STS, 1 de Abril de 2016

La Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, dictó sentencia el 13 de noviembre de 2013 , con los siguientes pronunciamientos en su parte dispositiva:

Que ESTIMAMOS el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación de la entidad ACCIÓN LABORAL, (PLATAFORMA PARA LA IMPLANTANCIÓN DE PROGRAMAS DE INCLUSIÓN LABORAL EN COLECTIVOS DESFAVORECIDOS), representada por la Procuradora Dª Nuria Munar Serrano, contra la resolución de fecha 17 de febrero de 2011 del Ministerio del Interior, por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra la resolución de fecha 14 de septiembre de 2010 por la que se deniega la solicitud de declaración de utilidad pública de dicha entidad, actos que revocamos por no ser conformes al ordenamiento jurídico, reconociéndose el derecho a la declaración de utilidad pública; sin costas.

Notificada la sentencia, se presentó escrito por la representación de la Administración General del Estado, ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, manifestando su intención de interponer recurso de casación, y la letrada de la Administración de Justicia, por diligencia de ordenación de 16 de diciembre de 2013, tuvo por preparado el recurso, con emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.

El Abogado del Estado presentó, con fecha 13 de febrero de 2014, escrito de interposición del recurso de casación, en el que expuso los motivos en que se fundamentaba, y solicitó a esta Sala que dicte sentencia que estime el recurso, case la sentencia impugnada, y desestime el recurso contencioso- administrativo interpuesto, con confirmación de la resolución recurrida e imposición de costas a la contraparte.

Admitido a trámite el recurso, se dio traslado a la parte recurrida, para que manifestara su oposición, lo que verificó por escrito de 13 de mayo de 2014, en el que solicitó se dicte sentencia desestimándolo, con expresa condena en costas de la parte recurrente.

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo el día 29 de marzo de 2016, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Maria del Riego Valledor, Magistrado de la Sala

Se interpone recurso de casación contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección 5ª), de 13 de noviembre de 2013 , que estimó el recurso interpuesto por la entidad Acción Laboral (Plataforma para la implantación de programas de inclusión laboral en colectivos desfavorecidos), aquí parte recurrida, contra la resolución del Ministerio de Interior, de 17 de febrero de 2011, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la resolución de 14 de septiembre de 2010, que denegó la solicitud de declaración de utilidad pública formulada por la indicada entidad.

El recurso de casación del Abogado del Estado se articula en cuatro motivos, formulados el primero al amparo del apartado c) del artículo 88.1 LJCA, el segundo y el tercero por el cauce del apartado d) del mismo precepto legal , y sin que el escrito de recurso haga indicación del apartado del artículo 88.1 en el que se fundamenta el cuarto motivo.

El motivo primero denuncia la infracción por la sentencia impugnada de los artículos 120.3 y 24 CE , 248 LOPJ y 218 LEC , así como la jurisprudencia sobre motivación de la sentencia que se cita en su desarrollo.

El segundo motivo alega infracción de los artículos 9.3 y 24 CE , 348 LEC y jurisprudencia que cita, por considerar que la valoración que efectúa la sentencia recurrida de la prueba documental aportada por la parte es arbitraria, es decir, no es lógica ni razonable, conduce a resultados inverosímiles y, además, infringe las normas de valoración aplicables al caso.

El tercer motivo aduce que la sentencia impugnada vulnera los artículos 32.1 y 35.2 de la Ley Orgánica 1/2002 , reguladora del Derecho de Asociación, así como los apartados 1, 2, 3, 4 y 5 de la Ley 49/2001.

El cuarto motivo indica que no constando jurisprudencia consolidada sobre el particular, debe el Tribunal Supremo ofrecer la interpretación correcta del concepto de "interés general", recogido en el artículo 32.1.a) de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo , en tanto que requisito de especial relevancia para el otorgamiento de la condición de utilidad pública de las asociaciones.

Antes de examinar las cuestiones que plantea el recurso de casación, hemos de pronunciarnos sobre las causas de inadmisibilidad que opone la asociación que interviene como parte recurrida.

Estima dicha parte que el primer motivo del recurso carece manifiestamente de fundamento, pues la sentencia impugnada resuelve las cuestiones planteadas y motiva adecuadamente el fallo, pero no podemos compartir tal conclusión sin examinar primero la respuesta dada por el órgano judicial, lo que equivale a resolver el fondo de la cuestión planteada por la parte recurrente sobre la falta de motivación.

