STS 943/2016, 28 de Abril de 2016

PonenteMARIA DEL PILAR TESO GAMELLA
ECLIES:TS:2016:1874
Número de Recurso120/2014
ProcedimientoCONTENCIOSO
Número de Resolución943/2016
Fecha de Resolución28 de Abril de 2016
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintiocho de Abril de dos mil dieciséis.

Visto por la Sala Tercera (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo el recurso contencioso administrativo nº 120/2014 interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dña. Esperanza Azpeitia Calvin, en nombre y representación de la Comunidad de Regantes de DIRECCION000 , contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 20 de diciembre de 2013, sobre sanción administrativa.

Ha sido parte demandada la Administración General del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

El presente recurso contencioso-administrativo se interpuso, el día 20 de febrero de 2014, contra el Acuerdo del Consejo de Ministros, adoptado en su reunión de fecha 20 de diciembre de 2013, que estima en parte el recurso de reposición interpuesto contra el Acuerdo anterior, de 1 de agosto de 2008, dictado en el expediente sancionador NUM000 (Referencia anterior NUM001 ) que impuso a la recurrente una sanción de multa de 417.767,76 euros y la obligación de indemnizar por daños al dominio público hidráulico en 208.532,13 euros por infracción a la Ley de Aguas.

Solicitada la suspensión de los actos administrativos recurridos, mediante auto de 21 de marzo de 2014, se acuerda denegar la suspensión cautelar.

SEGUNDO

Recibido el expediente administrativo, y con entrega del mismo a la parte recurrente, se confirió trámite para la formulación del correspondiente escrito de demanda.

En el escrito de demanda, presentado en fecha 2 de abril de 2014, tras hacer las consideraciones que estimó conveniente, solicitó la estimación del recurso contencioso administrativo y se deje sin efecto ambos actos.

TERCERO

Habiéndose dado traslado a la Administración General del Estado del escrito de demanda, por el Abogado del Estado se presenta escrito de contestación en el que, tras las alegaciones oportunas, suplica que se dicte sentencia por la que se declare la inadmisión del recurso o, en su defecto se desestime la demanda presentada, y confirme el acuerdo del Consejo de Ministros. También se solicita que se impongan las costas a la parte recurrente.

CUARTO

Mediante auto de 17 de junio de 2014 se acuerda el recibimiento a prueba del pleito. Practicándose las pruebas propuestas por la parte recurrente y admitidas por la Sala, con el resultado que obra en las actuaciones.

QUINTO

Evacuado por ambas partes el trámite de conclusiones quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo.

SEXTO

Con fecha 10 de diciembre de 2015, la representación procesal de la parte recurrente aporta documentación y efectúa alegaciones, como ampliación de hechos, y dado traslado al Abogado del Estado este presenta escrito manifestado que será la Sala, con arreglo a su criterio, quien decida sobre la admisión del documento y mediante auto de 22 de diciembre de 2015 se acuerda tener por incorporado el documento aportado.

SÉPTIMO

Se señaló para la deliberación, votación y fallo del presente recurso el 19 de abril de 2016, fecha en la que tuvo lugar.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Se impugna en el presente recurso contencioso administrativo, el Acuerdo del Consejo de Ministros, adoptado en su reunión de 20 de diciembre de 2013, que reduce, al estimar en parte el recurso de reposición por aplicación retroactiva de la norma más favorable, la cuantía de la sanción impuesta a la recurrente, por infracción en materia de aguas, a 417.767.76 euros y fija la obligación de indemnizar por los daños ocasionados al dominio público hidráulico en 208.532,13 euros.

El Acuerdo del Consejo de Ministros, que se había impugnado en reposición, había impuesto a la recurrente una multa de 601.012,10 euros, e indemnización de 331.441,80 euros, con la obligación de retirar en 15 días todo elemento que haga presumir la captación abusiva de aguas, con advertencia de ejecución subsidiaria.

