STS 1039/2016, 10 de Mayo de 2016

Por la Sra. Letrada de la Junta de Andalucía se interpuso en fecha 19 de marzo de 2014 recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 10 de enero de 2014, por el cual se desestimó el requerimiento previo de anulación o revocación de los siguientes acuerdos del mismo Consejo:

1. El de fecha 28 de junio de 2013, que fijó los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública para el conjunto de las Administraciones Públicas y cada uno de sus subsectores para el periodo 2014/2016 y el límite de gasto no financiera del presupuesto del Estado para 2014.

2. El de fecha 12 de julio de 2013, por el que se adecuó el objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de Administraciones Públicas y de cada uno de sus subsectores para 2013.

Por providencia de fecha 24 de marzo de 2014 se tuvo por interpuesto el presente recurso contencioso-administrativo, ordenándose solicitar el expediente administrativo.

En el correspondiente trámite, la parte actora formuló demanda, en la cual, tras exponer los hechos y los fundamentos jurídicos que creyó oportunos, terminó solicitando que esta Sala "anule los acuerdos impugnados, condenando a la Administración del Estado al dictado de nuevos acuerdos para respetar los criterios de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera en los términos postulados por esta parte, con condena en costas a la Administración demandada".

En la demanda, y en sustancia, se alegaron como motivos de impugnación, expuestos resumidamente, los siguientes:

1. El fundamento de la pretensión anulatoria se sostiene en que los citados acuerdos no respetan las previsiones de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (L.O.E.P.S.F.), en el concreto particular de la distribución del objetivo de estabilidad presupuestaria entre los subsectores de las Administraciones Públicas: Administración General del Estado y Seguridad Social y Comunidades Autónomas.

2. Se ha infringido el principio de transparencia, tal y como se recoge en el artículo 6 de la Ley Orgánica 2/2012 , ya que no se ha facilitado por el Ministerio de Hacienda y Administración Pública cuál ha sido la metodología, los supuestos o los parámetros en los que se ha basado el establecimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria de cada uno de los subsectores de las Administraciones Públicas.

3. Los actos impugnados son disconformes a Derecho por falta de motivación y por arbitrariedad. El hecho de que el Reino de España esté inmerso en un Procedimiento de Déficit Excesivo no quiere decir que quede sin efecto todo el régimen transitorio previsto en la Disposición Transitoria 1ª de la Ley Orgánica 2/2012 , y no existe ninguna recomendación de la normativa europea sobre la forma de repartir entre las distintas Administraciones públicas españolas los objetivos de déficit, lo cual ha de hacerse, por lo tanto, según lo que disponga la normativa interna.

4. Se ha incumplido la Disposición Transitoria 1ª de la Ley Orgánica 2/2012 , pues aunque el Reino de España se halle incursa en un Procedimiento de Déficit Excesivo, sigue rigiendo el criterio (aquí incumplido) de que el reparto del déficit entre el Estado y las Comunidades Autónomas debe hacerse atendiendo a la proporción que hubiera existido el 1 de enero de 2012 entre el déficit estructural de ambas Administraciones.

5. La parte actora presentó con su demanda un informe de la Secretaría General de Hacienda de la Junta de Andalucía, fechado en 16 de septiembre de 2013, según el cual los objetivos para las C.C.A.A., calculados según la Ley Orgánica 2/2012, supondrían un déficit de -2Ž5 para 2013, de -2Ž2 para 2014, de -1Ž6 para 2015 y de -1Ž4 para 2016, lo que representa una diferencia con los señalados por el Gobierno en los actos impugnados de -1Ž2 para 2013, de -1Ž2 para 2014, de -0 Ž9 para 2015 y de -0Ž9 para 2016, totalizando para el período 2013-2016 una diferencia global de -4Ž2.

Dado traslado a la Administración demandada para contestación a la demanda, la formuló en fecha 29 de julio de 2014, en la cual, tras exponer los hechos y los fundamentos de Derecho que a bien tuvo, terminó solicitando la inadmisión del presente recurso por impugnarse actos firmes y consentidos, o, subsidiariamente, su desestimación.

En sustancia, el defensor de la Administración alegó en cuanto al fondo y en defensa de los acuerdos impugnados, los siguientes argumentos, que exponemos resumidamente:

1. Se remitió el defensor de la Administración a las razones que dió el Consejo de Ministros en su acuerdo de 10 de enero de 2014, que rechazó el requerimiento previo de anulación presentado por la Junta de Andalucía.

2. Los acuerdos impugnados fueron informados favorablemente por el Pleno del Consejo de Política Fiscal y Financiera en su reunión de 27 de junio de 2013, (en adelante, CPFF).

3. No existe incumplimiento del requisito de la proporción establecida en la Disposición Transitoria 1ª de la L.O. 2/2012 (a saber la del déficit estructural entre Administraciones existente a 1 de enero de 2012), ya que, por un lado, la circunstancia de que el Reino de España se encuentre en un Procedimiento de Déficit Excesivo excusa el cumplimiento de ese requisito, y por otro lado, lo único que exige la norma es que al final del periodo transitorio, es decir, en el año 2020, el déficit desaparezca y que entonces, realizados los cálculos globalmente sobre todo el período transitorio, resulte que se ha respetado el criterio del reparto según la proporción de déficit al 1 de enero de 2012, aunque en alguna anualidad esa proporción no se haya respetado. De donde se deduce que nada impide que en las anualidades aquí discutidas se exija a las C.C.A.A. una reducción del déficit estructural mayor que al Estado, en términos relativos, sin perjuicio de que en las anualidades siguientes deba exigirse al Estado, en compensación, una reducción mayor.

4. No existe falta de motivación. El señalamiento de los objetivos se ha llevado a cabo según el procedimiento previsto en el artículo 15 de la L.O. 2/2012 , con informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera, que es un órgano de relación entre el Estado y las C.C.A.A., en cuyo seno estas pueden plantear las dudas y pedir las explicaciones que consideren oportunas.

5. No existe tampoco vulneración del principio de transparencia, ya que la propuesta fué enviada al CPFF con un Informe de la Situación de la Economía Española, el cual, junto con el Programa de Estabilidad 2013-2016, contiene todos los datos necesarios para poder calcular el déficit estructural.

Por auto de fecha 15 de septiembre de 2014, se recibió el pleito a prueba, se admitió y declaró pertinente la documental propuesta por la parte recurrente, teniéndose por reproducido el expediente administrativo y la documental aportada con la demanda, y se declaró concluso el período de prueba, abriéndose el de conclusiones, a cuyo efecto se concedió a la parte actora un plazo de diez días para que pudiera formularlas, lo que hizo en escrito presentado en fecha 29 de octubre de 2015, en el que insistió en la súplica de su demanda.

Por escrito presentado en fecha 27 de octubre de 2014 (complementado por otro presentado en fecha 6 de noviembre de 2014) el Sr. Abogado del Estado expuso sus conclusiones, y por diligencia de ordenación de fecha 11 de noviembre de 2014 se declararon conclusas las actuaciones, quedando pendientes de señalamiento.

Por decreto del Excmo. Sr. Presidente de la Sala de 1 de diciembre de 2014, se dispuso que el conocimiento de este recurso contencioso- administrativo pasara al Pleno de la Sala, conforme a lo dispuesto en el artículo 197 de la L.O.P.J ., y por providencia de la misma fecha se señaló para votación y fallo de dicho recurso el día 28 de enero de 2015, designándose Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Pedro Jose Yague Gil.

Por providencia de fecha 19 de diciembre de 2014 se suspendió el señalamiento previsto para el día 28 de enero de 2015, y se ordenó requerir a las Secretarías del Congreso de los Diputados y del Senado a fin de que certificaran si el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 12 de julio de 2013 fué sometido en su caso a la aprobación de las Cortes Generales; ordenándose también emplazar a las restantes Comunidades Autónomas.

Como consecuencia de dicho emplazamiento, se personaron en estas actuaciones la Comunidad Autónoma de Murcia, la Generalidad de Cataluña, la Comunidad Autónoma de Canarias y la Comunidad Autónoma de Asturias.

Por providencia de fecha 18 de noviembre de 2015 se ordenó traer a estos autos 2/241/2014 :

[...] testimonio de las respuestas dadas por el Congreso y por el Senado, y de los documentos que han aportado, acerca de la intervención de las Cortes Generales en la aprobación del acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 28 de Junio de 2013, respuestas y documentos que obran en el recurso contencioso- administrativo 2/383/2013. Y dése traslado de dichos escritos y documentos a las partes personadas en este recurso nº 2/241/2014, a fin de que en plazo de diez días puedan alegar lo que a su derecho convenga acerca de su significación, y, en concreto, acerca de la posible causa de inadmisión del recurso contencioso- administrativo dirigido contra los acuerdos del Consejo de Ministros de fechas 28 de Junio de 2013 (por el que se fijan los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública para el período 2014/2016 y el límite de gasto financiero del presupuesto del Estado para 2014) y 12 de Julio de 2013 (por el que se adecua el objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para 2013), por la posible falta de jurisdicción de esta Sala al haber sido aprobado el citado acuerdo de 28 de Junio de 2013 por las Cortes Generales ( artículo 69.a] en relación con el artículo 1º.3.a] de la Ley 29/98 ), alegaciones que, siendo de las partes personadas como demandadas, no se admitirán en la medida en que sean propias de la postura de demandantes.

A este propósito, la parte actora presentó escrito en fecha 3 de diciembre de 2015, manifestando que no existe la causa de inadmisión de falta de jurisdicción, ya que, a pesar de la intervención de las Cortes Generales, la competencia para dictar el acuerdo de 28 de junio de 2013 corresponde al Consejo de Ministros, teniendo por ello jurisdicción esta Sala de lo Contencioso-Administrativo para el enjuiciamiento de dicho acuerdo.

Por su parte, el Sr. Abogado del Estado se mostró conforme con la causa de inadmisión del presente recurso contencioso-administrativo por falta de jurisdicción.

