STS 985/2016, 4 de Mayo de 2016

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó Sentencia de fecha 20 de noviembre de 2014 , por cuya virtud se desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por don Gervasio contra la Orden de la Consellería de Medio Ambiente, Territorio e Infraestructuras, de fecha 16 de diciembre de 2012, por la que se aprobó definitivamente del Plan Xeral de Ordenación Municipal del Ayuntamiento de Camariñas. Con costas.

Notificada esta resolución a las partes, por el recurrente se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado mediante Diligencia de la Sala de instancia de fecha 16 de diciembre de 2014, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el recurrente (don Gervasio ) compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formuló en fecha 26 de enero de 2015 su escrito de interposición del recurso, en el cual, después de expuestos los motivos de casación que estimó pertinentes, vino a solicitar el dictado de una sentencia que, con estimación del recurso, casara y anulara la sentencia recurrida y, en su virtud, declarara no ser conforme a derecho la Orden impugnada, en cuanto a la calificación del inmueble del recurrente, descrito en el hecho primero de la demanda, como suelo de sistema local de equipamiento y dotaciones, identificado como E-015-AS, por existencia de "desviación de poder" en su calificación urbanística, con expresa imposición de costas a la parte contraria.

Por providencia de la Sala, de fecha 23 de marzo de 2015, se acordó admitir a trámite el recurso de casación interpuesto, ordenándose por diligencia de fecha 7 de abril de 2015 entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (Ayuntamiento de Camariñas), a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al mismo, lo que hizo mediante escrito de fecha 21 de mayo de 2015, en el que solicitó a la Sala que dictara sentencia desestimatoria en su totalidad del recurso, con expresa imposición de costas al recurrente.

Por providencia se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 27 de abril de 2016, en que tuvo lugar.

Objeto de este recurso es la Sentencia dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, de 20 de noviembre de 2014 , por cuya virtud se desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por don Gervasio contra la Orden de la Consellería de Medio Ambiente, Territorio e Infraestructuras, de fecha 16 de diciembre de 2012, por la que se aprobó definitivamente del Plan Xeral de Ordenación Municipal del Ayuntamiento de Camariñas.

La sentencia impugnada, tras referirse en su FD 1º al objeto del recurso contencioso-administrativo en los términos a que acabamos de referirnos en el fundamento precedente, viene a exponer en su FD 2º los motivos de impugnación en que se fundamenta la demanda del modo que sigue:

En la demanda se interesa que se declare la nulidad de la disposición que aprueba de forma definitiva el PXOM de Camariñas en lo que se refiere a la calificación urbanística como suelo de sistema local de equipamiento y dotaciones para uso asistencial E-015-AS del solar del actor descrito en el hecho primero de la demanda. En sus fundamentos de derecho material se argumenta que lo dispuesto por el PXOM sobre el E-015-AS carece de motivación e incurre en desviación de poder, por lo que infringe los artículos 3 del Real Decreto Legislativo 2/2008 , 70.2 de la Ley jurisdiccional , y 9.3 y 106.1 de la Constitución Española . Concurre falta de motivación, según el recurrente, porque si bien en la Memoria se indica la necesidad de reservas dotacionales para fines asistenciales no se hace referencia al E-015-AS, y tampoco se concreta cuál es la actuación prevista para él, el servicio concreto que prestará ni el sistema a emplear para hacerse con la propiedad del terreno del actor, clasificado como suelo urbano consolidado y situado dentro del casco histórico de Camariñas. Y la desviación de poder existe, según se razona en la demanda, porque el verdadero propósito perseguido no es otro que el de satisfacer el interés privado de la Fundación Fernández Espín, que consiste en que el solar del actor deje de pertenecerle, ya que se le imputa su adquisición ilegal, y pase a ser propiedad pública dotado de un uso público-asistencial coincidente con los fines estatutarios de dicha fundación. La mejor prueba de la existencia de desviación de poder es, según el actor, la escritura de donación de un solar para la construcción de un tanatorio, otorgada por dicha fundación a favor del Ayuntamiento, sometida a la condición de que el Ayuntamiento recuperase los bienes que fueron de la fundación y los incorporase al PXOM con la calificación de equipamiento municipal.

Y sobre el primero de tales motivos, fundado en la falta de justificación de la determinación del plan controvertida en los autos, la Sala de instancia vendrá a pronunciarse ya en el siguiente FD 3º en los siguientes términos:

Tanto la Administración demandada como la codemandada se oponen a las pretensiones de la demanda, y estiman que está suficientemente justificada en el plan la necesidad de un equipamiento asistencial y la conveniencia de su ubicación en el casco histórico de Camariñas. Sobre esto ha de darse razón a las Administraciones demandadas. En las determinaciones sobre suelo urbano consolidado de todo plan general tiene que figurar el emplazamiento reservado para las dotaciones, equipamientos y servicios de interés social ( artículo 54.d) de la Ley 9/2002 ). Estas reservas han de efectuarse en los lugares más adecuados para satisfacer las necesidades de la población y no en zonas marginales o residuales ( artículo 47.3 de la Ley 9/2002 ). La prestación de servicios sociales es una competencia municipal ( artículo 25 de la Ley de Bases de Régimen Local ), y los ayuntamientos tienen la obligación de prestar los básicos ( artículo 61.1 de la Ley 13/2008). En la Memoria del PXOM se resalta la carencia de dotaciones asistenciales en el término municipal de Camariñas y la necesidad de su implantación. La falta de referencias al E-015-AS sobre la que llama la atención el recurrente parte del error de considerarlo como un sistema general, cuando es un sistema local de equipamientos y dotaciones comunitarias, y como tal figura tanto en la documentación gráfica del plan como en su texto, en el que consta con una superficie de 751 m2, que comprende la finca del actor y otras dos más. La idoneidad de su ubicación ha sido explicada en términos convincentes por los técnicos cuya declaración interesó el Ayuntamiento: se encuentra en un lugar céntrico, en el que reside población de avanzada edad, de fácil acceso, cercano a instalaciones sanitarias (farmacia, centro de salud), y las parcelas están vacantes de edificación. La parte actora no discute la realidad de estas circunstancias, y tampoco explica por qué otra ubicación sería posible y más adecuada para los servicios asistenciales a prestar. En cuanto a las concreciones sobre el equipamiento asistencial que echa en falta la parte actora, su ubicación en el casco histórico de Camariñas, y la necesidad de redactar un plan especial de protección para su ordenación, no hacen posible tales precisiones hasta que ese instrumento se apruebe. Por ello su alegación de falta de motivación no puede ser aceptada.

Tampoco habrá de correr mejor suerte el segundo de los motivos de impugnación, a propósito de la cuestión atinente a la invocada concurrencia en el caso de un vicio de desviación de poder, a tenor de las consideraciones vertidas por la sentencia impugnada en su FD 4º:

En lo que se refiere a la desviación de poder, esta se define en el artículo 70.2 de la Ley jurisdiccional como el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico. Según el recurrente, como antes se indicó, lo que se persigue con la creación del E-015-AS no es atender a la necesidad asistencial que le es propia sino satisfacer el interés privado de la Fundación Fernández Espín, que consiste en que el solar del actor deje de pertenecerle, ya que se le imputa su adquisición ilegal, y pase a ser propiedad pública dotado de un uso público-asistencial coincidente con los fines estatutarios de dicha fundación. Existe una contradicción en hablar del interés privado de una fundación y, al mismo tiempo, manifestar que un uso público- asistencial coincide con sus fines estatutarios, que son, según se indica en el artículo 3º de sus estatutos originarios, contenidos en el testamento otorgado por Dª. Penélope en escritura pública de fecha 27-12-1963, "proporcionar enseñanza primaria o elemental, así como asistir a ancianos desvalidos". Si a esta circunstancia se une la necesidad no discutida de instalaciones asistenciales en el Ayuntamiento de Camariñas, y lo antes dicho sobre la idoneidad del lugar escogido para la ubicación del equipamiento litigioso, también tiene que ser rechazada la concurrencia de la desviación de poder que se denuncia. El recurso, en consecuencia, tiene que ser desestimado.

El recurso contencioso-administrativo, consecuentemente, es desestimado con imposición de las costas procesales a la parte recurrente (FD 5º).

El presente recurso de casación se fundamenta ahora con base en los siguientes motivos:

1) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra c) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de los artículos 218.2 LEC , artículos 9.3 , 120.3 y 24 CE , así como el artículo 248.3 LOPJ . Infracción de la jurisprudencia que se cita.

2) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción del artículo 70.2 LJCA y la jurisprudencia que lo interpreta y cita.

Dando comienzo ahora a nuestro enjuiciamiento por el primero de los motivos alegados en el recurso de casación, por la vía de la letra c) del artículo 88.1 de nuestra Ley Jurisdiccional , y en base a la infracción de los preceptos que se citan, el reproche se sitúa en la falta de motivación de la sentencia impugnada, en la medida en que, según se alega por el recurrente, no contiene ningún razonamiento de los hechos en los que se basa la demanda, ninguna valoración de los documentos aportados como prueba documental, ni refutación de lo alegado en conclusiones, en defensa de la pretensión de que se reconociera la alegada "desviación de poder" en la recalificación del solar de su titularidad.

Como cabe constatar sin la menor dificultad a tenor de los pasajes de la sentencia antes reproducidos (FD 2º), sin embargo, lejos está de ser así.

La sentencia impugnada deja constancia explícita de su razón de decidir y ninguna tacha merece, desde la perspectiva que ahora examinamos, el desarrollo argumental sobre el que cimenta sus conclusiones. A través de los razonamientos de que se sirve, en efecto, queda claro que la Sala de instancia estima que no hay razones para acceder a la pretensión anulatoria sustentada por el recurrente en relación con la determinación controvertida, en tanto que está suficientemente justificada en el Plan la necesidad de un equipamiento asistencial y la conveniencia de su ubicación en el casco histórico del municipio, así como la idoneidad de la ubicación, sobre la base de las justificaciones recogidas en el plan y en los informes técnicos emitidos. Incluso la alegada tacha de desviación de poder es objeto de respuesta explícita y puntual por parte de la Sala sentenciadora, según pudimos igualmente constatar.

Se podrá o no discrepar de las razones aducidas por la sentencia cuestionada, lo que es perfectamente legítimo; pero lo que no puede es ignorarse que dicha resolución exterioriza perfectamente las razones determinantes sobre las que se fundamenta su fallo; y, desde la perspectiva desde la que hemos sido emplazados a efectuar nuestro enjuiciamiento (falta de motivación de la sentencia), no puede concluirse que la sentencia impugnada carezca de la motivación constitucional y legalmente requerida a este género de resoluciones judiciales.

El motivo denunciado, consiguientemente, no puede prosperar.

En realidad, atendiendo a su desarrollo argumental, parece que más bien el defecto de motivación que intenta hacerse valer en el recurso se imputa, más que a la sentencia impugnada, a la propia determinación de planeamiento controvertida en la instancia; pero en tal hipótesis la denuncia habría debido articularse al amparo de la letra d) del artículo 88.1 de nuestra Ley jurisdiccional , y no de la letra c), como ha sido el caso.

De cualquier modo, la cuestión desde la perspectiva que acabamos de apuntar tampoco se puede dejar orillada en el enjuiciamiento de este recurso, porque precisamente por la vía indicada es por la que viene articularse el segundo motivo de casación sobre el que el recurrente hace descansar su recurso, en tanto que el vicio de desviación de poder que se alega cometido en el caso no constituye a la postre sino una manifestación concreta del incumplimiento del deber de motivación que pesa sobre las Administraciones Públicas -desde luego, un incumplimiento especialmente grave- en el ejercicio de su potestad de planeamiento urbanístico y territorial.

Desde la perspectiva expuesta, a los planes les resulta exigible que las determinaciones de ordenación que contengan descansen sobre criterios racionales y coherentes y a la Administración le compete acreditar en suma la racionalidad y coherencia de tales determinaciones. La desviación de poder no constituye sino una de las manifestaciones más agravadas del incumplimiento del deber por cuya observancia las Administraciones Públicas han de velar, en los términos que acaban de exponerse.

Con vistas a acreditar la consistencia de las razones que esgrime en defensa de su planteamiento, el recurrente da cuenta en su recurso de las vicisitudes previas por las que ha venido a atravesar la finca de su titularidad, su pertenencia inicial a una fundación ubicada en el municipio, su enajenación por parte del patronato de dicha fundación al recurrente, ratificada ulteriormente en sede judicial, y su consideración última en el plan como un solar especialmente idóneo para la instalación de un equipamiento asistencial de los que el municipio está particularmente huérfano.

Al margen de que la iniciativa conducente a la incorporación en el plan de la determinación de ordenación controvertida por el recurrente haya provenido o no de la fundación, como se insinúa, es claro que este solo dato no es suficiente para desvirtuar la racionalidad de la determinación adoptada, a la vista de que la Administración hace descansar dicha determinación sobre hechos objetivos que han sido debidamente constatados.

- La obligatoriedad de la inclusión en los planes generales de los emplazamientos reservados a dotaciones, equipamientos y servicios de interés social,

- La necesidad de que tales lugares deban ubicarse en espacios idóneos para atender las necesidades de la población y no en zonas marginales o residuales,

- La inexistencia de equipamientos de la índole del que se pretende ubicar en el casco histórico, dentro del cual se conforma el área donde se sitúa el solar del recurrente, junto a otras dos fincas, a las que asimismo se extiende la actuación proyectada,

- La existencia misma de parcelas vacantes de edificación sobre la que se proyecta el equipamiento,

- La constatación de que en la zona la mayor parte de la población residente es mayor, lo que permite un fácil acceso y justifica la demanda del servicio,

- Amén de la ubicación en ella de otros servicios de salud complementarios al equipamiento asistencial.

En fin, constituyen los expuestos un cúmulo de datos objetivos que justifican la concurrencia de razones suficientemente atendibles de interés general de las que cumple inferir la racionalidad de la determinación controvertida adoptada por el planificador.

Y sin que, por el contrario, se haya efectuado el menor esfuerzo por desvirtuar su alcance. El recurrente se afana y pone todo su empeño en resaltar la conflictividad mantenida con anterioridad con una fundación ubicada en la localidad como el detonante de la determinación que cuestiona; pero, por un lado, nada aporta, como decimos, que permita desmentir la realidad y consistencia de los datos precedentemente resaltados, ni tampoco plantea la existencia de otras alternativas viables para la instalación proyectada más racionales y coherente con los fines del plan y el modelo territorial escogido por el mismo.

Queda, pues, sin acreditar la existencia de un vicio de desviación de poder en la actuación propia de la corporación municipal en sí misma considerada.

Pero es que, por otra parte, en lo que concierne a la argumentación que desarrolla, el recurso no deja de incurrir en una contradicción que la Sala de instancia no dejó de advertir en su sentencia; y que antes hubo ocasión de transcribir al dar respuesta a este concreto alegato de desviación de poder que también vino a invocarse ante ella. En efecto, con la determinación adoptada el solar de su titularidad viene a constituir una dotación municipal, y no un bien de titularidad de la fundación, por lo que no puede adivinarse en que se va a venir beneficiada ésta última.

Tampoco puede prosperar consiguientemente, por virtud de cuanto antecede, el motivo de casación examinado en este fundamento.

De cualquier modo, no está de más agregar que la parte recurrente tampoco puede quedar sin la debida y justa compensación por la privación de su bien, en garantía de su indemnidad, por medio de alguno de los mecanismos contemplados por la normativa (autonómica) de aplicación al caso.

Desestimado en su integridad el presente recurso de casación, procede la imposición de la condena en costas a la parte recurrente, conforme determina el artículo 139.2 de nuestra Ley Jurisdiccional . Ahora bien, cabe asimismo limitar el alcance de las costas, de acuerdo con lo que también previene este precepto. Por lo que, atendida la índole del asunto y la conducta desplegada por las partes, hemos de declarar que, por todos los conceptos, la cuantía de las costas no podrá exceder de la cantidad de 4.000 euros más IVA, cantidad que deberá ser satisfecha por mitades a ambas administraciones demandadas.