La sanción se impuso por la infracción tipificada en el artículo 116.3, apartados b ) y c), del TR de la Ley de Aguas , que considera faltas administrativas, la derivación de agua y de sus cauces y el alumbramiento de aguas subterráneas sin la correspondiente concesión o autorización cuando sea precisa (apartado b), y por el incumplimiento de las condiciones impuestas en las concesiones o autorizaciones administrativas a que se refiere la Ley de Aguas, sin perjuicio de su caducidad, revocación o suspensión (apartado c).

La sanción fue calificada, en aplicación de los artículos 117 del TR de la Ley de Aguas y del artículo 318 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico , como muy grave porque los daños causados al dominio público hidráulico fueron superiores a 45.075,91 euros. Teniendo en cuenta que se ha producido, en la campaña de 2007, un exceso del volumen de aguas autorizado de más de un millón de metros cúbicos, en concreto, de 1.381.007,50 metros cúbicos.

SEGUNDO

La pretensión de nulidad que ejercita la parte recurrente se sustenta, a tenor de lo expuesto en el escrito de demanda y tras recoger extensamente lo sustanciado en el procedimiento administrativo, sobre los siguientes motivos de impugnación.

En primer lugar , se alega que no aparece acreditado en el expediente administrativo que se haya derivado un volumen de agua superior al autorizado. En segundo lugar , que la valoración de los daños se ha calculado aplicando los criterios de valoración de la Circular del Comisario de Aguas de 26 de septiembre de 2002, sin que el importe de valoración por metro cúbico se corresponda con el canon de regulación establecido para los riegos expresamente autorizados, ni con ningún otro criterio técnico aprobado por organismo competente, pues los criterios de valoración han de estar preestablecidos por el Ministerio de Medio Ambiente. Además desde la reforma del Reglamento mediante Real Decreto 606/2003, de 23 de mayo. Y, en tercer lugar , que no ha mediado en la comisión de la infracción ni dolo ni culpa. Asimismo se aduce que ha habido buena fe y ausencia de voluntariedad en la comisión de la infracción.

Por su parte, el Abogado del Estado alega que el recurso es inadmisible por incumplimiento del artículo 45.2.d) de la LJCA , pues la Comunidad recurrente no ha demostrado que este autorizada para el ejercicio de acciones que permita interponer este recurso.

Respecto del fondo del recurso se alega que consta acreditada la comisión de la infracción en el expediente administrativo, esto es, la utilización de un volumen de agua, derivación del rio Guadalquivir, superior a la autorizada, que detectó el Servicio de Guardería Fluvial de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir. No se ha incumplido la proporcionalidad. Y respecto de la valoración de los daños se remite a lo razonado en la resolución administrativa impugnada.

TERCERO

Acorde con los términos en que se plantea el debate procesal, nos corresponde examinar con carácter previo, según el orden que establece el artículo 68 de la LJCA , la causa de inadmisibilidad opuesta por el Abogado del Estado en su escrito de contestación, pues la estimación de la misma vedaría un análisis sobre el fondo de la cuestión suscitada.

La Administración demandada invoca, en su escrito de contestación, según hemos señalado, una causa de inadmisibilidad, al amparo del artículo 69.b) de nuestra Ley Jurisdiccional , por no haber aportado la recurrente el acuerdo corporativo que autoriza la interposición de este recurso.

No obstante, la inadmisibilidad que se nos invoca ha de ser rechazada pues el escrito de interposición del recurso fue acompañado de la certificación, de 3 de febrero de 2014, del Secretario de la Junta de Gobierno de la Comunidad de Regantes de DIRECCION000 , señala que en la Junta de Gobierno de dicha Comunidad, celebrada el día 30 de enero pasado, se acordó la interposición del recurso contencioso administrativo contra el acuerdo ahora impugnado.

CUARTO

Desestimado el anterior reparo procesal, procede analizar los motivos sobre los que basa la recurrente su pretensión de nulidad.