Por providencia de fecha 29 de enero de 2016 se dispuso lo siguiente:

[...] En virtud de lo establecido en el artículo 5.2 de la Ley Jurisdiccional 29/98, óigase al Ministerio Fiscal a fin de que en plazo de diez días pueda alegar sobre la posible falta de jurisdicción de este contencioso-administrativo para conocer del presente recurso en cuanto dirigido contra el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 28 de Junio de 2013, por haber sido este aprobado por las Cortes Generales [ artículo 1.3.a) de la Ley Jurisdiccional citada], en virtud de lo establecido en el artículo 15.6 de la ley 2/2012, de 27 de Abril (Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, Serie D, nº 303, de 5 de Julio de 2013, páginas 8 a 10, y Boletín Oficial de las Cortes Generales, Senado, de 16 de Julio de 2013, página 157), lo que podría determinar la inadmisión del presente recurso [artículo 69.c)] en cuanto dirigido contra ese acuerdo. Se concede también, sólo a las partes, un plazo de diez días a fin de que puedan alegar lo que a su derecho convenga sobre la posible incidencia que pueda tener en este pleito, (en cuanto dirigido contra el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 12 de Julio de 2013), el hecho de no haberse sometido dicho acuerdo a la aprobación de las Cortes Generales.

A propósito de esta providencia, el Ministerio Fiscal emitió su informe en fecha 10 de febrero de 2015, en el que consideró que procede que esta Sala acuerde la falta de jurisdicción para el conocimiento del recurso interpuesto contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de junio de 2013.

Por su parte, el Sr. Abogado del Estado solicitó la inadmisión del presente recurso contencioso-administrativo en cuanto dirigido contra el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 28 de junio de 2013, por no corresponder la fiscalización del mismo a la Jurisdicción Contencioso-administrativa, al haber sido dicho acuerdo aprobado por las Cortes Generales.

PRIMERO. - Por providencia de fecha 1 de marzo de 2016 se señaló para votación y fallo de este recurso el día 4 de abril de 2016, y los días sucesivos, deliberándose los días 5 y 6 de abril de 2016 conjuntamente con los recursos contencioso-administrativos 374/2013, 383/2013, 385/2013 y 511/2013.

SEGUNDO. - En la tramitación de este recurso contencioso-administrativo se han guardado y cumplido los trámites establecidos en la ley.

TERCERO .- El Sr. Magistrado Ponente de esta sentencia entregó la minuta de la misma dentro del plazo establecido para dictar sentencia en el artículo 67.1 de la Ley Jurisdiccional 29/98.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro Jose Yague Gil, Magistrado de la Sala.

Lo que en primer lugar hemos de resolver es la solicitud de inadmisión de este recurso contencioso-administrativo que formula el Sr. Abogado del Estado, ya que el orden lógico-jurídico así lo impone: sólo en un proceso hábil puede el Tribunal tomar cualquier decisión, incluso la de no tener la potestad de decidir el objeto del proceso.

Esta causa de inadmisión consiste en ser los actos recurridos actos firmes y consentidos, al no haber sido impugnados en tiempo y forma. El argumento descansa en la afirmación de que cuando la Junta de Andalucía (aquí recurrente) formuló al Consejo de Ministros el requerimiento previo de anulación, ya había pasado el plazo de dos meses establecido en el artículo 44 de la Ley Jurisdiccional . Sin embargo, esta causa de inadmisión debe ser rechazada, pues si se descuenta el mes de agosto (como es preceptivo, pues según el artículo 128.2 de la Ley Jurisdiccional durante el mes de agosto no correrá ningún plazo "de los previstos en esta Ley" ), está claro que el requerimiento se formuló dentro del plazo de los dos meses establecido en el artículo 44.2 de la Ley Jurisdiccional ; cualquiera que sea la fecha que se tome como inicio del plazo -páginas 3 y 4 de la contestación a la demanda- si se descuenta el mes de agosto, el requerimiento se formuló en plazo. En efecto, tanto si se toma como fecha inicial la de 28 de junio de 2013 (en que se publicó el acuerdo de 28 de junio de 2013 en la página web de la Presidencia del Gobierno) como la de 5 de julio de 2013 (en que se publicó en el Boletín Oficial de las Cortes Generales), como, en fin, la de 27 de junio de 2013 (fecha en que los acuerdos fueron dados a conocer en la reunión del Consejo de Política Fiscal y Financiera), fechas todas ellas citadas por el Sr. Abogado del Estado, (aunque en alguna de ellas ni siquiera se habían adoptado los acuerdos), resulta que, descontado el mes de agosto, el requerimiento formulado por la Junta de Andalucía el día 23 de septiembre de 2013 lo fue dentro del plazo de dos meses que nos ocupa.

La causa de inadmisión debe, pues, ser rechazada.

A renglón seguido, hemos de estudiar la posible falta de jurisdicción de esta Sala para conocer del recurso contencioso-administrativo en cuanto dirigido contra el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 28 de junio de 2013, al haber sido este aprobado por las Cortes Generales, en aplicación de lo dispuesto en los párrafos 5 y 7 del artículo 15 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril . En efecto, el acuerdo de 28 de junio de 2013 (por el que se fijaron los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública para el conjunto de las Administraciones públicas y de cada uno de sus sectores para el período 2014- 2016 y el límite de gasto no financiera del Presupuesto del Estado para 2014), fué aprobado por el Congreso de los Diputados en la sesión celebrada en 2 de julio de 2013, y por el Senado en su sesión de 10 de julio de 2013.

Circunstancia que podría conducir a la inadmisión del recurso contencioso-administrativo en cuanto dirigido contra ese acuerdo, en virtud de lo dispuesto en el artículo 69.a), en relación con el 1.3.a), de la Ley Jurisdiccional 29/98, por carecer esta Sala de jurisdicción para conocer de tal impugnación.

Esta causa de inadmisión del recurso, por falta de jurisdicción de esta Sala, al haber sido aprobado el acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de junio de 2013 por las Cortes Generales, debe ser aceptada.

En primer lugar, la Jurisdicción Contencioso-Administrativa no tiene atribución general para conocer de las impugnaciones de los actos (o disposiciones) emanadas de las Cortes Generales, sino que carece de ella. Esta es la regla general.

Sólo por excepción el artículo 1.3.a) de la Ley Jurisdiccional 29/98 concede a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa el conocimiento de las pretensiones que se deduzcan en relación con los actos y disposiciones adoptados por los órganos competentes del Congreso de los Diputados y del Senado (...) "en materia de personal, administración y gestión patrimonial sujetos al derecho público".

Es así que la materia que nos ocupa (aprobación por las Cortes Generales de los objetivos de estabilidad presupuestaria fijados por el Gobierno) no se encuentra comprendida entre las enumeradas por el precepto, luego la Jurisdicción Contencioso-Administrativa carece de atribuciones para enjuiciar dicho acto o disposición. [Nos remitimos en esta materia a mayor abundamiento a las razones que esta Sala dió en el auto de 6 de mayo de 2008 (recurso 644/2007 , sobre la regla general de no impugnabilidad ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de los actos y disposiciones del Congreso de los Diputados y del Senado)].

Aunque después precisaremos esta idea, ampliándola, la aprobación del acuerdo del Consejo de Ministros por las Cortes Generales, en ejecución de lo previsto en el artículo 15, números 6 y 7, de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril , no es una aprobación que carezca de efectos subsiguientes, que deje al acuerdo del Gobierno con su escueta fuerza ejecutiva, propia de un simple acto administrativo, sino que irradia una especial fuerza ejecutiva y de directriz vinculante, ya que el artículo 15.7 de esa Ley dispone que "aprobados los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública por las Cortes Generales, la elaboración de los proyectos de Presupuestos de las Administraciones Públicas habrán de acomodarse a dichos objetivos" . Y por su parte, el artículo 7.3 establece que "las disposiciones legales y reglamentarias, en su fase de elaboración y aprobación, los actos administrativos, los contratos y los convenios de colaboración, así como cualquier otra actuación de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de esta Ley que afecten a los gastos o ingresos públicos presentes o futuros, deberán valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse de forma estricta al cumplimiento de las exigencias de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera." De esta manera, la naturaleza de la aprobación que nos ocupa se aproxima a la propia de los Presupuestos Generales del Estado.

La jurisprudencia de esta Sala viene apreciando en general su propia falta de jurisdicción cuando ante ella se impugnan actos (o disposiciones) emanados de las Cortes Generales, de cuya jurisprudencia son muestra:

1. Los autos de 24 de marzo de 2014, 2 de abril de 2014 y 27 de junio de 2014, que inadmitieron por falta de Jurisdicción los recursos contencioso- administrativos interpuestos contra los Reales Decretos 930/2013, de 29 de noviembre y 931/2013, de 29 de noviembre, por los que fueron nombrados los Vocales del Consejo General del Poder Judicial a propuesta del Congreso y del Senado.

2. Los autos de 10 de febrero de 2011 y 9 de marzo de 2011, que inadmitieron el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el Real Decreto 1673/2010, de 4 de diciembre, que declaró el estado de alarma, y ello por haber sido asumido ese Real Decreto por el Congreso de los Diputados al autorizar su prórroga.

Las sentencias de este Tribunal Supremo que han afirmado la jurisdicción de esta Sala para enjuiciar actos emanados del Congreso de los Diputados o de algún Parlamento autonómico, (a saber, las de 5 de marzo de 2014, recurso 64/2013 , y 19 de julio de 2004, casación nº 3080/2001 ), no son aplicables al caso que nos ocupa:

1. La primera fué dictada por el Pleno de esta Sala en un recurso contencioso-administrativo en que se impugnaban los Reales Decretos de nombramiento del Presidente y de los Vocales del Consejo de Seguridad Nuclear; según el artículo 5.2 de la Ley 15/1980 dichos cargos son nombrados por el Gobierno "previa comparecencia de la persona propuesta para el cargo ante la Comisión correspondiente del Congreso de los Diputados. El Congreso, a través de la Comisión competente y por acuerdo de los tres quintos de sus miembros, manifestará su aceptación o veto razonado en el plazo de un mes natural, a contar desde la recepción de la correspondiente comunicación. Transcurrido dicho plazo sin manifestación expresa del Congreso, se entenderán aceptados los correspondientes nombramientos."

