional única, apartado tercero, de la reforma de la Constitución de 27 de septiembre de 2011, que, insiste la Generalidad, previó como objetivo que los límites de déficit estructural establecidos en el artículo 135.2 de la Constitución "entrarán en vigor a partir de 2020".

Continúa la argumentación de la Generalidad de Cataluña señalando que la Recomendación del Consejo de 29 de mayo de 2013, cuyo objetivo es poner fin a la situación de déficit público excesivo de España, dispuso que en el periodo hasta 2016 España debía poner fin a la situación de déficit excesivo y, en particular, recomendó que España debía cumplir unos objetivos de déficit global del 6,5% del PIB en 2013, del 5,8 en 2014, del 4,2 en 2015 y del 2,8 en 2016. Ahora bien, esta Recomendación no dice que España deba alcanzar en 2016 el objetivo de estabilidad presupuestaria que prevé la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, sino que sólo exige reducir el déficit excesivo. Ni dicha Recomendación del Consejo ni ninguna otra posterior han fijado que el cumplimiento de los objetivos de déficit global deba conllevar un reparto desigual entre la Administración del Estado y la Administración de las Comunidades Autónomas. Bien al contrario, después de indicar que "(1) España debe poner fin a su actual situación de déficit excesivo (...) "ó que "(2) España debe cumplir unos objetivos de déficit global (...) ", afirma sin ambages lo siguiente en su apartado tercero: "(3) España debe aplicar las medidas adoptadas en los planes presupuestarios de 2013 en todos los niveles del Estado (...) ". Ello va -enfatiza esta parte recurrente- en consonancia con la postura mantenida por el Parlamento Europeo, que en su Resolución de 16 de enero de 2013, sobre las finanzas públicas de la Unión Monetaria Europea 2011-2012, se manifestó a favor de que los esfuerzos de consolidación fiscal se repartiesen de forma justa entre las distintas Administraciones, señalando en su apartado 28 lo siguiente: "28. Señala que los esfuerzos de consolidación fiscal deben repartirse de forma justa entre las distintas administraciones teniendo en cuenta los servicios que prestan;". Pues bien -continúa su exposición la demandante-, en la reunión de ECOFIN (Consejo de Asuntos Económicos y Financieros de la Unión Europea) de 21 de junio de 2013 se aprobó la senda fiscal para España según los valores señalados por la citada Recomendación del Consejo de 29 de mayo de 2013, y tampoco en esta ocasión se planteó un reparto desigual del cumplimiento de los objetivos de déficit global entre la Administración del Estado y la Administración de las Comunidades Autónomas.

Sin embargo -sigue el razonamiento de la demandante-, apartándose del marco constitucional y legal así diseñado, y amparándose en la existencia de un Procedimiento de Déficit Excesivo que nada dice sobre la distribución interna del ajuste entre el Estado y las Comunidades Autónomas, el Consejo de Ministros aprobó el Acuerdo de 28 de junio de 2013, por el que se fijaron los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de las Administraciones Públicas y cada uno de sus subsectores para el período 2014-2016. Dicho Acuerdo dice seguir la senda de reducción del déficit prevista en la Recomendación del ECOFIN de 21 de junio de 2013 para fijar los objetivos de estabilidad presupuestaria, y en concreto establece lo siguiente para los ejercicios 2014, 2015 y 2016:

OBJETIVOS DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA PARA EL PERIODO 2014-2016

2014 2015 2016

Administración Central -3,7 -2,9 -2,1

Comunidades Autónomas -1,0 -0,7 -0,2

Entidades Locales 0,0 0,0 0,0

Seguridad Social -1,1 -0,6 -0,5

Total Administraciones Públicas -5,8 -4,2 -2,8

De la misma manera, por lo que se refiere al año 2013, el Consejo de Ministros aprobó el Acuerdo de 12 de julio de 2013, por el que se adecuó el objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de las Administraciones Públicas y cada uno de sus subsectores para 2013. Dicho Acuerdo dice seguir nuevamente la senda de reducción del déficit prevista en la Recomendación del ECOFIN de 21 de junio de 2013 para fijar los objetivos de estabilidad presupuestaria, y en concreto establece lo siguiente para el ejercicio 2013:

OBJETIVO DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA PARA 2013

Objetivo revisado

Administración Central -3,8

Comunidades Autónomas -1,3

Entidades Locales 0,0

Seguridad Social -1,4

Total Administraciones Públicas -6,5

En resumen, amparándose en la Recomendación del ECOFIN de 21 de junio de 2013, los dos Acuerdos del Consejo de Ministros de 28 de junio y 12 de julio de 2013 fijaron, para el periodo 2013-2016, los objetivos de déficit del conjunto de Administraciones Públicas y su distribución entre ellas, en los términos siguientes:

2013 2014 2015 2016

Total Administraciones Públicas -6,5 -5,8 -4,2 -2,8

Administración Central y SS -5,2 -4,8 -3,5 -2,6

Comunidades Autónomas -1,3 -1,0 -0,7 -0,2

Entidades Locales 0,0 0,0 0,0 0,0

Así las cosas, advierte la Generalidad de Cataluña, con este reparto impuesto por el Consejo de Ministros, sin motivación alguna, se parte en el año 2013 de un déficit global del 6,5%, y a partir de este porcentaje la Administración del Estado (Administración Central y Seguridad Social) se queda con la mayor parte, dado que se reserva el 5,2%, y sólo se otorga un 1,3% a las Comunidades Autónomas. Ello supone que la Administración del Estado, con ese 5,2%, se queda el 80% del déficit sobre un total del 6,5%, mientras que las Comunidades Autónomas con el 1,3 % quedan con el 20% del déficit. Y casi la misma proporción se da en los ejercicios posteriores.

Partiendo de estos datos, y ya en la fundamentación jurídica de su demanda, alega en primer lugar la Generalidad que los acuerdos del Consejo de Ministros recurridos son nulos por haberse establecido de forma arbitraria los objetivos de estabilidad presupuestaria de las Comunidades Autónomas, sin motivación alguna. Aduce, en este sentido, la actora que ese reparto del déficit entre la Administración del Estado (Administración Central y Seguridad Social) y las Comunidades Autónomas, impuesto por el Consejo de Ministros mediante los citados Acuerdos, pretende justificarse en dos circunstancias: 1°) El hecho de que España está incursa en un Procedimiento de Déficit Excesivo ante las instituciones comunitarias; y 2º) el establecimiento de una senda de reducción del déficit en la Recomendación del ECOFIN de 21 de junio de 2013. Sin embargo -afirma la recurrente-, ni el Procedimiento de Déficit Excesivo, ni la Recomendación del ECOFIN de 21 de junio de 2013, ni ningún otro acto comunitario dicen absolutamente nada sobre cómo debe efectuarse la distribución interna del ajuste entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Ésta es una cuestión interna de España, que el Consejo de Ministros no puede acordar como le plazca, sino siguiendo en todo momento lo dispuesto en la normativa vigente, constituida por la Ley Orgánica 2/2012. Por ello, sorprende -señala la demandante- que el Acuerdo del Consejo de Ministros de 18 de octubre de 2013, al desestimar el requerimiento previo formulado por el Consejero de Economía y Conocimiento, adujese como motivación de los acuerdos de 28 de junio y 12 de julio de 2013 el hecho de que "España se encuentra inmersa ante las instituciones comunitarias en un Procedimiento de Déficit Excesivo (PDE)", pues la regulación europea de este procedimiento no determina ni condiciona la distribución interna del objetivo de déficit entre las distintas Administraciones. En cualquier caso -añade la recurrente-, por si hubiera alguna duda sobre las connotaciones en el reparto interno del déficit que pudiera tener el hecho de que España esté incursa en un Procedimiento de Déficit Excesivo, el Consejero de Economía y Conocimiento de la Generalitat de Catalunya se dirigió por escrito al vicepresidente de la Comisión Europea, Sr. Gaspar , que mediante carta de fecha 25 de febrero de 2013 - aportada con la demanda- respondió que es competencia de las autoridades nacionales decidir la asignación de la reducción del déficit necesaria entre los diversos niveles de gobierno. Así las cosas, la excusa que da el Consejo de Ministros a la hora de establecer para las Comunidades Autónomas unos objetivos de déficit del 1,3% (2013), 1% (2014), 0,7% (2015) y 0,2% (2016), esto es, la existencia de la citada Recomendación del ECOFIN de 21 de junio de 2013, es una falacia al no decir nada dicha Recomendación sobre cómo debe efectuarse el reparto interno de los objetivos de déficit. Pero más aún, añade la Generalidad de Cataluña, los acuerdos del Consejo de Ministros recurridos en ningún momento justifican los criterios que llevan a fijar esos objetivos de déficit para el conjunto de las Comunidades Autónomas.

No existe en los acuerdos recurridos ningún cálculo ni explicación de por qué las Comunidades Autónomas deben asumir esos objetivos de déficit, lo cual resulta especialmente grave -destaca la demandante- si tenemos en cuenta que el reparto desigual de déficit impuesto por el Consejo de Ministros supone para las Comunidades Autónomas la obligación de cumplir en 2016 con el objetivo déficit estructural, mientras que el Estado aplaza el cumplimiento de ese objetivo hasta 2020; ni tampoco se halla esa motivación en los previos informes del Consejo de Política Fiscal y Financiera. Razón por la cual sostiene la actora que nos encontramos ante una decisión arbitraria que debe comportar la declaración de nulidad o, en su caso, la anulación de los Acuerdos recurridos.

Otro motivo de nulidad de los acuerdos impugnados, según la Generalidad de Cataluña, es que infringen la disposición adicional única, apartado tercero, de la reforma del artículo 135 de la Constitución y la disposición transitoria primera de la Ley Orgánica 2/2012 , al obligar a las Comunidades Autónomas a cumplir con los límites de equilibrio o superávit estructural antes de 2020. Eso es así porque si la disposición adicional única, apartado tercero, de la última reforma constitucional previó que los límites de déficit estructural establecidos en el artículo 135.2 de la Constitución "entrarán en vigor a partir de 2 O 2 O" y la propia disposición transitoria primera de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera estableció que el objetivo de equilibrio o superávit estructural debía cumplirse "en 2020", debe reputarse contraria a la Constitución y a dicha Ley Orgánica una interpretación que reduce a las Comunidades Autónomas el periodo transitorio y de facto les hace cumplir en 2016 las exigencias del artículo 11 de la citada Ley Orgánica.

Dando un paso más en el razonamiento, aduce la Generalidad de Cataluña que los acuerdos impugnados son nulos por haber determinado los objetivos de estabilidad presupuestaria de las Comunidades Autónomas infringiendo los criterios de la disposición transitoria primera de la Ley Orgánica 2/2012 . Recoge la actora un párrafo del Acuerdo del Consejo de Ministros de 18 de octubre de 2013 que dice que "frente a lo que se señala en el escrito de requerimiento, la Ley no establece en ningún momento que ese porcentaje de reparto deba mantenerse constante durante todos los ejercicios del periodo transitorio o durante el horizonte temporal de los acuerdos de fijación de objetivos; por lo tanto, nada impide que en la fijación de los objetivos de estabilidad presupuestaria se les exija a las CCAA en e! periodo que va hasta 2016 una reducción del déficit estructural mayor en términos relativos que al Estado". Así -señala la recurrente-, los acuerdos recurridos pretenden, en definitiva, que las Comunidades Autónomas carguen con el peso de la reducción del déficit estructural en plena crisis económica, todo ello con el pretexto de hallarse España en un Procedimiento de Déficit Excesivo ante las instituciones comunitarias; siendo así que, contrariamente a lo que interpreta la Administración demandada, esta carga de reducción del déficit no debe pivotar principalmente sobre las Comunidades Autónomas sino que debe afectar también a la Administración del Estado y, por consiguiente, debe efectuarse un reparto entre el Estado y las Comunidades Autónomas en los términos que establece la Ley Orgánica 2/2012.

Admite la Generalitat de Cataluña que el Procedimiento de Déficit Excesivo permite que el Consejo de Ministros incremente el porcentaje de reducción del déficit estructural de todas las Administraciones Públicas, fijado inicialmente en el 0,8% del PIB, pero no es un cheque en blanco al Consejo de Ministros para que establezca unos porcentajes de déficit estructural entre el Estado y las Comunidades Autónomas que no respeten lo que dispone el apartado 1 .b) de la disposición transitoria primera de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera . Lo cierto -dice la demandante- es que de esta disposición transitoria primera , apartado 1.b), de la Ley Orgánica 2/2012 resulta que la reducción del déficit entre el Estado y las Comunidades Autónomas se distribuirá en función de los porcentajes de déficit estructural que hubiesen registrado el 1 de enero de 2012; resultando que a fecha 1 de enero de 2012 el déficit estructural de las Comunidades Autónomas era del 39,46% del déficit estructural del conjunto de las Administraciones Públicas, por lo que al Estado le correspondía el resto (60,54%). Por tanto, durante el período transitorio que prevé la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera hasta 2020, la reducción del déficit estructural debe distribuirse según estos porcentajes de forma constante, sin que a ello pueda oponerse la Recomendación del ECOFIN de 21 de junio de 2013, pues ésta en ningún momento establece que en la reducción del déficit las Comunidades Autónomas deban acometer un mayor esfuerzo que la Administración del Estado durante el periodo transitorio.

Razonada así por la recurrente la ilegalidad de los objetivos de estabilidad presupuestaria establecidos por los acuerdos del Consejo de Ministros recurridos, la Generalitat de Cataluña pasa a continuación a determinar cuál debería ser el déficit estructural de las Comunidades Autónomas en aplicación de lo que dispone la Ley Orgánica 2/2012 (y, en desarrollo de la misma, la Orden ECC/2741/2012, de 20 de diciembre, de desarrollo metodológico de la propia Ley Orgánica), tomando para ello como punto de partida un informe técnico aportado con su demanda.

Muestra la recurrente su desacuerdo con la metodología utilizada por la Administración estatal demandada para valorar el esfuerzo estructural que deben realizar las diferentes Administraciones Públicas en el periodo 2011-2016, según refleja el informe de la Dirección General de Análisis Macroeconómico y Economía Internacional de fecha 2 de septiembre de 2013, que lleva por título Valoración del, requerimiento interpuesto por las Generalidad de Cataluña contra el reparto de objetivos de estabilidad presupuestaria realizada por Consejo de Ministros en julio de 2013 (aportado a los autos como complemento del expediente). La metodología de cálculo utilizada por el Ministerio de Economía y Competitividad para el reparto de objetivos de estabilidad presupuestaria es incorrecta -afirma la demandante- pues según el informe técnico adjunto a su demanda la Administración Central y la Seguridad Social no realizan ningún esfuerzo estructural, siendo las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales las que concentran la totalidad de la reducción del déficit estructural.

Por todo ello, la demandante no sólo solicita que se anulen los Acuerdos impugnados, sino que además propugna que se confiera a éstos un determinado contenido. Así, el escrito de la Generalitat de Cataluña termina solicitando que se dicte sentencia estimatoria del recurso contencioso-administrativo con los siguientes pronunciamientos:

1. / Declare nulos de pleno derecho o, en su caso, anulables los cinco acuerdos del Consejo de Ministros de 28 de junio, 12 de julio 30 de agosto (dos) y 18 de octubre de 2013 que son objeto de este recurso.

2. / Declare que los objetivos de estabilidad presupuestaria para las comunidades autónomas deben ser el 2Ž5% del PIB en 2013, 2Ž2% en 2014, 1Ž6% en 2015 y 1Ž1% en 2016.

3. / De forma subsidiaria al punto anterior, orden que el Consejo de Ministros establezca unos nuevos objetivos de estabilidad presupuestaria que estén de acuerdo con la metodología aprobada por la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera y por la Orden ECC/2741/2012, de 20 de diciembre, debiendo tener en cuenta que el objetivo de estabilidad presupuestaria debe alcanzarse en 2020 y que la distribución de la reducción del déficit entre la Administración del Estado y las Comunidades Autónomas debe hacerse de forma equitativa, proporcional y constante, en función de los porcentajes de déficit registrados el 1 de enero de 2012.

4. / Ordene asimismo al Consejo de Ministros que concrete nuevamente los objetivos de estabilidad presupuestaria específicos para cada una de las comunidades autónomas de régimen común para el período 3013-2016 en función de la nueva distribución de la reducción del déficit que se establezca entre la Administración del estado y las comunidades autónomas.

La representación procesal de la Administración del Estado contestó a la demanda mediante escrito presentado el 29 de abril de 2004 en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, solicita que se dicte sentencia desestimando el recurso.

Por auto de esta Sala de 19 de mayo de 2014 se acordó el recibimiento a prueba solicitado por la parte actora, teniéndose por reproducidos los documentos aportados con la demanda.

Se emplazó a las partes para que formulasen sus conclusiones, lo que llevaron a efecto la Generalitat de Cataluña y la Administración del Estado mediante escritos presentados los días 29 de mayo y 5 de junio de 2014, respectivamente.

Mediante escrito presentado con fecha 22 de septiembre de 2014 la representación de la Generalitat de Cataluña solicitó la ampliación del presente recurso para dirigirlo también contra acuerdos del Consejo de Ministros de 27 de junio y 12 de septiembre de 2014, que modifican los anteriores objetivos de estabilidad presupuestaria; solicitud de ampliación a la que se opuso la Abogacía del Estado mediante escrito presentado el 26 de septiembre de 2014) y que fue denegada por providencia de esta Sala de 9 de octubre de 2014.

Por providencia de 1 de diciembre de 2014 se fijó un primer señalamiento para votación y fallo del presente recurso que, sin embargo, fue dejado en suspenso mediante providencia de 19 de diciembre de 2014 en la que se acordó:

1. / Requerir a las Secretarías del Congreso y del Senado para que certifique si el Acuerdo del Consejo de Ministros de 12 de julio de 2013 (segundo de los acuerdos impugnados) fue sometido a la aprobación de las Cortes generales; y, de ser así, remitiesen a esta Sala los antecedentes parlamentarios que obrasen en ambas cámaras en relación con la aprobación de dicho Acuerdo.

2. / Requerir a la Administración del Estado para que remita copia del acuerdo desestimatorio del requerimiento de anulación formulado por la Generalitat de Cataluña.

3. / Emplazar a las restantes comunidades autónomas para que pudiesen personarse en las actuaciones en defensa de sus intereses.

4. / Emplazar asimismo al Congreso de los Diputados y al Senado para que pudiesen personarse en las actuaciones

En respuesta a lo acordado en la providencia reseñada en el apartado anterior se produjeron las siguientes incidencias:

A/ Se personaron en las actuaciones la Junta de Andalucía -escrito presentado el 30 de diciembre de 2014-, la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia - escrito de 9 de enero de 2015-, el Gobierno de Canarias -escrito de 22 de enero de 2015- y el Principado de Asturias -escrito de 23 de enero de 2015.

B/ El Congreso de los Diputados y el Senado remitieron sendas certificaciones de sus Secretarios Generales en las que se hace constar que el Acuerdo del Consejo de Ministros de 12 de julio de 2013 no fue objeto de remisión por el Gobierno ni sometido a la aprobación de dichas Cámaras.

C/ Mediante oficio que tuvo entrada en este Tribunal Supremo el 19 de enero de 2015 el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas remitió en soporte CD la documentación relativa al requerimiento de anulación formulado por la Generalitat de Cataluña

Mediante sucesivas diligencias de ordenación de fechas 12, 21 y 27 de enero de 2015 se confirió trámite de alegaciones a las comunidades autónomas que habían comparecido como codemandadas, y a las partes personadas en general, para pudiesen alegar acerca de los documentos aportados a las actuaciones que hemos dejado reseñados en el antecedente anterior.

Por providencia de 28 de enero de 2016 esta Sala acordó conferir a las partes un plazo de diez días para que pudiesen formular alegaciones sobre:

a/ La posible inadmisión del presente recurso contencioso-administrativo en cuanto dirigido contra los acuerdos del Consejo de Ministros de 28 de junio y 12 de julio de 2013 al haber sido aprobado aquél por las Cortes Generales, lo que podría determinar la falta de Jurisdicción para conocer del recurso; o la posible desestimación del recurso contencioso-administrativo, por esa misma razón, en cuanto dirigido contra la desestimación del requerimiento efectuado al Consejo de Ministros.

b/ La incidencia que pudiera tener en la resolución del presente recurso el hecho de que Acuerdo del Consejo de Ministros de 12 de julio de 2013 no haya sido aprobado por las Cortes generales, lo que podría hacerlo inválido o ineficaz.

c/ La incidencia que el hecho señalado en el apartado anterior pudiera tener respecto de los acuerdos del Consejo de Ministros que sean derivación o consecuencia del citado acuerdo de 12 de julio de 2013.

Evacuando el trámite conferido, la Administración del Estado y la Generalitat de Cataluña formularon las alegaciones que consideraron oportunas mediante escritos presentados los días 5 y 10 de febrero de 2016, respectivamente.

La representación de la Junta de Andalucía presentó escrito con fecha 3 de marzo de 2016 en el que manifiesta que no procede realizar alegación alguna sobre las cuestiones sometidas a su consideración.

Las demás partes personadas no presentaron escrito alguno en este trámite.

Por providencia de 2 de marzo de 2016 se acordó oir al Ministerio Fiscal sobre la posible inadmisión del presente recurso contencioso- administrativo en cuanto dirigido contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de junio de 2013 al haber sido aprobado por las Cortes Generales; lo que llevó a cabo el Ministerio Fiscal mediante informe presentado el 4 de marzo de 2016.

Mediante providencia fechada a 1 de marzo de 2016 se acordó el señalamiento para votación y fallo fijándose al efecto el día 4 de abril de 2016 2006, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación en concordancia con la de los recursos contencioso-administrativos 374/2013, 383/2013, 385/2013 y 241/2014.

El Sr. Magistrado Ponente de esta sentencia entregó la minuta de la misma dentro del plazo establecido para dictar sentencia en el artículo 67.1 de la Ley Jurisdiccional 29/98.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

El presente recurso contencioso-administrativo nº 511/2013 lo dirige la Generalitat de Cataluña contra los siguientes acuerdos del Consejo de Ministros:

- Acuerdo de 28 de junio de 2013 , que fija, para su remisión a las Cortes Generales, los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de las Administraciones Públicas y de cada uno de sus subsectores para el período 2014-2016 y el límite del gasto no financiero del Presupuesto del Estado para 2014.

- Acuerdo de 12 de julio de 2013, por el que se adecúa el objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de las Administraciones Públicas y de cada uno de sus subsectores para 2013.

- Acuerdo de 18 de octubre de 2013 por el que se desestima el requerimiento formulado por la Generalitat de Cataluña contra los dos anteriores acuerdos

- Acuerdo de 30 de Agosto de 2013, por el que se establecen los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas en régimen común para el año 2013.

- Acuerdo de 30 de Agosto de 2013, por el que se establecen los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas de régimen común para el período 2014-2016.

Dado que esos mismos acuerdos, o algunos de ellos, han sido impugnados por las comunidades autónomas de Canarias ( recurso 374/2013 ), Asturias ( recursos 383/2013 y 385/2013 ) y Andalucía ( recurso 241/2014 ), la deliberación y votación de todos estos recursos se ha llevado a cabo por el Pleno de la Sala de manera conjunta, como hemos dejado indicado en el antecedente decimosegundo.

El antecedente primero hemos reseñado, y no vamos a reiterar ahora, los argumentos que aduce y las pretensiones que formula la Generalitat de Cataluña.

Lo que interesa en este momento destacar, como consideración de carácter preliminar, es que la Generalitat dirige su impugnación contra los objetivos de estabilidad presupuestaria fijados en los acuerdos del Consejo de Ministros que son objeto del recurso, formulando la Administración autonómica sus reproches de manera conjunta contra todos los acuerdos impugnados, sin formular argumentos de impugnación específicos o diferenciados respecto de cada uno de ellos.

Por lo demás, las cuestiones suscitadas por la parte actora no pueden ser abordadas sin antes pronunciarnos sobre aquellas otras que esta Sala sometió a la consideración de las partes y del Ministerio Fiscal mediante providencias de 28 de enero y 2 de marzo de 2016 (véanse antecedentes noveno, décimo y undécimo de esta sentencia), dado que el análisis de tales cuestiones puede determinar la inadmisión del recurso respecto de algunos de los acuerdos impugnados .

En efecto, en dichas resoluciones suscitábamos la posible inadmisión del presente recurso contencioso-administrativo en cuanto dirigido contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de junio de 2013 al haber sido aprobado éste por las Cortes Generales, lo que podría determinar la falta de Jurisdicción de esta Sala para conocer del recurso; y la posible desestimación del recurso contencioso-administrativo, por esa misma razón, en cuanto dirigido contra la desestimación del requerimiento efectuado al Consejo de Ministros. Y también recabábamos el parecer de las partes acerca de la incidencia que pudiera tener en la resolución del presente recurso el hecho de que Acuerdo del Consejo de Ministros de 12 de julio de 2013 no haya sido aprobado por las Cortes Generales, lo que podría hacerlo inválido o ineficaz, así como la incidencia que esa falta de aprobación por las Cortes pudiera tener respecto de los acuerdos del Consejo de Ministros que sean derivación o consecuencia del citado acuerdo de 12 de julio de 2013

Procede entonces que abordemos ahora tales cuestiones.

En lo que se refiere al Acuerdo del Consejo de Ministro de 28 de junio de 2013 por el que se fijan los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de Administraciones Públicas y de cada uno de sus subsectores para el periodo 2014-2016 y el límite de gasto no financiero del Presupuesto del Estado para 2014, el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Generalitat de Cataluña debe declararse inadmisible, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 69.a/ de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en relación con lo dispuesto en el artículo 1.3.a/ de la misma Ley , por carecer esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de jurisdicción para su enjuiciamiento, al constituir dicho Acuerdo gubernamental un acto preparatorio de la decisión de las Cortes Generales. La aprobación del Acuerdo por el Pleno del Congreso de los Diputados y por el Pleno del Senado, en virtud del procedimiento establecido en el artículo 15.6 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera , le dota de fuerza vinculante equivalente al valor jurídico de las normas presupuestarias aprobadas por el Parlamento en virtud del artículo 66.2 de la Constitución , por lo que corresponde su control al Tribunal Constitucional.

En efecto, la aprobación por el Consejo de Ministros de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de las Administraciones Públicas se inserta en un iter procedimental bifásico, regulado en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, en cuyo artículo 15 se contempla la intervención preliminar del Consejo de Ministros, a quien corresponde la propuesta de fijación de dichos objetivos, sujeta a la aprobación ulterior del Congreso de los Diputados y el Senado, que tienen la potestad de pronunciarse "aprobando o rechazando los objetivos propuestos por el Gobierno" ( artículo 15.6 de la Ley Orgánica 2/2012 ).

El citado artículo 15 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera , dispone en sus apartados 6 y 7 lo siguiente:

6. El acuerdo del Consejo de Ministros en el que se contengan los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública se remitirá a las Cortes Generales acompañado de las recomendaciones y del informe a los que se refieren los apartados 4 y 5 de este artículo. En forma sucesiva y tras el correspondiente debate en Pleno, el Congreso de los Diputados y el Senado se pronunciarán aprobando o rechazando los objetivos propuestos por el Gobierno.

Si el Congreso de los Diputados o el Senado rechazan los objetivos, el Gobierno, en el plazo máximo de un mes, remitirá un nuevo acuerdo que se someterá al mismo procedimiento.

7. Aprobados los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública por las Cortes Generales, la elaboración de los proyectos de Presupuesto de las Administraciones Públicas habrán de acomodarse a dichos objetivos

.

Por ello, el Acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de junio de 2013 no puede considerarse como una "actuación administrativa sujeta al Derecho Administrativo", cuyo enjuiciamiento corresponde al orden jurisdiccional contencioso-administrativo ( artículo 1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa), y, concretamente, a esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, porque ello supondría desconocer o devaluar el carácter sustancial de la intervención del Congreso y del Senado, que, al aprobar la propuesta de los objetivos de estabilidad presupuestaria fijados por el Gobierno, dota de validez jurídica y eficacia a dicho acto gubernamental. Se trata, por tanto, de un acto preparatorio de una decisión parlamentaria en materia presupuestaria cuya adopción corresponde, por imperativo del legislador orgánico, a las Cámaras que conforman las Cortes Generales.

Como señala el Ministerio Fiscal en el informe que presentó en respuesta a la providencia de 2 de marzo de 2016 (véase antecedente undécimo), la impugnación va dirigida contra un acto cuyo contenido no sólo ha sido asumido en su integridad por las Cortes Generales, sino que la aprobación de dicho Acuerdo por ambas Cámaras viene a finalizar el procedimiento diseñado por el legislador para la eficacia y virtualidad del inicial Acuerdo del Consejo de Ministros que, hasta dicha aprobación parlamentaria, no era más que un acto preparatorio. De manera que, una vez aprobado, nos encontramos en presencia de un acto del Congreso de los Diputados y del Senado, que ostenta, por ello, naturaleza y carácter parlamentario.

De ahí que el Acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de junio de 2013 no resulte escindible -como acto separable a efectos de su enjuiciamiento- de la decisión de las Cortes Generales, que por razón de su contenido presupuestario, muy distinto a las materias enunciadas en el artículo 1.3,a/ de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no es susceptible de ser fiscalizado por los Tribunales del orden jurisdiccional contencioso- administrativo, conforme a lo dispuesto en el artículo 106 de la Constitución . Y ello porque, como es sabido, la Jurisdicción Contencioso-Administrativa no tiene atribución general para conocer de las impugnaciones dirigidas contra los actos o disposiciones emanadas de las Cortes Generales, sino que carece de ella, pues, sólo por vía excepción el artículo 1.3.a/ de la Ley 29/1998 concede a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa el conocimiento de las pretensiones que se deduzcan en relación con los actos y disposiciones adoptados por los órganos competentes del Congreso de los Diputados y del Senado "(...) en materia de personal, administración y gestión patrimonial sujetos al derecho público" . Nos remitimos en esta materia a las razones que esta Sala dio en auto de 6 de mayo de 2008 (recurso 644/2007 ) sobre la regla general de no impugnabilidad de los actos y disposiciones del Congreso de los Diputados y del Senado ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

La anterior conclusión no queda enervada por el hecho de que la Ley Orgánica 2/2012 atribuya la competencia para dictar el Acuerdo impugnado al Consejo de Ministros, pues, como afirma el Fiscal, la intervención posterior de las Cortes Generales no resulta inane. En efecto, la remisión del Acuerdo a ambas Cámaras Legislativas no puede confundirse con el mero deber de información a los efectos de un eventual control político, sino que la previsión legal del artículo 15.6 de la Ley Orgánica atribuye la decisión definitiva sobre el Acuerdo del Consejo de Ministros a las Cortes Generales, pues dicho Acuerdo, como se ha avanzado, no es más que un acto previo o preparatorio que requiere de una aprobación expresa de las mismas. Por eso la Ley Orgánica otorga a las Cámaras la capacidad de vetar los objetivos propuestos mediante su rechazo, lo que obligaría al Gobierno a dictar un nuevo Acuerdo y someterlo, a su vez, a la aprobación de las Cámaras. En definitiva, sólo tras su aprobación por el Congreso de los Diputados y por el Senado el procedimiento diseñado por el legislador orgánico llega a su fin; y el Acuerdo así aprobado constituye, como se acaba de señalar, un acto del Poder Legislativo, de naturaleza parlamentaria y ajeno al ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa.

La aprobación del acuerdo del Consejo de Ministros por las Cortes Generales, de conformidad con lo previsto en el artículo 15, números 6 y 7, de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril , no es una aprobación que carezca de efectos o que nada añada al acuerdo del Gobierno, pues le confiere una especial fuerza ejecutiva y de directriz vinculante, dado que, como hemos visto, «... aprobados los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública por las Cortes Generales, la elaboración de los proyectos de Presupuestos de las Administraciones Públicas habrán de acomodarse a dichos objetivo » ( artículo 15.7 de la Ley Orgánica 2/2012 ). Y por su parte, el artículo 7.3 de la misma Ley Orgánica establece que « las disposiciones legales y reglamentarias, en su fase de elaboración y aprobación, los actos administrativos, los contratos y los convenios de colaboración, así como cualquier otra actuación de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de esta Ley que afecten a los gastos o ingresos públicos presentes o futuros, deberán valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse de forma estricta al cumplimiento de las exigencias de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera» . De esta manera, la naturaleza de la aprobación que nos ocupa se aproxima a la propia de los Presupuestos Generales del Estado; siendo este último un aspecto sobre el que habremos de volver.

CUARTO.- La jurisprudencia de esta Sala aprecia, en general, su falta de jurisdicción cuando ante ella se impugnan actos o disposiciones emanados de las Cortes Generales. Son muestra de ello las siguientes resoluciones:

a/ Autos de 24 de marzo de 2014, 2 de abril de 2014 y 27 de junio de 2014, que inadmitieron por falta de Jurisdicción los recursos contencioso-administrativos interpuestos contra los Reales Decretos 930/2013, de 29 de noviembre y 931/2013, de 29 de noviembre, por los que fueron nombrados los Vocales del Consejo General del Poder Judicial a propuesta del Congreso y del Senado.

b/ Autos de 10 de febrero de 2011 y 9 de marzo de 2011, que inadmitieron el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el Real Decreto 1673/2010, de 4 de diciembre, que declaró el estado de alarma, y ello por haber sido asumido ese Real Decreto por el Congreso de los Diputados al autorizar su prórroga.

c/ sentencia de esta Sala de 21 de diciembre de 2011 (casación 120/2011 ) en la que, con cita de jurisprudencia representada por sentencias de 26 de octubre de 1999 (casación 3478/1992 ) y 2 de marzo de 2009 (casación 1846/2006 ), ya expusimos que entre las potestades y funciones que el artículo 97 de la Constitución atribuye al Gobierno cabe distinguir aquéllas que transcienden por su sustantividad constitucional de su sujeción al Derecho Administrativo, en cuanto tienen encaje en las relaciones Gobierno-Cortes Generales, asumiendo facultades de decisión política que le atribuye el mencionado precepto constitucional, lo que determina que no sean susceptibles de ser impugnados en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo los acuerdos adoptados por el Gobierno de iniciativa legislativa en materia presupuestaria (en aquel supuesto del Consejo de Gobierno de las Comunidad Autónoma del País Vasco).

d/ En ese mismo sentido, el auto de 30 de septiembre de 2015 (recurso contencioso-administrativo 110/2015) declara la falta de jurisdicción de esta Sala del Tribunal Supremo para conocer de la impugnación del Acuerdo del Consejo de Ministros de 31 de julio de 2015 por el que se aprueba el proyecto de ley de presupuestos generales del Estado, porque el "acuerdo impugnado no alberga propiamente una actuación administrativa".

Cuando en alguna ocasión hemos afirmado la jurisdicción de esta Sala para enjuiciar actos emanados del Congreso de los Diputados o de algún Parlamento autonómico, concurrían circunstancias específicas que conviene ahora precisar. Así:

A/ La sentencia 5 de marzo de 2014 (recurso 64/2013 ) fue dictada por el Pleno de esta Sala en un recurso contencioso-administrativo en el que se impugnaban los reales decretos de nombramiento del Presidente y de los Vocales del Consejo de Seguridad Nuclear; según el artículo 5.2 de la Ley 15/1980 dichos cargos son nombrados por el Gobierno "previa comparecencia de la persona propuesta para el cargo ante la Comisión correspondiente del Congreso de los Diputados. El Congreso, a través de la Comisión competente y por acuerdo de los tres quintos de sus miembros, manifestará su aceptación o veto razonado en el plazo de un mes natural, a contar desde la recepción de la correspondiente comunicación. Transcurrido dicho plazo sin manifestación expresa del Congreso, se entenderán aceptados los correspondientes nombramientos." Pues bien, aceptamos en esa sentencia nuestra propia jurisdicción sobre la base de que, así caracterizados, los nombramientos de esos cargos están única y exclusivamente encomendados al Gobierno, si bien supeditados a la posibilidad de veto por el Congreso de los Diputados (...) "de forma que si el veto no llega a formalizarse en estos términos, el Gobierno dispone de plena libertad para ejercer su competencia con plenitud." La intervención del Congreso de los Diputados se enmarca así en un procedimiento típicamente administrativo -nombramientos de determinados cargos de un organismo público-, en el que incluso no es necesaria la aprobación expresa del Congreso de los Diputados, toda vez que basta su silencio o inactividad para que sean efectivos los nombramientos previamente decididos por el Gobierno. Nuestro caso es distinto pues, como seguidamente veremos, la intervención de las Cortes Generales no se enmarca en un procedimiento administrativo sobre materia ajena a la típica parlamentaria, sino sobre una que, como la presupuestaria, forma parte del núcleo de las atribuciones de las Cortes Generales.

B) La sentencia de 19 de julio de 2014 (casación 3080/2001 ) se refiere a un caso el que se impugnaba un Plan Gestor de Residuos Especiales de Navarra, aprobado por la Comisión correspondiente del Parlamento navarro. Después de plantear de oficio la posible falta de jurisdicción, esta Sala aceptó su propia jurisdicción por la circunstancia de que el extremo que se impugnaba por ciertos Ayuntamientos y Concejos -a saber, la localización de una planta de tratamiento de residuos especiales- era una determinación que, aunque estaba en el Plan, no formaba parte de lo que según la Ley Foral es su contenido "típico y necesario", de suerte que el Plan podría haber prescindido de ese extremo sin por ello tener un contenido incompleto. Sólo por eso este Tribunal afirmó tener jurisdicción para conocer del asunto y así lo hizo (para anular, por cierto, la determinación impugnada).

Puede verse que en esas dos sentencias que acabamos de reseñar se trataba de casos muy distintos al del supuesto que nos ocupa y a los examinados en las otras resoluciones que antes hemos dejado señaladas.

QUINTO.- Para concluir este bloque de consideraciones relativas a la impugnación el Acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de junio de 2013, es oportuno señalar que la cuestión que estamos examinando tiene una indudable implicación de naturaleza constitucional, que completa las vertientes administrativa y procesal hasta ahora analizadas y que viene a corroborar la conclusión que ya hemos dejado expuesta, esto es, la falta de jurisdicción de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo para enjuiciar el citado Acuerdo de 28 de junio de 2013. Veamos.

El artículo 97 de la Constitución encomienda al Gobierno la dirección de la política económica y, en la medida en que la orientación que pretenda establecer se plasma esencialmente en los presupuestos generales del Estado, el artículo 134.1 le atribuye en exclusiva la elaboración del proyecto de ley de presupuestos. Nadie puede sustituirle en esa tarea, pero la aprobación de ese proyecto de ley es, a su vez, competencia exclusiva de las Cortes Generales según el artículo 66.2 del propio texto constitucional.

Es congruente con ello que el artículo 15.1 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril , de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, aprobada en virtud del artículo 135 de la Constitución , disponga que sea el Gobierno el que fije los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública a que se refiere la norma; y que el apartado 6 del mismo artículo 15 establezca que el acuerdo del Consejo de Ministros será aprobado o rechazado por el Congreso de los Diputados y por el Senado. El legislador orgánico sigue así el esquema trazado por la Constitución : el Gobierno, el Consejo de Ministros, decide cuáles han de ser esos objetivos, pero son las Cortes Generales quienes los aprueban y, de ese modo, les dan valor. Es congruente que la Ley Orgánica 2/2012 lo haya previsto así, porque la fijación de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública inciden de lleno en los ingresos y gastos que se deben consignar en los presupuestos generales del Estado y la potestad de aprobarlos es uno de los atributos esenciales de los Parlamentos en los Estados democráticos. La Constitución refleja bien la importancia que tienen los presupuestos del Estado entre los cometidos de las Cortes Generales, pues siendo una ley la que los aprueba, el artículo 66.2 ha querido singularizarlos en el ejercicio de la potestad legislativa del Estado. El concepto de aprobación, obsérvese, es el mismo que utiliza el artículo 15.6 de la Ley Orgánica 2/2012 . Por lo demás, esta misma aprobación de las Cortes Generales la exige la Ley Orgánica 2/2012 en su artículo 23 respecto de los Planes Económico-Financieros y de los Planes de Equilibrio de la Administración Central, del mismo modo que exige una norma con rango de ley para aprobar los mecanismos de revalorización y ajuste que resulten necesarios para garantizar el equilibrio presupuestario y la sostenibilidad financiera del sistema de Seguridad Social; todo lo cual revela la intervención sustancial que, vista la relación de estos mecanismos con las previsiones presupuestarias, ha reservado la Ley Orgánica 2/2012 a las Cortes Generales.

Se trata, por tanto, de dos atribuciones sustancialmente semejantes (la de aprobación de los presupuestos y la de aprobación de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública), y han de entenderse del mismo modo. En ambos casos son decisiones que toman las Cortes Generales aprobando o rechazando las que previamente ha adoptado el Gobierno. El hecho de que el legislador orgánico se haya autolimitado, estableciendo que las Cámaras habrán de aprobar o rechazar los objetivos fijados por el Consejo de Ministros sin poder modificarlos, en nada cambia la afirmación principal: la aprobación o el rechazo es un acto parlamentario y sin esa aprobación carecen de valor y de fuerza vinculante los objetivos señalados por el Consejo de Ministros. De ahí que el acuerdo gubernamental que los fija, inserto en este procedimiento especial, sea un acto carente de eficacia por sí mismo

La potestad aprobatoria de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública ejercida por el Congreso de los Diputados y el Senado se incardina en el artículo 135 de la Constitución , en la redacción introducida por la Ley Orgánica de reforma de la Constitución de 27 de septiembre de 2011, que consagra el principio de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera del conjunto del sector público, en consonancia con las exigencias derivadas del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea ( artículos 4 y 126 TFUE ) y del Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria, hecho en Bruselas el 2 de marzo de 2012, y habilita a las Cortes Generales a delimitar con carácter vinculante el ejercicio de la potestad presupuestaria por el Estado, las Comunidades Autónomas y las demás Administraciones Públicas.

En la sentencia del Tribunal Constitucional 215/2014, de 18 de diciembre , que enjuició la constitucionalidad de determinadas disposiciones de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, se pone de relieve que esta Ley Orgánica -que desarrolla el artículo 135 de la Constitución -, somete la actuación de las Administraciones Públicas a un marco de estabilidad presupuestaria, «razón por la cual no permite que se incurra, en la programación o ejecución presupuestaria en situaciones de déficit estructural, salvo en el supuesto de reformas estructurales con efectos presupuestarios a largo plazo»; por lo que la aprobación por las Cortes Generales de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de las Administraciones Públicas delimita el contenido del ejercicio de la potestad presupuestaria de las Administraciones Públicas y demás sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de dicha Ley, a los efectos de velar por la observancia de la disciplina presupuestaria.

Cabe añadir que ni el Derecho de la Unión Europea ni la reforma del artículo 135 de la Constitución conducen a conclusiones distintas, porque no han alterado el reparto del poder establecido en 1978 entre las Cortes Generales y el Gobierno. El primero ni se lo propone ni podría hacerlo, ya que no se inmiscuye en la distribución interna del poder en los Estados, y nada hay en el Ordenamiento Comunitario que diga cuáles hayan de ser los órganos internos que deben ocuparse de la determinación de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública ni de los que deban enjuiciar los recursos que procedan contra tal fijación. Y el segundo, el artículo 135 de la Constitución , nada dice sobre el particular.

Sostener que el acuerdo del Consejo de Ministros tiene sustantividad propia, no subordinado a la decisión parlamentaria, supondría desapoderar a las Cortes Generales de una facultad que constitucionalmente les corresponde en exclusiva. Y si se afirma la jurisdicción de la Sala para enjuiciar este acuerdo, no habría argumentos serios para rechazarla respecto de otros actos del Consejo de Ministros, como sería el caso del que apruebe el proyecto de ley de presupuestos generales o cualquier otro proyecto de ley, actuaciones éstas que, como hemos visto, la jurisprudencia considera ajenas al ámbito propio de esta Jurisdicción.

En fin, el pronunciamiento de inadmisión del recurso contencioso-administrativo en cuanto a la impugnación del Acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de junio de 2013, por falta de jurisdicción, no vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24.1 de la Constitución . Sucede que, tratándose de una decisión parlamentaria con las características que antes hemos dejado señaladas, la impugnación de los objetivos de estabilidad presupuestaria que son aprobados por las Cortes Generales habrá de formularse ante el Tribunal Constitucional, de conformidad con lo dispuesto en la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional.

SEXTO.- Pasamos a examinar ahora la impugnación del Acuerdo del Consejo de Ministros de 12 de julio de 2013 por el que se adecuó el objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de las Administraciones Públicas y de cada uno de sus subsectores para el año 2013.

Este acuerdo de 12 de julio de 2013, a diferencia de lo que ocurrió con el de 28 de junio de 2013, no fue enviado por el Gobierno a las Cortes Generales para su aprobación. Ese hecho negativo suscita dos cuestiones que debemos abordar de manera sucesiva: 1º/ Si dicho acuerdo debió ser enviado a las Cortes Generales para su aprobación. 2º/ En caso afirmativo, qué consecuencias se derivan del no cumplimiento de ese trámite.

SÉPTIMO. - Respecto de la primera cuestión podría en principio pensarse que en este caso no era necesaria la aprobación por las Cortes Generales de los objetivos de estabilidad presupuestaria, habida cuenta, por un lado, de que el artículo 15, apartados 1 y 6, de la Ley Orgánica 2/2012 sólo la exige para la fijación de los objetivos "referidos a los tres ejercicios siguientes", siendo así que el acuerdo de referencia sólo se refiere a una anualidad, la de 2013; y por otro lado, de que el Acuerdo que examinamos no dice fijar tales objetivos sino "adecuarlos" a lo establecido por el ECOFIN en el marco del Procedimiento de Déficit Excesivo (PDE) en que España se hallaba.

Esta Sala considera que el trámite parlamentario era también necesario en este caso, por las siguientes razones, que vienen a dar respuesta a las objeciones que acabamos de enunciar:

a/ En primer lugar, debe tenerse presente que los objetivos de estabilidad presupuestaria para el año 2013 estaban ya fijados por acuerdo anterior de las Cortes Generales. En efecto, estando incluida esa anualidad en el trienio 2013-2015, resulta que las Cortes Generales habían aprobado los objetivos de ese trienio mediante acuerdo del Congreso de los Diputados adoptado en sesión de 24 de julio de 2012 (B.O. de las Cortes Generales nº 136, de 27 de julio de 2012, página 17, y mediante acuerdo del Senado de 26 de julio de 2012), (B.O. de las Cortes Generales, Senado, nº 88, de 27 de julio de 2012, página 2).

Siendo ello así, ningún precepto de la Ley Orgánica 2/2012 autoriza al Gobierno a modificar por su sola decisión un acuerdo de las Cortes Generales. Ni podría hacerlo por la circunstancia de referirse el acuerdo a una sola anualidad (2013) en lugar de a un trienio, porque la inalterabilidad por el Gobierno de la previa decisión de las Cortes Generales debe predicarse del trienio afectado y también de cada una de sus anualidades, careciendo de sentido que lo prohibido en conjunto fuera permitido por partes. La fijación por las Cortes Generales de los objetivos para el trienio 2013-2015 tiene su valor de acto parlamentario para el periodo en su conjunto y para cada una de las anualidades, sin que el Gobierno puede por sí mismo alterar ninguno de sus valores.

De hecho, el ulterior Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de agosto de 2013 por el que se establecen los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas en régimen común para el año 2013 -cuyo análisis abordaremos más adelante- afirma expresamente en su preámbulo que este Acuerdo de 12 de julio de 2013 que ahora examinamos se adoptó "...en aplicación de lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril ...", lo que conlleva que debió ser sometido a la aprobación parlamentaria, como el citado artículo 15 determina.

b/ En segundo lugar, tal conclusión no cambia por la circunstancia de que esa adecuación -en realidad, variación o modificación- viniera impuesta o permitida por las decisiones del ECOFIN en el marco del Procedimiento de Déficit Excesivo (PDE).

Es cierto que la Disposición Transitoria Primera de la Ley Orgánica 2/2012 dispone en su apartado b/ que "en caso de PDE, la reducción del déficit se adecuará a lo exigido en el mismo" ; y que el artículo 15.4 de la misma Ley Orgánica establece que "para la fijación de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública se tendrán en cuenta las recomendaciones y opiniones emitidas por las instituciones de la Unión Europea sobre el Programa de Estabilidad de España o como consecuencia del resto de mecanismos de supervisión europea". Pero siendo todo ello cierto, también lo es que ninguna norma -ni de Derecho Comunitario ni de Derecho interno- permite a las Instituciones europeas inmiscuirse en el ordenamiento interno español a fin de decidir cómo, por qué procedimientos o por decisión de qué organismos nacionales han de cumplirse las medidas adoptadas por la Unión Europea en un Procedimiento de Déficit Excesivo. Sólo al Derecho interno le compete hacer esas precisiones, y, por tanto, la variación de los objetivos que vengan impuestos por la U.E. habrá de someterse en España a los trámites señalados por la Ley Orgánica 2/2012, es decir, a la fijación por el Gobierno y a la posterior aprobación por las Cortes Generales.

Esa es la razón por la que el Consejo de Política Fiscal y Financiera en su informe sobre lo que luego sería el acuerdo de 12 de julio de 2013 que ahora nos ocupa vino a recordar que la fijación de los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública "deberá remitirse a las Cortes Generales" (folio 42 del expediente administrativo); cosa que no se hizo.

c/ Finalmente, la llamada "adecuación" era una auténtica modificación del objetivo de estabilidad presupuestaria respecto de la fijada para el año 2013 por acuerdos parlamentarios de 24 y 27 de julio de 2012, (y concretamente, una ampliación de 0Ž2 % del PIB respecto del recogido en el Programa de Estabilidad para el período 2013-2016). Como tal modificación de unos acuerdos parlamentarios, requería la correspondiente autorización de las Cortes Generales.

OCTAVO.- Llegados a esa conclusión, debemos abordar la segunda cuestión que antes anunciábamos, a saber, qué consecuencias se derivan del no cumplimiento del trámite de sometimiento a aprobación parlamentaria del acuerdo del Gobierno de 12 de julio de 2013.

En realidad la respuesta viene dada con los argumentos que ya hemos utilizado, pues decíamos -fundamento de derecho quinto, párrafo cuarto- que "la aprobación o el rechazo [de los objetivos propuestos por el Gobierno] es un acto parlamentario y sin esa aprobación carecen de valor y de fuerza vinculante los objetivos señalados por el Consejo de Ministros. De ahí que el acuerdo gubernamental que los fija, inserto en este procedimiento especial, sea un acto carente de eficacia por sí mismo".

El acuerdo del Gobierno, sin la posterior aprobación de las Cortes Generales, es un acto carente de autonomía, un acto preparatorio, inhábil por sí mismo para surtir efectos y para servir de soporte a actos de ejecución.

En definitiva, el acto carece de efectos jurídicos ad extra del procedimiento regulado en el artículo 15 de la Ley Orgánica 2/2012 , careciendo por tanto de sustantividad propia y de eficacia jurídica fuera de sus efectos preparatorios de la decisión parlamentaria.

Por ello el presente recurso contencioso-administrativo es inadmisible en cuanto dirigido contra el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 12 de julio de 2013 por el que se adecúa el objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de las Administraciones Públicas y de cada uno de sus subsectores para 2013, por ser este un acto preparatorio o de trámite, no susceptible de ser impugnado en la vía contencioso-administrativa ( artículo 69.c/ en relación con el 25.1 de la Ley 29/98 , reguladora de esta Jurisdicción).

En fin, la conclusión de que el recurso dirigido el acuerdo de 12 de julio de 2013 es inadmisible no nos impide afirmar que dicho acuerdo es inhábil para producir efectos y para servir de soporte a actos de ejecución, pues tales consecuencias no son un pronunciamiento de esta Sala sino una constatación derivada del hecho de ser tal acuerdo una mera propuesta sujeta a la ulterior aprobación parlamentaria.

NOVENO.- El recurso contencioso-administrativo, en cuanto dirigido contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 18 de octubre de 2013 que desestima el requerimiento de anulación formulado por la Generalitat de Cataluña contra los dos anteriores acuerdos de 28 de junio y 12 de julio de 2013, debe ser desestimado ya que la decisión de rechazar el requerimiento era ajustada a derecho, aunque fuera por razones distintas a las esgrimidas por el Consejo de Ministros, pues la verdadera razón era, en el caso del acuerdo de 28 de junio de 2013, que carecía de competencia para anular un acuerdo aprobado por las Cortes Generales, y en el caso del acuerdo de 12 de julio de 2013, que no se podía impugnar ni pedir la anulación de un acto que era meramente preparatorio o de trámite

DÉCIMO.- Debe ser anulado -con estimación del recurso contencioso-administrativo en este punto- el Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de Agosto de 2013 , por el que se establecen los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas en régimen común para el año 2013; y ello como consecuencia de lo que hemos expuesto al examinar la impugnación dirigida contra el Acuerdo de 12 de julio de 2013.

En efecto, en el fundamento jurídico octavo hemos afirmado que el Acuerdo del Consejo de Ministros de 12 de julio de 2013, por el que se adecúa el objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de las Administraciones Públicas y de cada uno de sus subsectores para el año 2013, al no contar con la aprobación parlamentaria, es un acto preparatorio, inhábil por sí mismo para surtir efectos y para servir de soporte a actos de ejecución.

Pues bien, el Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de Agosto de 2013 que distribuye aquellos objetivos entre las Comunidades Autónomas en régimen común para ese año 2013 no es sino derivación o ejecución del Acuerdo de 12 de julio. Fácilmente se concluye entonces que este Acuerdo de 30 de agosto de 2013 debe ser anulado, al carecer de presupuesto habilitante, pues pretende ser desarrollo o ejecución de un anterior acuerdo que carece de eficacia.

UNDÉCIMO.- A distinta conclusión llegamos en lo que se refiere al A cuerdo del Consejo de Ministros, también de fecha 30 de agosto de 2013 , por el que se establecen los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas de régimen común para el período 2014- 2016.

En apartados anteriores de esta sentencia hemos dejado establecido que el recurso contencioso-administrativo debe ser declarado inadmisible en lo que se refiere al acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de junio de 2013, por carecer esta Sala de Jurisdicción para su enjuiciamiento. Pues bien, tal pronunciamiento de inadmisibilidad del recurso respecto de ese acuerdo ha de tener incidencia directa a la hora de resolver la impugnación formulada contra el Acuerdo de 30 de agosto de 2013 por el que se establecen los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas de régimen común para el período 2014-2016.

En lo que se refiere a este Acuerdo de 30 de agosto de 2013 relativo al período 2014-2016, no hay duda de que esta Sala tiene Jurisdicción para su enjuiciamiento, pues se trata de un acuerdo que no está sujeto a la aprobación de las Cortes Generales y que fue adoptado por el Consejo de Ministros en ejercicio de la competencia propia y plena que le confiere el artículo 16 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera .

Ahora bien, debemos recordar ahora -ya lo hemos señalado en el fundamento jurídico segundo- que la Generalidad de Cataluña dirige su impugnación de manera conjunta contra todos los acuerdos recurridos, sin formular argumentos de impugnación específicos o diferenciados respecto de cada uno de ellos. Dicho de otro modo, la Generalitat no hace ningún reproche contra los criterios seguidos en el Acuerdo de 30 de agosto de 2013 para distribuir entre las comunidades autónomas los objetivos de déficit y deuda fijados para el período 2014-2016, pues su argumentación va dirigida globalmente contra la magnitudes que en este acuerdo son objeto de distribución, esto es, contra aquellos objetivos de estabilidad presupuestaria para el período 2014-2016 que fueron fijados en el acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de junio de 2013.

Así las cosas, la conclusión antes alcanzada de que esta Sala carece de Jurisdicción para enjuiciar en contenido del acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de junio de 2013, al haber sido aprobado por las Cortes Generales, impide que entremos a examinar ese contenido con ocasión o so pretexto de la impugnación dirigida contra un acuerdo ulterior, pues lo que la Administración autonómica cuestiona no es la distribución que se lleva a cabo en el acuerdo de 30 de agosto de 2013 sino los objetivos de estabilidad presupuestaria fijados en aquel otro acuerdo anterior respecto del cual carecemos de Jurisdicción.

Podría objetarse que, aun sin entrar a enjuiciar aquí el acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de junio de 2013, el hecho de que en esta sentencia se anule el Acuerdo de 30 de agosto de 2013 que distribuye entre las comunidades autónomas los objetivos de déficit y deuda fijados para el año 2013 -de lo que nos hemos ocupado en el fundamento jurídico décimo- sería razón bastante para anular también, o declarar al menos ineficaz o inviable, este otro Acuerdo también de fecha 30 de agosto de 2013 que distribuye entre las comunidades autónomas los objetivos de déficit y deuda fijados para el período 2014-2016; y ello por considerar que ambos acuerdos son eslabones de una cadena o secuencia, de manera que el correspondiente al período 2014-2016 tomaría como premisa la distribución de objetivos de déficit y deuda entre las comunidades autónomas establecida en el acuerdo relativo al año 2013. Sucede, sin embargo, que en el curso del proceso nada se ha alegado en ese sentido -y, menos aún, acreditado- pues, lo diremos una vez más, la Generalitat de Cataluña dirige su argumentación contra todos los acuerdos recurridos de manera conjunta, sin argumentar de manera específica y diferenciada respecto de cada uno de ellos; y en ningún momento ha aducido que exista esa concatenación entre los dos acuerdos de 30 de agosto de 2013, ni ha tratado de acreditar ese efecto de arrastre que la anulación del primero operaría respecto del segundo.

DECIMOSEGUNDO.- Recapitulando sobre lo razonado en los apartados anteriores, resultan procedentes los siguientes pronunciamientos:

Debe ser inadmitido, por carecer esta Sala de Jurisdicción para su enjuiciamiento ( artículo 69.a/ de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa ), el recurso contencioso-administrativo dirigido contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de junio de 2013, que fija, para su remisión a las Cortes Generales, los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de las Administraciones Públicas y de cada uno de sus subsectores para el período 2014-2016 y el límite del gasto no financiero del Presupuesto del Estado para 2014.

Debe ser inadmitido, por estar dirigido contra acto no susceptible de impugnación ( artículo 69.c/ de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa ), el recurso formulado contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 12 de julio de 2013, por el que se adecúa el objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de las Administraciones Públicas y de cada uno de sus subsectores para 2013.

Debe ser desestimado el recurso dirigido contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 18 de octubre de 2013 por el que se desestima el requerimiento formulado por la Generalitat de Cataluña contra los dos acuerdos anteriores.

Procede la estimación del recurso contencioso-administrativo en lo que se refiere al Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de Agosto de 2013, por el que se establecen los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas en régimen común para el año 2013, debiendo anularse dicho acuerdo.

Debe ser desestimado el recurso dirigido contra Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de Agosto de 2013, por el que se establecen los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas de régimen común para el período 2014-2016.

DECIMOTERCERO.- Dado el sentido de nuestra decisión, parcialmente estimatoria del recurso contencioso-administrativo, no procede imponer las costas del proceso a ninguno de las partes personadas ( artículo 139, apartados 1 y 2, de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ).

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 67 a 73 de la Ley de esta Jurisdicción .

FALLAMOS

En relación con el recurso contencioso-administrativo número 511/2013 interpuesto por la GENERALITAT DE CATALUÑA contra los acuerdos del Consejo de Ministros que a continuación se relacionan emitimos los siguientes pronunciamientos:

1. Inadmitimos el recurso contencioso-administrativo en cuanto dirigido contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de junio de 2013 que fija, para su remisión a las Cortes Generales, los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de las Administraciones Públicas y de cada uno de sus subsectores para el período 2014-2016 y el límite del gasto no financiero del Presupuesto del Estado para 2014; por carecer esta Sala de Jurisdicción para su enjuiciamiento.

2. Inadmitimos el recurso contencioso-administrativo en cuanto dirigido contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 12 de julio de 2013, por el que se adecúa el objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de las Administraciones Públicas y de cada uno de sus subsectores para 2013; por estar dirigido el recurso contra acto no susceptible de impugnación.

3. Desestimamos el recurso dirigido contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 18 de octubre de 2013 por el que se desestima el requerimiento formulado por la Generalitat de Cataluña contra los dos acuerdos anteriores.

4. Estimamos el recurso contencioso-administrativo dirigido contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de Agosto de 2013, por el que se establecen los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas en régimen común para el año 2013, quedando anulado y sin efecto dicho Acuerdo.

5. Desestimamos el recurso dirigido contra Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de Agosto de 2013, por el que se establecen los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas de régimen común para el período 2014-2016.

6. No hacemos imposición de las costas de este proceso a ninguna de las partes.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez D. Pedro Jose Yague Gil D. Jose Manuel Sieira Miguez D. Manuel Vicente Garzon Herrero D. Segundo Menendez Perez D. Nicolas Maurandi Guillen D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva D. Eduardo Espin Templado D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat D. Rafael Fernandez Valverde Dª. Celsa Pico Lorenzo D. Octavio Juan Herrero Pina Dª. Margarita Robles Fernandez D. Emilio Frias Ponce D. Jose Diaz Delgado D. Eduardo Calvo Rojas D. Joaquin Huelin Martinez de Velasco Dª Maria del Pilar Teso Gamella D. Juan Carlos Trillo Alonso D. Jose Antonio Montero Fernandez D. Wenceslao Francisco Olea Godoy Dª. Maria Isabel Perello Domenech D. Jose Maria del Riego Valledor D. Diego Cordoba Castroverde D. Jose Juan Suay Rincon Dª. Ines Huerta Garicano D. Jose Luis Requero Ibañez D. Cesar Tolosa Tribiño D. Francisco Jose Navarro Sanchis D. Jesus Cudero Blas D. Angel Ramon Arozamena Laso D. Rafael Toledano Cantero D. Manuel Martin Timon D. Jesus Ernesto Peces Morate D. Juan Gonzalo Martinez Mico D. Mariano de Oro-Pulido y Lopez D. Rafael Fernandez Montalvo

Voto Particular

VOTO PARTICULAR

VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL MAGISTRADO EXCMO. SR. DON Jorge Rodriguez-Zapata Perez EN EL RECURSO 511/2013, INTERPUESTO POR LA REPRESENTACIÓN DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA CONTRA LOS ACUERDOS DEL CONSEJO DE MINISTROS DE 28 DE JUNIO DE 2013, 12 DE JULIO DE 2013, 18 DE OCTUBRE DE 2013 Y 30 DE AGOSTO DE 2013 REFERIDOS A LOS OBJETIVOS DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA Y DE DEUDA PÚBLICA PARA EL CONJUNTO DE LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS Y DE CADA UNO DE SUS SUBSECTORES PARA EL PERIODO 2014-2016 Y PARA CADA UNA DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS EN RÉGIMEN COMÚN PARA EL AÑO 2013 Y EL PERIODO 2014-2016.

SE ADHIERE PARCIALMENTE AL

Voto Particular

VOTO PARTICULAR EL MAGISTRADO EXCMO. SR. DON Jose Manuel Sieira Miguez, EN LO QUE NO SE REFIERE A LA ESTIMACIÓN DEL RECURSO RESPECTO DEL ACUERDO DEL CONSEJO DE MINISTROS DE 30 DE AGOSTO DE 2013.

El artículo 260.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial dispone que los votos particulares tengan forma de sentencia en la que se acepten, por remisión, los puntos de hecho y fundamentos de Derecho con los que se conforma quien emite el voto particular.

Expongo mi posición dando cumplimiento a esa exigencia, y con el debido respeto a la posición contraria de mis compañeros de Sala. Limito mis razonamientos a las cuestiones que se deliberaron y resolvieron en las sesiones del Pleno, planteadas de oficio por la Sala.

"El Pleno de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituido por los Magistrados indicados en la sentencia, ha enjuiciado el recurso contencioso administrativo número 511/2013 que pende ante él de resolución, interpuesto por la Generalitat de Catalunya.

Ha sido parte demandada la ADMINISTRACION DEL ESTADO , representada y defendida por el Abogado del Estado ; han comparecido como codemandadas la Junta de Andalucía, la Comunidad Autónoma de Murcia, la Comunidad Autónoma de Canarias y el Principado de Asturias , representados y defendidos por los Letrados de sus respectivos servicios jurídicos.

ANTECEDENTES DE HECHO :

Acepto los antecedentes de hecho de la sentencia.

FUNDAMENTOS DE DERECHO:

PRIMERO.- Planteamiento .

Acepto el FJ 1 de la Sentencia, que delimita en forma cuidada los acuerdos impugnados en el proceso.

SEGUNDO.- El Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de agosto de 2013, que anula el pronunciamiento cuarto del fallo, es conforme a Derecho, y también lo es el Acuerdo de la misma fecha que contempla el pronunciamiento quinto.

Es paradójico que, como resultado de una falta de jurisdicción " a posteriori" , a la que lleva una interpretación correctora de una ley orgánica, se anule un acuerdo que sí tenía cobertura en una lectura dogmáticamente más simple de esa misma ley orgánica, para la que se dice no tener jurisdicción.

El Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de agosto de 2013, por el que se establecen los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas en régimen común para el año 2013, es conforme a Derecho y, por ello, tanto válido como -ya un segundo plano- eficaz.

El razonamiento que me lleva a tal conclusión es muy sencillo. Conforme al tenor literal del artículo 16 de la Ley orgánica 2/2012 , de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera (en adelante, LOEPSF) corresponde al Gobierno -y no al Congreso de los Diputados ni al Senado- fijar los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas. Basta una lectura atenta del artículo 16 de la Ley orgánica 2/2012 , puesto en relación con el artículo 15.1 de la misma Ley orgánica, para corroborar este razonamiento, sobre el que volveré más adelante.

El Acuerdo de 30 de Agosto de 2013, que la sentencia anula, ha establecido esos objetivos y -no se discute por las partes- lo ha hecho previo informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera, por lo que es conforme a Derecho.

No puedo compartir que el Acuerdo deba ser anulado por carecer de presupuesto habilitante (así se razona en el FJ 10 de la sentencia) por la sencilla razón de que los objetivos de déficit para el trienio 2013-2015 se fijaron por Acuerdo del Consejo de Ministros de 20 de julio de 2012, que sí fue ratificado por el Congreso de los Diputados el 24 de julio y por el Senado el 26 de julio, conforme a lo que se exige en el artículo 15.6 de la LOEPSF. Se ha cumplido por ello lo que exige el artículo 16 de la Ley orgánica 2/2012 : « Aprobados por el Gobierno los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública en las condiciones establecidas en el artículo 15 de este Ley " [ ... ] " el Gobierno" [...] "f ijará los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de ellas».

La aprobación por cada Cámara, conforme al artículo 15.6 de la LOEPSF, se configura dogmáticamente como un acto de aprobación en sentido técnico, cuyo valor no se puede desvirtuar dogmáticamente.

Un acto de aprobación parlamentaria no hace parlamentario el acuerdo aprobado, sino que se limita a comprobar y declarar su bondad, acierto o conformidad al interés general. El objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública propiamente dicho no es un acuerdo de las Cortes Generales, en contra de lo que afirma el FJ 7 de la sentencia, ni se está en un procedimiento legislativo. La aprobación de cada Cámara versa únicamente sobre la bondad de los objetivos que aprueba, conforme a un texto previo, preciso y determinado que ha presentado el Gobierno, previo informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera, de la Comisión Nacional de la Administración Local, de las instituciones de la Unión Europea, del Banco Central Europeo, Banco de España, etc.

Las Cámaras no efectúan una declaración de voluntad que sea por sí misma constitutiva del objetivo de déficit, sino una voluntad de simple aprobación o declaración de bondad de un objetivo que no es suyo, sino del Gobierno que ostenta la competencia, la somete a un procedimiento complejo (no un procedimiento bifásico) de informes y valoraciones en el ámbito interno y europeo, y lo somete -por último- a aprobación parlamentaria.

La aprobación del acto no significa que recaiga la voluntad de las Cámaras sobre su contenido. Así lo demuestra que sólo puedan conocer las Cámaras en Pleno de los objetivos de que se trata en forma global y que no los puedan modificar, sino simplemente rechazar, para que les sean sometidos otros distintos.

Se sigue de ello que, dada su naturaleza de límite presupuestario y de deuda, para un ajuste de los objetivos de estabilidad presupuestaria que fue más beneficioso, gradual o flexible no era precisa una nueva aprobación parlamentaria, en contra de lo que sostiene la sentencia. Ni la aprobación tiene la rigidez extrema que se afirma en forma apodíctica ni rige la regla del contrarius actus .

Por las mismas razones tampoco se debe compartir que, si la Generalitat de Catalunya hubiera acertado a argumentar en empatía con el razonamiento que, de oficio, ha desplegado esta Sala pudiera haber sido pertinente anular también, con una especie de " efecto de arrastre " (sic en FJ 11 in fine de la sentencia) los otros Acuerdos del Consejo de Ministros de 30 de Agosto de 2013 a que se refiere el pronunciamiento desestimatorio quinto de la sentencia, que distribuyen entre las Comunidades Autónomas los objetivos de déficit y de deuda pública para todo el período 2014-2016. Se trata de una declaración superflua que no afecta a la razón de decidir de la sentencia y que, por ello, tiene valor de mero "ob iter dictum" .

Basta recordar que el Acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de junio de 2013, sobre el que razona la sentencia en varios fundamentos de Derecho, fijó los objetivos de estabilidad presupuestaria para el periodo 2014-2016 conforme a las exigencias del artículo 15.6 de la Ley 2/2012 , y que esa circunstancia sirve de cobertura a estos Acuerdos de 30 de agosto de 2013. Entiendo que los dos acuerdos de 30 de agosto de 2013, sobre los que vengo discurriendo, no son los eslabones de una cadena, en contra de lo que da a entender el FJ 11 ( "in fine ") de la sentencia ni es feliz la comparación cuando se está enjuiciando un proceso plurianual de reducción del procedimiento de déficit excesivo en que se encuentra España, que requiere de una flexibilidad, de una negociación europea e interna y de una variabilidad de cifras que, por naturaleza, se atribuyen en Derecho constitucional a la función ejecutiva (es decir, a los Gobiernos) y rara vez, que, desde luego no contempla la LOEPSF, a la función legislativa (es decir, a las Cortes Generales).

El Acuerdo de 12 de julio de 2013, por el que se adecuó el objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de las Administraciones Públicas y de cada uno de sus subsectores para el año 2013 tampoco es eslabón de ninguna cadena que atenace todos los Acuerdos del Consejo de Ministros antes citados.

La misma sentencia se plantea (inicio del FJ 7) la tesis obvia de que no fuese necesaria la aprobación de las Cortes Generales respecto del Acuerdo de Consejo de Ministros de 12 de julio de 2013. Entiendo, en contra de lo que se sostiene por la sentencia, que, en efecto, no era necesaria dicha aprobación.

El susodicho Acuerdo de 12 de julio de 2013 no es un Acuerdo plurianual que fije los objetivos " referidos a los tres ejercicios siguientes ". No entra por ello en el supuesto de hecho de la aprobación parlamentaria, como resulta de la dicción literal del artículo 15.1 y 15.6 de la Ley 2/2012 . Se refiere sólo a un ejercicio ya comenzado, el de 2013, y se limita a adecuar respecto del mismo los objetivos para la corrección del déficit a lo establecido por el ECOFIN en el marco del procedimiento al que se encuentra sujeta España desde el año 2009 ( artículo 126 TFUE ).

A mi entender los Acuerdos de 28 de junio de 2013 y el Acuerdo de 12 de julio de 2013 son Acuerdos naturaleza jurídica muy distinta por lo que no es sólido interpretar analógicamente (no lo ha hecho, desde luego, la STC 215/ 2014, de 18 de diciembre ) para encadenar en forma rígida la competencia constitucional del Gobierno en una materia en que la flexibilidad debe ser norma, y la LOEPSF no lo exige.

La lectura restrictiva y correctora de la normativa aplicable a los acuerdos de fijación de objetivos plurianuales y límite de gasto -que, como es lógico, se somete a la autorización de las Cortes Generales en cuanto deben acomodarse a ellos la elaboración de los proyectos de Presupuestos del sector de las Administraciones Públicas en todos sus subsectores ( artículo 15.6 Ley orgánica 2/2012 )- no tiene que aplicarse analógicamente a cualquier acuerdo del Gobierno en la materia ni, por ello, a otros Acuerdos distintos, como lo es el de adecuación del objetivo fiscal del presupuesto en curso a nuevas circunstancias apreciadas por el Consejo Europeo en el año también en curso. Téngase en cuenta, en fin, que el Acuerdo último es mas laxo y beneficia los límites de endeudamiento y gasto respecto del primero (ya que amplió el plazo de finalización del protocolo de déficit excesivo para España en dos años).

La vinculación europea del Acuerdo es explícita y sirve de una cobertura intachable -y no discutida- a estos Acuerdos

No me convencen los argumentos de la sentencia para rechazar esta tesis ni creo aceptable en sede dogmática la consideración del Acuerdo de 12 de julio de 2013 como un acto carente de autonomía e inhábil para surtir efectos " ad extra " de sus presuntos efectos preparatorios de una decisión parlamentaria, por lo que devendría " un acto preparatorio o de trámite no susceptible de ser impugnado en la vía contencioso-administrativa ".

El pronunciamiento segundo de la sentencia debió admitir la impugnación respecto del Acuerdo de 12 de julio de 2013 porque tiene una indudable sustantividad propia y ni dice preparar ni preparaba acto parlamentario alguno ni sustrajo a las Cortes Generales ninguna facultad.

Parece obvio que la aprobación parlamentaria (del Congreso y el Senado) del artículo 15.6 de la Ley orgánica no aprueba ninguna ley, en sentido material ni formal, por lo que el enjuiciamiento del acto sí estaba sometido al enjuiciamiento de nuestra jurisdicción.

Este problema me lleva, en fin, al que es capital del recurso, porque afecta al ámbito al que debe extenderse la jurisdicción de este orden contencioso- administrativo en una materia, como la que se examina, en la que, cada vez más, entra en estrecha participación la actividad administrativa y la actividad sujeta al control parlamentario. Ahí es donde -dicho sea con el debido respeto- me aparto con mayor énfasis de la posición de la mayoría.

El Congreso de los Diputados y el Senado no convierten en ley todo lo que aprueban.

A diferencia del Rey Midas, que convertía en oro todo lo que tocaba, las Cortes Generales no convierten en ley ni en acto parlamentario todo lo que se somete a su intervención.

El problema esencial de este recurso radicaba en determinar si es competencia del Estado o de las Comunidades Autónomas, y en qué grado para ellas, la fijación de los objetivos de estabilidad presupuestaria y el objetivo de deuda pública, lo que la sentencia no trata. Es una exigencia del artículo 135 CE , sin olvidar la evidente dimensión europea de la cuestión (artículo 3.2 del TECGUEM), que dimana hoy de los compromisos de España en el marco del ya citado procedimiento de déficit excesivo, en el que está inmersa.

El Tribunal Constitucional ha declarado que corresponde en todo caso al Estado, en el ejercicio de sus facultades de dirección general de la actividad económica ( art. 149.1.13 de la CE ) y como titular de la potestad de coordinación de las haciendas autonómicas ( art. 156.1 de la CE ), la función de garante último y responsable ad extra del cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria ( SSTC 18/2016, de 4 de febrero, FJ 6 y 215/2014, de 18 de diciembre , FJ 6). Si es sustancial, en todo caso, la intervención en nuestro Estado autonómico cooperativo del Consejo de Política Fiscal y Financiera, de la Comisión Nacional de Administración Local y, desde la reforma operada por la Ley orgánica 6/2013, de 14 de noviembre, de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal.

Establecido este principio, que es tan esencial como el obligado respeto a las obligaciones de España como miembro de la Unión Económica y Monetaria europea, creo que podía pasar a un segundo plano la cuestión del reparto de competencias entre el Gobierno y las dos Cámaras legisladoras (Congreso de los Diputados y Senado) en la materia.

Es obvio que ni la Unión Europea (véase in extenso la STC 215/2014, de 18 de diciembre , FJ 2) ni el artículo 135 de la CE pueden alterar, en principio, el reparto de competencias entre el Gobierno y las Cortes Generales pero también lo es que, en un plano dogmático, corresponde al Gobierno -y así lo demuestra, por ejemplo, la doctrina ius internacional y constitucionalista del " poder exterior " - la representación última del Reino de España ante las instituciones europeas, sin perjuicio de los controles constitucionales internos que exige nuestra forma de gobierno parlamentaria y nuestro Estado compuesto.

Por ello el artículo 10.2 de la LOEPSF establece que corresponde al Gobierno (subrayado mío) velar por la aplicación de los principios de la Ley de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera en todo el ámbito subjetivo de la misma; su articulo 10.3 atribuye también al Gobierno el establecimiento de los mecanismos de coordinación entre todas las Administraciones Públicas para garantizar la aplicación efectiva de los principios contenidos en la Ley y su coherencia con la normativa europea y sus artículos 15 y 16 atribuyen al Gobierno -y, repito, no a las Cortes Generales- la aprobación de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública. La STC 151/2014, de 18 de diciembre , confirma la constitucionalidad del sistema, del que esta Sala no deberá dudar ni efectuar una interpretación correctora de la LOEPSF, sin plantear previamente una cuestión de inconstitucionalidad.

El artículo 66.2 CE establece que " Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución " (subrayado mío). El legislador orgánico no puede, al aprobar la LOEPSF ampliar las funciones atribuidas por la Constitución a las Cortes Generales pues, si lo hiciera, la ley orgánica sería inconstitucional.

La aprobación parlamentaria de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública que establece el artículo 15.6 de la Ley 2/2012 se producen, como he dicho, en una materia que es competencia del Gobierno (como resulta de los artículos 15.1 y 15.6 de la ley orgánica). La aprobación no se otorga por las Cortes Generales sino por el Congreso de los Diputados y el Senado individualmente considerados (cfr., artículo 15.6 párrafo 2) lo que demuestra que no ejercen las Cámaras una función legislativa (no interviene el Jefe del Estado ni se produce publicación formal) ni de aprobación de los Presupuestos del Estado o del 134 CE . La aprobación de los Acuerdos que se discuten no pueden ser más que una intervención orientada a un control político preventivo de que se ajusten a dichos objetivos los proyectos de Ley de Presupuestos de las Administraciones Públicas ( artículo 15.6 Ley orgánica 2/2002 ) en el período plurianual correspondiente.

La misma se dirige, en un procedimiento complejo articulado en múltiples fases en nuestro Derecho interno y en el ámbito institucional europeo a declarar, como ya he dicho, la bondad del acto que está sujeto a la aprobación, lo que determina que deba prestarse sólo si el Gobierno fija previamente los objetivos respetando todas las fases del procedimiento y, si después lo solicita, la aprobación de cada Cámara. Las Cámaras no determinan el contenido del acto por lo que éste no es el acto preliminar o preparatorio que afirma el FJ 3 de la sentencia ni la aprobación de las Cámaras tiene el carácter sustancial que se afirma ni le dota del valor de las normas presupuestarias. Las Cámaras no convierten toda la actuación previa a su aprobación en acto de naturaleza y acto parlamentario. La aprobación parlamentaria no sana los vicios de que pudieran adolecer los actos que se aprueban . Entiendo por ello que de acuerdo con una doctrina iniciada ya por esta Sala [por todas, Sentencia del Pleno de 5 de marzo de 2014 (Rec. 64/2013 ) en la que se enjuició el nombramiento del Presidente y varios Consejeros del Consejo de Seguridad Nuclear] la aprobación última del Congreso de los Diputados y del Senado no desvirtuaba la consideración de toda la actuación previa a la misma como actividad susceptible de nuestro control en esta vía contencioso-administrativa, en cuando sometida al Derecho administrativo. Los precedentes en contra que la sentencia aduce no me convencen, porque el fenómeno es novedoso. Hay, sin duda, una libertad parlamentaria esencial en los actos de aprobación no susceptible de control jurisdiccional, pero los límites que establece la ley orgánica nutren lo que nuestra jurisprudencia ha denominado, desde antiguo, " conceptos judicialmente asequibles " (por todas, Sentencias de 28 de junio de 1994 (Rec. 7105/1992) y de 4 de abril de 1997 (Recs. 602/1996; 634/1996 y 726/1996) en cuanto se trata de requisitos objetivos impuestos por el legislador y descritos utilizando un lenguaje netamente jurídico-administrativo. Como ha sostenido correctamente la Generalitat recurrente en su escrito de 10 de febrero de 2016 "el hecho de que los acuerdos del Consejo de Ministros por los que se fijaron los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública requiriesen la aprobación del Congreso de los Diputados y del Senado [...] no convierte a dichos actos del Consejo de Ministros en actos del Poder Legislativo ".

El proceso contencioso-administrativo debe ser un procedimiento que, cada vez más resuelva litigios entre Administraciones Públicas, aliviando la carga del Tribunal Constitucional. El artículo 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa es prueba de ello, como entendió el Consejo de Ministros en su Acuerdo de 31 de octubre de 2013, al rechazar en forma expresa el requerimiento de la Generalitat. Debíamos haber examinado dicho Acuerdo y las cuestiones que se planteaban en la demanda. Nadie ha atacado en el proceso los acuerdos parlamentarios y éstos habrían permanecido incólumes si esta Sala, sin abdicar de una función que le corresponde, hubiera enjuiciado y depurado las cuestiones que las partes impugnaron en este proceso. No creo que hubiera obstáculo alguno para hacerlo.

Conclusión.

Entiendo que, en el ámbito de lo que hemos deliberado, la parte dispositiva de la sentencia debió desestimar el recurso dirigido contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de agosto de 2013, por el que se establecen los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas en régimen común para el año 2013 y no debió inadmitir por falta de jurisdicción el recurso en cuanto dirigido contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de junio de 2013 y el Acuerdo de 12 de julio de 2013.

La Sala debió haber dado respuesta a las pretensiones de la demanda de la Generalitat de Catalunya, como hizo el Consejo de Ministros en su Acuerdo de 18 de octubre de 2013, por el que se pronuncia sobre el requerimiento previo formulado por la demandante. No me pronuncio sobre el sentido de nuestra respuesta, al no haber sido debatidas las cuestiones planteadas en el recurso de la Generalitat de Catalunya por la Sala.

Y, en este sentido, formulo mi Voto particular expresando de nuevo mi máximo respeto al criterio contrario de mis compañeros de la Sala, que siempre pondero con la máxima atención.

En la misma fecha de la Sentencia.

Jorge Rodriguez-Zapata Perez Jose Manuel Sieira Miguez

VOTO PARTICULAR

Voto particular que, al amparo de lo dispuesto en el artículo 260 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , formula el Magistrado Excmo. Sr. Don Jesus Ernesto Peces Morate al disentir parcialmente de lo resuelto por el Pleno de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en las sentencias pronunciadas en los recursos contenciosos-administrativos número 374 , 383 , 385 y 511 de 2013, y 241 de 2014 , al que se adhieren los Magistrados Excmos. Sres. Don Emilio Frias Ponce y Don Diego Cordoba Castroverde.

Mi discrepancia con las decisiones de la Sala se ciñe exclusivamente al carácter de acto preparatorio que en las referidas sentencias se confiere al acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 12 de julio de 2013, por el que se procedió a adecuar el objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de las Administraciones Públicas y de cada uno de sus subsectores para el año 2013 a fin de ajustarse a las decisiones del ECOFIN en el marco del Procedimiento de Déficit Excesivo (PDE), en que España se hallaba, y a las consecuencias que de tal apreciación se derivan, tanto respecto al pronunciamiento de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo sostenido por la representación procesal de las Administraciones de las diferentes Comunidades Autónomas como a la razón para anular el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 30 de agosto de 2013, por el que se establecieron los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas en régimen común para el año 2013.

La Sala, en la fundamentación jurídica y en la parte dispositiva de esas cinco sentencias de las que disiento con el alcance indicado, se basa en lo que debería haber sido el acuerdo del Consejo de Ministros, de 12 de julio de 2013, al llevar a cabo la adecuación del objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el año 2013, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 15 y 16 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril , eludiendo, a mi juicio, lo que realmente fue.

El Consejo de Ministros no adoptó dicho acuerdo con la finalidad de dar cumplimiento a lo establecido en citado artículo 15 de la Ley Orgánica 2/2012 y remitirlo a las Cortes Generales para su aprobación o rechazo, sino que le confirió fuerza ejecutiva, arrogándose así una competencia o atribución de la que carece, como lo evidencia que el 30 de agosto de 2013 dicho Consejo fijó los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas de régimen común para el año 2013, lo que no habría decidido de haber entendido, conforme a lo establecido en los referidos artículos 15 y 16 de la Ley Orgánica 2/20012, que su acuerdo de adecuación del objetivo de estabilidad presupuestaria y deuda pública, de 12 de julio de 2013, debía remitirse a las Cortes Generales para su aprobación o rechazo, y por ello no atendió al informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera que señalaba la exigencia legal de su remisión a las Cortes Generales.

Es mi parecer que el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 12 de julio de 2013, por el que se adecuó el objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para 2013, no debe ser calificado de acto de trámite, insusceptible de control jurisdiccional, según lo previsto concordadamente en los artículos 25.1 y 69.c) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , sino que ha de ser enjuiciado como un acto definitivo adoptado por órgano manifiestamente incompetente y, por tanto, nulo de pleno derecho, conforme a lo dispuesto en el apartado b) del artículo 62.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .

De considerarse el acto en cuestión de naturaleza normativa, su nulidad radical vendría igualmente derivada de lo establecido en el apartado 2 del citado artículo 62 de la misma Ley 30/1992 .

Las Sala ha emitido un pronunciamiento de inadmisión de los recursos contencioso-administrativos, sostenidos frente al mentado acuerdo del Consejo de Ministros de 12 de julio de 2013, por considerar que se trata de un mero acto preparatorio carente de autonomía y no susceptible por ello de ser impugnado en vía contencioso-administrativa, aunque lo enjuicia y declara que es inhábil para producir efectos y para servir de soporte a actos de ejecución, si bien, ante la contradicción existente entre un pronunciamiento de inadmisión y esa declaración de inhabilidad para producir efectos, afirma que tales consecuencias no constituyen un pronunciamiento de la Sala sino una constatación deducible del hecho de ser tal acuerdo una mera propuesta sujeta a la ulterior aprobación parlamentaria, lo que no es obstáculo a que, basándose precisamente en esa declaración o pronunciamiento derivados de un auténtico enjuiciamiento, justifique seguidamente la anulación por contrario a derecho del acuerdo posterior del Consejo de Ministros de 30 de agosto de 2013, por el que se establecen los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas en régimen común para el año 2013.

Es a esta razón de decidir de la Sala a la que se refiere mi segunda discrepancia con las sentencias, porque, a mi entender, la estimación de los recursos contencioso-administrativos, sostenidos frente al acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de agosto de 2013, no deriva de la ineficacia del acuerdo previo del propio Consejo de Ministros de fecha 12 de julio de 2013, por el que se procedió a la adecuación del objetivo de estabilidad presupuestaria, sino de que este primer acuerdo es nulo de pleno derecho y, en consecuencia, el segundo carece de presupuesto habilitante.

De lo expuesto se deduce que las sentencias, de las que disiento, deberían haber estimado los recursos contencioso-administrativos sostenidos por las representaciones procesales de las Comunidades Autónomas frente al acuerdo del Consejo de Ministros de 12 de julio de 2013, por el que se vino a adecuar el objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de las Administraciones Públicas y de cada uno de sus subsectores para 2013, al ser este acuerdo nulo de pleno derecho, mientras que comparto el resto de los pronunciamientos de dichas sentencias, si bien la estimación del recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de agosto de 2013, por el que se establecen los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas en régimen común para el año 2013, deriva de que el acuerdo anterior del Consejo de Ministros, de 12 de julio de 2013, es nulo de pleno derecho.

Dado en Madrid, en la misma fecha de las sentencias de las que se discrepa.

4. Emilio Frias Ponce D. Diego Cordoba Castroverde D. Jesus Ernesto Peces Morate

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia, junto con sus votos particulares, estando la Sala celebrando audiencia pública, lo que, como Secretario, certifico.

Planteamiento .

Acepto el FJ 1 de la Sentencia, que delimita en forma cuidada los acuerdos impugnados en el proceso.

El Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de agosto de 2013, que anula el pronunciamiento cuarto del fallo, es conforme a Derecho, y también lo es el Acuerdo de la misma fecha que contempla el pronunciamiento quinto.

Es paradójico que, como resultado de una falta de jurisdicción " a posteriori" , a la que lleva una interpretación correctora de una ley orgánica, se anule un acuerdo que sí tenía cobertura en una lectura dogmáticamente más simple de esa misma ley orgánica, para la que se dice no tener jurisdicción.

El Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de agosto de 2013, por el que se establecen los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas en régimen común para el año 2013, es conforme a Derecho y, por ello, tanto válido como -ya un segundo plano- eficaz.

El razonamiento que me lleva a tal conclusión es muy sencillo. Conforme al tenor literal del artículo 16 de la Ley orgánica 2/2012 , de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera (en adelante, LOEPSF) corresponde al Gobierno -y no al Congreso de los Diputados ni al Senado- fijar los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas. Basta una lectura atenta del artículo 16 de la Ley orgánica 2/2012 , puesto en relación con el artículo 15.1 de la misma Ley orgánica, para corroborar este razonamiento, sobre el que volveré más adelante.

El Acuerdo de 30 de Agosto de 2013, que la sentencia anula, ha establecido esos objetivos y -no se discute por las partes- lo ha hecho previo informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera, por lo que es conforme a Derecho.

No puedo compartir que el Acuerdo deba ser anulado por carecer de presupuesto habilitante (así se razona en el FJ 10 de la sentencia) por la sencilla razón de que los objetivos de déficit para el trienio 2013-2015 se fijaron por Acuerdo del Consejo de Ministros de 20 de julio de 2012, que sí fue ratificado por el Congreso de los Diputados el 24 de julio y por el Senado el 26 de julio, conforme a lo que se exige en el artículo 15.6 de la LOEPSF. Se ha cumplido por ello lo que exige el artículo 16 de la Ley orgánica 2/2012 : « Aprobados por el Gobierno los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública en las condiciones establecidas en el artículo 15 de este Ley " [ ... ] " el Gobierno" [...] "f ijará los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de ellas».

La aprobación por cada Cámara, conforme al artículo 15.6 de la LOEPSF, se configura dogmáticamente como un acto de aprobación en sentido técnico, cuyo valor no se puede desvirtuar dogmáticamente.

Un acto de aprobación parlamentaria no hace parlamentario el acuerdo aprobado, sino que se limita a comprobar y declarar su bondad, acierto o conformidad al interés general. El objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública propiamente dicho no es un acuerdo de las Cortes Generales, en contra de lo que afirma el FJ 7 de la sentencia, ni se está en un procedimiento legislativo. La aprobación de cada Cámara versa únicamente sobre la bondad de los objetivos que aprueba, conforme a un texto previo, preciso y determinado que ha presentado el Gobierno, previo informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera, de la Comisión Nacional de la Administración Local, de las instituciones de la Unión Europea, del Banco Central Europeo, Banco de España, etc.

Las Cámaras no efectúan una declaración de voluntad que sea por sí misma constitutiva del objetivo de déficit, sino una voluntad de simple aprobación o declaración de bondad de un objetivo que no es suyo, sino del Gobierno que ostenta la competencia, la somete a un procedimiento complejo (no un procedimiento bifásico) de informes y valoraciones en el ámbito interno y europeo, y lo somete -por último- a aprobación parlamentaria.

La aprobación del acto no significa que recaiga la voluntad de las Cámaras sobre su contenido. Así lo demuestra que sólo puedan conocer las Cámaras en Pleno de los objetivos de que se trata en forma global y que no los puedan modificar, sino simplemente rechazar, para que les sean sometidos otros distintos.

Se sigue de ello que, dada su naturaleza de límite presupuestario y de deuda, para un ajuste de los objetivos de estabilidad presupuestaria que fue más beneficioso, gradual o flexible no era precisa una nueva aprobación parlamentaria, en contra de lo que sostiene la sentencia. Ni la aprobación tiene la rigidez extrema que se afirma en forma apodíctica ni rige la regla del contrarius actus .

Por las mismas razones tampoco se debe compartir que, si la Generalitat de Catalunya hubiera acertado a argumentar en empatía con el razonamiento que, de oficio, ha desplegado esta Sala pudiera haber sido pertinente anular también, con una especie de " efecto de arrastre " (sic en FJ 11 in fine de la sentencia) los otros Acuerdos del Consejo de Ministros de 30 de Agosto de 2013 a que se refiere el pronunciamiento desestimatorio quinto de la sentencia, que distribuyen entre las Comunidades Autónomas los objetivos de déficit y de deuda pública para todo el período 2014-2016. Se trata de una declaración superflua que no afecta a la razón de decidir de la sentencia y que, por ello, tiene valor de mero "ob iter dictum" .

Basta recordar que el Acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de junio de 2013, sobre el que razona la sentencia en varios fundamentos de Derecho, fijó los objetivos de estabilidad presupuestaria para el periodo 2014-2016 conforme a las exigencias del artículo 15.6 de la Ley 2/2012 , y que esa circunstancia sirve de cobertura a estos Acuerdos de 30 de agosto de 2013. Entiendo que los dos acuerdos de 30 de agosto de 2013, sobre los que vengo discurriendo, no son los eslabones de una cadena, en contra de lo que da a entender el FJ 11 ( "in fine ") de la sentencia ni es feliz la comparación cuando se está enjuiciando un proceso plurianual de reducción del procedimiento de déficit excesivo en que se encuentra España, que requiere de una flexibilidad, de una negociación europea e interna y de una variabilidad de cifras que, por naturaleza, se atribuyen en Derecho constitucional a la función ejecutiva (es decir, a los Gobiernos) y rara vez, que, desde luego no contempla la LOEPSF, a la función legislativa (es decir, a las Cortes Generales).

El Acuerdo de 12 de julio de 2013, por el que se adecuó el objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de las Administraciones Públicas y de cada uno de sus subsectores para el año 2013 tampoco es eslabón de ninguna cadena que atenace todos los Acuerdos del Consejo de Ministros antes citados.

La misma sentencia se plantea (inicio del FJ 7) la tesis obvia de que no fuese necesaria la aprobación de las Cortes Generales respecto del Acuerdo de Consejo de Ministros de 12 de julio de 2013. Entiendo, en contra de lo que se sostiene por la sentencia, que, en efecto, no era necesaria dicha aprobación.

El susodicho Acuerdo de 12 de julio de 2013 no es un Acuerdo plurianual que fije los objetivos " referidos a los tres ejercicios siguientes ". No entra por ello en el supuesto de hecho de la aprobación parlamentaria, como resulta de la dicción literal del artículo 15.1 y 15.6 de la Ley 2/2012 . Se refiere sólo a un ejercicio ya comenzado, el de 2013, y se limita a adecuar respecto del mismo los objetivos para la corrección del déficit a lo establecido por el ECOFIN en el marco del procedimiento al que se encuentra sujeta España desde el año 2009 ( artículo 126 TFUE ).

A mi entender los Acuerdos de 28 de junio de 2013 y el Acuerdo de 12 de julio de 2013 son Acuerdos naturaleza jurídica muy distinta por lo que no es sólido interpretar analógicamente (no lo ha hecho, desde luego, la STC 215/ 2014, de 18 de diciembre ) para encadenar en forma rígida la competencia constitucional del Gobierno en una materia en que la flexibilidad debe ser norma, y la LOEPSF no lo exige.

La lectura restrictiva y correctora de la normativa aplicable a los acuerdos de fijación de objetivos plurianuales y límite de gasto -que, como es lógico, se somete a la autorización de las Cortes Generales en cuanto deben acomodarse a ellos la elaboración de los proyectos de Presupuestos del sector de las Administraciones Públicas en todos sus subsectores ( artículo 15.6 Ley orgánica 2/2012 )- no tiene que aplicarse analógicamente a cualquier acuerdo del Gobierno en la materia ni, por ello, a otros Acuerdos distintos, como lo es el de adecuación del objetivo fiscal del presupuesto en curso a nuevas circunstancias apreciadas por el Consejo Europeo en el año también en curso. Téngase en cuenta, en fin, que el Acuerdo último es mas laxo y beneficia los límites de endeudamiento y gasto respecto del primero (ya que amplió el plazo de finalización del protocolo de déficit excesivo para España en dos años).

La vinculación europea del Acuerdo es explícita y sirve de una cobertura intachable -y no discutida- a estos Acuerdos

No me convencen los argumentos de la sentencia para rechazar esta tesis ni creo aceptable en sede dogmática la consideración del Acuerdo de 12 de julio de 2013 como un acto carente de autonomía e inhábil para surtir efectos " ad extra " de sus presuntos efectos preparatorios de una decisión parlamentaria, por lo que devendría " un acto preparatorio o de trámite no susceptible de ser impugnado en la vía contencioso-administrativa ".

El pronunciamiento segundo de la sentencia debió admitir la impugnación respecto del Acuerdo de 12 de julio de 2013 porque tiene una indudable sustantividad propia y ni dice preparar ni preparaba acto parlamentario alguno ni sustrajo a las Cortes Generales ninguna facultad.

Parece obvio que la aprobación parlamentaria (del Congreso y el Senado) del artículo 15.6 de la Ley orgánica no aprueba ninguna ley, en sentido material ni formal, por lo que el enjuiciamiento del acto sí estaba sometido al enjuiciamiento de nuestra jurisdicción.

Este problema me lleva, en fin, al que es capital del recurso, porque afecta al ámbito al que debe extenderse la jurisdicción de este orden contencioso- administrativo en una materia, como la que se examina, en la que, cada vez más, entra en estrecha participación la actividad administrativa y la actividad sujeta al control parlamentario. Ahí es donde -dicho sea con el debido respeto- me aparto con mayor énfasis de la posición de la mayoría.

El Congreso de los Diputados y el Senado no convierten en ley todo lo que aprueban.

A diferencia del Rey Midas, que convertía en oro todo lo que tocaba, las Cortes Generales no convierten en ley ni en acto parlamentario todo lo que se somete a su intervención.

El problema esencial de este recurso radicaba en determinar si es competencia del Estado o de las Comunidades Autónomas, y en qué grado para ellas, la fijación de los objetivos de estabilidad presupuestaria y el objetivo de deuda pública, lo que la sentencia no trata. Es una exigencia del artículo 135 CE , sin olvidar la evidente dimensión europea de la cuestión (artículo 3.2 del TECGUEM), que dimana hoy de los compromisos de España en el marco del ya citado procedimiento de déficit excesivo, en el que está inmersa.

El Tribunal Constitucional ha declarado que corresponde en todo caso al Estado, en el ejercicio de sus facultades de dirección general de la actividad económica ( art. 149.1.13 de la CE ) y como titular de la potestad de coordinación de las haciendas autonómicas ( art. 156.1 de la CE ), la función de garante último y responsable ad extra del cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria ( SSTC 18/2016, de 4 de febrero, FJ 6 y 215/2014, de 18 de diciembre , FJ 6). Si es sustancial, en todo caso, la intervención en nuestro Estado autonómico cooperativo del Consejo de Política Fiscal y Financiera, de la Comisión Nacional de Administración Local y, desde la reforma operada por la Ley orgánica 6/2013, de 14 de noviembre, de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal.

Establecido este principio, que es tan esencial como el obligado respeto a las obligaciones de España como miembro de la Unión Económica y Monetaria europea, creo que podía pasar a un segundo plano la cuestión del reparto de competencias entre el Gobierno y las dos Cámaras legisladoras (Congreso de los Diputados y Senado) en la materia.

Es obvio que ni la Unión Europea (véase in extenso la STC 215/2014, de 18 de diciembre , FJ 2) ni el artículo 135 de la CE pueden alterar, en principio, el reparto de competencias entre el Gobierno y las Cortes Generales pero también lo es que, en un plano dogmático, corresponde al Gobierno -y así lo demuestra, por ejemplo, la doctrina ius internacional y constitucionalista del " poder exterior " - la representación última del Reino de España ante las instituciones europeas, sin perjuicio de los controles constitucionales internos que exige nuestra forma de gobierno parlamentaria y nuestro Estado compuesto.

Por ello el artículo 10.2 de la LOEPSF establece que corresponde al Gobierno (subrayado mío) velar por la aplicación de los principios de la Ley de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera en todo el ámbito subjetivo de la misma; su articulo 10.3 atribuye también al Gobierno el establecimiento de los mecanismos de coordinación entre todas las Administraciones Públicas para garantizar la aplicación efectiva de los principios contenidos en la Ley y su coherencia con la normativa europea y sus artículos 15 y 16 atribuyen al Gobierno -y, repito, no a las Cortes Generales- la aprobación de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública. La STC 151/2014, de 18 de diciembre , confirma la constitucionalidad del sistema, del que esta Sala no deberá dudar ni efectuar una interpretación correctora de la LOEPSF, sin plantear previamente una cuestión de inconstitucionalidad.

El artículo 66.2 CE establece que " Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución " (subrayado mío). El legislador orgánico no puede, al aprobar la LOEPSF ampliar las funciones atribuidas por la Constitución a las Cortes Generales pues, si lo hiciera, la ley orgánica sería inconstitucional.

La aprobación parlamentaria de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública que establece el artículo 15.6 de la Ley 2/2012 se producen, como he dicho, en una materia que es competencia del Gobierno (como resulta de los artículos 15.1 y 15.6 de la ley orgánica). La aprobación no se otorga por las Cortes Generales sino por el Congreso de los Diputados y el Senado individualmente considerados (cfr., artículo 15.6 párrafo 2) lo que demuestra que no ejercen las Cámaras una función legislativa (no interviene el Jefe del Estado ni se produce publicación formal) ni de aprobación de los Presupuestos del Estado o del 134 CE . La aprobación de los Acuerdos que se discuten no pueden ser más que una intervención orientada a un control político preventivo de que se ajusten a dichos objetivos los proyectos de Ley de Presupuestos de las Administraciones Públicas ( artículo 15.6 Ley orgánica 2/2002 ) en el período plurianual correspondiente.

La misma se dirige, en un procedimiento complejo articulado en múltiples fases en nuestro Derecho interno y en el ámbito institucional europeo a declarar, como ya he dicho, la bondad del acto que está sujeto a la aprobación, lo que determina que deba prestarse sólo si el Gobierno fija previamente los objetivos respetando todas las fases del procedimiento y, si después lo solicita, la aprobación de cada Cámara. Las Cámaras no determinan el contenido del acto por lo que éste no es el acto preliminar o preparatorio que afirma el FJ 3 de la sentencia ni la aprobación de las Cámaras tiene el carácter sustancial que se afirma ni le dota del valor de las normas presupuestarias. Las Cámaras no convierten toda la actuación previa a su aprobación en acto de naturaleza y acto parlamentario. La aprobación parlamentaria no sana los vicios de que pudieran adolecer los actos que se aprueban . Entiendo por ello que de acuerdo con una doctrina iniciada ya por esta Sala [por todas, Sentencia del Pleno de 5 de marzo de 2014 (Rec. 64/2013 ) en la que se enjuició el nombramiento del Presidente y varios Consejeros del Consejo de Seguridad Nuclear] la aprobación última del Congreso de los Diputados y del Senado no desvirtuaba la consideración de toda la actuación previa a la misma como actividad susceptible de nuestro control en esta vía contencioso-administrativa, en cuando sometida al Derecho administrativo. Los precedentes en contra que la sentencia aduce no me convencen, porque el fenómeno es novedoso. Hay, sin duda, una libertad parlamentaria esencial en los actos de aprobación no susceptible de control jurisdiccional, pero los límites que establece la ley orgánica nutren lo que nuestra jurisprudencia ha denominado, desde antiguo, " conceptos judicialmente asequibles " (por todas, Sentencias de 28 de junio de 1994 (Rec. 7105/1992) y de 4 de abril de 1997 (Recs. 602/1996; 634/1996 y 726/1996) en cuanto se trata de requisitos objetivos impuestos por el legislador y descritos utilizando un lenguaje netamente jurídico-administrativo. Como ha sostenido correctamente la Generalitat recurrente en su escrito de 10 de febrero de 2016 "el hecho de que los acuerdos del Consejo de Ministros por los que se fijaron los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública requiriesen la aprobación del Congreso de los Diputados y del Senado [...] no convierte a dichos actos del Consejo de Ministros en actos del Poder Legislativo ".

El proceso contencioso-administrativo debe ser un procedimiento que, cada vez más resuelva litigios entre Administraciones Públicas, aliviando la carga del Tribunal Constitucional. El artículo 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa es prueba de ello, como entendió el Consejo de Ministros en su Acuerdo de 31 de octubre de 2013, al rechazar en forma expresa el requerimiento de la Generalitat. Debíamos haber examinado dicho Acuerdo y las cuestiones que se planteaban en la demanda. Nadie ha atacado en el proceso los acuerdos parlamentarios y éstos habrían permanecido incólumes si esta Sala, sin abdicar de una función que le corresponde, hubiera enjuiciado y depurado las cuestiones que las partes impugnaron en este proceso. No creo que hubiera obstáculo alguno para hacerlo.

Conclusión.

Entiendo que, en el ámbito de lo que hemos deliberado, la parte dispositiva de la sentencia debió desestimar el recurso dirigido contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de agosto de 2013, por el que se establecen los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas en régimen común para el año 2013 y no debió inadmitir por falta de jurisdicción el recurso en cuanto dirigido contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de junio de 2013 y el Acuerdo de 12 de julio de 2013.

La Sala debió haber dado respuesta a las pretensiones de la demanda de la Generalitat de Catalunya, como hizo el Consejo de Ministros en su Acuerdo de 18 de octubre de 2013, por el que se pronuncia sobre el requerimiento previo formulado por la demandante. No me pronuncio sobre el sentido de nuestra respuesta, al no haber sido debatidas las cuestiones planteadas en el recurso de la Generalitat de Catalunya por la Sala.

Y, en este sentido, formulo mi Voto particular expresando de nuevo mi máximo respeto al criterio contrario de mis compañeros de la Sala, que siempre pondero con la máxima atención.

En la misma fecha de la Sentencia.

Jorge Rodriguez-Zapata Perez Jose Manuel Sieira Miguez

VOTO PARTICULAR

Voto particular que, al amparo de lo dispuesto en el artículo 260 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , formula el Magistrado Excmo. Sr. Don Jesus Ernesto Peces Morate al disentir parcialmente de lo resuelto por el Pleno de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en las sentencias pronunciadas en los recursos contenciosos-administrativos número 374 , 383 , 385 y 511 de 2013, y 241 de 2014 , al que se adhieren los Magistrados Excmos. Sres. Don Emilio Frias Ponce y Don Diego Cordoba Castroverde.

Mi discrepancia con las decisiones de la Sala se ciñe exclusivamente al carácter de acto preparatorio que en las referidas sentencias se confiere al acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 12 de julio de 2013, por el que se procedió a adecuar el objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de las Administraciones Públicas y de cada uno de sus subsectores para el año 2013 a fin de ajustarse a las decisiones del ECOFIN en el marco del Procedimiento de Déficit Excesivo (PDE), en que España se hallaba, y a las consecuencias que de tal apreciación se derivan, tanto respecto al pronunciamiento de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo sostenido por la representación procesal de las Administraciones de las diferentes Comunidades Autónomas como a la razón para anular el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 30 de agosto de 2013, por el que se establecieron los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas en régimen común para el año 2013.

La Sala, en la fundamentación jurídica y en la parte dispositiva de esas cinco sentencias de las que disiento con el alcance indicado, se basa en lo que debería haber sido el acuerdo del Consejo de Ministros, de 12 de julio de 2013, al llevar a cabo la adecuación del objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el año 2013, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 15 y 16 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril , eludiendo, a mi juicio, lo que realmente fue.

El Consejo de Ministros no adoptó dicho acuerdo con la finalidad de dar cumplimiento a lo establecido en citado artículo 15 de la Ley Orgánica 2/2012 y remitirlo a las Cortes Generales para su aprobación o rechazo, sino que le confirió fuerza ejecutiva, arrogándose así una competencia o atribución de la que carece, como lo evidencia que el 30 de agosto de 2013 dicho Consejo fijó los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas de régimen común para el año 2013, lo que no habría decidido de haber entendido, conforme a lo establecido en los referidos artículos 15 y 16 de la Ley Orgánica 2/20012, que su acuerdo de adecuación del objetivo de estabilidad presupuestaria y deuda pública, de 12 de julio de 2013, debía remitirse a las Cortes Generales para su aprobación o rechazo, y por ello no atendió al informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera que señalaba la exigencia legal de su remisión a las Cortes Generales.

Es mi parecer que el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 12 de julio de 2013, por el que se adecuó el objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para 2013, no debe ser calificado de acto de trámite, insusceptible de control jurisdiccional, según lo previsto concordadamente en los artículos 25.1 y 69.c) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , sino que ha de ser enjuiciado como un acto definitivo adoptado por órgano manifiestamente incompetente y, por tanto, nulo de pleno derecho, conforme a lo dispuesto en el apartado b) del artículo 62.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .

De considerarse el acto en cuestión de naturaleza normativa, su nulidad radical vendría igualmente derivada de lo establecido en el apartado 2 del citado artículo 62 de la misma Ley 30/1992 .

Las Sala ha emitido un pronunciamiento de inadmisión de los recursos contencioso-administrativos, sostenidos frente al mentado acuerdo del Consejo de Ministros de 12 de julio de 2013, por considerar que se trata de un mero acto preparatorio carente de autonomía y no susceptible por ello de ser impugnado en vía contencioso-administrativa, aunque lo enjuicia y declara que es inhábil para producir efectos y para servir de soporte a actos de ejecución, si bien, ante la contradicción existente entre un pronunciamiento de inadmisión y esa declaración de inhabilidad para producir efectos, afirma que tales consecuencias no constituyen un pronunciamiento de la Sala sino una constatación deducible del hecho de ser tal acuerdo una mera propuesta sujeta a la ulterior aprobación parlamentaria, lo que no es obstáculo a que, basándose precisamente en esa declaración o pronunciamiento derivados de un auténtico enjuiciamiento, justifique seguidamente la anulación por contrario a derecho del acuerdo posterior del Consejo de Ministros de 30 de agosto de 2013, por el que se establecen los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas en régimen común para el año 2013.

Es a esta razón de decidir de la Sala a la que se refiere mi segunda discrepancia con las sentencias, porque, a mi entender, la estimación de los recursos contencioso-administrativos, sostenidos frente al acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de agosto de 2013, no deriva de la ineficacia del acuerdo previo del propio Consejo de Ministros de fecha 12 de julio de 2013, por el que se procedió a la adecuación del objetivo de estabilidad presupuestaria, sino de que este primer acuerdo es nulo de pleno derecho y, en consecuencia, el segundo carece de presupuesto habilitante.

De lo expuesto se deduce que las sentencias, de las que disiento, deberían haber estimado los recursos contencioso-administrativos sostenidos por las representaciones procesales de las Comunidades Autónomas frente al acuerdo del Consejo de Ministros de 12 de julio de 2013, por el que se vino a adecuar el objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de las Administraciones Públicas y de cada uno de sus subsectores para 2013, al ser este acuerdo nulo de pleno derecho, mientras que comparto el resto de los pronunciamientos de dichas sentencias, si bien la estimación del recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de agosto de 2013, por el que se establecen los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas en régimen común para el año 2013, deriva de que el acuerdo anterior del Consejo de Ministros, de 12 de julio de 2013, es nulo de pleno derecho.

Dado en Madrid, en la misma fecha de las sentencias de las que se discrepa.

4. Emilio Frias Ponce D. Diego Cordoba Castroverde D. Jesus Ernesto Peces Morate

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia, junto con sus votos particulares, estando la Sala celebrando audiencia pública, lo que, como Secretario, certifico.