En relación con el volumen de agua derivado del rio Guadalquivir a las fincas de la recurrente ( DIRECCION001 , DIRECCION002 y otras), para el riego de arroz por inundación, en la campaña de 2007, debemos concluir que efectivamente ha rebasado el volumen autorizado por el organismo de cuenca, por lo que en el caso examinado los documentos que obran en el expediente administrativo han pulverizado la presunción de inocencia. Así es, consta en las denuncias de la Guardería Fluvial, de 27 de junio y 23 de julio de 2007, que tuvo lugar una derivación ilegal de agua del rio Guadalquivir, que la derivación contenía un exceso de volumen de agua, pues la cantidad autorizada fue de 21.835.682,50 m3, de los que 18.527.245 m3 proceden de la concesión administrativa, y 3.308.437,50 m3 autorizados por la Comisión de Desembalse. De modo que si el Servicio de Control y Vigilancia en el momento de la inspección se derivaba un volumen de 23.216.690 m3, resulta de no concurría título alguno para la derivación de 1.381.007,50 m3.

No puede estimarse el alegato esgrimido sobre la medición realizada por el organismo de cuenca, que se aduce que es defectuosa, atendidos los aparatos medidores instalados, ni que haya de tenerse en cuenta y computarse, a tales efectos, el retorno de agua sobrante a su cauce, como alega la recurrente, y sostiene el perito que realiza el informe pericial presentado, pues además de que tal alegato confirma que el volumen derivado del rio es superior al autorizado, la referencia a que el agua que se devuelve al río es aproximadamente del 76%, como se expresó en el acto de ratificación del informe pericial, sin que por el perito se proporcionen las bases del sistema de medición utilizado, ni se explique la fórmula para alcanzar dicho resultado, salvo la referencia general a una medición basada en un método directo.

QUINTO

En relación con la valoración de los daños conviene tener en cuenta que la Sentencia de esta Sala Tercera (Sección Quinta) de 4 de noviembre de 2011 (recurso de casación nº 6062/2010 ), que declaró la nulidad, con el alcance que establece en el fallo, de la Orden del Ministerio de Medio Ambiente 85/2008, de 16 de enero, por la que se establecen los criterios técnicos para la valoración de los dalos al dominio público hidráulico, no puede seguir siendo aplicada por esta Sala, en atención a nuestra jurisprudencia posterior.

Tras la citada Sentencia de 4 de noviembre de 2011 , hemos declarado entre otras, en Sentencia de 14 de junio de 2013 (recurso contencioso administrativo nº 516/2011 ) que para la determinación de los daños que se precisan para la calificación de la infracción, a tenor de los artículos 116 y 117.1 del TR de la Ley de Aguas de 2001 en relación con el artículo 326 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico , ha de estarse al contenido del expediente administrativo para determinar si están acreditados los hechos que configuran la infracción y justificados los daños que se ocasionaron al demanio hidráulico.

En la expresada sentencia de 14 de junio de 2013 ya advertimos que «en la citada Sentencia de 4 de noviembre de 2011 , concretamente en el fundamento de derecho quinto "in fine", se declara, con la trascendencia que luego tiene para el fallo (apartado primero), que «Por eso, nuestro pronunciamiento de declaración de nulidad de esta Orden Ministerial no implica su expulsión total y definitiva del Ordenamiento Jurídico, sino una nulidad parcial y sectorial, toda vez que dicha nulidad sólo se declara en la medida que, a través de la misma, se establecen criterios para la determinación de los daños al demanio hidráulico como pauta para la tipificación de las infracciones administrativas en materia de aguas, no en lo demás» . Y añade « de manera que dicha Orden Ministerial mantiene su validez únicamente en cuanto actúa como parámetro y pauta de concreción del deber de indemnización de los daños ambientales que en dicha Orden se contemplan ». Dicho de otro modo, la norma contenida en dicha orden mantiene su validez respecto de la determinación de los daños ambientales. (...) Y también somos conscientes que nuestra jurisprudencia ha fluctuado respecto de las consecuencias que han de extraerse de dicha declaración de nulidad de la Orden Ministerial de 2008». (...) De manera que hasta tanto la Administración cumpla con lo declarado por nuestra Sentencia de 4 de noviembre de 2011 citada, que acordó la nulidad de la Orden del Ministerio de Medio Ambiente 85/2008, esta Sala, como hemos declarado en STS de fecha 11 de junio de 2013 (recurso contencioso- administrativo nº 325/2010 ), no puede dejar de aplicar el régimen sancionador previsto en una Ley, concretamente en el Título VII del TR de la Ley de Aguas (artículos 116 y siguientes ) y en el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril (artículos 315 y siguientes )».