   Pues bien, en esa sentencia aceptamos nuestra propia jurisdicción sobre la base de que, así caracterizados, los nombramientos de esos cargos están única y exclusivamente encomendados al Gobierno, si bien supeditados a la posibilidad de veto por el Congreso de los Diputados [...] "de forma que si el veto no llega a formalizarse en estos términos, el Gobierno dispone de plena libertad para ejercer su competencia con plenitud."

   Como se ve, el supuesto descrito es del todo distinto al que nos ocupa. En aquél caso, la intervención del Congreso de los Diputados se enmarca en un procedimiento típicamente administrativo (nombramientos de determinados cargos de un organismo público), en el que incluso no es necesaria la aprobación expresa del Congreso de los Diputados, toda vez que basta su silencio o inactividad para que sean efectivos los nombramientos previamente decididos por el Gobierno.

   Nuestro caso es distinto; como veremos más tarde, la intervención de las Cortes Generales no se enmarca en un procedimiento administrativo sobre materia ajena a la típica parlamentaria, sino sobre una que, como la presupuestaria, forma parte del núcleo base de las atribuciones de las Cortes Generales.

2. En el caso de la sentencia de 19 de julio de 2014 (casación 3080/2001 ) se impugnó un Plan Gestor de Residuos Especiales de Navarra aprobado por la Comisión correspondiente del Parlamento navarro. Después de plantear de oficio la posible falta de jurisdicción, esta Sala aceptó su propia jurisdicción por la circunstancia de que el extremo que se impugnaba por ciertos Ayuntamientos y Concejos (a saber, la localización de una planta de tratamiento de residuos especiales) era un extremo que, aunque estaba en el Plan, no formaba parte del núcleo del mismo, es decir, no formaba parte de lo que según la Ley Foral es el contenido "típico y necesario" del Plan, de suerte que el Plan podría haber prescindido de ese extremo sin por ello tener un contenido mutilado. Sólo por eso, este Tribunal afirmó tener jurisdicción para conocer del asunto y así lo hizo, (para anular, por cierto, la determinación impugnada).

En realidad, el caso aquí planteado tiene una implicación constitucional (más que la propiamente administrativa y procesal expuesta hasta ahora), y es desde esa perspectiva desde la que la conclusión apuntada de falta de jurisdicción adquiere su fundamentación definitiva.

El artículo 97 de la Constitución encomienda al Gobierno la dirección de la política económica y, en la medida en que la orientación que pretenda establecer se plasma esencialmente en los presupuestos generales del Estado, el artículo 134.1 le atribuye en exclusiva la elaboración del proyecto de ley de presupuestos. Nadie puede sustituirle en esa tarea, pero la aprobación de ese proyecto de ley es, a su vez, competencia exclusiva de las Cortes Generales según el artículo 66.2, siempre de la Constitución .

Por eso, no es casualidad que el artículo 15.1 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril , de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, aprobada en virtud del artículo 135 del texto fundamental, disponga que sea el Gobierno el que fije los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública a que se refiere, ni que el apartado 6 de ese precepto diga que el acuerdo correspondiente del Consejo de Ministros será aprobado o rechazado por el Congreso de los Diputados y por el Senado. El legislador orgánico sigue el esquema trazado por la Constitución. El Gobierno, el Consejo de Ministros, decide cuáles han de ser esos objetivos, pero son las Cortes Generales las que los aprueban y, de ese modo, les dan valor. Es natural que la Ley Orgánica lo haya previsto así, porque la fijación de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública inciden de lleno en los ingresos y gastos que se deben consignar en los presupuestos generales del Estado y la potestad de aprobarlos es uno de los atributos esenciales de los Parlamentos en los Estados democráticos. La Constitución refleja bien la importancia que tienen los presupuestos del Estado entre los cometidos de las Cortes Generales, pues siendo una ley la que los aprueba, el artículo 66.2 ha querido singularizarlos en el ejercicio de la potestad legislativa del Estado. El concepto de aprobación, obsérvese, es el mismo que utiliza el artículo 15.6 de la Ley Orgánica 2/2012 . (Por lo demás, esta misma aprobación de las Cortes Generales la exige la ley en su artículo 23 respecto de los Planes Económico- Financieros y de los Planes de Equilibrio de la Administración Central, del mismo modo que exige una norma con rango de ley para aprobar los mecanismos de revalorización y ajuste que resulten necesarios para garantizar el equilibrio presupuestario y la sostenibilidad financiera del sistema de Seguridad Social; todo lo cual revela la decidida intervención sustancial que, vista la relación de estos mecanismos con las previsiones presupuestarias, ha reservado la Ley Orgánica 2/2012 a las Cortes Generales).

Se trata, por tanto, de dos atribuciones sustancialmente semejantes, (la de aprobación de los presupuestos y la de aprobación de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública), y han de entenderse del mismo modo. En ambos casos son decisiones que toman las Cortes Generales aprobando o rechazando las que previamente ha adoptado el Gobierno. El hecho de que el legislador orgánico se haya autolimitado y previsto que las Cámaras habrán de aprobar o rechazar los objetivos fijados por el Consejo de Ministros sin poder modificarlos no cambia en nada el extremo principal: la aprobación o el rechazo es un acto parlamentario y sin aquélla tales objetivos carecen de valor y fuerza vinculante. De ahí que el acuerdo gubernamental que los fija, inserto en este procedimiento especial, sea un acto carente de autonomía. Se debe tener presente que en la Ley Orgánica no hay condicionamiento ni limitación a esa facultad parlamentaria ni razones para concluir lo contrario.

Y no debe haberlas no sólo por su tenor literal sino también porque la interpretación de este texto legal sólo puede hacerse desde la perspectiva de la distribución constitucional del poder entre las Cortes Generales y el Gobierno. Ese y no el ofrecido por el procedimiento administrativo y los conceptos asociados a él, es el contexto en que debe moverse el intérprete.

Dicho lo anterior, no tiene relevancia ahora debatir sobre la naturaleza de la aprobación encomendada a las Cámaras. Sea un acto de valor legislativo, sea un acto con valor de ley, lo que cuenta en este momento es que se trata de un acto parlamentario.

De otro lado, ni el Derecho de la Unión Europea ni la reforma del artículo 135 de la Constitución conducen a conclusiones distintas, porque no han alterado el reparto del poder establecido en 1978 entre las Cortes Generales y el Gobierno. El primero ni se lo propone ni podría hacerlo, ya que no se inmiscuye en la distribución interna del poder en los Estados, y nada hay en el mismo que diga cuáles hayan de ser los órganos internos que deban ocuparse de la determinación de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública ni de los que deban enjuiciar los recursos que procedan contra tal fijación. Y el segundo nada dice sobre el particular.

Sostener la sustantividad del acuerdo del Consejo de Ministros en tanto implique reconocerle un valor propio, no subordinado a la decisión parlamentaria, supondría, por lo demás, desapoderar a las Cortes Generales de una facultad que constitucionalmente les corresponde en exclusiva. Y si se afirma la jurisdicción de la Sala para enjuiciar estos acuerdos, no habría argumentos serios para rechazarla respecto de otros actos del Consejo de Ministros, como sería el caso del que apruebe el proyecto de ley de presupuestos generales o cualquier otro proyecto de ley, actuaciones éstas que hasta ahora se han considerado ajenas a ella.

En fin, no es cierto que si la Jurisdicción Contencioso Administrativa no conoce de las impugnaciones de estos acuerdos no haya recurso efectivo contra ellos, pues no hay razón por la que la recurrente, en este caso, una Comunidad Autónoma, cualquiera que sea la naturaleza del acto de las Cortes Generales que fija los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública, no pueda servirse de los medios establecidos en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional para hacer valer las suyas que considere menoscabadas por el mismo.

En conclusión, el recurso que nos ocupa, en cuanto dirigido contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de junio de 2013, aprobado por las Cortes Generales, es inadmisible por falta de Jurisdicción de esta Sala [ artículo 69.a) en relación con el 1.3.a), de la Ley Jurisdiccional 29/98].

En la medida en que el recurso se dirige contra el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 10 de enero de 2014, que desestimó el requerimiento previo formulado por la Junta de Andalucía contra el acuerdo de 28 de junio de 2013, este recurso contencioso-administrativo debe ser desestimado, ya que el Consejo de Ministros obró ajustadamente a Derecho al rechazarlo, aunque fuera por razones distintas a la única aplicable, a saber, que carecía de competencia para anular un acuerdo aprobado por las Cortes Generales.

Hemos de examinar ahora la impugnación del acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 12 de julio de 2013, por el que se adecuó el objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de las Administraciones Públicas y de cada uno de sus subsectores para el año 2013.

El acuerdo de que se trata (a diferencia de lo que ocurrió con el de 28 de junio de 2013) no fue enviado por el Gobierno a las Cortes Generales para su aprobación .

En consecuencia, los problemas a estudiar son los dos siguientes:

1. - Si dicho acuerdo debió ser enviado a las Cortes Generales para su aprobación.

2. - En caso afirmativo, qué consecuencias se derivan del no cumplimiento de ese trámite.

Respecto de la primera cuestión podría en principio pensarse que en este caso no era necesaria la aprobación por las Cortes Generales de los objetivos de estabilidad presupuestaria, habida cuenta, por un lado, de que el artículo 15, números 1 y 6, de la Ley Orgánica 2/2012 sólo la exige para la fijación de los objetivos "referidos a los tres ejercicios siguientes" , siendo así que el acuerdo de referencia sólo se refería a una anualidad, la de 2013; y habida cuenta, por otro lado, de que el mismo no decía fijar tales objetivos, sino "adecuarlos" a lo establecido por el ECOFIN en el marco del Procedimiento de Déficit Excesivo (PDE) en que España se hallaba.

Esta Sala, sin embargo, cree que el trámite parlamentario era también necesario en este caso, por los siguientes argumentos, que son paralelos a las objeciones anunciadas:

1. En primer lugar, debe tenerse presente que los objetivos de estabilidad presupuestaria para el año 2013, estaban ya fijados por acuerdo anterior de las Cortes Generales. En efecto, estando incluida esa anualidad en el trienio 2013-2015, resulta que las Cortes Generales tenían ya aprobados los objetivos de ese trienio mediante acuerdo del Congreso de los Diputados adoptado en sesión de 24 de julio de 2012 (B.O. de las Cortes Generales nº 136, de 27 de julio de 2012, página 17, y mediante acuerdo del Senado de 26 de julio de 2012 y B.O. de las Cortes Generales, Senado, nº 88, de 27 de julio de 2012, página 2).

   Siendo así las cosas, ningún precepto de la Ley Orgánica 2/2012 autoriza al Gobierno a modificar por su sola decisión un acuerdo de las Cortes Generales. Ni podría hacerlo por la circunstancia de referirse el acuerdo a una sola anualidad (2013) en lugar de a un trienio, porque la inalterabilidad por el Gobierno de la previa decisión de las Cortes Generales debe predicarse del trienio afectado y también de cada una de sus anualidades, careciendo de sentido que lo prohibido en conjunto fuera permitido por partes. La fijación por las Cortes Generales de los objetivos para el trienio 2013-2015 tiene su valor de acto parlamentario para el conjunto y para cada una de sus anualidades, y el Gobierno no puede por sí mismo alterar ninguno de sus valores.

2. En segundo lugar, tal conclusión no cambia por la circunstancia de que esa adecuación (en realidad, variación o modificación), viniera impuesta o permitida por las decisiones del ECOFIN en el marco del Procedimiento de Déficit Excesivo (PDE), a causa -se dice- de que la Disposición Transitoria Primera de la Ley Orgánica 2/2012 , cuya letra b) dispone que "en caso de PDE, la reducción del déficit se adecuará a lo exigido en el mismo" , o de que el artículo 15.4 de aquélla dispone que "para la fijación de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública se tendrán en cuenta las recomendaciones y opiniones emitidas por las instituciones de la Unión Europea sobre el Programa de Estabilidad de España o como consecuencia del resto de mecanismos de supervisión europea".

   Aun siendo todo ello cierto, también lo es que ninguna norma (ni de Derecho Comunitario ni de Derecho interno) permite a las Instituciones europeas inmiscuirse en el ordenamiento interno español, a fin de decidir cómo, por qué procedimientos o por decisión de qué organismos nacionales, han de cumplirse las medidas adoptadas por la U.E. en un Procedimiento de Déficit Excesivo. Sólo al Derecho interno le compete esas precisiones, y, por lo tanto, la variación de los objetivos que vengan impuestos por la U.E. habrá de someterse en España a los trámites señalados por la Ley Orgánica 2/2012, es decir, a la fijación por el Gobierno y a la posterior aprobación por las Cortes Generales.

   Esa es la razón por la cual el Consejo de Política Fiscal y Financiera en su informe sobre lo que luego sería el acuerdo de 12 de julio de 2013 (que ahora nos ocupa) recordó que la fijación de los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública "deberá remitirse a las Cortes Generales" , (folio 42 del expediente administrativo), cosa que no se hizo.

3. Finalmente, la llamada " adecuación" era una auténtica modificación del objetivo de estabilidad presupuestaria respecto de la fijada para el año 2013 por acuerdos parlamentarios de 24 y 27 de julio de 2012, (y concretamente, una ampliación de 0Ž2 % del PIB respecto del recogido en el Programa de Estabilidad para el período 2013-2016). Como tal modificación de unos acuerdos parlamentarios, requería la correspondiente autorización de las Cortes Generales.

Llegados a tal conclusión, hemos de abordar la segunda cuestión que antes anunciábamos, a saber, qué consecuencias se derivan del no cumplimiento del trámite de sometimiento a aprobación parlamentaria del acuerdo del Gobierno de 12 de julio de 2013.

En realidad la solución viene ya dada con los argumentos que hemos utilizado más arriba (fundamento de Derecho quinto, párrafo cuarto), donde decíamos que "la aprobación o el rechazo (de los objetivos propuestos por el Gobierno) es un acto parlamentario y sin aquélla tales objetivos carecen de valor y fuerza vinculante; de ahí que el acuerdo gubernamental que los fija, inserto en este procedimiento especial, sea un acto carente de autonomía". (No insistiremos ahora en este punto, suficientemente razonado más arriba).

El acuerdo del Gobierno, sin la posterior aprobación de las Cortes Generales, es un acto carente de autonomía, es un acto preparatorio, inhábil por sí mismo para surtir efectos y para servir de soporte a actos de ejecución.

El presente recurso contencioso-administrativo es, pues, inadmisible en cuanto dirigido contra el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 12 de julio de 2013, por ser este un mero acto preparatorio carente de autonomía, no susceptible por ello de ser impugnado en la vía contencioso-administrativa. [ Artículo 69.c) en relación con el 25.1 de la Ley Jurisdiccional 29/98].

Y no podría argumentarse con razón que al ser inadmisible el recurso contra el acuerdo de 12 de julio de 2013 ni siquiera tendríamos competencia para decir que es inhábil para producir efectos y para servir de soporte a actos de ejecución, ya que estas consecuencias son pura derivación del hecho de ser tal acto una mera propuesta.

(En cuanto dirigido contra el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 10 de enero de 2014, que desestimó el requerimiento previo formulado por la Junta de Andalucía, el presente recurso contencioso-administrativo debe ser desestimado, por la razón dicha en el último párrafo del fundamento de Derecho quinto).

En virtud de lo establecido en el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional 29/98, no procede hacer condena en costas a causa de la naturaleza de la controversia jurídica suscitada y el contenido de los pronunciamientos efectuados, y de la circunstancia de haberse declarado la inadmisión del recurso contencioso-administrativo por causas suscitadas de oficio por esta Sala.

Que declaramos la inadmisibilidad del presente recurso contencioso-administrativo nº 241/2014 interpuesto por la Junta de Andalucía contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de junio de 2013 por el cual se fijan los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública para el conjunto de las Administraciones Públicas y cada uno de sus subsectores para el periodo 2014/2016 y el límite de gasto no financiera del presupuesto del Estado para 2014.

Segundo : Que declaramos la inadmisibilidad del presente recurso contencioso-administrativo nº 241/2014 interpuesto por la Junta de Andalucía contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 12 de julio de 2013, por el cual se adecuó el objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de Administraciones Públicas y de cada uno de sus subsectores para 2013.

Tercero : Que desestimamos el recurso contencioso-administrativo nº 241/2014 interpuesto por la Junta de Andalucía contra el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 10 de enero de 2014, por el cual se desestimó el requerimiento previo de anulación de los anteriores acuerdos de 28 de junio y 12 de julio de 2013, que le fué formulado por dicha Junta de Andalucía.

Cuarto : Sin costas.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez D. Pedro Jose Yague Gil D. Jose Manuel Sieira Miguez D. Manuel Vicente Garzon Herrero D. Segundo Menendez Perez D. Nicolas Maurandi Guillen D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva D. Eduardo Espin Templado D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat D. Rafael Fernandez Valverde Dª. Celsa Pico Lorenzo D. Octavio Juan Herrero Pina Dª. Margarita Robles Fernandez D. Emilio Frias Ponce D. Jose Diaz Delgado D. Eduardo Calvo Rojas D. Joaquin Huelin Martinez de Velasco Dª Maria del Pilar Teso Gamella D. Juan Carlos Trillo Alonso D. Jose Antonio Montero Fernandez Dª Maria Isabel Perello Domenech D. Jose Maria del Riego Valledor D. Wenceslao Francisco Olea Godoy D. Diego Cordoba Castroverde D. Jose Juan Suay Rincon Dª. Ines Huerta Garicano D. Jose Luis Requero Ibañez D. Cesar Tolosa Tribiño D. Francisco Jose Navarro Sanchis D. Jesus Cudero Blas D. Angel Ramon Arozamena Laso D. Rafael Toledano Cantero D. Manuel Martin Timon D. Jesus Ernesto Peces Morate D. Juan Gonzalo Martinez Mico D. Mariano de Oro-Pulido y Lopez D. Rafael Fernandez Montalvo

Voto Particular

Planteamiento .

Acepto el FJ 1 de la Sentencia, que rechaza la causa de inadmisión opuesta por el Abogado del Estado, por entender que los actos recurridos eran actos firmes y consentidos al no haber sido impugnados en tiempo y forma.

A diferencia del Rey Midas, que convertía en oro todo lo que tocaba, las Cortes Generales no convierten en acto parlamentario todo lo que se somete a su intervención.

La impugnación del Acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de junio de 2013 era admisible, porque la Junta de Andalucía no discute los acuerdos de las Cámaras, sino la fijación por el Gobierno de los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública, que es anterior a ellos y no tiene naturaleza parlamentaria.

El problema esencial de este recurso radicaba en determinar si es competencia del Estado o de las Comunidades Autónomas, y en qué grado para cada una de ellas, la fijación de los objetivos de estabilidad presupuestaria y el objetivo de deuda pública, lo que la sentencia no trata. La estabilidad presupuestaria es una exigencia del nuevo artículo 135 de la CE , sin olvidar la evidente dimensión europea del problema (artículo 3.2 del TECGUEM), que dimana de los compromisos de España en el marco del procedimiento de déficit excesivo, en el que está inmersa.