También alega la parte recurrida la falta de interés casacional del recurso, que fundamenta en los razonamientos contenidos en el auto de esta Sala de 21 de noviembre de 2013 (recurso 551/2013 ), que reproduce en su práctica totalidad, a pesar de que la falta de interés casacional que aprecia el indicado auto se refería a un asunto en el que la sentencia impugnada y la resolución administrativa habían coincidido en considerar que dos marcas eran compatibles, lo que no guarda ninguna relación con la cuestión a que se refiere este recurso, relativa a la declaración de utilidad pública de una asociación, y es que, como indica el propio auto citado por la parte recurrida, en aquel caso lo que se pretendía someter a la decisión del Tribunal era si existía o no riesgo de confusión de las dos concretas marcas enfrentadas en el litigio, lo que es una cuestión de carácter marcadamente casuístico y singular, mientras que en el presente caso el Abogado del Estado recurrente plantea una cuestión sobre la interpretación del concepto de "interés general" , a los efectos de la declaración de utilidad pública de una asociación, que en principio posee un contenido de generalidad.

Rechazamos, por tanto, las causas de inadmisibilidad del recurso de casación que opone la parte recurrida.

El primer motivo del recurso del Abogado del Estado denuncia la infracción de las normas reguladoras de la sentencia, pues la sentencia impugnada incurre en un defecto de la motivación exigible, al no explicar las razones por las que no logra la convicción de la Sala de instancia la prueba documental consiste en un informe del Departamento de Gestión Tributaria del Ministerio de Economía y Hacienda.

La sentencia recurrida valoró la prueba documental obrante en el expediente, que no consistió únicamente en el informe del Ministerio de Economía y Hacienda a que se refiere el Abogado del Estado recurrente, sino también en los demás informes que exige la Ley Orgánica 1/2002, reguladora del Derecho de Asociación, en su artículo 35 sobre procedimiento de declaración de utilidad pública, que fueron emitidos por las Administraciones públicas competentes en razón de los fines estatutarios y actividades de la asociación, en este caso el Servicio Público de Empleo de la Junta de Castilla y León y el Ministerio de Trabajo e Inmigración.

Por lo que se refiere a la prueba documental consistente en el informe del Departamento de Gestión Tributaria del Ministerio de Economía y Hacienda, la sentencia recurrida reprodujo su contenido:

TERCERO.- Obra en el expediente informe del Departamento de Gestión Tributaria del Ministerio de Economía y Hacienda, que señala que:

" ... Según sus estatutos, los fines que persigue la Asociación consisten en implantar programas de inclusión laboral en colectivos desfavorecidos (trabajadores procedentes de cierres traumáticos, trabajadores mayores de 45 años, mujeres, inmigrantes, personas con discapacidad, jóvenes, parados de larga duración) y mejorar la calidad de vida de los colectivos desfavorecidos, definiendo como objetivos: lograr la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres; lograr la conciliación de la vida laboral y familiar; favorecer el acceso de colectivos desfavorecidos al mercado laboral; lograr la mejora de la integración social de estos colectivos desfavorecidos mediante la inserción laboral; lograr mejoras en la adaptación de estos colectivos al mercado laboral.

En la memoria de actividades presentada consta que la entidad en el ejercicio 2008 está integrada por 6 socios y lleva a cabo la ejecución de programas de empleo, prestando a los usuarios de los programas asesoramiento, atención personalizada, orientación socio laboral y formación. Estos programas se financian mediante fondos públicos procedentes de subvenciones y convenios de colaboración suscritos con entidades públicas, percibiendo la entidad la cifra de 2.422.209 euros. La entidad presta además servicios de orientación laboral y formación en programas de empleo ejecutados por otras entidades, percibiendo por este concepto la cifra de 804.993 euros.

Todas estas circunstancias ponen de manifiesto que, la actividad desarrollada por la entidad' solicitante consiste en la prestación de servicios asistenciales mediante contraprestación económica, de donde se desprende que, los servicios prestados por la entidad no van dirigidos a beneficiar directamente a una colectividad genérica de personas, por lo que no se garantiza el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 32.1.a) de la Ley Orgánica 1/2002 , relativo a que los fines estatutarios de la entidad tiendan a promover el interés genera.

En consecuencia, se informa desfavorablemente sobre la calificación de la entidad solicitante como asociación de utilidad pública." Folios 330 a 333).

La sentencia recurrida, después de reproducir el contenido del informe del Departamento de Gestión Tributaria del Ministerio de Economía y Hacienda, lo analiza y explica las razones por las que discrepa de la conclusión final sobre el incumplimiento de los requisitos exigidos por el artículo 32 de la L.O. 2/2002 para declarar de utilidad pública una asociación.