Pues bien, ante estas dos líneas jurisprudenciales el Pleno de la Sala Tercera dicta Sentencia de 3 de diciembre de 20013 (recurso contencioso administrativo nº 557/2011 ), declarando que ni el artículo 116 del TR de la Ley de Reglamento del Dominio Público Hidráulico , ni lo hacían los artículos 319 y 320 antes de ser derogados, estos dos, por el Real Decreto 367/2010 , no incorporan la exigencia de que sólo se tengan o consideren como daños al dominio público hidráulico los que hayan sido determinados con arreglo a criterios generales previamente establecidos. Tampoco el artículo 28, letra j), del TRLA, al disponer que corresponde a las Juntas de Gobierno aprobar criterios generales para la determinación de las indemnizaciones por daños y perjuicios ocasionados al dominio público hidráulico, que se refiere a la aprobación "en su caso", impone de modo obligado el ejercicio de esa atribución.

Por lo que entonces concluimos que «la valoración de los daños causados al DPH, efectuada en el expediente sancionador mediante informe de 26 de julio de 2005 emitido por la Técnica de Control y Vigilancia del DPH, en el que se ratificó, sin añadir nuevas consideraciones, en los posteriores del 7 de febrero, 7 de marzo y 22 de agosto de 2006, es válida, en el sentido de que en ella pueden sustentarse, tanto la calificación de la infracción y la sanción que merece, como la imposición de la obligación de indemnizar aquellos daños. Ello, porque las normas jurídicas entonces vigentes no imponían como únicas valoraciones admisibles las que estuvieran basadas en criterios técnicos de carácter general previamente establecidos. (...) Ahora bien, que sea válida a esos dos efectos no significa (como ocurrirá también con una que se sustente en los criterios técnicos ya establecidos) que sea certera, y que el órgano jurisdiccional, si es combatida en el proceso, y en la medida en que lo sea, no deba analizarla y decidir, con aplicación en último caso de las reglas sobre distribución de la carga de la prueba, si la cuantía de los daños que fija es, o no, y finalmente, la que haya de tomarse en consideración. (...) Es esto lo que analizamos a continuación, dando respuesta a aquellas otras alegaciones que resumimos en el anterior fundamento de derecho quinto de esta sentencia» .

SEXTO

De modo que, ateniéndonos a la doctrina del Pleno de esta Sala que hemos expuesto, en el caso examinado nos encontramos que el coste del recurso fue establecido por Acuerdo de la Junta de Gobierno de la Confederación, en concreto mediante instrucción, de 18 de diciembre de 2012, de valoración de daños al dominio público hidráulico por derivación de aguas no autorizada, se determinó que el coste del metro cúbico de agua extraído sin autorización con destino al riego era de 0.151 euros. Aplicando dicha determinación de 2012 con carácter retroactivo al ser más favorable, pues la previsión inicial del valor del recurso ascendía, según el informe de 10 de agosto de 2007, realizado por la Técnica de Valoración, a 0.24 euros/m3.

Por lo demás, respecto de la valoración del metro cúbico del agua que debe ser la prevista para la fijación del canon y tarifas del agua, debemos añadir que ya hemos desestimado alegatos similares al que ahora se esgrime, al señalar, por todas en Sentencia del Pleno de esta Sala de 3 de diciembre de 2013 (recurso contencioso administrativo nº 557/2011 ) que « debemos analizar si las alegaciones hechas y los elementos de juicio aportados al proceso permiten concretarlo con aquel grado de certeza. En dicha labor, debemos desechar ante todo que ese importe sea el que resulte de la mera aplicación del canon de regulación y de la tarifa de utilización del agua, pues las causas por las que se imponen esas exacciones no son las de abonar el valor del agua que se utilice, tal y como resulta de la sola lectura del artículo 114 del TRLA ».