El Tribunal Constitucional ha declarado que corresponde en todo caso al Estado, en el ejercicio de sus facultades de dirección general de la actividad económica ( art. 149.1.13 de la CE ) y como titular de la potestad de coordinación de las haciendas autonómicas ( art. 156.1 de la CE ), la función de garante último y responsable ad extra del cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria ( SSTC 18/2016, de 4 de febrero, FJ 6 y 215/2014, de 18 de diciembre , FJ 6). Si es sustancial, en todo caso, la intervención en nuestro Estado autonómico cooperativo del Consejo de Política Fiscal y Financiera, de la Comisión Nacional de Administración Local y, desde la reforma operada por la Ley orgánica 6/2013, de 14 de noviembre, de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal.

Establecido este punto de partida esencial creo que, en esta materia, pasa a un segundo plano la cuestión del reparto de competencias entre el Gobierno y las dos Cámaras (Congreso de los Diputados y Senado) en que se fija la sentencia y que opera cuando los objetivos ya han sido fijados.

Es obvio que ni las exigencias de la Unión Europea (véase in extenso sobre ellas la STC 215/2014, de 18 de diciembre , FJ 2) ni el artículo 135 de la CE pueden alterar, en principio, el reparto de competencias entre el Gobierno y las Cortes Generales pero también lo es que en un plano dogmático corresponde al Gobierno -y así lo enseña la doctrina ius internacional y constitucionalista del " poder exterior" - la representación última del Reino de España ante las instituciones europeas, sin perjuicio de los controles constitucionales internos que exige nuestra forma de gobierno parlamentaria y nuestro Estado compuesto.

El artículo 10.2 de la LOEPSF establece que corresponde al Gobierno (subrayado mío) velar por la aplicación de los principios de la Ley de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera en todo el ámbito subjetivo de la misma; su articulo 10.3 atribuye al Gobierno el establecimiento de los mecanismos de coordinación entre todas las Administraciones Públicas para garantizar la aplicación efectiva de los principios contenidos en la Ley y su coherencia con la normativa europea y sus artículos 15 y 16 atribuyen al Gobierno -y no a las Cortes Generales- la aprobación de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública.

La aprobación de estos objetivos por cada Cámara de las Cortes Generales, conforme al artículo 15.6 de la LOEPSF, se debe configurar como un acto de aprobación en sentido técnico , cuyo valor no se debe extremar ni debe conducir a resultados inaceptables.

El acto de aprobación no hace suyo el acuerdo aprobado, sino que se limita a comprobar y declarar su bondad, acierto o conformidad al interés general. El objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública propiamente dicho no se aproxima a la aprobación de los presupuestos, en contra de lo que afirma el FJ 3 de la sentencia y no puede entenderse del mismo modo. Hay que recordar que el artículo 66.2 CE establece que "Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución " (subrayado mío). El legislador orgánico no puede, al aprobar la LOEPSF, ampliar las funciones atribuidas por la Constitución a las Cortes Generales pues, si lo hiciera, la ley orgánica sería inconstitucional.

La aprobación de cada Cámara versa únicamente sobre la bondad de los objetivos que aprueba, conforme a un texto previo preciso y determinado que ha presentado el Gobierno, previo informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera, de la Comisión Nacional de la Administración Local, de las instituciones de la Unión Europea, del Banco Central Europeo, Banco de España, etc.

Las Cámaras no efectúan una declaración de voluntad que sea por sí misma constitutiva del objetivo de déficit, sino una voluntad de simple aprobación o declaración de bondad de un objetivo que no es suyo, sino del Gobierno que ostenta la competencia, la somete a un procedimiento complejo de informes y valoraciones en el ámbito interno y europeo, y lo somete a la aprobación parlamentaria. La aprobación del acto no significa que recaiga la voluntad de las Cámaras sobre su contenido. Así lo demuestra que sólo puedan conocer las Cámaras en Pleno de los objetivos de que se trata en forma global y que no los puedan modificar, sino simplemente rechazar, para que les sean sometidos otros distintos.

La STC 151/2014, de 18 de diciembre , confirma la constitucionalidad del sistema establecido, del que esta Sala no debió dudar ni efectuar una interpretación correctora de la LOEPSF, sin plantear previamente una cuestión de inconstitucionalidad.

La aprobación parlamentaria de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública que establece el artículo 15.6 de la Ley 2/2012 se producen, como he dicho, en una materia que es competencia del Gobierno (como corroboran los artículos 15.1 y 15.6 de la ley orgánica). La aprobación no se otorga por las Cortes Generales sino por el Congreso de los Diputados y el Senado individualmente considerados (cfr., artículo 15.6 párrafo 2) lo que demuestra que no ejercen las Cámaras una función legislativa (no interviene el Jefe del Estado ni se produce publicación formal) ni, desde luego, de aprobación de los Presupuestos del Estado ni presupuestaria en sentido estricto. La aprobación de los Acuerdos que se discuten no puede ser más que una intervención orientada a un control político preventivo de que se ajusten a dichos objetivos los proyectos de Ley de Presupuestos de las Administraciones Públicas ( artículo 15.6 Ley orgánica 2/2002 ) en el período plurianual correspondiente.

Si, como entiende la doctrina, la aprobación parlamentaria no sana los vicios de que pudieran adolecer los actos que se aprueban se llega a la conclusión de que los acuerdos de 28 de junio de 2013 son susceptibles de control en vía contenciosa, como entendió correctamente el Consejo de Ministros al rechazar el requerimiento de la Junta de Andalucía el 10 de enero de 2014. Así se deriva del artículo 44.1 de la LRJCA , que configura este orden de jurisdicción como llamado a conocer, en forma progresiva, de litigios entre Administraciones Públicas.

Los alegatos de la Junta de Andalucía sobre falta de motivación de los acuerdos impugnados, sobre el momento en que las Comunidades Autónomas deben tener superávit estructural o sobre cómo ha de distribuirse el déficit, de acuerdo con la LOEPSF, no habrían implicado necesariamente, aún en la eventualidad de que nuestro fallo hubiera debido ser estimatorio, afectar la aprobación parlamentaria de los objetivos; lo que se discutía en este recurso era el alcance de las competencias del Gobierno conforme a las LOEPSF y, respecto de esas cuestiones, tenemos plena jurisdicción en cuanto nutren lo que nuestra jurisprudencia ha denominado, desde antiguo, " conceptos judicialmente asequibles " (por todas, Sentencias de 28 de junio de 1994 (Rec. 7105/1992) y de 4 de abril de 1997 (Recs. 602/1996; 634/1996 y 726/1996) en cuanto requisitos objetivos impuestos por el legislador y descritos utilizando un lenguaje netamente jurídico- administrativo. La aparición, cada vez más frecuente, de procedimientos complejos en los que, junto a la actuación de las Administraciones Públicas, aparecen intervenciones parlamentarias exige que afinemos nuestro control jurisdiccional pero, de ninguna manera, que abdiquemos de él: El Estado de Derecho no puede crear espacios inmunes al control jurisdiccional ( artículo 106.1 CE ) por lo que esta Sala debía haber entrado en el enjuiciamiento de las cuestiones que se nos planteaban.

Esta tesis se encuentra, según creo, de acuerdo con la doctrina de la Sala [por todas, Sentencia del Pleno de 5 de marzo de 2014 [(Rec. 64/2013 ) en la que se enjuició el nombramiento del Presidente y varios Consejeros del Consejo de Seguridad Nuclear] pues no es convincente negar que en dicha sentencia se entendió que, en un supuesto de competencia materialmente compartida, la necesidad de conformidad expresa o tácita del Congreso de los Diputados no privaba de toda sustantividad, como en este caso se dice, ni convertía en un acto simplemente preparatorio lo que, al igual que acontece ahora, era parte de un procedimiento administrativo complejo de competencia del Gobierno con una última intervención parlamentaria. Por ello la aprobación última del Congreso de los Diputados y del Senado en la fase final del procedimiento no desvirtúa la consideración de la actuación previa a la misma como actividad susceptible de control y, en su caso, corrección en vía contencioso-administrativa.

Los precedentes en contra que la sentencia aduce no convencen, porque el fenómeno es novedoso y desborda el artículo 1.3 a) de la de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa. También la impugnación de los nombramientos de Vocales del Consejo General del Poder Judicial (Autos de 2 de abril y de 27 de junio de 2014 (Rec. ordinarios 510/2013 y 71/2014) suscitó más de una reflexión en el sentido que expongo. Hay, sin duda, una libertad parlamentaria esencial en los actos de aprobación no susceptible de control jurisdiccional, pero los límites que establece la ley orgánica nutren lo que nuestra jurisprudencia ha denominado, desde antiguo, " conceptos judicialmente asequibles " (por todas, Sentencias de 28 de junio de 1994 (Rec. 7105/1992) y de 4 de abril de 1997 (Recs. 602/1996; 634/1996 y 726/1996) en cuanto se trata de requisitos objetivos impuestos por el legislador y descritos utilizando un lenguaje netamente jurídico-administrativo.

El Acuerdo de 12 de julio de 2013, por el que se adecuó el objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de las Administraciones Públicas no es un acto preparatorio de ninguna decisión parlamentaria, por lo que " a fortiori" el recurso era admisible respecto de él.

El razonamiento anterior es más objetable, si cabe, en cuanto se refiere al Acuerdo de 12 de julio de 2013, que no se sometió a la aprobación de las Cámaras por la sencilla razón de que no necesitaba de su aprobación.

Si el Acuerdo de 28 de junio de 2013 debió ser enjuiciado en vía contenciosa en todos sus aspectos previos a la aprobación parlamentaria ninguna duda cabe respecto del que ahora se examina.

El Acuerdo de 12 de julio de 2013 no es un Acuerdo plurianual que fije los objetivos " referidos a los tres ejercicios siguientes ", como la propia sentencia de que disiento admite en su FJ 7. No entra por ello en el supuesto de hecho de la aprobación parlamentaria, como resulta de la dicción literal del artículo 15.1 y 15.6 de la Ley 2/2012 . Se refiere sólo a un ejercicio ya comenzado, el de 2013, y se limita a adecuar respecto del mismo los objetivos para la corrección del déficit a lo establecido por el ECOFIN en el marco del procedimiento al que se encuentra sujeta España desde el año 2009 ( artículo 126 TFUE ).

A mi entender los Acuerdos de 28 de junio de 2013 y el Acuerdo de 12 de julio de 2013 son Acuerdos naturaleza jurídica muy distinta por lo que no cabe interpretar analógicamente (no lo ha hecho, desde luego, la STC 215/ 2014, de 18 de diciembre ) para encadenar en forma rígida la competencia constitucional del Gobierno en una materia en que la flexibilidad debe ser norma, y la LOEPSF no lo exige.

La lectura restrictiva y correctora de la normativa aplicable a los acuerdos de fijación de objetivos plurianuales y límite de gasto -que, como es lógico, se somete a la autorización de las Cortes Generales en cuanto deben acomodarse a ellos la elaboración de los proyectos de Presupuestos del sector de las Administraciones Públicas en todos sus subsectores ( artículo 15.6 Ley orgánica 2/2012 )- no tiene que aplicarse analógicamente a cualquier acuerdo del Gobierno en la materia ni, por ello, a otros Acuerdos distintos, como lo es el de adecuación del objetivo fiscal del presupuesto en curso a nuevas circunstancias apreciadas por el Consejo Europeo en el año también en curso. Téngase en cuenta, en fin, que el Acuerdo último es mas laxo y beneficia los límites de endeudamiento y gasto respecto del primero (ya que amplió el plazo de finalización del protocolo de déficit excesivo para España en dos años).

La vinculación europea del Acuerdo es explícita y sirve de una cobertura no discutida- a estos Acuerdos.

La conclusión evidente de todo lo expuesto es la improcedencia de considerar que no cabe el enjuiciamiento de este Acuerdo en esta vía jurisdiccional.

No convencen los argumentos de la sentencia para rechazar esta tesis ni creo aceptable la consideración del Acuerdo de 12 de julio de 2013 como una mera propuesta ni como un acto que sea simplemente preparatorio de una decisión parlamentaria, por lo que devendría un acto preparatorio o de trámite no susceptible de ser impugnado en la vía contencioso-administrativa.

El pronunciamiento segundo de la sentencia debió admitir la impugnación respecto del Acuerdo de 12 de julio de 2013 porque tiene una indudable sustantividad propia y no preparaba acto parlamentario alguno ni sustrajo a las Cortes Generales ninguna facultad.

Parece obvio que la aprobación parlamentaria (del Congreso y el Senado) del artículo 15.6 de la Ley orgánica no aprueba ninguna ley, en sentido material ni formal, por lo que el enjuiciamiento del acto sí estaba sometido al enjuiciamiento de nuestra jurisdicción.

Conclusión.

Entiendo que, en el ámbito de lo que hemos deliberado, la parte dispositiva de la sentencia no debió inadmitir por falta de jurisdicción el recurso en cuanto dirigido contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de junio de 2013 ni tampoco respecto del Acuerdo de 12 de julio de 2013.

La Sala debió haber dado respuesta a las pretensiones de la demanda de la Junta de Andaucía, como hizo el Consejo de Ministros en su Acuerdo de 10 de enero de 2014, por el que se pronuncia sobre el requerimiento previo formulado por la Junta de Andalucía demandante.

Y, en este sentido, formulo mi Voto particular expresando de nuevo mi máximo respeto al criterio contrario de mis compañeros de la Sala, que siempre pondero con la máxima atención.

4. Jorge Rodriguez-Zapata Perez D. Jose Manuel Sieira Miguez

Voto Particular

Voto particular que, al amparo de lo dispuesto en el artículo 260 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , formula el Magistrado Excmo. Sr. Don Jesus Ernesto Peces Morate al disentir parcialmente de lo resuelto por el Pleno de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en las sentencias pronunciadas en los recursos contenciosos-administrativos número 374 , 383 , 385 y 511 de 2013 , y 241 de 2014, al que se adhieren los Magistrados Excmos. Sres. Don Emilio Frias Ponce y Don Diego Cordoba Castroverde.

Mi discrepancia con las decisiones de la Sala se ciñe exclusivamente al carácter de acto preparatorio que en las referidas sentencias se confiere al acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 12 de julio de 2013, por el que se procedió a adecuar el objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de las Administraciones Públicas y de cada uno de sus subsectores para el año 2013 a fin de ajustarse a las decisiones del ECOFIN en el marco del Procedimiento de Déficit Excesivo (PDE), en que España se hallaba, y a las consecuencias que de tal apreciación se derivan, tanto respecto al pronunciamiento de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo sostenido por la representación procesal de las Administraciones de las diferentes Comunidades Autónomas como a la razón para anular el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 30 de agosto de 2013, por el que se establecieron los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas en régimen común para el año 2013.

La Sala, en la fundamentación jurídica y en la parte dispositiva de esas cinco sentencias de las que disiento con el alcance indicado, se basa en lo que debería haber sido el acuerdo del Consejo de Ministros, de 12 de julio de 2013, al llevar a cabo la adecuación del objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el año 2013, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 15 y 16 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril , eludiendo, a mi juicio, lo que realmente fue.

El Consejo de Ministros no adoptó dicho acuerdo con la finalidad de dar cumplimiento a lo establecido en citado artículo 15 de la Ley Orgánica 2/2012 y remitirlo a las Cortes Generales para su aprobación o rechazo, sino que le confirió fuerza ejecutiva, arrogándose así una competencia o atribución de la que carece, como lo evidencia que el 30 de agosto de 2013 dicho Consejo fijó los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas de régimen común para el año 2013, lo que no habría decidido de haber entendido, conforme a lo establecido en los referidos artículos 15 y 16 de la Ley Orgánica 2/20012, que su acuerdo de adecuación del objetivo de estabilidad presupuestaria y deuda pública, de 12 de julio de 2013, debía remitirse a las Cortes Generales para su aprobación o rechazo, y por ello no atendió al informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera que señalaba la exigencia legal de su remisión a las Cortes Generales.

Es mi parecer que el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 12 de julio de 2013, por el que se adecuó el objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para 2013, no debe ser calificado de acto de trámite, insusceptible de control jurisdiccional, según lo previsto concordadamente en los artículos 25.1 y 69.c) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , sino que ha de ser enjuiciado como un acto definitivo adoptado por órgano manifiestamente incompetente y, por tanto, nulo de pleno derecho, conforme a lo dispuesto en el apartado b) del artículo 62.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .

De considerarse el acto en cuestión de naturaleza normativa, su nulidad radical vendría igualmente derivada de lo establecido en el apartado 2 del citado artículo 62 de la misma Ley 30/1992 .

Las Sala ha emitido un pronunciamiento de inadmisión de los recursos contencioso-administrativos, sostenidos frente al mentado acuerdo del Consejo de Ministros de 12 de julio de 2013, por considerar que se trata de un mero acto preparatorio carente de autonomía y no susceptible por ello de ser impugnado en vía contencioso-administrativa, aunque lo enjuicia y declara que es inhábil para producir efectos y para servir de soporte a actos de ejecución, si bien, ante la contradicción existente entre un pronunciamiento de inadmisión y esa declaración de inhabilidad para producir efectos, afirma que tales consecuencias no constituyen un pronunciamiento de la Sala sino una constatación deducible del hecho de ser tal acuerdo una mera propuesta sujeta a la ulterior aprobación parlamentaria, lo que no es obstáculo a que, basándose precisamente en esa declaración o pronunciamiento derivados de un auténtico enjuiciamiento, justifique seguidamente la anulación por contrario a derecho del acuerdo posterior del Consejo de Ministros de 30 de agosto de 2013, por el que se establecen los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas en régimen común para el año 2013.

Es a esta razón de decidir de la Sala a la que se refiere mi segunda discrepancia con las sentencias, porque, a mi entender, la estimación de los recursos contencioso-administrativos, sostenidos frente al acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de agosto de 2013, no deriva de la ineficacia del acuerdo previo del propio Consejo de Ministros de fecha 12 de julio de 2013, por el que se procedió a la adecuación del objetivo de estabilidad presupuestaria, sino de que este primer acuerdo es nulo de pleno derecho y, en consecuencia, el segundo carece de presupuesto habilitante.

De lo expuesto se deduce que las sentencias, de las que disiento, deberían haber estimado los recursos contencioso-administrativos sostenidos por las representaciones procesales de las Comunidades Autónomas frente al acuerdo del Consejo de Ministros de 12 de julio de 2013, por el que se vino a adecuar el objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de las Administraciones Públicas y de cada uno de sus subsectores para 2013, al ser este acuerdo nulo de pleno derecho, mientras que comparto el resto de los pronunciamientos de dichas sentencias, si bien la estimación del recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de agosto de 2013, por el que se establecen los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas en régimen común para el año 2013, deriva de que el acuerdo anterior del Consejo de Ministros, de 12 de julio de 2013, es nulo de pleno derecho.

Dado en Madrid, en la misma fecha de las sentencias de las que se discrepa.

4. Emilio Frias Ponce D. Diego Cordoba Castroverde D. Jesus Ernesto Peces Morate

PUBLICACIÓN .- Leída y publicada fue la anterior sentencia, con sus votos particulares, por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Pedro Jose Yague Gil, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.

Planteamiento .

Acepto el FJ 1 de la Sentencia, que rechaza la causa de inadmisión opuesta por el Abogado del Estado, por entender que los actos recurridos eran actos firmes y consentidos al no haber sido impugnados en tiempo y forma.

A diferencia del Rey Midas, que convertía en oro todo lo que tocaba, las Cortes Generales no convierten en acto parlamentario todo lo que se somete a su intervención.

La impugnación del Acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de junio de 2013 era admisible, porque la Junta de Andalucía no discute los acuerdos de las Cámaras, sino la fijación por el Gobierno de los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública, que es anterior a ellos y no tiene naturaleza parlamentaria.

El problema esencial de este recurso radicaba en determinar si es competencia del Estado o de las Comunidades Autónomas, y en qué grado para cada una de ellas, la fijación de los objetivos de estabilidad presupuestaria y el objetivo de deuda pública, lo que la sentencia no trata. La estabilidad presupuestaria es una exigencia del nuevo artículo 135 de la CE , sin olvidar la evidente dimensión europea del problema (artículo 3.2 del TECGUEM), que dimana de los compromisos de España en el marco del procedimiento de déficit excesivo, en el que está inmersa.

El Tribunal Constitucional ha declarado que corresponde en todo caso al Estado, en el ejercicio de sus facultades de dirección general de la actividad económica ( art. 149.1.13 de la CE ) y como titular de la potestad de coordinación de las haciendas autonómicas ( art. 156.1 de la CE ), la función de garante último y responsable ad extra del cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria ( SSTC 18/2016, de 4 de febrero, FJ 6 y 215/2014, de 18 de diciembre , FJ 6). Si es sustancial, en todo caso, la intervención en nuestro Estado autonómico cooperativo del Consejo de Política Fiscal y Financiera, de la Comisión Nacional de Administración Local y, desde la reforma operada por la Ley orgánica 6/2013, de 14 de noviembre, de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal.

Establecido este punto de partida esencial creo que, en esta materia, pasa a un segundo plano la cuestión del reparto de competencias entre el Gobierno y las dos Cámaras (Congreso de los Diputados y Senado) en que se fija la sentencia y que opera cuando los objetivos ya han sido fijados.

Es obvio que ni las exigencias de la Unión Europea (véase in extenso sobre ellas la STC 215/2014, de 18 de diciembre , FJ 2) ni el artículo 135 de la CE pueden alterar, en principio, el reparto de competencias entre el Gobierno y las Cortes Generales pero también lo es que en un plano dogmático corresponde al Gobierno -y así lo enseña la doctrina ius internacional y constitucionalista del " poder exterior" - la representación última del Reino de España ante las instituciones europeas, sin perjuicio de los controles constitucionales internos que exige nuestra forma de gobierno parlamentaria y nuestro Estado compuesto.

El artículo 10.2 de la LOEPSF establece que corresponde al Gobierno (subrayado mío) velar por la aplicación de los principios de la Ley de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera en todo el ámbito subjetivo de la misma; su articulo 10.3 atribuye al Gobierno el establecimiento de los mecanismos de coordinación entre todas las Administraciones Públicas para garantizar la aplicación efectiva de los principios contenidos en la Ley y su coherencia con la normativa europea y sus artículos 15 y 16 atribuyen al Gobierno -y no a las Cortes Generales- la aprobación de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública.

La aprobación de estos objetivos por cada Cámara de las Cortes Generales, conforme al artículo 15.6 de la LOEPSF, se debe configurar como un acto de aprobación en sentido técnico , cuyo valor no se debe extremar ni debe conducir a resultados inaceptables.

El acto de aprobación no hace suyo el acuerdo aprobado, sino que se limita a comprobar y declarar su bondad, acierto o conformidad al interés general. El objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública propiamente dicho no se aproxima a la aprobación de los presupuestos, en contra de lo que afirma el FJ 3 de la sentencia y no puede entenderse del mismo modo. Hay que recordar que el artículo 66.2 CE establece que "Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución " (subrayado mío). El legislador orgánico no puede, al aprobar la LOEPSF, ampliar las funciones atribuidas por la Constitución a las Cortes Generales pues, si lo hiciera, la ley orgánica sería inconstitucional.

La aprobación de cada Cámara versa únicamente sobre la bondad de los objetivos que aprueba, conforme a un texto previo preciso y determinado que ha presentado el Gobierno, previo informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera, de la Comisión Nacional de la Administración Local, de las instituciones de la Unión Europea, del Banco Central Europeo, Banco de España, etc.

Las Cámaras no efectúan una declaración de voluntad que sea por sí misma constitutiva del objetivo de déficit, sino una voluntad de simple aprobación o declaración de bondad de un objetivo que no es suyo, sino del Gobierno que ostenta la competencia, la somete a un procedimiento complejo de informes y valoraciones en el ámbito interno y europeo, y lo somete a la aprobación parlamentaria. La aprobación del acto no significa que recaiga la voluntad de las Cámaras sobre su contenido. Así lo demuestra que sólo puedan conocer las Cámaras en Pleno de los objetivos de que se trata en forma global y que no los puedan modificar, sino simplemente rechazar, para que les sean sometidos otros distintos.

La STC 151/2014, de 18 de diciembre , confirma la constitucionalidad del sistema establecido, del que esta Sala no debió dudar ni efectuar una interpretación correctora de la LOEPSF, sin plantear previamente una cuestión de inconstitucionalidad.

La aprobación parlamentaria de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública que establece el artículo 15.6 de la Ley 2/2012 se producen, como he dicho, en una materia que es competencia del Gobierno (como corroboran los artículos 15.1 y 15.6 de la ley orgánica). La aprobación no se otorga por las Cortes Generales sino por el Congreso de los Diputados y el Senado individualmente considerados (cfr., artículo 15.6 párrafo 2) lo que demuestra que no ejercen las Cámaras una función legislativa (no interviene el Jefe del Estado ni se produce publicación formal) ni, desde luego, de aprobación de los Presupuestos del Estado ni presupuestaria en sentido estricto. La aprobación de los Acuerdos que se discuten no puede ser más que una intervención orientada a un control político preventivo de que se ajusten a dichos objetivos los proyectos de Ley de Presupuestos de las Administraciones Públicas ( artículo 15.6 Ley orgánica 2/2002 ) en el período plurianual correspondiente.

Si, como entiende la doctrina, la aprobación parlamentaria no sana los vicios de que pudieran adolecer los actos que se aprueban se llega a la conclusión de que los acuerdos de 28 de junio de 2013 son susceptibles de control en vía contenciosa, como entendió correctamente el Consejo de Ministros al rechazar el requerimiento de la Junta de Andalucía el 10 de enero de 2014. Así se deriva del artículo 44.1 de la LRJCA , que configura este orden de jurisdicción como llamado a conocer, en forma progresiva, de litigios entre Administraciones Públicas.

Los alegatos de la Junta de Andalucía sobre falta de motivación de los acuerdos impugnados, sobre el momento en que las Comunidades Autónomas deben tener superávit estructural o sobre cómo ha de distribuirse el déficit, de acuerdo con la LOEPSF, no habrían implicado necesariamente, aún en la eventualidad de que nuestro fallo hubiera debido ser estimatorio, afectar la aprobación parlamentaria de los objetivos; lo que se discutía en este recurso era el alcance de las competencias del Gobierno conforme a las LOEPSF y, respecto de esas cuestiones, tenemos plena jurisdicción en cuanto nutren lo que nuestra jurisprudencia ha denominado, desde antiguo, " conceptos judicialmente asequibles " (por todas, Sentencias de 28 de junio de 1994 (Rec. 7105/1992) y de 4 de abril de 1997 (Recs. 602/1996; 634/1996 y 726/1996) en cuanto requisitos objetivos impuestos por el legislador y descritos utilizando un lenguaje netamente jurídico- administrativo. La aparición, cada vez más frecuente, de procedimientos complejos en los que, junto a la actuación de las Administraciones Públicas, aparecen intervenciones parlamentarias exige que afinemos nuestro control jurisdiccional pero, de ninguna manera, que abdiquemos de él: El Estado de Derecho no puede crear espacios inmunes al control jurisdiccional ( artículo 106.1 CE ) por lo que esta Sala debía haber entrado en el enjuiciamiento de las cuestiones que se nos planteaban.

Esta tesis se encuentra, según creo, de acuerdo con la doctrina de la Sala [por todas, Sentencia del Pleno de 5 de marzo de 2014 [(Rec. 64/2013 ) en la que se enjuició el nombramiento del Presidente y varios Consejeros del Consejo de Seguridad Nuclear] pues no es convincente negar que en dicha sentencia se entendió que, en un supuesto de competencia materialmente compartida, la necesidad de conformidad expresa o tácita del Congreso de los Diputados no privaba de toda sustantividad, como en este caso se dice, ni convertía en un acto simplemente preparatorio lo que, al igual que acontece ahora, era parte de un procedimiento administrativo complejo de competencia del Gobierno con una última intervención parlamentaria. Por ello la aprobación última del Congreso de los Diputados y del Senado en la fase final del procedimiento no desvirtúa la consideración de la actuación previa a la misma como actividad susceptible de control y, en su caso, corrección en vía contencioso-administrativa.

Los precedentes en contra que la sentencia aduce no convencen, porque el fenómeno es novedoso y desborda el artículo 1.3 a) de la de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa. También la impugnación de los nombramientos de Vocales del Consejo General del Poder Judicial (Autos de 2 de abril y de 27 de junio de 2014 (Rec. ordinarios 510/2013 y 71/2014) suscitó más de una reflexión en el sentido que expongo. Hay, sin duda, una libertad parlamentaria esencial en los actos de aprobación no susceptible de control jurisdiccional, pero los límites que establece la ley orgánica nutren lo que nuestra jurisprudencia ha denominado, desde antiguo, " conceptos judicialmente asequibles " (por todas, Sentencias de 28 de junio de 1994 (Rec. 7105/1992) y de 4 de abril de 1997 (Recs. 602/1996; 634/1996 y 726/1996) en cuanto se trata de requisitos objetivos impuestos por el legislador y descritos utilizando un lenguaje netamente jurídico-administrativo.

El Acuerdo de 12 de julio de 2013, por el que se adecuó el objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de las Administraciones Públicas no es un acto preparatorio de ninguna decisión parlamentaria, por lo que " a fortiori" el recurso era admisible respecto de él.

El razonamiento anterior es más objetable, si cabe, en cuanto se refiere al Acuerdo de 12 de julio de 2013, que no se sometió a la aprobación de las Cámaras por la sencilla razón de que no necesitaba de su aprobación.