SÉPTIMO.- La idea esencial sobre la que ha de asentarse la declaración de utilidad pública de una asociación gira en torno a la noción de interés general, que ha de identificarse por la Administración atendiendo a las circunstancias concurrentes en cada caso y a tenor de los parámetros previstos en la mencionada Ley Orgánica.

En el caso de autos, la objeción fundamental para la denegación del derecho es que los servicios y actividades que presta la entidad recurrente son en realidad servicios onerosos de naturaleza privada, que se prestan a cambio de una contraprestación.

En el artículo 32.1.a) la Ley Orgánica 1/2002 , se definen los objetivos de las asociaciones para ostentar el calificativo de utilidad pública. En ningún momento se determina que dichas asociaciones no puedan efectuar servicios con contraprestación económica, por lo que la resolución administrativa fundamenta la denegación de declaración de utilidad pública de dicha entidad en el incumplimiento de un requisito no tipificado en la normativa que cita.

De esta manera, la sentencia recurrida delimitó con precisión las razones que justificaron el informe desfavorable a la declaración de utilidad pública de la asociación recurrente, emitido por el Departamento de Gestión Tributaria del Ministerio de Economía y Hacienda, y seguidamente explicó los motivos de su desacuerdo con la conclusión del indicado informe, que se fundamentaban en una diferente interpretación del requisito establecido por el artículo 32.1.a) de la L.O. 1/2002 , que exige que los fines estatutarios tiendan a promover el interés general, estimando la sentencia impugnada que, en contra del criterio del informe del Ministerio de Economía y Hacienda, el indicado precepto no prohíbe que las asociaciones que pretendan la declaración de utilidad pública reciban una contraprestación económica por la prestación de sus servicios.

Por tanto, la sentencia impugnada ha expresado con toda claridad las razones por las que no comparte las conclusiones del informe del Departamento de Gestión Tributaria, permitiendo al Abogado del Estado recurrente conocerlas e impugnarlas en vía de recurso, en caso de que considere que no es conforme a derecho la interpretación de la Sala de instancia sobre el requisito de interés general del artículo 32.1.a) de la L.O. 1/2002 , sin ocasionar indefensión a dicha parte.

Se desestima el primer motivo del recurso de casación.

El segundo motivo del recurso alega que la valoración de la prueba documental es arbitraria, es decir, no es lógica ni razonable, conduce a resultados inverosímiles y, además, infringe las normas de valoración aplicables al caso.

Como hemos anticipado en el motivo anterior, obra en el expediente el informe del Departamento de Gestión Tributaria del Ministerio de Economía y Hacienda, al que se refiere el Abogado del Estado cuando denuncia la arbitrariedad en la valoración de la prueba documental, y junto a dicho informe también se encuentran los emitidos, de conformidad con el articulo 35 L.O. 1/2012, por el Servicio Público de Empleo de la Junta de Castilla y León y por el Ministerio de Trabajo e Inmigración.

Estos dos últimos informes se pronuncian sobre el cumplimiento del requisito del artículo 32.1.a) de la L.O. 1/2002 , en un sentido contradictorio con el informe del Ministerio de Economía y Hacienda.

El informe del Servicio Público de Empleo de la Junta de Castilla y León de 2 de marzo de 2012 (folios 334 a 337 del expediente) concluye en la forma siguiente:

"Es por todo ello por lo que desde el Servicio Público de Empleo de Castilla y León podemos reconocer el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 32 de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo , reguladora del Derecho de Asociación, por parte de la asociación Acción Laboral, en lo que concierne a la ejecución de las actuaciones programadas por este Servicio Público de Empleo, acciones desarrolladas con el fin último de promocionar el interés general, no teniendo constancia el Servicio Público de Empleo de Castilla y León si realiza otras actuaciones por si misma conducentes a tal fin."

Con mayor contundencia, el informe del Ministerio de Trabajo e Inmigración, de fecha 8 de febrero de 2010 (folio 339 del expediente), señala:

"Analizada la documentación recibida, este Departamento considera que reúne los requisitos exigidos por el artículo 32 de la mencionada Ley Orgánica 1/2002 , y en consecuencia, se informa favorablemente la posibilidad de que dicha entidad obtenga la declaración de utilidad pública. Se adjunta copia del informe emitido al respecto por el Servicio Público de Empleo Estatal."

El Abogado del Estado, cuando alega la arbitrariedad de la sentencia impugnada en la valoración de la prueba documental, se limita a mencionar el informe del Ministerio de Economía y Hacienda, sin hacer ninguna referencia a la existencia de esos otros informes del Servicio Público de Empleo de Castilla y León y del Ministerio de Trabajo e Inmigración, cuyas conclusiones coinciden con las de la sentencia recurrida.

En todo caso, hemos de tener presente que la valoración de la prueba que el Abogado del Estado califica de arbitraria, no se refiere a los datos de carácter fáctico contenidos en el informe del Ministerio de Economía y Hacienda, como los fines estatutarios que persigue la asociación, el número de socios o los ingresos obtenidos por la prestación de sus servicios, sino al razonamiento que incorpora dicho informe sobre la falta de cumplimiento del requisito exigido por el artículo 32.1.a) de la L.O. 1/2002 para la declaración de utilidad pública, es decir, lo que el Abogado del Estado considera arbitraria no es la valoración de una prueba documental, sino la interpretación que efectúa la sentencia impugnada de un precepto legal, discrepante de la interpretación realizada en el informe de la Administración, lo que tiene su cauce impugnatorio en casación, no por arbitrariedad en la valoración de la prueba, sino mediante la denuncia de la infracción de la norma en cuestión.

Se trata, en última instancia, de decidir si una asociación, sobre la que no existe discrepancia alguna en relación con sus fines estatutarios y los servicios que presta, cumple o no el requisito relativo al interés general, exigido por el artículo 32.1.a) de la L.O. 1/2002 , y la discrepancia de la sentencia impugnada respecto del informe del Ministerio de Economía y Hacienda sobre este punto es de contenido jurídico y no fáctico, por las razones interpretativas del precepto que la sentencia impugnada ha explicado, según hemos visto al tratar del motivo anterior, sin que dicha discrepancia jurídica constituya una valoración arbitraria e irrazonable de la prueba.

Desestimamos el segundo motivo del recurso de casación, de acuerdo con lo razonado.

El tercer motivo denuncia la infracción por la sentencia recurrida de los artículos 32.1 y 35.2 de la L.O. 1/2002, así como de los apartados 1 , 2 , 3 , 4 y 5 de la ley 49/2001 .

En este motivo sostiene el Abogado del Estado que la actividad de la asociación solicitante de la declaración de utilidad pública, consiste en la prestación de servicios asistenciales mediante contraprestación económica, de donde se desprende que quien efectivamente lleva a cabo la actividad de interés general es la Administración que contrata los servicios prestados por la asociación.

Sobre esta cuestión se ha pronunciado reiteradamente esta Sala, en recursos interpuestos con similares argumentos por el Abogado del Estado, en sentencias, entre otras, de 22 de noviembre de 2011 (recurso 4031/2008 ), 27 de julio de 2015 (recurso 1236/2013 ), 11 de noviembre de 2015 (recurso 1364/2013 ), 15 de febrero de 2016 (recurso 3927/2013 ) y 3 de marzo de 2016 (recurso 3461/2013 ).

Como punto de partida hemos de señalar que, como afirma la sentencia de 22 de noviembre de 2011 , antes referenciada:

"no cabe entender que la prestación onerosa de un servicio conduzca necesariamente a conceptuar que la asociación que lo presta carezca de interés general, por cuanto que para ello habrá que tener en cuenta las actividades que realiza para el cumplimiento de su objeto social, si éstas redundan en beneficio de la colectividad, y del destino a que se aplican los ingresos que la entidad pudiera obtener."

En este sentido, la sentencia de 27 de julio de 2015 , ya referenciada, señala:

"lo decisivo para la calificación de una asociación como de interés general, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Sala mencionada por la Sentencia recurrida, es que concurran los requisitos establecidos en el artículo 32.1 de la Ley Orgánica de Asociaciones , no si obtiene o no beneficios por algunas de sus actividades ( Sentencias de esta Sala de 22 de noviembre de 2.011 - RC 4.031/2.008-, de 15 de diciembre de 2.011 - RC 4.216/2.009 - y de 30 de enero de 2.015 - RC 2.745/2.012 -)."

"En definitiva, lo que prima es que su objetivo sea el cumplimiento de las finalidades contempladas en el apartado 1.a) del artículo 32 de la referida Ley y no una finalidad comercial o de lucro. No entraría dentro de las entidades comprendidas en el citado artículo una sociedad mercantil con ánimo de lucro por esta misma circunstancia, aunque su actividad fuese beneficiosa para el interés general (un hospital, por emplear el ejemplo propuesto por el Abogado del Estado) o aunque no repartiera beneficios entre sus propietarios; siendo una sociedad con ánimo de lucro, la reinversión de los beneficios en la propia sociedad incrementaría el valor de la misma y, por tanto, el patrimonio de sus titulares. O, dicho de otro modo, las asociaciones de interés general no pueden tener una finalidad de lucro, pero ello no obsta a que puedan desarrollar actividades remuneradas en beneficio de su finalidad de interés general."

En similares términos, dice la sentencia de 15 de febrero de 2016 , también citada:

"la inserción de una Asociación sin ánimo de lucro y que cumple fines de interés general en la red asistencial pública y el hecho de que, por tanto, una tal asociación este desarrollando de forma externalizada funciones públicas de interés general, mediando o no convenio, en absoluto le priva a la actuación de la asociación del carácter de interés general. Las actividades desarrolladas por la misma serán o no de interés general y cumplirán o no los requisitos contemplados por el artículo 32 de la Ley Orgánica del Derecho de Asociación en función de su propia naturaleza, y desde luego no pierden en modo alguno ese carácter por el hecho de que estén realizando de forma externalizada funciones previstas en planes asistenciales de una Administración Pública. Antes al contrario, frente lo que afirma la Sala de instancia, tal circunstancia supone sin duda un importante criterio para entender que sus actividades sí cumplen fines de interés general, pues de tal carácter son los servicios sociales desarrollados por las Administraciones públicas. Esto es, en contra de lo que se desprende de la cita de su Sentencia de 16 de octubre de 2013 , al menos en el contexto en que se inserta en la Sentencia ahora recurrida, el cumplimiento de servicios sociales externalizados no demuestra que "su actuación en el tráfico privado [venga] generada por el interés particular de los réditos económicos que dimana del servicio asistencial", sino que, como ya se ha indicado, es más bien un indicio de lo contrario."

"En definitiva, una asociación cumplirá los requisitos previstos en el artículo 32 de la Ley Orgánica de Asociaciones para ser una asociación de utilidad pública si sus fines estatutarios están encaminados a promover el interés general en los términos definidos por el apartado 1.a) del citado precepto, y si se atiene a los restantes requisitos enumerados en dicho artículo. Y ciertamente no resulta contrario a los mismos el que cumpla funciones asistenciales mediante un convenio con una Administración pública y desarrolles servicios sociales de la misma de manera externalizada."

En este caso no existe discusión alguna sobre la naturaleza de los fines estatutarios de la asociación que solicitó la declaración de utilidad pública.

Entre los fines de la asociación, de acuerdo con sus Estatutos, se encuentran los de implantar programas de inclusión laboral en colectivos desfavorecidos (trabajadores procedentes de cierres traumáticos, trabajadores mayores de 45 años, mujeres, inmigrantes, personas con discapacidad, jóvenes, parados de larga duración) y mejorar la calidad de vida de los colectivos desfavorecidos, definiendo como objetivos: lograr la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres; lograr la conciliación de la vida laboral y familiar; favorecer el acceso de colectivos desfavorecidos al mercado laboral; lograr la mejora de la integración social de estos colectivos desfavorecidos mediante la inserción laboral; lograr mejoras en la adaptación de estos colectivos al mercado laboral.

No cabe duda que tales fines estatutarios tienden a promover el interés general y son de carácter de asistencia social, de promoción de la mujer, de fomento de la igualdad de oportunidades y de promoción y atención a las personas en riesgo de exclusión, incluidos en el artículo 32.1.a) de la L.O. 1/2002 .

Si desde el punto de vista teórico, los fines estatutarios de la asociación se dirigen a promover los intereses generales que define el artículo 32.1.a) de la L.O. 1/2002 , en el plano práctico resulta que los servicios que presta la asociación coinciden con los fines estatutarios, pues sentencia impugnada considera acreditado, a la vista de lo actuado, que "no se deduce que la actividad real no coincida con los fines estatutarios" , sin que exista sobre este punto impugnación alguna del Abogado del Estado.

El desacuerdo del Abogado del Estado con la conclusión estimatoria de la sentencia impugnada reside en el carácter retribuido de los servicios de interés general que presta la asociación, si bien ya hemos señalado la existencia de un reiterado criterio jurisprudencial, que insiste en que las actividades que por su naturaleza sean de interés general, de conformidad con el artículo 32.1.a) de la L.O. 1/2002 , no pierden ese carácter por el hecho de realizarse mediante contraprestación, y que, por tanto, avala la interpretación del indicado precepto realizada por la sentencia de instancia.

Por las anteriores razones desestimamos el tercer motivo del recurso de casación.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer a la parte recurrente las costas del mismo, de conformidad con el artículo 139.2 LJCA , si bien la Sala, haciendo uso de la facultad que le confiere el apartado tercero del citado precepto, limita a 4.000 € más el IVA que corresponda el importe máximo a reclamar, por todos los conceptos como costas procesales, por la parte recurrida, en este caso la asociación Acción Laboral (Plataforma para la implantación de programas de inclusión laboral en colectivos desfavorecidos).