STS 892/2016, 25 de Abril de 2016

PonenteJOSE JUAN SUAY RINCON
ECLIES:TS:2016:1853
Número de Recurso290/2015
ProcedimientoRECURSO CASACIÓN
Número de Resolución892/2016
Fecha de Resolución25 de Abril de 2016
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veinticinco de Abril de dos mil dieciséis.

Esta Sala ha visto el recurso de casación nº 290/2015, interpuesto por doña Mercedes y herencia yacente de don Francisco , representadas por el procurador don Juan Carlos Estévez Fernández Novoa y asistidas de letrado, contra la Sentencia nº 1031/2014 dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en fecha 13 de noviembre de 2014 , recaída en el recurso nº 377/2011, sobre urbanismo; habiendo comparecido como parte recurrida el Excmo. Ayuntamiento de Elche, representado por el procurador don Carmelo Olmos Gómez y asistido de letrado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó Sentencia de fecha 13 de noviembre de 2014 , por cuya virtud se desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por doña Mercedes y herencia yacente de don Francisco contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Elche, de 26 de octubre de 2009, aprobando el Plan Parcial de modificación de alienaciones Sector NVV-1 y desestimación por silencio de la reposición contra el Acuerdo de fecha 15 de febrero de 2009. Sin costas.

SEGUNDO

Notificada esta resolución a las partes, por las recurrentes se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado mediante Diligencia de la Sala de instancia de fecha 5 de enero de 2015, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

TERCERO

Emplazadas las partes, las recurrentes (doña Mercedes y herencia yacente de don Francisco ) comparecieron en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formularon en fecha 17 de febrero de 2015 su escrito de interposición del recurso, en el cual, después de expuestos los motivos de casación que estimaron procedentes, vinieron a solicitar el dictado de una sentencia que, dando lugar al recurso, casara y anulara la sentencia recurrida, estimando la demanda, declarando contrario a derecho y anulando el Acuerdo del Ayuntamiento de Elche, de 26 de octubre de 2009, impugnado en la demanda, reconociéndose además a los recurrentes, como situación jurídica individualizada, el derecho a someter su parcela al régimen de actuaciones aisladas; y, subsidiariamente, para el caso de no atender la petición anterior, reconociéndose a la parte recurrente, como situación jurídica individualizada, su derecho a que la inclusión de su parcela en el proyecto de actuación integrada sea únicamente a los efectos de completar la urbanización y, en ningún caso, a los efectos de retribuir al urbanizador, ni de proceder a la cesión de terrenos para dotaciones, con expresa imposición de costas a la demandada.

CUARTO

Por Providencia de la Sala, de fecha 13 de abril de 2015, y antes de admitir a trámite el presente recurso de casación, se dio traslado a las partes para que se pronunciaran sobre la existencia de una posible causa de inadmisión del recurso en relación al segundo motivo del escrito de interposición del recurso de casación por no haber sido anunciado en el escrito de preparación ( artículos 89.1 y 93.2.a de la LRJCA ). Siendo evacuado el trámite conferido por las partes mediante escritos de fechas 22 y 28 de abril de 2015, en los que manifestaron lo que a su derecho convino.

Por Auto de la Sala, de fecha 18 de junio de 2015, se acordó declarar la inadmisión del motivo segundo del recurso de casación interpuesto y admitir el primer motivo, ordenándose por Diligencia de fecha 7 de septiembre de 2015 entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (Excmo. Ayuntamiento de Elche), a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al mismo. Siendo evacuado el trámite conferido a la parte mediante escrito de fecha 19 de octubre de 2015, en el que solicitó a la Sala que se dictara sentencia desestimatoria del recurso, con expresa imposición de costas al recurrente.

QUINTO

Por Providencia se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 19 de abril de 2016, en que tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Juan Suay Rincon, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Se dirige el presente recurso contra la Sentencia dictada por la Sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de 13 de noviembre de 2014 , por cuya virtud se desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por doña Mercedes y herencia yacente de don Francisco contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Elche, de 26 de octubre de 2009, aprobando el Plan Parcial de modificación de alienaciones Sector NVV-1 y desestimación por silencio de la reposición contra el Acuerdo de fecha 15 de febrero de 2009.

SEGUNDO

En su FD 1º la sentencia impugnada comienza por rechazar el alegato de inadmisibilidad del recurso aducido de contrario, por no haberse acudido a un incidente de ejecución con motivo de una resolución precedente de la Sala (Sentencia de 2 de febrero de 2006, recaída en el recurso 1125/2002 ) y haberse sustanciado el recurso contencioso-administrativo de forma autónoma y por el procedimiento ordinario:

La pretensión de la administración demandada acerca de la incompetencia de esta Sección por seguirse la ejecución de la Sentencia dictada en los autos 1125/2002 en la Sección Segunda debe ser rechazada desde un primer momento, al margen de anunciar ya desde ahora que la estimación de la excepción de cosa juzgada formulada por la demandada en cuanto a la declaración de anulación del Acuerdo de 26.11.2009 que aprobó el Plan Parcial modificativo de alienaciones del Sector NVV-1.

En efecto el Tribunal Supremo ha declarado por todas Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª) Sentencia de 8 febrero de 2013 RJ/2013/1382 que la ejecución de una sentencia puede llevarse a cabo, bien por una doble vía, bien en los autos en los que esta fue dictada, bien como recurso autónomo impugnado las resoluciones dictadas por la administración en ejecución de la sentencia firme ante órgano competente. En consecuencia esta Sala y Sección son competentes por razón de la materia, conforme dispone el artículo 8 de la LJCA para entender del presente recurso y las normas de reparto de la Sala.

Y tras referirse al contenido de esta resolución:

Como consta unido a los presentes autos en fecha 2.2.2006, fue dictada sentencia en esta Sala Sección Segunda anulando el Acuerdo del Plano del Ayuntamiento de Elche de 25.3.2002 que desetimo el recurso de reposición interpuesto, contra el Acuerdo del Pleno de 24.9.2001 que aprobó el Plan Parcial Modificativo de alienaciones del Sector NVV.1 del Plan General redactado por el Ayuntamiento y el Proyecto de reparcelación del Sector NVV-1 y la agrupación de interés urbanístico del Sector NVV-1, anulándolo y dejándola sin efecto y reconociendo el derecho de los actores a ser indemnizados por las demoliciones llevadas a cabo en su propiedad en la cuantía que se determine en ejecución de sentencia.

Considera que dicha sentencia (Sentencia de 2 de febrero de 2006 ) ha sido debidamente ejecutada, a tenor de los autos dictados en su ejecución y a los que a continuación igualmente se refiere la Sala de instancia en la sentencia sometida ahora a nuestra consideración (Sentencia de 13 de noviembre de 2014 ):

Esta sentencia he sido parcialmente ejecutada por el auto firme dictado el 30.4.2008, fijando como indemnización en ejecución de sentencia 27.029,93 euros, por Auto de fecha 23.6.2009 acordando que la resolución dictada por el Ayuntamiento de Elche en fecha 13.3.2009 que derivaba el pago de la indemnización a a la A.I.U no es ajustada a derecho debiendo proceder el Ayuntamiento al abono a los ejecutantes de la cuantía fijada en ejecución de sentencia y denegando la pretensión de los actores de indemnización en concepto de valor del suelo ilegalmente ocupado requiriendo al Ayuntamiento de Elche para que remueva los obstáculos que impiden el desarrollo y ejecución del planeamiento en el ámbito afectado por la controversia y de las demás medidas que resultan necesarias par la efectividad de la formula de ejecución cuya viabilidad justifica la denegación de la compensación económica solicitada por los recurrentes, en concepto del valor del suelo ilegalmente ocupado por ser inejecutable la sentencia respecto a la ocupación del suelo de los actores destinado a viario publico.

Por Auto de fecha 19.4.2010 se rectifica la suma de la cantidad indemnizatoria por haber sufrido error material en el anterior auto y s e desestima la pretensión de anulación de los actos de convalidación aprobados por el Ayuntamiento poniendo de relieve que si bien fue declarada la anulación del Plan Parcial ello tuvo causa de defectos formales pues no contaba con cedula de urbanización y en dicho supuesto como razona el Auto de 23.6.2009 procede aplicar los criterios del TS en sentencia 18.2.2008 ....por lo que las convalidaciones practicadas, constituyen en el caso de autos no en un nuevo procedimiento de aprobación de los instrumentos anulados sino el cumplimiento del pronunciamiento de la parte dispositiva del auto de 23,.62009 .... Careciendo de relevancia las alegaciones por falta de audiencia y trámite de información pública concluyendo en el Fallo del Auto que la sentencia ha sido debidamente ejecutada mediante los actos de convalidación aprobados por el Ayuntamiento (Aprobación del Plan Parcial y Proyecto de Reparcelación).

En consecuencia en ejecución de sentencia en los autos 1125/2011 seguidos en la Sección Segunda de esta Sala fue dictado Auto en fecha 19.4.2010 , que devino firme, declarando bien ejecutada la sentencia en cuanto a la nueva aprobación del Plan Parcial y Proyecto de reparcelación por lo que nos encontramos ante cosa juzgada y en consecuencia la pretensión de los recurrentes respecto a la anulación del Acuerdo de 26.10.2009 que aprobó el Plan Parcial modificativo de las alienaciones debe ser declarado inadmisible de conformidad con lo dispuesto en el artículo 69. d) de la LJCA .

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Todavía dentro de este FD 1º, la Sala sentenciadora considera además que, declarada solo la anulabilidad del plan, el defecto advertido en el mismo ha venido a convalidarse mediante la reposición del trámite omitido y ulterior aprobación del plan:

Al margen de lo anterior hay que señalar que la jurisprudencia invocada por la defensa letrada de los actores en el escrito de demanda no resulta de aplicación por cuanto se refiere a la declaración judicial de nulidad de un instrumento de planeamiento, con naturaleza de Disposición General y no de anulabilidad, como dispuso la Sentencia dictada en los autos 1125/02 de un Plan Parcial modificativo de alienaciones del Plan General, modificando un elemento integrante de la ordenación pormenorizada, instrumento de ordenación, como son las alienaciones de dos de los viales internos del sector por no contar con la correspondiente Cédula de Urbanización.

Así las cosas tras la aprobación de la cédula de urbanización en 31.1.2007, el Pleno municipal aprobó de nuevo el Plan Parcial el 26.10.2009, encontrándonos ante un supuesto de convalidación previsto en el artículo 67 de la ley 30/92 , llevado a cabo además en ejecución de sentencia del Auto dictado en fecha 19.4.2010 en la sección Segunda como anteriormente hemos dicho.

Ya en el siguiente FD 2º, la Sala sentenciadora, en primer término, rechaza la pretensión de reconocimiento de situación jurídica individualizada encaminada a la implantación de un sistema de alcantarillado que diera servicio a la parcela de titularidad de las recurrentes:

En cuanto a la pretensión de que se reconozca a los recurrentes como situación jurídica individualizada el derecho a que el planeamiento y los actos de ejecución del mismo contemplen la implantación de un sistema de alcantarillado que de servicio a su parcelas, pretensión que no reiteran en el escrito de conclusiones consta en autos certificación del jefe del Servicio Jurídico de Urbanismo del Ayuntamiento de Elche acerca de que han sido soterradas las líneas eléctricas de media y baja tensión que discurren por el sector como se recogía en el proyecto de obras de urbanización del Sector con anterioridad al 17.3.2004 y que fue implantado el alcantarillado esta en funcionamiento y servicio una red municipal de alcantarillado y la vivienda sita en dicho sector tiene póliza de suministro y dispone de alcantarillado en funcionamiento y en servicio. En consecuencia procede la desestimación de esta pretensión.

Así como se rechaza igualmente, en segundo lugar, la pretensión asimismo esgrimida por los recurrentes, en punto a la necesidad de someter la actuación proyectada sobre su parcela a un régimen de actuación aislada; por las razones que asimismo se expresan:

Por último los actores consideran que su parcela debió de ser sometida a régimen de Actuación Aislada, con fundamento en el Informe pericial del arquitecto afectado el 23.2.2003, por contar con los servicios que en este se detallan, estar clasificado como suelo urbano y estar en zona consolidada por la urbanización en más de dos terceras partes con licencia concedida el 1979 para vivienda rural según los mismos actores refieren en su escrito de conclusiones.

En primer lugar los recurrentes ya obtuvieron el reconocimiento de una indemnización por las demoliciones llevadas a cabo en su propiedad fijadas en ejecución de sentencia en 27.029,93 euros y por Autos judiciales firmes la sentencia se consideró ejecutada.

En segundo lugar la convalidación de los actos de aprobación del Plan Parcial y Proyecto de reparcelación supuso que la legislación aplicada era la vigente en el año 2002 y por tanto no es de aplicación la LUV en el Plan Parcial y reparcelación aprobada en el año 2009 y en tercer lugar la parcela propiedad de los actores según el Informe Técnico aportado con la demanda tiene solo acceso rodado por su frente Norte a vial público, sin que cumpla por tanto con la condición de solar que exigía el artículo 6 de la LRAU y el 11 de la LUV .

Y, en fin, también en este fundamento se descarta igualmente la procedencia de aplicar la disposición transitoria quinta de la Ley de Suelo de 2008 :

En cuanto a la aplicación de la Disposición Transitoria Quinta que dispone la incorporación al patrimonio de su titular de las edificaciones existentes a la entrada en vigor de la ley 8/1990 , situadas en suelo urbano o urbanizable, ello no supone que la edificación patrimonializada, no puedan ser incluida en un Plan Parcial, Programa de Actuación Integrada y Urbanización de la que se beneficia en cuanto que la parcela no era solar y la edificación de su propiedad va a tener todos los servicios previstos en la actuación, sino que no puede imponérsele cesión de aprovechamiento en lo que respecta a la edificación, asunto que no se plantea en el instrumento de ordenación impugnado puesto que se trata de la aprobación de modificación de alienaciones, suprimiendo al parecer una vial, que afecta a suelo de su propiedad, cuyo valor ascendía a 17.017,92 euros, según la pretensión de indemnización por esta ocupación de suelo de los mismos recurrentes en la ejecución de sentencia seguida en la Sección Segunda , por lo que en todo caso la controversia seria, si ese suelo debe ser cedido o debería ser objeto de indemnización por el concepto del valor del suelo ocupado propiedad de los actores pretensión que en el presente recurso los recurrentes no ejercitan.

El recurso contencioso-administrativo, por virtud de cuanto antecede, resultó desestimado, sin imposición de condena en costas (FD 3º).

TERCERO

Los recurrentes en la instancia fundamentan ahora su recurso de casación en base a los siguientes motivos:

1) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción del artículo 67 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, LRJAP -PAC, en relación con la jurisprudencia de esta Sala que cita, que reconoce a los instrumentos de ordenación urbanística la naturaleza de disposiciones de carácter general, no susceptibles de convalidación, al entender que no nos encontramos ante un supuesto de anulabilidad sino de nulidad del artículo 62.2, así mismo de la invocada Ley 30/92 .

2) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de la Disposición Transitoria Quinta del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, Texto Refundido de la Ley del Suelo Estatal , en relación con la jurisprudencia del Tribunal Supremo, dictada al respecto.

Ha de recordarse, sin embargo, que por Auto de 18 de junio de 2015 vino a inadmitirse este segundo motivo de casación, así que en el presente trance procede solo pronunciarse sobre el primero de los motivos esgrimidos en el recurso.

CUARTO

Al amparo de la letra d) del artículo 88.1 de nuestra Ley Jurisdiccional , invocan los recurrentes la infracción del artículo 67 LRJAP -PAC, así como la doctrina jurisprudencial que tenemos establecida a propósito de los efectos de la anulación de los planes urbanísticos. De tal manera, por su naturaleza de disposiciones de carácter general, no son susceptibles de ser convalidados los defectos de que adolecen estos planes y, por tanto, tampoco basta con la mera aprobación de un nuevo plan urbanístico en sustitución del plan anulado; y, sin embargo, según se sigue indicando, esto es lo que ha sucedido en el supuesto de autos, en la medida en que, en efecto, declarada por el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana la nulidad del Plan Parcial modificativo de alineaciones del Sector NVV-1 del Plan General, aprobado por Acuerdo de 24 de septiembre de 2001 (y confirmado en reposición por Acuerdo de 25 de marzo de 254 de marzo de 2002), y el consiguiente Proyecto de Reparcelación aprobado en su desarrollo, no ha lugar a realizar sin más una nueva aprobación del citado Plan, mediante Acuerdo 26 de octubre de 2009, sin proceder antes a su tramitación a través del procedimiento legalmente establecido.

Precisamente, por su naturaleza de disposición de carácter general, no resulta procedente la apelación al precepto legal invocado en el caso ( artículo 67 LRJAP - PAC), en cuanto que referido a la convalidación de los actos administrativos (y no de tales disposiciones). Ahora bien sí resulta del todo punto pertinente la invocación de la infracción de nuestra jurisprudencia en los términos que plantea el recurso.

Partiendo pues de esta premisa, hemos de comenzar por señalar que resultan ciertamente acordes con nuestra jurisprudencia las consideraciones traídas a colación por el recurso acerca de este extremo y es constante, en efecto, la doctrina que tenemos establecida acerca de que los defectos de tramitación de un plan -y que, en origen, determinaron su anulación en el caso que nos ocupa, concretamente, por incorporar la modificación de sendos viales sin la pertinente cédula de urbanización- revisten carácter sustancial, determinan su nulidad " ex tunc " y no son susceptibles de convalidación " a posteriori " mediante la mera subsanación de aquel trámite en que se hubiese incurrido en tales defectos y ulterior aprobación del mismo plan.

  1. Descansa esta doctrina, como decimos, sobre la base del carácter sustancial de los vicios de procedimiento en la elaboración de los planes urbanísticos, al que, ante la falta del informe favorable de una comunidad autónoma, alude por ejemplo la STS 2 de noviembre de 2011 (RC 5084/2007 ):

    ... el Tribunal de instancia, después de analizar el indicado informe, llega a la irreprochable conclusión de que el mismo no es favorable, y, por tanto, al no concurrir ese imprescindible informe favorable, requerido por el artículos 42.5 de la Ley gallega 1/1997, de 24 de marzo, el procedimiento no se ha seguido correctamente, y el Ayuntamiento, ahora recurrente en casación, debe saber que los defectos de procedimiento en la elaboración de las disposiciones de carácter general tienen naturaleza sustancial, de modo que la norma, en cuya aprobación se ha incurrido en ese defecto, es nula de pleno derecho por vulnerar lo dispuesto en una ley.

    En relación a la falta de información pública, hace también alusión a dicho carácter la STS 18 de enero de 2013 (RC 4572/2010 ):

    ... la omisión o la indebida cumplimentación de tan relevante trámite, en la medida que da lugar a un conocimiento insuficiente del documento finalmente aprobado, conlleva la nulidad de pleno derecho del plan urbanístico en cuestión, que no olvidemos que son normas de rango reglamentario, por lo que únicamente admiten una forma de invalidez: la nulidad plena, ex artículo 62.2 de la Ley 30/1992 .

    Y a las consecuencias de la falta de los informes, con algún grado mayor de detalle, se refiere igualmente otra resolución de la misma fecha (RC 6332/2009), concretamente, en estos términos:

    No es ocioso recordar, llegados a este punto, que como dice, entre otras, la sentencia de esta Sala y Sección de 4 de mayo de 2010 (recurso de casación nº 33/2006 ), los vicios procedimentales como los denunciados, en el procedimiento de elaboración de una disposición de carácter general, acarrean, de concurrir, la nulidad de pleno derecho del Reglamento en cuestión, dada la naturaleza sustancialista que los defectos en el procedimiento de elaboración de las disposiciones generales tienen, conforme a lo establecido en el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , según el cual son nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución y las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior.

    La falta del carácter vinculante de los informes preceptivos no es óbice a esta conclusión:

    Menos fundamento aún tiene el descargo que opone el Ayuntamiento recurrido, en el sentido de que al no ser informes vinculantes, su eventual omisión carece de relevancia. De asumirse este argumento, únicamente habría que pedir en los procedimientos administrativos los informes expresamente caracterizados como vinculantes, pues, apurando el razonamiento, si al fin y al cabo el informe, por no ser vinculante, no tiene por qué ser seguido, no hay por qué pedirlo. Tal forma de razonar es, decimos, inaceptable, porque olvida que la funcionalidad de los informes preceptivos, por mucho que no se caractericen como vinculantes, es contribuir a garantizar la legalidad, acierto y oportunidad de la disposición en curso de aprobación, por lo que no cabe prescindir de ellos so pretexto de su carácter no vinculante, no sólo porque siendo como son preceptivos, de este dato deriva que su petición es obligatoria por principio, sino también porque esa preceptividad no es fruto de un exacerbamiento de las formalidades burocráticas sino garantía del buen hacer de la Administración y en definitiva del buen gobierno.

    Sin que la ulterior información púbica pueda venir a paliar la falta de los citados informes:

    Tampoco merece acogida favorable la alegación de que al fin y al cabo en el trámite de información pública nadie opuso nada, y que desde luego nada opusieron ni reprocharon esos dos organismos cuyo informe se echa en falta. La funcionalidad, contenido, forma de publicidad y cauce de participación de los respectivos trámites de emisión de informes preceptivos y de información pública son diferentes, y el primero no puede ser eludido so pretexto de que ya habrá ocasión de alegar cuanto se quiera en el otro. De nuevo, si se asumiera este planteamiento, no habría por qué pedir informe alguno, pues ya valdría el trámite de información pública para alegar cuanto se quisiera por quien quisiera hacerlo. Una vez más, esta conclusión resulta inaceptable sin necesidad de especiales esfuerzos dialécticos.

    Pues bien, a partir del carácter sustancialista de estos vicios, cabe alcanzar una conclusión, y es que no cabe restituir la legalidad mediante la mera reposición del trámite omitido (como tampoco valdría suplir " ex post " la deficiencia en la motivación de un plan).

    Claramente en este sentido, a propósito del plan general de Madrid, vino a manifestarse la STS de 28 de septiembre de 2012 (RC 1009/2011 ):

    Ciertamente cuando se declara judicialmente la nulidad de unas concretas determinaciones del plan general, de algunas de sus normas, la aprobación posterior, en ejecución de sentencia, de una justificación, que pretende paliar esa ausencia de explicación en el procedimiento de elaboración de la disposición general, no puede considerarse que cumple y ejecuta la sentencia que declara la nulidad de una parte del plan general. Así es, no se puede subsanar , enmendar, o convalidar el plan nulo. Tampoco pueden conservarse los acuerdos de aprobación definitiva y otros que se mantienen como si las determinaciones del plan no hubieran sido declaradas nulas de pleno derecho. Y, en fin, no podemos considerar que ese posterior complemento de la justificación para la reclasificación de los terrenos pueda tener un alcance retroactivo para intercalarse en el lugar, dentro del procedimiento administrativo, en el que debió haberse proporcionado.

    Las razones que seguidamente exponemos avalan esta conclusión.

    La sentencia que se trata de ejecutar mediante los acuerdos impugnados en la instancia, declara la nulidad de " aquellas determinaciones que suponen la desclasificación de terrenos clasificados en el Plan General de 1985 como Suelo No Urbanizable de Especial Protección " en determinados ámbitos que relaciona y que fueron alterados en casación.

    De modo que se ha declarado la nulidad de una disposición de carácter general, de una norma de rango reglamentario, pues tal es la naturaleza de los planes de urbanismo, según venimos declarando desde antiguo, pues " el Plan, que tiene una clara naturaleza normativa - sentencias de 7 de febrero de 1987 , 17 de octubre de 1988 , 9 de mayo de 1989 , 6 de noviembre de 1990 , 22 de mayo de 1991 , etc .", por todas, STS de 9 de julio de 1991 (recurso de apelación nº 478 / 1989).

    Pues bien, nuestro ordenamiento jurídico reserva para las disposiciones generales que hayan vulnerado la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de superior rango, la consecuencia más severa: la nulidad plena, ex artículo 62.2 de la Ley 30/1992 . Y en el caso examinado basta la lectura de la Sentencia del Tribunal Superior y luego de este Tribunal Supremo para constatar que la nulidad se deriva de una flagrante infracción legal.

    Este grado máximo de invalidez al que se somete a las disposiciones generales comporta que los efectos de la nulidad se producen " ex tunc ", desde el momento inicial y, por ello, no pueden ser posteriormente enmendados. Tampoco advertimos razones para perfilar o ajustar tales efectos, pues la naturaleza del vicio de nulidad apreciado --la desclasificación de terrenos no urbanizables de especial protección que pasan a urbanizables sin justificación en la memoria--, el menoscabo para los derechos de los ciudadanos ante la imposibilidad de cuestionar ese contenido durante la sustanciación del procedimiento de elaboración de la norma, y fundamentalmente los siempre sensibles bienes ambientales concernidos en ese cambio de la clase de suelo, avalan la improcedencia de modular el evidente y contundente alcance de la nulidad plena.

    Es cierto que la sentencia no declara la nulidad de todo el plan general, sino sólo de algunas determinaciones urbanísticas, de algunas de sus normas, pero esta circunstancia, a que se refiere el auto recurrido, no altera ni priva del carácter de nulidad plena de aquellas que han resultado afectadas por dicho pronunciamiento judicial. La nulidad es de una parte del plan, pero esa parte es nula de pleno derecho, con los efectos propios de esta categoría de invalidez. De modo que no puede sostenerse con éxito que cuando se declara nula una parte de un texto normativo, y no en su integridad, se diluyan o mermen los efectos de esa nulidad plena.

    Además se obvia someter a información pública, a pesar de lo indicado en el auto de 10 de enero de 2012, el expediente según señala el Ayuntamiento de Madrid, en la página 23 de su escrito de oposición, por considerar que dicho trámite " solo es exigible cuando se introduzcan modificaciones sustanciales en la documentación del plan " y en este caso las modificaciones no lo eran, a juicio de la Administración. Quiere ello decir, en definitiva, que las determinaciones del plan no han podido ser cuestionadas a la vista de la justificación contenida en la memoria.

    La misma idea se reitera con posterioridad:

    Quizás se parte, en las resoluciones impugnadas en la instancia, de una premisa inexacta como es considerar que la falta de justificación en ese cambio de clasificación urbanística es un mero defecto formal que puede subsanarse "a posteriori " tras la nulidad declarada judicialmente.

    Conviene reparar a estos efectos que esa carencia reviste un carácter esencial y sustantivo pues afecta a la comprensión e impugnación del propio cambio normativo. Y sabido es que los trámites tienen un carácter medial o instrumental al servicio de una finalidad que en este caso, insistimos, se conecta con las garantías del ciudadano y la relevancia del medio ambiente, atendida la naturaleza del cambio de clasificación realizado.

    No resulta preciso insistir, en este sentido, en la importancia, trascendencia y garantía que para los ciudadanos tiene la justificación expresada en la memoria del plan, para dar sentido a las determinaciones urbanísticas que introduce o modifica el planificador, como sucede con el cambio de clasificación de suelo no urbanizable de especial protección a suelo urbanizable. Únicamente puede combatirse aquello que se conoce y cuando se comprenden las razones por las que se realiza tal innovación. Y con mayor intensidad si ello tiene repercusión significativa sobre el medio ambiente.

    Sin que proceda, en su consecuencia, la aplicación de los principios de conservación y convalidación:

    La misma naturaleza normativa de las determinaciones del plan, declaradas nulas, hace inviable la aplicación de los principios de conservación y de convalidación a que se refieren los actos administrativos impugnados en la instancia y la sentencia recurrida.

    En efecto, la conservación prevista en el artículo 66 de la Ley 30/1992 se refiere a los " actos y trámites " y el presupuesto de hecho del que parte tal precepto es que se haya declarado la nulidad o se anulen " las actuaciones". Del mismo modo, la convalidación que se regula en el artículo 67 de la misma Ley se refiere a los " actos anulables ", permitiendo la subsanación, por su propia naturaleza, de los vicios de que adolezcan. Y las diferencias sustanciales entre el acto y la norma, su diferente régimen jurídico sobre la invalidez y el alcance de tales pronunciamientos, hace inviable la " aplicación analógica del artículo 66 " de la Ley 30/1992 que se realiza en el auto recurrido (razonamiento tercero), que produciría no pocas distorsiones en el sistema.

    Respecto de la convalidación de disposiciones generales hemos declarado, al aplicar el artículo 67 de la Ley 30/1992 , que no procede respecto de los planes de urbanismo porque « En primer lugar, por tanto, porque está previsto para los actos administrativos y estamos ante una disposición general. En segundo lugar, porque los vicios de los que adolecen las disposiciones generales son vicios de nulidad plena respecto de los cuales carece de fundamento la convalidación invocada. Y, finalmente, y ligado al anterior, se hace preciso recordar que los vicios de invalidez en que pueden incurrir estas disposiciones generales son únicamente supuestos de nulidad plena, como revela el artículo 62.2 de la Ley 30/1992 (...)"» ( STS 21 de mayo de 2010 dictada en el recurso de casación nº 2463/2006 ).

    Igualmente, sobre la conservación y convalidación, hemos señalado que « no hay conservación ni convalidación de trámites necesarios en la aprobación de un instrumento de ordenación urbanística, dado que se trata de disposiciones de carácter general y la ausencia de requisitos formales, a diferencia de lo que sucede con los actos, acarrea su nulidad radical, según dispone categóricamente el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , de manera que no es aplicable lo establecido en los artículos 62.1 , 63.2 , 64 y 66 de la misma Ley. (...) Esta Sala del Tribunal Supremo, entre otras en sus Sentencias de fechas 13 de diciembre de 2001 (recurso de casación 5030/1995 ), 3 de enero de 2002 (recurso de casación 4901/1995 ) y 10 de mayo de 2011 (recurso de casación 2072/2007 ), ha declarado que los preceptos contenidos en los artículos 64 y 66 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , no son de aplicación a los reglamentos, que se rigen por lo dispuesto en el artículo 62.2 de esta misma Ley , según el cual los defectos formales en el trámite para la aprobación de las disposiciones de carácter general, cual es un Plan General, tienen carácter sustancial y su deficiencia acarrea su nulidad de pleno derecho» ( STS de 31 de mayo de 2011 dictada en el recurso de casación nº 1221/2009 ).»

    Y el mismo planteamiento que acabamos de exponer se reproduce en la STS de 1 de marzo de 2013 (RC 2878/2010 ), con motivo de la impugnación en la instancia de la modificación puntual del plan general de Bilbao:

    Los motivos no pueden prosperar porque se sustentan sobre una doctrina que esta Sala expresamente ha desautorizado en sendas Sentencias de 28 de septiembre de 2012 dictadas en los recursos de casación nº 2092/2011 y nº 1009/2011 , y en los precedentes que en ella se citan.

    Así es, venimos declarando desde antiguo que los planes de urbanismo son normas de carácter general aunque de rango reglamentario, pues, " el Plan, que tiene una clara naturaleza normativa - sentencias de 7 de febrero de 1987 , 17 de octubre de 1988 , 9 de mayo de 1989 , 6 de noviembre de 1990 , 22 de mayo de 1991 , etc .", por todas, STS de 9 de julio de 1991 (recurso de apelación nº 478 / 1989).

    Si esto es así, nuestro ordenamiento jurídico reserva para las disposiciones generales que hayan vulnerado la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de superior rango, es decir, que incurran en un vicio de invalidez, la consecuencia más severa: la nulidad plena, ex artículo 62.2 de la Ley 30/1992 .

    Esta naturaleza normativa de las determinaciones del plan que sólo consiente un vicio de invalidez: la nulidad plena, hace inviable la aplicación del régimen jurídico propio de la anulabilidad de los actos administrativos, así como de los principios de conservación y de convalidación, también reservado a los actos administrativos y no a las disposiciones de carácter general.

    En efecto, la conservación prevista en el artículo 66 de la Ley 30/1992 se refiere a los " actos y trámites " y el presupuesto de hecho del que parte tal precepto es que se haya declarado la nulidad o se anulen " las actuaciones". Del mismo modo, la convalidación que se regula en el artículo 67 de la misma Ley se refiere a los " actos anulables ", permitiendo la subsanación, por su propia naturaleza, de los vicios de que adolezcan. Y las diferencias sustanciales entre el acto y la norma, su diferente régimen jurídico sobre la invalidez y el alcance de tales pronunciamientos, hace inviable la aplicación de las citadas normas, pues la solución contraria produciría no pocas distorsiones en el sistema.

    En este sentido, venimos declarando, respecto de la convalidación de disposiciones generales y con motivo de la aplicación del artículo 67 de la Ley 30/1992 , que no procede respecto de los planes de urbanismo porque « En primer lugar, por tanto, porque está previsto para los actos administrativos y estamos ante una disposición general. En segundo lugar, porque los vicios de los que adolecen las disposiciones generales son vicios de nulidad plena respecto de los cuales carece de fundamento la convalidación invocada. Y, finalmente, y ligado al anterior, se hace preciso recordar que los vicios de invalidez en que pueden incurrir estas disposiciones generales son únicamente supuestos de nulidad plena, como revela el artículo 62.2 de la Ley 30/1992 (...)"» ( STS 21 de mayo de 2010 dictada en el recurso de casación nº 2463/2006 ).

    Igualmente, sobre la conservación y convalidación, hemos señalado que « no hay conservación ni convalidación de trámites necesarios en la aprobación de un instrumento de ordenación urbanística, dado que se trata de disposiciones de carácter general y la ausencia de requisitos formales, a diferencia de lo que sucede con los actos, acarrea su nulidad radical, según dispone categóricamente el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , de manera que no es aplicable lo establecido en los artículos 62.1 , 63.2 , 64 y 66 de la misma Ley. (...) Esta Sala del Tribunal Supremo, entre otras en sus Sentencias de fechas 13 de diciembre de 2001 (recurso de casación 5030/1995 ), 3 de enero de 2002 (recurso de casación 4901/1995 ) y 10 de mayo de 2011 (recurso de casación 2072/2007 ), ha declarado que los preceptos contenidos en los artículos 64 y 66 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , no son de aplicación a los reglamentos, que se rigen por lo dispuesto en el artículo 62.2 de esta misma Ley , según el cual los defectos formales en el trámite para la aprobación de las disposiciones de carácter general, cual es un Plan General, tienen carácter sustancial y su deficiencia acarrea su nulidad de pleno derecho» ( STS de 31 de mayo de 2011 dictada en el recurso de casación nº 1221/2009 ).

    En consecuencia procede desestimar dichos motivos de casación, teniendo en cuenta que los mismos se suman a otros ya relevantes, por sí mismos, para acordar la nulidad del plan según la sentencia recurrida, que ya resultaba firme al respecto, tras el auto de inadmisión de la Sección Primera, de fecha 5 de mayo de 2011.

    Por referirnos a algunas otras posteriores, cabría citar muchas otras resoluciones en el mismo sentido u otro similar ( Sentencias de 5 de abril de 2013 RC 6145/2009 , 25 de abril de 2013 RC 947/2011 , 26 de septiembre de 2013 RC 5470/2010 , 13 de diciembre de 2013 RC 1003/2011 , 8 de octubre de 2014 RC 1516/2012 , 14 de octubre de 2014 RC 965/2012 , 25 de mayo de 2015 RC 1699/2013 , 23 de junio de 2015 RC 3117/2013 , 24 de junio de 2015 (2) RC 2182/2014 y 2256/2014 ).

  2. No sólo no podemos, por tanto, ignorar los términos de nuestra propia doctrina, sino que procede además dejar constancia de forma expresa de su vigencia. De tal manera que, consiguientemente, no podemos compartir las consideraciones vertidas ahora en la sentencia dictada en la instancia y objeto ahora de este recurso ( Sentencia de 13 de noviembre de 2014 ) acerca de la subsanabilidad del defecto advertido en el plan originario mediante su convalidación, con base en que supuestamente mediante la sentencia recaída en los autos 1125/2002 (esto es, la Sentencia de 2 de febrero de 2006 a la que antes nos referimos) vino a declararse la anulabilidad, y no la nulidad de pleno derecho, de dicho plan. Como tampoco podemos estarlo con las que en el mismo sentido se expresan en el Auto de 19 de abril de 2010 -dictado en las mismas actuaciones (1125/2002 ), justamente, en ejecución de la sentencia que acabamos de mencionar- que viene a recoger en su literalidad la sentencia ahora impugnada y sobre la que a la postre ésta hace descansar en último término las suyas propias.

    Ahora bien, esto sentado, tampoco cabe ignorar la existencia de esta última resolución ( Auto de 19 de abril de 2010 ), su carácter firme y las consecuencias que de la misma se deducen. Con ocasión del recurso de súplica interpuesto contra el precedente Auto de la Sala de 23 de junio de 2009 , en efecto, por los mismos recurrentes vino a la sazón a plantearse la misma cuestión, esto es, la pretensión anulatoria del Acuerdo de 26 de octubre de 2009 aprobatorio del Plan Parcial y Proyecto de Reparcelación (suscitada después de forma autónoma mediante el ejercicio del recurso correspondiente que dio lugar a la Sentencia de 13 de noviembre de 2014 recurrida ahora en casación), con base en el mismo fundamento que ahora igualmente se pretende hacer valer, esto es, la improcedencia de proceder a la convalidación del planeamiento precedente con su sola aprobación y sin realizar con anterioridad la tramitación legal correspondiente a dicho instrumento de planeamiento.

    Planteada pues la controversia en los mismos términos, el Auto de 19 de abril de 2010 vino a formular el consiguiente pronunciamiento:

    TERCERO.- Por lo que se refiere a la pretensión de anulación de los actos de convalidación aprobados por el Ayuntamiento procede recordar que los instrumentos de planeamiento objeto de los presentes autos constituyen un proceso equidistributivo ya concluido, en el que si bien fue declarada la anulación del Plan Parcial, ello tuvo su causa en la concurrencia de defectos formales, pues no constaba la cédula de urbanización, y en dicho supuesto tal como razona el auto de 23-6-2009 procede aplicar los criterios que ha establecido el TS en sentencia de 18-2-2008 , y por tanto se practica el requerimiento al ayuntamiento para que remueva los obstáculos que impiden el desarrollo y ejecución del planeamiento en el ámbito afectado por la controversia, y de las demás medidas que resulten necesarias para la efectividad de la fórmula de ejecución cuya viabilidad justifica la denegación de la compensación económica, por lo que las convalidaciones practicadas, constituyen en el caso de autos no un nuevo procedimiento de aprobación de los instrumentos anulados sino el adecuado cumplimiento del pronunciamiento de la parte dispositiva de auto de 23-6-2009 , que establecía que procede requerir al Ayuntamiento de Elche para que remueva los obstáculos que impiden el desarrollo y ejecución del planeamiento en el ámbito afectado por la controversia, y de las demás medidas que resulten necesarias para la efectividad de la fórmula de ejecución cuya viabilidad justifica la denegación de la compensación económica, por lo que siendo así carecen de relevancia las alegaciones por falta de audiencia y trámite de información pública, señalando que en el caso de auto no se ha producido la indefensión que se alega pues en sede de ejecución de sentencia, la parte puede y ha efectuado las alegaciones pertinentes en defensa de su derecho.

    No habiendo sido objeto de recurso ulterior, devino firme esta resolución.

    Así las cosas, acierta ahora la Sala cuando aprecia la existencia de cosa juzgada por concurrir en el caso la triple identidad de sujeto, hechos y fundamento requerida al efecto. Y sobre esta base no cabe ahora sino atenernos a lo expresado por ella, porque ciertamente la intangibilidad de lo actuado forma parte también del derecho fundamental a una tutela judicial efectiva ( artículo 24.1 de la Constitución ) y no puede por eso ponerse en entredicho. Aun no concurriendo tal identidad, resulta exigible a las resoluciones judiciales que mantengan coherencia con las dictadas con anterioridad a propósito del mismo asunto e, incluso, desde esta perspectiva, se habla de un efecto material de cosa juzgada (así también lo hemos venido a resaltar de modo reiterado, por ejemplo, recientemente en nuestra Sentencia nº 484/2016 de 2 de marzo de 2016 RC 2919/2014 , al igual que en su predecesora Sentencia nº 272/2016, de 10 de febrero de 2016 RC 1947/2014 , proveniente igualmente de esta misma Sala y Sección). Pero con mayor razón procede atender a los requerimientos de la cosa juzgada cuando, como es el caso, y más allá de ello, se da la requerida relación de identidad para que esta institución despliegue ya de modo inexorable los efectos que le son propios.

    Por virtud de cuanto antecede, pues, procede la desestimación de este motivo de casación.

QUINTO

Desestimado en su integridad el presente recurso de casación (porque el segundo motivo en que se fundamentaba vino a inadmitirse, como ya indicamos), procede la imposición de la condena en costas a los recurrentes, conforme determina nuestra Ley Jurisdiccional (artículo 139.2 ). Ahora bien, conforme a lo prevenido asimismo por este precepto, cabe limitar su cuantía; así que atendida la índole del asunto y la conducta desplegada por las partes, no podrán las costas por todos los conceptos exceder de la cantidad de 2.500 euros más IVA.

Por todo ello, en nombre de SM el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

FALLAMOS

  1. - No haber lugar y, por tanto, desestimar el recurso de casación nº 290/2015, interpuesto por doña Mercedes y herencia yacente de don Francisco contra la Sentencia nº 1031/2014 dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en fecha 13 de noviembre de 2014 , recaída en el recurso nº 377/2011.

  2. - Condenar a la parte recurrente en las costas del presente recurso de casación, en los términos expresados.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos Rafael Fernandez Valverde Jose Juan Suay Rincon Cesar Tolosa Tribiño Francisco Jose Navarro Sanchis Jesus Ernesto Peces Morate Mariano de Oro-Pulido y Lopez PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Jose Juan Suay Rincon, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.

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