Si el Acuerdo de 28 de junio de 2013 debió ser enjuiciado en vía contenciosa en todos sus aspectos previos a la aprobación parlamentaria ninguna duda cabe respecto del que ahora se examina.

El Acuerdo de 12 de julio de 2013 no es un Acuerdo plurianual que fije los objetivos " referidos a los tres ejercicios siguientes ", como la propia sentencia de que disiento admite en su FJ 7. No entra por ello en el supuesto de hecho de la aprobación parlamentaria, como resulta de la dicción literal del artículo 15.1 y 15.6 de la Ley 2/2012 . Se refiere sólo a un ejercicio ya comenzado, el de 2013, y se limita a adecuar respecto del mismo los objetivos para la corrección del déficit a lo establecido por el ECOFIN en el marco del procedimiento al que se encuentra sujeta España desde el año 2009 ( artículo 126 TFUE ).

A mi entender los Acuerdos de 28 de junio de 2013 y el Acuerdo de 12 de julio de 2013 son Acuerdos naturaleza jurídica muy distinta por lo que no cabe interpretar analógicamente (no lo ha hecho, desde luego, la STC 215/ 2014, de 18 de diciembre ) para encadenar en forma rígida la competencia constitucional del Gobierno en una materia en que la flexibilidad debe ser norma, y la LOEPSF no lo exige.

La lectura restrictiva y correctora de la normativa aplicable a los acuerdos de fijación de objetivos plurianuales y límite de gasto -que, como es lógico, se somete a la autorización de las Cortes Generales en cuanto deben acomodarse a ellos la elaboración de los proyectos de Presupuestos del sector de las Administraciones Públicas en todos sus subsectores ( artículo 15.6 Ley orgánica 2/2012 )- no tiene que aplicarse analógicamente a cualquier acuerdo del Gobierno en la materia ni, por ello, a otros Acuerdos distintos, como lo es el de adecuación del objetivo fiscal del presupuesto en curso a nuevas circunstancias apreciadas por el Consejo Europeo en el año también en curso. Téngase en cuenta, en fin, que el Acuerdo último es mas laxo y beneficia los límites de endeudamiento y gasto respecto del primero (ya que amplió el plazo de finalización del protocolo de déficit excesivo para España en dos años).

La vinculación europea del Acuerdo es explícita y sirve de una cobertura no discutida- a estos Acuerdos.

La conclusión evidente de todo lo expuesto es la improcedencia de considerar que no cabe el enjuiciamiento de este Acuerdo en esta vía jurisdiccional.

No convencen los argumentos de la sentencia para rechazar esta tesis ni creo aceptable la consideración del Acuerdo de 12 de julio de 2013 como una mera propuesta ni como un acto que sea simplemente preparatorio de una decisión parlamentaria, por lo que devendría un acto preparatorio o de trámite no susceptible de ser impugnado en la vía contencioso-administrativa.

El pronunciamiento segundo de la sentencia debió admitir la impugnación respecto del Acuerdo de 12 de julio de 2013 porque tiene una indudable sustantividad propia y no preparaba acto parlamentario alguno ni sustrajo a las Cortes Generales ninguna facultad.

Parece obvio que la aprobación parlamentaria (del Congreso y el Senado) del artículo 15.6 de la Ley orgánica no aprueba ninguna ley, en sentido material ni formal, por lo que el enjuiciamiento del acto sí estaba sometido al enjuiciamiento de nuestra jurisdicción.

Conclusión.

Entiendo que, en el ámbito de lo que hemos deliberado, la parte dispositiva de la sentencia no debió inadmitir por falta de jurisdicción el recurso en cuanto dirigido contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de junio de 2013 ni tampoco respecto del Acuerdo de 12 de julio de 2013.

La Sala debió haber dado respuesta a las pretensiones de la demanda de la Junta de Andaucía, como hizo el Consejo de Ministros en su Acuerdo de 10 de enero de 2014, por el que se pronuncia sobre el requerimiento previo formulado por la Junta de Andalucía demandante.

Y, en este sentido, formulo mi Voto particular expresando de nuevo mi máximo respeto al criterio contrario de mis compañeros de la Sala, que siempre pondero con la máxima atención.

4. Jorge Rodriguez-Zapata Perez D. Jose Manuel Sieira Miguez

Voto Particular

Voto particular que, al amparo de lo dispuesto en el artículo 260 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , formula el Magistrado Excmo. Sr. Don Jesus Ernesto Peces Morate al disentir parcialmente de lo resuelto por el Pleno de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en las sentencias pronunciadas en los recursos contenciosos-administrativos número 374 , 383 , 385 y 511 de 2013 , y 241 de 2014, al que se adhieren los Magistrados Excmos. Sres. Don Emilio Frias Ponce y Don Diego Cordoba Castroverde.

Mi discrepancia con las decisiones de la Sala se ciñe exclusivamente al carácter de acto preparatorio que en las referidas sentencias se confiere al acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 12 de julio de 2013, por el que se procedió a adecuar el objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de las Administraciones Públicas y de cada uno de sus subsectores para el año 2013 a fin de ajustarse a las decisiones del ECOFIN en el marco del Procedimiento de Déficit Excesivo (PDE), en que España se hallaba, y a las consecuencias que de tal apreciación se derivan, tanto respecto al pronunciamiento de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo sostenido por la representación procesal de las Administraciones de las diferentes Comunidades Autónomas como a la razón para anular el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 30 de agosto de 2013, por el que se establecieron los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas en régimen común para el año 2013.

La Sala, en la fundamentación jurídica y en la parte dispositiva de esas cinco sentencias de las que disiento con el alcance indicado, se basa en lo que debería haber sido el acuerdo del Consejo de Ministros, de 12 de julio de 2013, al llevar a cabo la adecuación del objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el año 2013, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 15 y 16 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril , eludiendo, a mi juicio, lo que realmente fue.

El Consejo de Ministros no adoptó dicho acuerdo con la finalidad de dar cumplimiento a lo establecido en citado artículo 15 de la Ley Orgánica 2/2012 y remitirlo a las Cortes Generales para su aprobación o rechazo, sino que le confirió fuerza ejecutiva, arrogándose así una competencia o atribución de la que carece, como lo evidencia que el 30 de agosto de 2013 dicho Consejo fijó los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas de régimen común para el año 2013, lo que no habría decidido de haber entendido, conforme a lo establecido en los referidos artículos 15 y 16 de la Ley Orgánica 2/20012, que su acuerdo de adecuación del objetivo de estabilidad presupuestaria y deuda pública, de 12 de julio de 2013, debía remitirse a las Cortes Generales para su aprobación o rechazo, y por ello no atendió al informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera que señalaba la exigencia legal de su remisión a las Cortes Generales.

Es mi parecer que el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 12 de julio de 2013, por el que se adecuó el objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para 2013, no debe ser calificado de acto de trámite, insusceptible de control jurisdiccional, según lo previsto concordadamente en los artículos 25.1 y 69.c) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , sino que ha de ser enjuiciado como un acto definitivo adoptado por órgano manifiestamente incompetente y, por tanto, nulo de pleno derecho, conforme a lo dispuesto en el apartado b) del artículo 62.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .

De considerarse el acto en cuestión de naturaleza normativa, su nulidad radical vendría igualmente derivada de lo establecido en el apartado 2 del citado artículo 62 de la misma Ley 30/1992 .

Las Sala ha emitido un pronunciamiento de inadmisión de los recursos contencioso-administrativos, sostenidos frente al mentado acuerdo del Consejo de Ministros de 12 de julio de 2013, por considerar que se trata de un mero acto preparatorio carente de autonomía y no susceptible por ello de ser impugnado en vía contencioso-administrativa, aunque lo enjuicia y declara que es inhábil para producir efectos y para servir de soporte a actos de ejecución, si bien, ante la contradicción existente entre un pronunciamiento de inadmisión y esa declaración de inhabilidad para producir efectos, afirma que tales consecuencias no constituyen un pronunciamiento de la Sala sino una constatación deducible del hecho de ser tal acuerdo una mera propuesta sujeta a la ulterior aprobación parlamentaria, lo que no es obstáculo a que, basándose precisamente en esa declaración o pronunciamiento derivados de un auténtico enjuiciamiento, justifique seguidamente la anulación por contrario a derecho del acuerdo posterior del Consejo de Ministros de 30 de agosto de 2013, por el que se establecen los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas en régimen común para el año 2013.

Es a esta razón de decidir de la Sala a la que se refiere mi segunda discrepancia con las sentencias, porque, a mi entender, la estimación de los recursos contencioso-administrativos, sostenidos frente al acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de agosto de 2013, no deriva de la ineficacia del acuerdo previo del propio Consejo de Ministros de fecha 12 de julio de 2013, por el que se procedió a la adecuación del objetivo de estabilidad presupuestaria, sino de que este primer acuerdo es nulo de pleno derecho y, en consecuencia, el segundo carece de presupuesto habilitante.

De lo expuesto se deduce que las sentencias, de las que disiento, deberían haber estimado los recursos contencioso-administrativos sostenidos por las representaciones procesales de las Comunidades Autónomas frente al acuerdo del Consejo de Ministros de 12 de julio de 2013, por el que se vino a adecuar el objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de las Administraciones Públicas y de cada uno de sus subsectores para 2013, al ser este acuerdo nulo de pleno derecho, mientras que comparto el resto de los pronunciamientos de dichas sentencias, si bien la estimación del recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de agosto de 2013, por el que se establecen los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas en régimen común para el año 2013, deriva de que el acuerdo anterior del Consejo de Ministros, de 12 de julio de 2013, es nulo de pleno derecho.

Dado en Madrid, en la misma fecha de las sentencias de las que se discrepa.

4. Emilio Frias Ponce D. Diego Cordoba Castroverde D. Jesus Ernesto Peces Morate

PUBLICACIÓN .- Leída y publicada fue la anterior sentencia, con sus votos particulares, por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Pedro Jose Yague Gil, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.