SÉPTIMO

Respecto de la ausencia de dolo o de culpa en la comisión de la infracción, y la concurrencia de buena fe, debemos señalar que la culpabilidad como principio de la potestad sancionadora previsto en el artículo 130 de la Ley 30/1992 , comporta que " sólo podrán ser sancionados por hechos constitutivos de infracción administrativa las personas físicas y jurídicas que resulten responsables de los mismos, aun a título de simple inobservancia ". Esta exigencia, en el ejercicio de la potestad sancionadora, supone que la conducta para ser merecedora de sanción ha de concurrir dolo o culpa del sujeto al que se le imputa, pues no estamos en un sistema de responsabilidad objetiva ajeno a la culpabilidad, como se deduce del indicado artículo 130, y según viene declarando esta Sala con una reiteración que excusa cita. Ahora bien, en este caso la recurrente, atendida su actividad, y las alegaciones realizadas en vía administrativa, era plenamente consciente de que realizaba una captación por derivación de aguas para el riego de sus tierras con exceso sobre el autorizado. Dicho de otro modo, la derivación se hacía por encima de la cobertura que proporcionaba el volumen autorizado por la concesión administrativa y por el que autorizaba la Comisión de Desembalse.

Procede, en consecuencia, desestimar el recurso contencioso administrativo.

OCTAVO

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la LJCA procede hacer imposición de las costas procesales ocasionadas en el presente recurso contencioso administrativo. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.3 de la misma Ley , se determina la cantidad de 4.000 euros como cifra máxima que, por todos los conceptos, puede girarse de las costas procesales.

FALLAMOS

Que debemos desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de la Comunidad de Regantes de DIRECCION000 , contra el Acuerdo del Consejo de Ministros, adoptado en su reunión de 20 de diciembre de 2013, que, atendidos los motivos de impugnación alegados, declaramos conforme a Derecho. Con imposición de las costas procesales ocasionadas, con el límite fijado en el último fundamento.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos Segundo Menendez Perez Maria del Pilar Teso Gamella Jose Luis Requero Ibañez Jesus Cudero Blas Angel Ramon Arozamena Laso Rafael Toledano Cantero PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Maria del Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.

20 sentencias
  • SJCA nº 1 8/2017, 16 de Enero de 2017, de Vitoria-Gasteiz
    • España
    • 16 Enero 2017
    ...se ha procedido a la incoación del procedimiento sancionado", culpabilidad que corresponde a la Administración pública su prueba ( STS de 28 de abril de 2016 ). SÉPTIMO.- SOBRE LA CALIFICACIÓN DE LA INFRACCIÓN Y GRADUACIÓN DE LA Sostiene la demandante que admitiendo "ad argumenta" la concur......
  • SAN, 15 de Noviembre de 2019
    • España
    • 15 Noviembre 2019
    ...el importe de 0,042 euros/m3 empleado por otra Confederación distinta, la del Guadiana. Finalmente, señalar que las Sentencias del Tribunal Supremo de 28 de abril de 2016 -recurso nº. 120/2014 -, y 29 de noviembre de 2018 -recurso nº. 812/2014 -, entre otras, dan validez a valoraciones como......
  • STSJ Cataluña 412/2017, 26 de Junio de 2017
    • España
    • Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, sala Contencioso Administrativo
    • 26 Junio 2017
    ...y gestionar los intereses de la Comunidad, promover su desarrollo, y defender sus derechos". Por lo demás, el propio Tribunal Supremo, en sentencia de 28 de abril de 2016 (Sección 4ª, rec. 120/14, fjº 3º), mantiene "Acorde con los términos en que se plantea el debate procesal, nos correspon......
  • STSJ La Rioja 45/2021, 31 de Marzo de 2021
    • España
    • 31 Marzo 2021
    ...esto es, consecuencia de una acción u omisión imputable a su autor por malicia o imprudencia, negligencia o ignorancia inexcusable. ( SSTS/III 28/04/16, RJ 1853; 24/05/12, RJ El Art. 54.1.d LO 4/00 tipif‌ica como infracción muy grave la contratación de trabajadores extranjeros sin haber obt......
  • Solicita tu prueba para ver los resultados completos

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR